DESS en gestion des risques majeurs RAPPORT DE STAGE MINISTERE DE LA SECURITE PUBLIQUE DIRECTION DU RETABLISSEMENT

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1 DESS en gestion des risques majeurs RAPPORT DE STAGE MINISTERE DE LA SECURITE PUBLIQUE DIRECTION DU RETABLISSEMENT Superviseur : Monsieur Guillaume Richy Professeur tuteur : Madame Andrée De Serres Par Emilie Joudon Le 29 septembre

2 TABLE DES MATIERES Introduction : mandat du stagiaire... 2 I Le mandat du MSP : la coordination du projet hébergement La gestion de l hébergement Les différentes solutions d hébergement Mon mandat particulier : l organisation d un salon de l immobilier Déterminer les besoins des sinistrés... 9 II La reconstruction en zone inondable La législation concernant les zones inondables Le risque politique III Le projet d assurance inondation IV La résilience des communautés Le cas de Saint Bonaventure a) Les éléments en faveur du rétablissement b) Les éléments en défaveur du rétablissement : c) Rédaction d un questionnaire bilan V Autres projets Réflexion sur la mise en place d un bureau du rétablissement Exercices effectués en groupe a) La communication : b) la créativité : c) La simulation : d) Le dilemme du prisonnier Annexes..25 1

3 Introduction : mon mandat Initialement il était prévu que ce mandat porte sur les points suivants : La compréhension d évènements passés : - la poursuite de l étude des doctrines du rétablissement dans d autres pays - effectuer des recherches complémentaires sur des sinistres majeurs en Amérique du Nord et plus particulièrement sur les mesures exceptionnellement prises dans le cadre du rétablissement (exemple du rétablissement de la municipalité de Saint Bonaventure (Au Québec) ou de la ville de Greensburg (au Kansas), toutes deux ayant été pratiquement rasées par une tornade). - Effectuer des recherches sur les mesures prises durant les évènements de décembre 2010 en Gaspésie L action au présent : - La poursuite de la rédaction du plan sur les rétablissements à la suite d un sinistre majeur, entamé par les stagiaires de la cohorte de l année passée. - Préparer les rencontres du sous-comité sur rétablissement (printemps-été- automne) - Participer aux activités du rétablissement en cours en Gaspésie - Participer au développement d outils de formation pour la constitution de comités de rétablissement au niveau municipal L exploration du futur : - Participer à la mise à jour du plan national de sécurité civile - Participer à la formation des membres des comités de rétablissement au niveau municipal - Développer le projet «Fonds pour les catastrophes naturelles» (effectuer des études sur la manière de mettre en place un tel fond, qui aurait le pouvoir de le gérer? Pourrait-on envisager un partenariat public/privé?) 2

4 Je faisais partie d une équipe de 5 stagiaires et notre superviseur, Monsieur Guillaume Richy, pensait pouvoir focaliser toute notre attention sur l inondation ayant ravagé la Gaspésie au mois de décembre 2010 afin d effectuer un retour sur expérience, analyser ce qui aurait pu être fait pour minimiser le sinistre et accélérer le rétablissement. Nul ne s attendait aux évènements survenus en Montérégie en avril dernier, et encore moins à ce qu ils s étendent sur une aussi longue durée. En effet, fin avril 2011, une crue de la rivière Richelieu causée par de fortes précipitations, a provoqué une inondation de grande ampleur dans la région de la Montérégie. Le niveau du Richelieu a dépassé les données historiques enregistrées depuis 150 ans au Québec, atteignant un record de 30,705 mètres, le lundi 23 mai Les principales villes touchées par l inondation, ont été Venise-en Québec, Noyan, Saint Jean sur Richelieu, Saint Blaise sur Richelieu, Henryville, Saint Paul de l île aux Noix; Saint Georges de Clarenceville et Sainte Anne de Sabrevois. Parmi les 3000 résidences sinistrées, environ 1000 se situaient en zone inondable 0-20 ans, et 200 d entre elles avaient subis de très lourds dommages. Cette inondation, qualifiée d historique par les médias, a bouleversé le fonctionnement du Ministère de la sécurité publique (MSP). La quasi-totalité des analystes occupant un poste à Québec ont été envoyés sur le terrain afin d administrer un questionnaire aux sinistrés visant à savoir quel était l étendue des dégâts provoqués par l inondation et s ils pouvaient prétendre à une indemnisation. Les rares employés de bureau ou analystes restants à Québec se sont rapidement trouvés noyés sous le flux des dossiers de demandes d indemnisation ou d hébergement, si bien, que le Ministère a dû procéder à un recrutement massif d étudiants et de salariés sous contrats de deux ans pour leur venir en aide. Comme les autres stagiaires j ai bien évidemment été associée à la gestion de la crise. Mon mandat s en est donc trouvé un peu modifié. La réflexion sur le rétablissement en Gaspésie est passée au second plan car il y avait des considérations plus urgentes. Ainsi le Ministère de la 3

5 sécurité public s est vu confié le mandat de trouver des solutions d hébergement aux sinistrés. J ai donc participé à cette tâche tout au long de mon stage. Par ailleurs, j ai travaillé sur la problématique de la reconstruction en zone inondable, ainsi que sur le projet de mise en place d une assurance inondation au Québec. Durant les dernières semaines de stage, j ai effectué des recherches sur la résilience des communautés en me penchant sur le cas de Saint Bonaventure ravagé par une tornade en I Le mandat du MSP : la coordination du projet hébergement. 1. La gestion de l hébergement Quatre comités de travail ont été mis en place suite au sinistre : le comité pour l hébergement, le comité pour l aménagement du territoire, le comité pour le développement économique et le comité pour la reconstruction. Le MSP a eu pour fonction de coordonner le projet hébergement. De nombreuses réunions téléphoniques réunissant divers ministère, des organismes tels que la Croix Rouge ou la Régie du logement ont été organisées à compter du 24 mai La première préoccupation constituait à assurer la sécurité des citoyens, les accompagner du mieux possible, leur fournir des réponses à toutes les questions qu ils pouvaient se poser. Le mandat du Ministère était le suivant : proposer aux municipalités des solutions pour héberger les citoyens. A cet égard plusieurs facteurs entraient en ligne de compte : combien de temps les eaux resteraient-elles encore? Combien de temps prendrait les travaux par la suite? Y aurait-il un besoin d hébergement de quelques semaines ou sur une durée de 12, 18 mois ou plus? Combien de personnes faudrait-il héberger? La question s est posée de savoir qui prendrait en charge la gestion de l hébergement. Ainsi plusieurs scénarios ont été proposés : 4

6 - Prise en charge des citoyens par chaque municipalité - Prise en charge par la Croix-Rouge avec le soutien du MSP - Prise en charge par le MSP - Prise en charge par chaque sinistré en leur octroyant une allocation d hébergement - Prise en charge par quelques municipalités et les autres par la Croix-Rouge avec le soutien du MSP L organisation du projet hébergement n était pas évidente, car les uns, ne voulait pas empiéter sur le terrain des autres. Le rôle de la Croix Rouge était initialement cantonné à l hébergement à très court terme, fournir un logement à l hôtel avec des bons de nourriture. Elle était d accord pour s occuper de l hébergement à court terme, à savoir, s impliquer dans la recherche de solutions, mais avançait qu elle ne devait pas prendre la place d une municipalité qui souhaitait intervenir. En conséquence notre groupe de stagiaire s est vu confié la tâche de rédiger un sondage à l attention des municipalités pour savoir si elles voulaient prendre en charge les citoyens ou laisser ce mandat à la croix rouge. (annexe 1) Au sondage qui leur a été adressé, les municipalités ont répondu qu elles ne disposaient pas des ressources suffisantes pour s occuper de l hébergement. Elles se sentaient pratiquement toutes dépassées par les évènements, n avaient aucun moyen de savoir qui avait réintégré sa résidence, ne disposaient pas de capacité d accueil, manquaient d infrastructures. Seules de rares municipalités comme Saint Jean sur Richelieu aidée de l association SOS Richelieu ou Noyan, ne sont pas restées passive. Ainsi, le maire de Noyan a pris l initiative de louer 25 roulottes pour ses résidents. Puisque les municipalités ne pouvaient être d une grande aide dans la gestion du sinistre, lors de la conférence téléphonique du 21 juin 2011, l ensemble des ministères et organismes présents, s est accordé sur le fait qu il était important de responsabiliser les sinistrés, les rendre 5

7 plus autonomes. Notre groupe de stagiaires s est vu confié la préparation d un document d information à l attention des sinistrés, regroupant les informations essentielles pour eux. (annexe 2). Ce document leur a été distribué par la Croix Rouge. 2. Les différentes solutions d hébergement Concernant l hébergement à long terme, plusieurs solutions ont été envisagées : hôtels, gites, roulottes, maisons mobiles, location de maisons. Le Ministère du transport s est chargé de nous fournir une liste complète de tous les lieux, établissements d hébergement disponibles en Montérégie. Chaque municipalité a procédé à un recensement des logements qui étaient disponibles. Notre groupe de stagiaires a été chargé d effectuer un tableau de comparaison des différents types d hébergements pouvant être disponibles rapidement, afin de faire ressortir les avantages et inconvénients de chacune des solutions. (annexe 3). Nous avons également réfléchi aux différents enjeux et aux problématiques engendrées par la mission hébergement (annexe 4). La Montérégie est riche de terrains de campings (95 au total) dont 15 étaient inondés et 80 complètement vides où il était possible d entreposer des roulottes. Cette solution d hébergement est donc apparu viable sur du court/moyen terme, soit jusqu à l automne mais pas sur du long terme. Il n était pas pensable que les sinistrés passent l hiver dans des roulottes. L idée d un camp de maisons modulaire a été avancée, mais la durée d installation d un tel camp peut prendre jusqu à 3 mois ce qui est beaucoup trop long. En outre, il n y avait qu un emplacement envisageable pour l implanter, la ville de Saint Jean sur Richelieu. En effet les autres villes étaient pour la plupart des zones agricoles. Choisir cette option, revenait à éloigner certains résidents de chez eux. Or La plupart des sinistrés revenaient presque quotidiennement dans leur maison, pour tenter de sauver ce qui pouvait encore l être ou de limiter au maximum les dommages. Par ailleurs la préparation d un camp est très onéreuse. 6

8 Une autre option également avancée était la création d un nouveau quartier à saint Jean sur Richelieu par exemple, à l instar de ce qui s est produit à Rivière au Renard. Cela nécessite qu un noyau suffisamment gros de personne soit en accord avec cette solution et qu il soit admissible à un projet de construction de logements. Dans cette hypothèse, il convient de faire appel à un groupe de ressources techniques. 3. Mon mandat particulier : l organisation d un salon de l immobilier Nous avons discuté de la possibilité d organiser une sorte de grande foire à l immobilier dans la région de Saint Jean sur Richelieu, en partant de l idée que certains sinistrés pourraient vouloir acheter une autre résidence plutôt que rénover la leur. Un tel salon de l immobilier avait pour objectif de faciliter la rencontre entre les sinistrés voulant se porter acquéreur d un bien immobilier déjà existant et les vendeurs desdits biens. Cette idée se basait sur un concept déjà existant en France sous le nom d «Aperimmo», organisé par Century 21. Cette entreprise invite ses client à des apéritifs ayant pour thème une question relative au domaine de l immobilier tel que le crédit immobilier ou le contrat de vente immobilier ou encore les droits des bailleurs face à leur locataires, l assurance loyer impayés En l occurrence, les compagnies immobilières intéressées se seraient chargées de l organisation du salon et auraient demandé aux professionnels de leur réseau, notaires, conseillers financiers ou techniques d être sur place pour renseigner les potentiels acquéreurs de propriété. Le MSP aurait été présent pour garantir l apport en capital des acquéreurs, c est-à-dire le montant d indemnisation qui leur aurait été accordé. J ai pris contact avec les plus importantes agences immobilière présentes en Montérégie, soit Remax, Royal Lepage, Via Capitale, Sutton et Century 21 Summum. Je suis entrée en relation 7

9 avec les directeurs des agences de Saint Jean sur Richelieu. Tous se sont montrés intéressés par le projet. Nadine Réon, courtière de l agence Royal Lepage, avait pris l initiative d écrire à tous les directeurs de bureau d agence pour leur proposer de faire de la publicité sur la région. Le salon de l immobilier lui paraissait une opportunité pour cela. Elle préconisait d organiser la foire dans un collège militaire de la région ou dans la salle polyvalente Armant Racicot. Toutefois, au moment où l idée de ce salon a été suggérée, la Rivière Richelieu n avait pas encore regagné son lit et la plupart des agences ont considéré qu il était prématuré d organiser un tel évènement, les sinistrés pouvant croire qu elles tenter de tirer profit de la situation. Elles estimaient qu il valait mieux attendre la mi-août Après discussion avec les différents directeur d agence, j ai constaté que tous était d accord pour participer au salon mais que personne n avait la volonté de l organiser. Or monsieur Richy m avait bien indiqué que ce n était pas au MSP de s en charger. Aussi, vers le début du mois d aout, sur les conseils de Nadine Réon, j ai contacté l association SOS Richelieu, présente à Saint Jean de Richelieu qui a beaucoup œuvré dans la municipalité durant tout le sinistre, tel que pour procéder au déblaiement et nettoyage de la ville lorsque l eau s est retirée. Toutefois l association ne semblait pas vouloir prendre en charge l organisation de ce salon, estimant que ce n était pas de son ressort. Au terme de mon stage, le projet avais été mis en attente. 8

10 4. Déterminer les besoins des sinistrés Quelle que soit la solution d hébergement évoquée, nous manquions d informations chiffrées pour déterminer laquelle serait optimale. Nous ne savions pas quel était le nombre de familles à héberger sur du long terme et nous ne connaissions pas non plus la nature des besoins des sinistrés. Il était important de prendre le «poul» des gens. Aussi nous nous sommes chargés de rédiger un sondage à l intention des sinistrés pour voir quelles solutions ils privilégieraient (Annexe 4). Ce questionnaire a été administré par téléphone aux sinistrés qui avait eu de l eau jusqu au rez-de-chaussée, donc les plus susceptibles d avoir besoin d un hébergement à long terme. Le sondage visait à : - connaitre la situation actuelle des sinistrés, - savoir s ils avaient déjà prévu un lieu de résidence durant les travaux de rénovation ou de reconstruction - En cas de besoin d hébergement temporaire quelle solution d hébergement choisiraientils? - Dans combien de temps auraient il besoin de cet hébergement - Les critères primordiaux : proximité de la résidence, des services, du lieu de travail ou le confort? Il en ressort que la plupart des sinistrés pouvaient être hébergés par leur famille ou des amis ou préfèreraient loger dans une roulotte installées si possible sur leur terrain ou un terrain de camping. A cet égard, plusieurs questions ont pu être soulevées : - L assurance du véhicule devait-elle être au nom du sinistré ou du Ministère - Qui allait conduire la roulotte jusqu à son emplacement, le sinistré lui-même, des employés du ministère ou de l entreprise de location de véhicule roulants? - Devait-on laisser les clefs de la roulotte aux sinistrés? Problème de responsabilité s ils décidaient de déplacer le véhicule et qu un accident se produit. - Mis en place de services additionnels au sein d un camping (buanderie, jeux pour les enfants ) 9

11 - Comment effectuer la vidange des eaux usées? - Raccordement aux services d eau et d électricité - Aucune réponse n a été apportée à ces interrogations compte tenu qu au terme du stage, le comité pour l hébergement ne s était toujours pas décidé quant à la solution à adopter. Ma participation concernant le projet hébergement s est clôturée par la réunion organisée à l hôtel le gouverneur à Saint Jean sur Richelieu le 5 juillet En compagnie des autres stagiaires, j ai accueilli et distribué les questionnaires aux sinistrés avant le début de la réunion (annexe 5). Nous nous sommes efforcés de répondre à leurs questions, de leur présenter la situation et de leur rappeler les étapes du programme d aide financière. En effet, beaucoup s inquiétaient de savoir quand leurs résidences allaient être inspectées. Ils attendaient avec impatience le passage des experts pour déterminer l importance des dommages causés à leur maison. La réunion a également permis de présenter aux sinistrés les différentes actions entreprises par le ministère. Parallèlement à la mission sur l hébergement, j ai travaillé sur la problématique de l aménagement de la zone inondable II La reconstruction en zone inondable Le Ministère faisait face à un problème : Comment déterminer qu une maison est une perte totale? L appellation perte totale est tirée du domaine de l assurance automobile. Un véhicule est déclaré perte totale dans deux cas : lorsqu il est gravement accidenté, c est-à-dire, tellement endommagé qu il doit être reconstruit pour pouvoir être remis en circulation, ou lorsqu il est irrécupérable et qu il est impossible de le reconstruire. Les médias ont repris cette expression pour désigner les maisons «irrécupérables» qui devraient obligatoirement être rasées et rebâties hors de la zone inondable. 10

12 Mais ce terme n était définit nul part dans la loi sur l aménagement et l urbanisme où les règlements de construction et de zonages. Le Ministère lui-même n utilisait pas cette expression dans son programme d aide financière. Monsieur Richy m a donc demandé d effectuer une recherche à ce sujet. J ai donc débuté mes recherches en me penchant sur ce que prévoit la loi en matière de zone inondables. 1. La législation concernant les zones inondables Les grandes orientations sont fixées par la politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. Le schéma d aménagement de chaque municipalité régionale de comté est ensuite établi conformément aux grandes de lignes de la politique. Puis il appartient aux municipalités d édicter des règlements de zonage et de construction conformément au schéma d aménagement de la MRC dont elles dépendent. Il en résulte que la gestion des zones inondables est effectuée au niveau municipal par l application de ces règlements. La politique pose le principe suivant (art.4.2) : dans la zone de grand courant ( zone dite 0-20 ans), sont en principe interdits toutes les constructions, tous les ouvrages et les travaux sous réserve des mesures dérogatoires prévues. Par ailleurs, l article 118 de la loi sur l aménagement et l urbanisme prévoit que le conseil d une municipalité peut adopter un règlement de construction pour l ensemble ou une partie de son territoire. Ce règlement de construction peut ordonner que la reconstruction ou réfection de tout bâtiment détruit ou devenu dangereux ou ayant perdu au moins la moitié de sa valeur par suite d un incendie ou de quelque autre cause, soit effectué en conformité avec les règlements en vigueur au moment de cette reconstruction ou réfection. L article 118 est rédigé de façon à laisser une certaine marge de manœuvre aux municipalités. Elles peuvent fixer un seuil égal ou supérieur à 50% de la perte de la valeur de la maison, à compter duquel il est interdit de reconstruire. Autrement dit, le seuil de 50% apparait comme le 11

13 plus contraignant, elles ne peuvent aller au-delà, mais la loi leur donne la possibilité de se montrer moins restrictive. J ai contacté la municipalité de Saint Jean sur Richelieu pour savoir ce qui était prévu dans leurs règlements. L article de son règlement de zonage relatif aux normes applicables dans les zones à risque d inondation élevées prévoit qu il est permis de reconstruire sans augmentation de la superficie au sol, une construction ou un ouvrage devenu dangereux ou ayant perdu plus de 75% de sa valeur par une catastrophe autre qu une inondation. La lecture à contrario de cet article indique donc qu il est n est pas permis de reconstruire en zone inondable une construction ou un ouvrage détruit devenu dangereux ou ayant perdu plus de 75% de sa valeur à cause d une inondation. En conséquence doivent obligatoirement être rebâtis hors de la zone inondable, les constructions ayant perdu plus de 75% de leur valeur, les bâtiments dangereux (présentant un risque d effondrement ou un risque pour la sécurité des personnes) et les bâtiments dont les fondations doivent être reconstruites. Ainsi, pour la municipalité de Saint Jean Sur Richelieu, une maison est déclarée perte totale si elle a perdu plus de 75% de sa valeur. Les municipalités se sont fondées sur la valeur constituée par l évaluation municipale. Or dans certaines municipalités telles que Henryville ou Noyan les évaluations municipales des résidences étaient très basses et peut être aurait-il été plus éthique de se baser sur la valeur technique de la maison, c est-à-dire sur le coût des matériaux utilisés, son coût de construction. Lors d une conférence téléphonique qui s est tenu le 9 juin 2011, Le sous-comité sur l aménagement du territoire a rappelé la nécessité de définir la notion de perte totale et devait décider s il souhaitait qu elle soit laxiste ou contraignante. 12

14 A la demande de Monsieur Richy, j ai rédigé une note ministérielle sur l aménagement de la zone 0-20 ans qui consistait à rappeler brièvement les faits, puis à faire état de la situation actuelle pour conclure sur les prochaines étapes et les enjeux de la reconstruction en zone inondable (annexe 6). Les recherches effectuées au cours de ce stage ont souvent été des pistes de réflexions qui n ont pas forcément abouties. Travailler à la direction du rétablissement m a permis de comprendre qu il est important de ne négliger aucune voie de recherches afin d anticiper ce qui pourrait se produire, mais qu il faut avoir à l esprit que le travail fourni, le sera peut-être à perte car la situation est susceptible de changer à tout moment. 2. Le risque politique En effet, lors de mon entrée au ministère, nous ne savions pas si le gouvernement autoriserait ou non, les sinistrés à se rebâtir en zone inondable. Toute la direction du rétablissement espérait que, suite à un sinistre de cet ampleur, le gouvernement prendrait ses responsabilités et interdirait la reconstruction dans la zone inondable, ainsi que le prévoit la politique de protection des rives, du littorale et des plaines inondables. Toutefois, les maires étaient d un tout autre avis arguant, que la délocalisation de certaines résidences dans d autres municipalités leur ferait perdre des revenus fonciers. Ils ont donc réclamé une dérogation à la loi pour que leurs citoyens puissent rester chez eux. Le sous-comité sur l aménagement du territoire a été chargé d élaborer 3 scénarios de reconstruction dont l un prévoyait la reconstruction en zone inondable. Dans tous les projets, les deux risques les plus importants, sont constitués par le risque social (mouvements social manifestation ) et le risque politique 13

15 En l occurrence, le gouvernement Charest courait un risque politique en interdisant aux sinistrés de reconstruire à la même place : le risque que les maires des municipalités sinistrées, mécontents de la décision, ne votent pas pour lui aux prochaines élections. C est pourquoi, allant à l encontre de la politique sur les zones inondables et sur la loi sur le développement durable, le gouvernement a autorisé les sinistrés à rebâtir leurs résidences principales dans la zone 0-20 ans, sous conditions, toutefois qu ils procèdent à l immunisation de leur résidence. Bien évidemment la question de la relocalisation des sinistré aurait été très délicate à gérer cependant, le gouvernement était en mesure d offrir des aides aux sinistrés pour les inciter à déménager. A titre d exemple, il aurait pu leur faire bénéficier de prêts à taux réduit pour reconstruire hors de la zone inondable. Les sinistrés souhaitant rester en zone inondable aurait pu se voir autoriser à reconstruire mais à conditions qu ils renoncent aux indemnisations gouvernementale en cas de sinistre ultérieur. Le sous-comité sur l aménagement avait d ailleurs envisagé cette solution lors de la réunion du 9 juin Par cette décision, la responsabilité d un sinistre continue de peser sur le gouvernement et les contribuables et non sur les propriétaires des résidences reconstruites, car en cas de sinistre futur ceux-ci reviendront solliciter une indemnisation auprès du MSP. III Le projet d assurance inondation Au lieu de responsabiliser le citoyen et les municipalités, le gouvernement agit à titre d assureur tandis que les compagnies d assurance sont absentes lors de sinistres tels que ceux connus en Montérégie au printemps Il convient aujourd hui de réfléchir à de nouvelles manières de maitriser le risque inondation. L entreprise de réassurance Swiss Re en énumère sept : - Eviter les régions à risque - Adapter les méthodes de construction - Protéger de manière ponctuelle 14

16 - Aménager les bordures de rivières et protéger contre les crues - Miser sur la mobilité de certaines valeurs pour les mettre à l abri en cas de sinistre - L assurance contre les inondations A l heure actuelle le canada est le seul pays du G8 à ne pas avoir d assurance contre les inondations. Le Ministère de la Sécurité Public a déjà entamé une réflexion et une recherche concernant les différents modèles en vigueur à l étranger. Selon la compagnie de réassurance, Swiss Re, le risque inondation peut être maîtrisé en coordonnant l action de l Etat des assureurs et des propriétaires. L état peut intervenir relativement à la gestion du territoire et mettre en place une réglementation adéquate. Il peut rendre les assurances inondation obligatoire Les assureurs peuvent proposer une couverture mais imposer dans le même temps des mesures permettant de protéger les bâtiments assurés. L assureur couvrira les dommages majeurs, mais l assuré prendra à sa charge les dommages mineurs. Ce partage est supportable par l assuré et indispensable pour l assureur. Les propriétaires doivent prendre conscience des dangers qu ils encourent et faire en sorte de prendre des mesures adéquates pour réduire les dommages en cas de sinistre. Swiss Re préconise donc un échange d informations entre les 3 parties, Etat, assureurs et propriétaires. (Swiss Re : Rendre les inondations assurables pour les propriétaires canadiens, avril 2010) En se basant sur les conclusions de l étude de Swiss Re, Alex Savage, Jessey Thériaut et moimême avons formé une équipe de travail visant à proposer plusieurs scénarios permettant de provisionner les sinistres liés aux inondations. Nous avons présenté trois scénarios permettant de constituer un fond de prévoyance pour les sinistres majeurs et d accentuer les efforts sur l immunisation des infrastructures et des bâtiments. «Le premier scénario prévoit la mise en place d un fond de prévention et d immunisation à l aide d un programme gouvernemental. Le deuxième scénario prévoit également la mise en place d un fond d indemnisation et d immunisation, mais à partir de contribution des assureurs faisant affaire au Québec. Finalement, le troisième scénario consiste à rendre obligatoire l assurance inondation pour les 15

17 particuliers au Québec». Vous trouverez en pièce jointe, l intégralité de notre présentation d une vingtaine de page». Pour mettre en place une assurance inondation, il convient avant tout d amener les assureurs à accepter cette idée et pour ce faire, il est nécessaire de leur prouver que le gouvernement prendra ses responsabilités et prendra les mesures nécessaires pour mitiger au maximum le risque de sinistre, ou du moins, l importance des dommages en cas de sinistre. Or la décision de reconstruire les résidences sinistrées en zone inondable parait totalement en contradiction avec la mise en place d une assurance. Comment convaincre les compagnies d assurance de bien vouloir assurer des habitations ayant déjà fait l objet d une inondation et qui vont être reconstruites dans une zone cartographiée comme étant une zone inondable. Cela me parait totalement incohérent. Aussi il est probable que le projet d assurance inondation soit pour le moment voué à l échec. IV La résilience des communautés Les nations Unies dans leur stratégie internationale pour la prévention des catastrophes définissent la résilience comme la capacité d un système, d une collectivité ou d une société à résister ou à changer afin d en arriver à un fonctionnement et à une structure de niveau acceptable (Nations Unies 2002). La résilience face aux sinistres majeurs consiste donc à résister aux situations présentant des dangers, à mitiger les dommages et à se rétablir rapidement par la suite. J ai tenté de comprendre pourquoi, suite à un sinistre ( voire, même pendant le sinistre) telle municipalité se montrera active, tandis que telle autre se montrera passive attendant simplement qu on lui apporte de l aide. 16

18 1. Le cas de Saint Bonaventure Monsieur Richy souhaitait en apprendre davantage sur le cas de Saint Bonaventure, municipalité victime d une tornade dévastatrice le 24 juillet En effet, elle a opéré très rapidement son rétablissement, puisque dès le mois d octobre de la même année, il n y avait pratiquement plus de trace du passage de la tornade. Il existe très peu d informations sur ce sinistre, toutefois, la municipalité a conservé dans ses archives un recueil d article de journaux intitulé «Tornade sur un village» qui nous donne quelque indications sur les facteurs qui ont favorisé le rétablissement et ceux qui ont pu y constituer un obstacle. a) Les éléments en faveur du rétablissement D une part, le type de sinistre lui-même, car la tornade a duré environ cinq minutes. Il a donc été possible de déterminer très rapidement les dommages causés aux résidences, aux commerces, aux routes Par ailleurs, seulement 120 maison ont été touchées dont une quarantaine inhabitables : tout le monde a été localisé et tous les sinistrés relogés. Ils ont pu être hébergés temporairement dans un monastère ou un juvénat d une municipalité voisine ou ont été accueillis par des parents/ voisins/amis. Il y avait donc présence de structures habitables, permettant de régler rapidement le problème de l hébergement à court terme. Hydro Québec et Bell sont intervenus immédiatement pour remettre sur pied un système d électricité temporaire pour faciliter la communication : le service a mis plusieurs jours pour revenir à la normale Une grande solidarité s est manifestée par la présence de bénévoles pour aider à déblayer les débris, et à reconstruire. Le Maire de Saint Bonaventure a demandé aux maires des autres municipalités environnantes de recruter des équipes de travailleurs pour déblayer et reconstruire. Diverses associations ont procédé à des collectes de vêtements, de nourriture, et 17

19 de meubles telles que Québec Auto Patrouille, le Centre de réadaptation sociale de Montréal, le Club Amcesse de Drummondville. La formation d un comité de fonds de secours a été ouvert à la caisse populaire de Saint Bonaventure. Il s agissait d un système de collecte d argent par le biais des caisses populaires Desjardins. Le maire de l endroit Monsieur Jean Paul Pépin a donné le ton par un moral inébranlable, qu il a manifesté tout au long de l organisation des secours. Il a su garder son sang-froid et un calme extraordinaire. De plus, la petite communauté était structurée autour d un élément central : L église. Suite à sa destruction, les célébrations religieuses n ont pas cessé. L école de motoneige a servi de lieu de culte temporaire. La figure du prêtre était également très présente, il faisait du porte à porte pour aller réconforter les sinistrés. «Nous pouvons affirmer, avec le maire, que l élément déterminant de la reconstruction a été la prise en charge des victimes par elles-mêmes». Elles n ont montré aucun désespoir, et peu de découragement. Au contraire, courage, entraide, fraternité humaine, gaieté, humour, bonne humeur pouvait qualifier l atmosphère qui régnait pendant la reconstruction. La reconstruction a eu lieu très rapidement, la question de l hébergement à moyen ou long terme ne s est donc pas posée. b) Les éléments en défaveur du rétablissement : La localité ne pouvait être déclarée zone sinistrée car une législation était déjà en place pour dépanner les victimes de ce genre. Elle n a donc bénéficié d aucune aide spéciale. Les assurances privées pouvaient couvrir les dégâts causés par une tornade. «Si le gouvernement 18

20 avait apporté une aide spéciale, des milliers d habitants d autres région se seraient dit : bah, laissons tomber les assurances. Si un désastre semblable survenait chez nous, Québec paierait. Il l a bien fait à Saint Bonaventure». Les primes d assurance ne suffisaient pas à couvrir le montant des dommages : les sociétés d assurances, ont versé des compensations atteignant au total 1,339,471, soit 1/10 ème des pertes subies seulement. La municipalité a bénéficié de peu de subventions gouvernementales alors comment s en estelle sortie financièrement? Le maire affirme que les gouvernements n ont pas fait preuve d une grande charité dans le domaine de subventions. «Ils ont plutôt vu, surtout au provincial, à conseiller adroitement les gens tout en les aident à obtenir des prêts de divers programmes d aide à l habitation». Outre l aide sociale et l aide reçu grâce à la loi 26 pour les agriculteurs, les sinistrés ont pu bénéficier d un programme conjoint de la société d habitation du Québec (SHQ) et de la société centrale d hypothèques et du logement. Ils ont appris qu ils pourraient emprunter jusqu à 75% des pertes encourues afin de rénover leur résidence ou bâtiments de ferme et qu une partie de ce prêt, soit 25% leur serait octroyée à titre de don de la société d habitation du Québec. Une entente du Ministère provincial de l agriculture avec la régie de l assurance récolte du Québec et avec le régime fédéral qui a consenti des prêts spéciaux a permis aux bénéficiaires de n avoir à rembourser ni capital, ni intérêts durant l année qui a suivi le désastre. Une aide généreuse a été apportée sous l aspect communautaire. Le gouvernement fédéral a approuvé un projet d initiatives locales (PIL) «Saint Bonaventure se relève» visant de façon communautaire au relèvement du village. Le projet qui a duré 30 semaines a bénéficié d une somme assez importante : $. Son but premier était d effectuer un grand déblayage de la 19

21 municipalité mais il a servi principalement à la réfection des logements. Une autre partie du projet à consister à faire confectionner par des femmes du village, des objets tels que couvertures, nappes, à l intention de ceux qui n avaient plus rien. Le PIL a créé 42 emplois pour l aide à la reconstruction des maisons, commerces, entreprises et garages. Un fond de secours avait été institué au niveau provincial avec un objectif de $ mais il a amassé environ $ $ ont été octroyés par le Canadien Disaster Fund Relief Inc, pour bâtir un centre communautaire. Il semble que ces fonds ont finalement été partagés entre les résidents au prorata des dommages subis, conformément à leur demande. Selon l étude de Saint Bonaventure, il ressort qu il est plus facile de motiver la population à agir, si celle-ci se rallie autour d un leader. Toutefois, il n est pas si facile de «créer» un leader, qui aurait la confiance de la population et qui pourrait les inciter à prendre des initiatives. L inondation en Montérégie a touché plusieurs municipalités certaines citadines, d autres plus agricoles, s étendant sur une distance d environ 50km. Pourrait-on envisager de former dans chaque municipalité une personne qui pourrait prendre le rôle de leader en cas de sinistre? Le cas de Saint Bonaventure montre également que l atmosphère qui règne dans la municipalité et l état d esprit des citoyens sont des facteurs déterminant pour favoriser le rétablissement. Bien évidemment la situation en Montérégie n est pas comparable du fait que l eau ne s est retirée qu après environ 2 mois, cependant, il était perceptible que les sinistrés étaient découragés, ne se sont pas montrés entreprenants. Ils sont restés passifs, attendant qu on leur apporte un soutien moral ou financier. Et certains ont perçu l aide reçue, comme insuffisante, ce qui a accru leur mécontentement et leur désarroi. La situation s est d autant plus enlisée, que les municipalités se sentaient désemparées face à l ampleur du sinistre. 20

22 c) Rédaction d un questionnaire bilan A cet égard, Monsieur Richy a confié à Alex Savage et moi-même le soin de rédiger une ébauche de questionnaire à l intention des municipalités : celui-ci devait leur permettre de faire le bilan sur leur résilience, les incitant à se questionner sur certains points (annexe 7). Nous nous sommes basés sur un outil diagnostic visant à évaluer l état de préparation des municipalités pour faire face à un sinistre. Cet outil avait pour but d établir le niveau de préparation minimum que doit obligatoirement atteindre une municipalité. Cet outil fait l objet d un projet pilote et va être présenté à 45 municipalités. Je ne peux en joindre une copie en annexe compte tenu qu il est confidentiel. Notre questionnaire bilan devait être inséré dans cet outil diagnostic au chapitre concernant le rétablissement. Nous avons regroupé nos questions sous quatre thèmes : la perception du risque, la connaissance de la population et de l environnement, l action en cas de sinistre et la relation avec la population. Nous avons pu participer à une réunion avec les rédacteurs de l outil diagnostic qui ont émis l idée d insérer le questionnaire bilan au chapitre concernant le rétablissement. L une des stagiaires qui a choisi de prolonger son stage au Ministère s est vu confier la tâche de continuer sur notre lancée. V Autres projets Cette section présentera rapidement les autres projets auxquels j ai participé ponctuellement ainsi que les exercices que nous avons effectués en équipe. 1. Réflexion sur la mise en place d un bureau du rétablissement Monsieur Richy nous a demandé de réfléchir aux recommandations que nous pourrions faire concernant divers aspect de l implantation d un bureau de rétablissement à Saint Jean sur 21

23 Richelieu: l emplacement, la logistique, la gestion des sinistrés, des dons, la sécurité, les réunions publiques ou avec les ministères et enfin la communication avec les sinistrés. 2. Exercices effectués en groupe Monsieur Richy nous envoyait chaque semaine par courriel des exercices sur différents thèmes, tels que la communication, la créativité, la réflexion sur une citation, le brainstorming, la simulation. Je n en développerai que quelque uns qui m ont paru les plus intéressants ou originaux et qui pourraient facilement être réutilisés dans des expériences professionnelles futures a) La communication : Monsieur Richy nous a adressé l ci-dessous, copie d un courriel reçu via Groupewise (la messagerie interne du MSP) et nous a demandé de répondre à plusieurs question visant à améliorer la communication à l interne. (annexe 8) b) la créativité : L exercice consiste à prendre un mot au hasard et se forcer à le prendre comme point de départ de réflexion pour répondre à sa question. Cela permet de déclencher le processus de génération d idées. Ainsi, nous avons pris 5 mots au hasard : pouvoir, béatitude, diplopie, gourgandine et communication et avons tenté de les raccorder à la gestion de sinistre. Le 22

24 terme pouvoir renvoyait au fait de donner plus d autonomie aux sinistrés. Béatitude évoquait la rapidité d aide, l écoute aux demandes des sinistres. Diplopie renvoyait au fait de ne pas dédoubler les efforts et donc d avoir une bonne coordination. Gourgandine, fille aux mœurs légères et faciles renvoyait à une simplification, une amélioration du système. Enfin le terme communication plus courant, nous a évoqué une communication plus efficace à l interne. c) La simulation : Nous avons travaillé sur l amélioration de la formation des analystes envoyés sur le terrain à travers un exercice de simulation où j ai joué le rôle d une sinistrée éplorée dont la résidence avait été fortement endommagée. Cet exercice a permis de mettre en exergue, le manque de formation sur le vocabulaire lié à la construction, notamment et d établir un lexique de tous les termes, qui pouvaient être inconnus des jeunes analystes fraichement embauchés, tel que vide sanitaire ou drain de plancher, pompe submersible d) Le dilemme du prisonnier Cet exercice fournit un cadre général pour penser les situations «où deux ou plusieurs acteurs ont un intérêt à coopérer, mais un intérêt encore plus fort à ne pas le faire si l'autre le fait, et aucun moyen de contraindre l'autre». Cela nous a permis de comprendre que lorsque des personnes qui ne se connaissent pas doivent collaborer ensemble, si elles continuent d appliquer systématiquement leurs propres procédures, sans chercher à s adapter aux besoins des autres, il est probable qu elles ne vont pas réussir à améliorer la situation et pourraient même la dégrader. 23

25 ANNEXES 24

26 Annexe 1 Inondations en Montérégie Questionnaire aux municipalités Gestion de l hébergement pour la phase de rétablissement Nous vous demandons de bien vouloir remplir ce court sondage afin que nous puissions connaître la situation de votre municipalité en ce qui concerne l hébergement de ses citoyens sinistrés pendant les travaux de nettoyage, de rénovation ou de reconstruction. Vos réponses nous permettront d établir un portrait juste de la situation. 1. Municipalité : Nom du responsable de l hébergement : Nombre de sinistrés à héberger : Avez-vous déjà pensé à des solutions d hébergement pour vos citoyens sinistrés pendant les travaux de nettoyage, de rénovation ou de reconstruction? Si oui, combien de sinistrés êtes-vous en mesure d héberger?... Dans quel type d hébergement?... Sur quels sites?... Pour combien de temps? Votre municipalité désire-t-elle prendre en charge et gérer l hébergement de ses citoyens? Si oui : Quels sont les services que vous pouvez offrir? De quel type de soutien avez vous besoin? Votre municipalité pourrait-elle fournir un terrain vacant pouvant accueillir un parc de maisons mobiles ou de roulottes? Ces terrains pourraient-ils être branchés aux services d aqueduc, d égouts et d électricité? 8. Votre réseau de transport en commun pourrait-il être ajusté en conséquence?

27 Annexe 2 : Besoin d hébergement? Afin de vous aider à trouver une solution d hébergement lors des travaux de nettoyage, de rénovation ou de reconstruction de votre résidence, voici un document informatif vous présentant les principales options à cet effet (liste non exhaustive) : Location de logement Vous pouvez louer un logement (appartement, maison, chalet) avec l allocation de 20 $ par jour par personne versée par le Ministère de la Sécurité publique. Cette option offre l avantage de permettre un hébergement de plus longue durée. À cet effet, nous vous recommandons de consulter les journaux ou les sites Internet affichant des offres de location. Vous pourriez avoir accès à un logement social si vous remplissez les conditions d admissibilité. Veuillez contacter l Office d habitation de votre région pour de plus amples détails. Roulotte ou véhicule récréatif La Croix-Rouge vous offre la possibilité d installer sans frais une roulotte sur votre terrain lorsque ce dernier le permet. Si vous choisissez cette option, veuillez noter que l allocation pour l hébergement ne vous sera plus versée. Vous pourriez également louer une roulotte par vous-même avec l allocation de 20$ par jour par personne octroyée par le Ministère de la Sécurité publique. Si vous ne pouvez installer cette roulotte sur votre terrain, il est possible de louer un emplacement de camping à cet effet. Dans tous les cas, cette option est appropriée pour la saison estivale. Toutefois, si vous prévoyez avoir besoin d hébergement pour une plus longue durée, veuillez contacter le Ministère de la Sécurité publique. 26

28 Hôtel ou Gîte Vous pouvez opter pour demeurer dans une chambre d hôtel ou de gîte lors de vos travaux grâce à l allocation de 20$ par jour par personne du Ministère de la Sécurité publique. Famille ou amis Si vous demeurez chez des amis ou de la famille, vous pouvez avoir droit à l allocation de 20$ par jour par personne du Ministère de la Sécurité publique. Dans tous les cas, veuillez contacter le Ministère de la Sécurité publique afin de mettre à jour l information contenue dans votre dossier concernant votre situation d hébergement :

29 Annexe 3 : tableau comparatif des hébergements Type de sinistrés (famille, âge) Durée de l hébergement (court ou long terme) Éloignement territorial Mise en place de l hébergement Alimentation Roulotte Maison mobile Location de maisons Idéal pour famille de 3 personnes. Pourrait accommoder 4 personnes. Couple ou famille (allant jusqu à 6 personnes selon les modèles). Parfait pour la saison estivale, certain modèles résistent à l hiver Pourrait être installé à côté de leur résidence (parfait pour la supervision des travaux) Difficulté pour amener les roulottes à destination? Petite Cuisine, petit frigo Pour bouffe de camping Permet d avoir un certain confort pour une durée plus longue de l hébergement Se situerait dans un lieu défini par la municipalité. L éloignement pourrait toutefois être contrecarré par la mise sur pied de transport. La plus facile à gérer, livraison et désinstallation incluses, location en gros (moins d intermédiaires).or, besoin de services supplémentaires. Cuisine (permet de combler les diverse alimentations, allergies, diète ) Confort Peu spacieux. Plus spacieux que roulotte(20 pieds), divisions de pièce. Mobilier Services à ajouter si option choisie Tout est présent dans la roulotte Buanderie, cuisine communautaire? (électricité, égout, eau, déchets) Mobilier non fourni. Pourrait y installé les meubles des sinistrés (selon capacité de l unité) Transport (?), buanderie, égout, électricité, déchets, eau Plus spacieux, peut héberger des plus grandes familles, mais selon le marché. Long terme (plus d espace) En fonction des disponibilités du marché, possiblement à l extérieur de la région. Se fait avec les particuliers, pas de location en gros. Or, tout les services sont présents. Cuisine Seul à comprendre laveuse, sécheuse et vrai confort, chez soi. Location tout meublé vs non meublé (alors, mobilier des sinistrés). Tout inclus déjà. Gîtes Plus difficile pour les familles, mais bien pour les couples ou personnes seules. Court Terme, pas de buanderie nécessairement, pas de laveuse En fonction des disponibilités, donc probablement à l extérieur de la région. Pas d association, entente avec chaque gîte. Restauration Bien pour un couple, mais espace restreint, pas chez soi. Tout meublé, sauf cuisine, frigo, buanderie Buanderie, alimentation. 28

30 Annexe 4 : questionnaire à l intention des sinistrés INONDATIONS EN MONTÉRÉGIE QUESTIONNAIRE AUPRÈS DES SINISTRÉS BESOINS EN HÉBERGEMENT POUR LA PHASE DE RÉTABLISSEMENT Nous vous demandons de bien vouloir remplir ce court sondage afin que nous puissions connaître vos besoins en matière d hébergement lors des travaux de nettoyage, de rénovation ou de reconstruction de votre résidence. Vos réponses ainsi que celles des autres sinistrés nous permettront d établir un portrait juste de l ensemble des besoins. Ainsi, nous répondrons à la demande de la façon la plus appropriée possible. 1. Nom, prénom : 2. Lieu de résidence principale (municipalité) : 3. Nombre d occupants et leur âge : 4. Quelle est votre situation actuelle? Votre hébergement est pris en charge par la Croix-Rouge ou par la municipalité. Vous demeurez dans une chambre d hôtel à vos frais. Vous êtes hébergé par de la famille ou des amis. Vous n avez pas quitté votre résidence. Situation particulière : 5. Avez-vous déjà pensé à votre hébergement** lors des travaux de nettoyage, de rénovation ou de reconstruction de votre résidence? Si oui, lieu de résidence et durée prévue : 6. Si vous aviez besoin d un hébergement** temporaire, que choisiriez-vous? Louer un logement (appartement, chalet ou maison) Demeurer chez votre famille ou des amis Habiter dans une roulotte ou un véhicule récréatif, installé sur un terrain de camping (à moins de 30 minutes de votre lieu de résidence) Habiter dans une roulotte ou un véhicule récréatif, installé sur votre terrain Habiter dans un parc de maisons mobiles (à moins de 30 minutes de votre lieu de résidence) Demeurer à l'hôtel ou dans un gîte 7. Dans combien de temps auriez-vous besoin de ce nouvel hébergement* (s il y a lieu)? 29

31 2 semaines 1 mois 3 mois 6 mois Autres (à préciser) 8. Classer ces 4 critères du plus important (1) au moins important (4) dans votre choix d hébergement**. [ ] Proximité de votre résidence [ ] Proximité de votre travail ou de l école [ ] Proximité des services [ ] Confort 9. Quel est votre revenu familial? * Note concernant l hébergement : À partir du moment où votre hébergement est pris en charge par la municipalité, un organisme ou les services gouvernementaux, votre allocation d hébergement temporaire (20$ / jour / personne) n'est plus versé 30

32 Annexe 5 : Autre questionnaire pour les sinistrés Réunion du 5 juillet 2011 à Saint-Jean-sur-Richelieu TROUVONS ENSEMBLE DES SOLUTIONS POUR L'HÉBERGEMENT Nous vous demandons de bien vouloir compléter ce formulaire et de nous le remettre à la sortie, dès la fin de la réunion. IDENTIFICATION Nom - prénom :... Nom - prénom :... Nom - prénom :... Avez-vous ouvert un dossier auprès du MSP... OUI / NON Si OUI, quel est votre numéro de dossier?... VOUS ÊTES LOCATAIRE Est-il possible pour vous de réintégrer votre ancien logement?... OUI / NON Si OUI, à quelle date... Si NON, avez-vous recherché un nouveau logement?... OUI / NON À quelle date déménagez-vous dans votre nouveau logement?... Documents à fournir au MSP avant le 17 juillet pour un nouveau logement, copie du bail signé avec le nouveau propriétaire pour un retour dans votre logement, lettre du propriétaire confirmant les travaux en cours et la date de réintégration prévue VOUS ÊTES PROPRIÉTAIRE Dommages à la résidence Les inondations ont touché : Votre sous-sol?... NON / si OUI, hauteur maximale atteinte par l'eau Votre rez-de-chaussée?... NON / si OUI, hauteur maximale atteinte par l'eau Pendant combien de temps l'eau est-elle restée dans votre résidence?... 31