Partie 1 Les origines et le champ d application de la comptabilité publique

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1 Sommaire Introduction...21 Partie 1 Les origines et le champ d application de la comptabilité publique Chapitre 1 La comptabilité publique, une histoire presque bicentenaire...27 Section 1 L évolution des règles de la comptabilité publique avant le décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable...28 I. Un bref historique des fondements de la comptabilité publique...28 II. La transition du premier au second règlement général sur la comptabilité publique...30 Section 2 La caducité de l ancien décret «du centenaire» du 29 décembre I. La modification intervenue dans la définition du champ d application de la comptabilité publique...31 II. Les changements intervenus dans la désignation et la définition des fonctions de certains ordonnateurs et comptables publics de l État...32 III. Les modifications afférentes aux formes et aux principes applicables aux comptabilités incorporées dans le système de comptabilité publique...33 IV. Les modifications ou les suppressions de certaines procédures...33 Chapitre 2 Les personnes morales assujetties aux principes et aux règles de la comptabilité publique...35 Section 1 L application prioritaire de la comptabilité publique aux administrations publiques au sens du droit communautaire...36 Section 2 L application dérogatoire de la comptabilité publique à d autres personnes morales

2 Partie 2 Les normes comptables et la comptabilité publique Chapitre 1 Les différentes formes de comptabilités incorporées dans la comptabilité publique...41 Chapitre 2 Les normes comptables nationales appliquées à la comptabilité publique...43 Section 1 Les référentiels relatifs aux normes de comptabilité budgétaire...44 I. Le référentiel de comptabilité budgétaire propre à l État...44 A. Nomenclature par destination...45 B. Nomenclature par nature...46 II. Le référentiel de comptabilité budgétaire des autres personnes morales mentionnées à l article 3 du décret GBCP...47 III. Le référentiel de comptabilité budgétaire des collectivités locales et des établissements publics de santé...48 Section 2 Les référentiels relatifs aux normes de comptabilité générale...49 I. Une convergence des normes de comptabilité générale avec les normes du plan comptable général (PCG)...49 II. Une illustration des travaux du Conseil de normalisation des comptes publics : l avis rendu le 18 octobre A. Le champ d application de ces règles...52 B. Les méthodes comptables...52 C. Le changement de méthode comptable...53 D. Le changement d estimation comptable...55 E. La correction d erreur commise au cours d exercices antérieurs...56 F. L impraticabilité de l application rétrospective et du retraitement rétrospectif...58 G. Illustration des corrections d erreurs...60 III. Les principes de comptabilité publique communs avec les principes de comptabilité générale des entreprises

3 IV. Le recueil des normes de la comptabilité générale de l État...62 A. Les principes fondant la comptabilité générale de l État...64 B. Le périmètre de la comptabilité générale de l État, ses principaux concepts et ses règles de comptabilisation et d évaluation...64 C. La liste des normes comptables encadrant la comptabilité générale de l État...67 D. Les objectifs des états financiers de l État...68 E. L illustration du contenu des normes de comptabilité générale de l État à travers la norme n 1 relative aux états financiers...69 V. Le recueil des normes de comptabilité générale des organismes visés à l article 3 du décret GBCP (hors les organismes de sécurité sociale)...77 A. Illustration des spécificités normatives des organismes à travers la norme n 1 sur les états financiers...77 B. Illustration des spécificités normatives des organismes à travers la norme n 19 relative aux contrats à long terme...82 VI. Les particularités du référentiel de comptabilité générale des organismes de sécurité sociale...83 VII. Les particularités du référentiel de comptabilité générale des collectivités locales et des EPS...85 A. Les particularités du référentiel de comptabilité générale applicable aux collectivités locales...86 B. Les particularités du référentiel de comptabilité générale applicable aux EPS...88 Chapitre 3 Les normes du système européen de comptabilité (SEC) appliquées aux données produites par la comptabilité publique française...91 Section 1 Les rapports entre la comptabilité publique, la comptabilité nationale et le SEC...92 I. La comptabilité nationale et le SEC...92 II. L obligation légale de traduire les soldes d exécution budgétaire en comptabilité nationale...93 III. Le rôle pivot joué par la comptabilité générale

4 Section 2 Une présentation différente des comptes dans les deux systèmes de comptabilité générale et de comptabilité nationale...97 I. Les différences de présentation des comptes dans les deux comptabilités...97 A. La différence tenant à la définition du champ des comptes incorporés en comptabilité nationale et dans les comptes agrégés présentés en comptabilité générale...97 B. La différence de nature conceptuelle tenant à la classification économique des opérations en comptabilité nationale...98 II. Une illustration des différences de présentation des comptes agrégés des collectivités locales en comptabilité nationale et en comptabilité générale...99 Chapitre 4 L influence de la normalisation comptable internationale sur la comptabilité publique française Section 1 Le contexte de la normalisation comptable au niveau international I. La liste des normes IPSAS II. Les travaux des autorités européennes et du CNOCP en France Section 2 Présentation de la position française sur les normes actuelles IPSAS (futures EPSAS), exprimée par le CNOCP I. Motivation de la position française exprimée par le CNOCP sur chaque norme IPSAS A. Les normes IPSAS n appelant pas de remarque particulière B. Les normes IPSAS demandant, selon le CNOCP, une adaptation, une modification ou un rejet pur et simple II. Tableau de synthèse des positions prises par la Commission européenne et le CNOCP

5 Partie 3 Les principes actuels de la comptabilité publique, ses règles de fonctionnement et les acteurs chargés de leur application Chapitre 1 La rénovation du cadre de la gestion budgétaire et comptable induite par la loi organique relative aux lois de finances Section 1 Les principes fondamentaux, communs à toutes les personnes morales soumises aux règles de la comptabilité publique, prévus par le titre I er du décret GBCP du 7 novembre I. Une séparation et une incompatibilité des fonctions d ordonnateur et de comptable public II. Des contrôles de régularité de même nature assurés par le comptable public III. Un régime commun de responsabilité personnelle des ordonnateurs et des comptables publics IV. Une réglementation commune sur la justification des opérations et sur la production des comptes A. Une réglementation commune allant vers un constant assouplissement B. Une liste des pièces justificatives du paiement des dépenses pour encadrer les exigences du comptable public et du juge des comptes V. Un système budgétaro-comptable fondé sur la coexistence de quatre types de comptabilités Section 2 Les particularités du nouveau système budgétaro-comptable de l État et de ses opérateurs I. Les objectifs du nouveau système budgétaro-comptable II. Les nouveaux acteurs de la gestion budgétaire et comptable de l État et de ses opérateurs A. Le positionnement des nouveaux acteurs : le responsable de programme, les titulaires de budgets opérationnels et d unités opérationnelles de programme et les opérateurs de l État B. Le rôle des nouveaux acteurs

6 III. La nomenclature des dépenses budgétaires appliquée par les gestionnaires et les ordonnateurs de l État A. La partie de la nomenclature relative à la gestion des crédits budgétaires par destination B. La partie de la nomenclature relative à la gestion des crédits budgétaires par nature C. Les nouvelles règles et procédures de contrôles applicables au budget et à la comptabilité de l État et de ses opérateurs Section 2 Le nouveau système budgétaro-comptable des personnes morales autres que l État et ses opérateurs I. Un système budgétaro-comptable fondé sur l unicité des nomenclatures de comptabilité budgétaire et de comptabilité générale II. Une comptabilité budgétaire non orientée par la mesure de la performance III. L absence d un contrôleur budgétaire chargé de veiller à la régularité et à la soutenabilité de la gestion budgétaire IV. Les missions du comptable public restées concentrées sur le rôle de payeur et caissier des dépenses et des recettes et de teneur de comptes Chapitre 2 Les modalités d application des principes et des règles définis par le décret GBCP du 7 novembre Section 1 Le tronc commun des principes fondamentaux de la comptabilité publique développés dans le titre I er du décret GBCP I. L incompatibilité des fonctions d ordonnateur et de comptable public A. Présentation des ordonnateurs (articles 10 à 12 du décret GBCP) B. Présentation des comptables publics (articles 13 à 22 du décret) II. Les opérations budgétaires A. Les opérations de recettes (articles 23 à 28 du décret) B. Les opérations de dépenses (articles 29 à 42 du décret) III. Les opérations de trésorerie (articles 43 à 48 du décret) IV. Les opérations autres que les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie (article 49 du décret)

7 V. La justification des opérations (articles 50 à 52 du décret) VI. Les instructions comptables applicables par les personnes morales mentionnées à l article 1 er du décret Section 2 Les règles particulières de gestion budgétaire et comptable de l État précisées dans le titre II du décret GBCP I. Les ordonnateurs de l État (articles 74 à 76 du décret) II. Les comptables publics de l État (articles 77 à 86 du décret) III. Les particularités des opérations de recettes de l État (articles 107 à 124 du décret) IV. Les particularités des opérations de dépenses de l État (articles 125 à 136 du décret) V. Les particularités des opérations de trésorerie de l État (articles 137 à 146 du décret) VI. Les particularités de la justification des opérations de recettes et de dépenses de l État (articles 147 à 152 du décret) VII. Les particularités relatives à la tenue et à l articulation des comptabilités de l État (articles 153 à 169 du décret) A. La comptabilité budgétaire B. La comptabilité générale C. La comptabilité d analyse des coûts D. Les états financiers annuels de l État Section 3 Les règles particulières de gestion budgétaire et comptable des personnes morales mentionnées à l article 3 du décret GBCP, hors organismes de sécurité sociale I. Préparation, contenu, adoption et approbation du budget (articles 174 à 185 du décret GBCP) II. Les ordonnateurs des personnes morales relevant de l article 3 du décret GBCP (articles 186 et 187 du décret) III. Les agents comptables des personnes morales relevant de l article 3 du décret GBCP (articles 188 à 191 du décret) IV. Les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie des personnes morales relevant de l article 3 du décret GBCP (articles 192 à 199 du décret)

8 V. Les comptabilités des personnes morales relevant de l article 3 du décret GBCP (articles 200 à 209 du décret) VI. Le compte financier des personnes morales relevant de l article 3 du décret GBCP (articles 210 à 214 du décret) VII. Les contrôles au sein des personnes morales relevant de l article 3 du décret GBCP (articles 215 à 229 du décret) A. Le contrôle interne B. Le contrôle budgétaire Section 4 Les règles particulières de gestion budgétaire et comptable propres aux collectivités locales et aux établissements publics de santé I. Les particularités des règles de gestion budgétaire des collectivités locales et des EPS II. Les particularités des règles de gestion comptable et financière des collectivités locales et des EPS A. Les particularités de la gestion comptable et financière des collectivités territoriales et des établissements publics locaux B. Les particularités de la gestion comptable et financière des EPS Section 5 Les règles particulières de gestion budgétaire et comptable des organismes de sécurité sociale I. Les pouvoirs et le rôle du directeur ordonnateur et du comptable public des organismes nationaux de sécurité sociale II. Les pouvoirs et le rôle du directeur et de l agent comptable des organismes locaux de sécurité sociale III. L organisation comptable des organismes de sécurité sociale A. Les travaux comptables au niveau des organismes nationaux de sécurité sociale B. Les travaux comptables au niveau des organismes locaux de sécurité sociale

9 Partie 4 Une comparaison des deux systèmes budgétaro-comptable donne l'avantage au système moniste Chapitre 1 L état des lieux des systèmes budgétaro-comptables Section 1 Le système budgétaro-comptable dual propre à l État Section 2 Le système budgétaro-comptable moniste des trois autres sphères d APU Chapitre 2 La comptabilité générale de l État dégagée des contraintes liées à l équilibre budgétaire Section 1 L absence de budgétisation des charges et des produits de fonctionnement ne faisant pas l objet de flux de trésorerie Section 2 Des écarts de montant significatif entre résultat budgétaire et résultat patrimonial Chapitre 3 L équilibre budgétaire des administrations publiques autres que l État impacté par l application des normes de comptabilité générale Section 1 La lisibilité du résultat et l importance de la notion d autofinancement budgétaire et comptable pour garantir le respect du principe d équilibre budgétaire Section 2 Le caractère erroné de l argument selon lequel les contraintes d équilibre budgétaire «pollueraient» l application des règles de comptabilité générale Chapitre 4 La comparaison des deux systèmes budgétaro-comptables donne l avantage du système moniste Section 1 L avantage du système moniste pour faire ressortir l autofinancement budgétaire du maintien et du renouvellement du patrimoine des APU Section 2 Vers une généralisation du système budgétaro-comptable moniste dans l ensemble des administrations publiques?

10 Chapitre 5 Les instructions comptables propres à chaque sphère d administrations publiques Section 1 Les instructions comptables applicables à la comptabilité générale de l État Section 2 Les spécificités des instructions budgétaires et comptables applicables aux opérateurs de l État Section 3 Les spécificités des instructions budgétaires et comptables applicables aux organismes de sécurité sociale I. Le fait générateur des droits et des obligations des organismes de sécurité sociale A. Le principe de rattachement à l exercice B. Détermination du fait générateur II. Les règles de combinaison des comptes des organismes de sécurité sociale Section 4 Les spécificités des instructions budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, aux établissements publics locaux et aux établissements publics de santé I. Les principes communs et les règles communes aux instructions budgétaires et comptables M14, M52 et M II. Les différences de principes et de règles entre les instructions budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales III. Les particularités de l instruction budgétaire et comptable M21 applicable aux établissements publics de santé Partie 5 L évolution du métier de comptable public Chapitre 1 L évolution des fonctions traditionnelles du comptable public en tant que payeur et caissier des administrations publiques Section 1 L évolution du métier de comptable public inscrite dans un contexte de profondes transformations de son environnement Section 2 Les changements dans la continuité des contrôles classiques du comptable public en qualité de payeur et de caissier I. Le comptable public : un comptable dont le statut particulier impose un certain formalisme dans la prise de fonction

11 II. Le maintien des contrôles classiques du comptable public en qualité de payeur et de caissier A. Les garanties offertes par les contrôles classiques impartis au comptable public B. Le maintien des rôles respectifs de l ordonnateur et du comptable public intervenant en qualité de payeur et de caissier III. L évolution des contrôles du comptable public en matière de paiement des dépenses publiques A. Les procédures de contrôles sélectifs de la dépense par le comptable public B. L instauration de services facturiers placés sous l autorité du comptable public et les prescriptions réglementaires visant à lutter contre les retards de paiement en matière de dépense publique C. L incidence de l apparition de la fonction de gestionnaire dans la chaîne d exécution de la dépense des administrations de l État Chapitre 2 L évolution du positionnement et du rôle du comptable public induite par la mise en place du contrôle interne comptable et financier dans les administrations publiques Section 1 Une mise en place plus ou moins avancée du contrôle interne comptable dans les trois sphères d APU I. Le socle commun aux organismes privés et publics des référentiels de contrôle interne comptable II. La différenciation du contrôle interne comptable dans les administrations publiques par rapport aux organismes privés III. L apport au contrôle interne comptable des contrôles réglementaires effectués par le comptable public IV. L intégration différenciée du comptable public dans le contrôle interne comptable des administrations publiques Section 2 Les évolutions souhaitables de la place et du rôle du comptable public dans le contrôle interne comptable des APU I. L évolution souhaitable de l application du principe de séparation des fonctions d ordonnateur et de comptable public II. L évolution souhaitable du cadre juridique de présentation des comptes des administrations publiques

12 A. L harmonisation souhaitable des référentiels des systèmes budgétarocomptables des trois sphères d administrations publiques B. L instauration d un véritable compte financier unique pour les collectivités locales et les EPS C. Une illustration de la contexture et du contenu de ce que pourrait être le compte financier unique dans les collectivités locales III. L évolution souhaitable des régimes de responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics Chapitre 3 L évolution des missions du comptable public en matière de conseil dans la gestion fiscale et financière des collectivités locales Section 1 Le renforcement des prestations en matière informatique Section 2 Le développement de l information et du conseil en matière de fiscalité locale directe I. La mise en place d un interlocuteur fiscal unifié des collectivités locales II. Un enrichissement des informations permettant aux collectivités locales de comprendre et d anticiper l évolution des éléments fiscaux III. Un renforcement de la sécurité juridique des décisions prises par les collectivités locales en matière de fiscalité IV. Une participation plus régulière et mieux coordonnée aux activités des commissions communales et intercommunales des impôts directs Section 3 L information sur les nouveautés législatives impactant la gestion locale Section 4 L enrichissement de l information en matière de situation financière et de prospective fiscale et financière I. Des fiches de situation financière agrégée au niveau des territoires intercommunaux II. Des simulations fiscales améliorées et intégrées dans la prospective financière des collectivités locales III. Une information publiée sur la qualité des comptes publics

13 Chapitre 4 Les régimes de responsabilité respectifs de l ordonnateur et du comptable public Section 1 L immobilité du régime de responsabilité des ordonnateurs I. Une inégalité de traitement de la responsabilité des ordonnateurs selon leur statut II. Les dispositions du titre I er du livre III du Code des juridictions financières sur la responsabilité personnelle des ordonnateurs A. L organisation de la CDBF (articles L à L ) B. Les justiciables (articles L et L ) C. Les infractions et les sanctions D. La procédure devant la CDBF Section 2 L évolution du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public I. Exposé commenté de l article 60 modifié de la loi n du 23 février II. Les novations introduites dans les fondements de la responsabilité du comptable public A. Les fondements inchangés de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public B. Les changements intervenus dans la nature et la portée de la responsabilité du comptable public C. Une évolution confirmée des relations entre le juge des comptes et le comptable public Section 3 La réforme de la procédure de jugement des comptes présentés par le comptable public I. Une réforme de la procédure de jugement très attendue II. Le contenu de la réforme de la procédure de jugement des comptes présentés par le comptable public A. Les principes de la réforme B. Le déroulement de la nouvelle procédure de jugement des comptes présentés par les comptables publics

14 Section 4 Les prescriptions réglementaires relatives à la constatation et à l apurement des débats prononcés à l encontre des comptables publics I. La mise en jeu de la responsabilité du comptable public II. Constatation de la force majeure et apurement des déficits en relevant III. Les remises gracieuses IV. Déconcentration des décisions V. Dispositions diverses Partie 6 L apport de la comptabilité publique à l amélioration de la gestion et des finances publiques Chapitre 1 L amélioration de la qualité comptable dans les administrations publiques Section 1 L extension de la certification des comptes dans les administrations publiques Section 2 L audit comptable dans les administrations publiques I. La définition et la portée du contrôle interne comptable II. L organisation du contrôle interne comptable III. Les outils du contrôle interne comptable A. La cartographie des risques d anomalies comptables B. Les plans de contrôles du contrôle interne comptable C. La documentation du contrôle interne comptable

15 Chapitre 2 La comptabilité publique comme base d information pour l appréciation de la situation financière et de la performance des administrations publiques Section 1 La comptabilité publique et l analyse de situation financière des administrations publiques I. La difficulté à analyser la situation financière de l État II. Une illustration du traitement des données de comptabilité générale à travers l étude de situation financière d une commune Section 2 La comptabilité publique, support du contrôle de gestion et de la mesure de performance des administrations publiques I. Les dispositions fondamentales relatives à la comptabilité d analyse des coûts et à la comptabilité analytique II. Le contrôle de gestion dans les administrations publiques A. Le prérequis de la fiabilité des données fournies par la comptabilité générale B. La mise en place du contrôle de gestion dans les administrations publiques III. La mesure de la performance dans les administrations publiques A. Les indicateurs de performance B. Les limites de la démarche de performance initiée par la LOLF Conclusion Glossaire Législation Bibliographie