1. Questions de terminologie Quelques repères... 13

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1 Table des matières Pages Sommaire... 5 Préface... 7 Introduction... 9 Typologie des contrôles Questions de terminologie Quelques repères Première partie Les contrôles externes Chapitre 1. La vérification annuelle des budgets et des comptes publics Le budget et les comptes de l État A. Le contrôle de l exécution du budget Objet : vérifier le respect des principes du droit budgétaire, évaluer la performance et la soutenabilité des finances publiques a) Le respect des principes du droit budgétaire b) Budget et performance de l action publique c) La soutenabilité du budget Suites : la formulation et le suivi des recommandations Portée : informer, contrôler, réformer Acteurs et enjeux : gouvernance et démocratie B. La certification des comptes Objet et portée : une opinion sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes Encadré 1. Les notions de régularité, de sincérité et d image fidèle... 28

2 292 table des matières 2. Méthodologie : l obtention d une assurance raisonnable Encadré 2. La démarche d audit de la Cour des comptes Encadré 3. Les réserves formulées sur les comptes de l exercice Des avancées significatives, des progrès qui restent à accomplir C. Autres approches de l analyse des budgets et des comptes de l État La programmation pluriannuelle La coordination européenne des politiques budgétaires a) Le contrôle de la trajectoire d ajustement structurel Encadré 4. L évaluation du solde structurel b) Le contrôle des déficits excessifs c) La fiabilité des données qui servent de base à l élaboration des budgets et des comptes publics Des évaluations au service de la maîtrise des dépenses publiques Les budgets et les comptes des autres entités publiques A. Le contexte international L internationalisation des normes Les normes, un droit souple Un processus d harmonisation largement inachevé B. La sécurité sociale Le contrôle de l application des lois de financement de la sécurité sociale : régularité, soutenabilité, performance Encadré 5. Le rapport de la Cour des comptes sur l application des lois de financement de la sécurité sociale Élaboration et publication 45 a) Le respect de l objectif de réduction de la dépense publique b) Des éclairages thématiques sur la gestion Encadré 6. L insuffisance rénale chronique terminale La certification des comptes de la sécurité sociale : les neuf comptes certifiés attestent des progrès significatifs C. Les finances locales Le secteur local : une composante significative des finances publiques. 49 a) Les données disponibles b) Le suivi et la maîtrise des finances locales Encadré 7. Vers une loi de financement des collectivités locales?... 51

3 table des matières La fiabilité des comptes des collectivités territoriales Encadré 8. Le défaut de provisionnement de créances irrécouvrables Spécificités et diversité du secteur public local D. Les comptes publics certifiés par les commissaires aux comptes : une qualité comptable globalement satisfaisante E. La certification des comptes de l Assemblée nationale et du Sénat Le budget et les comptes de l Union européenne A. Objet du contrôle : une certification originale, étendue à la régularité des opérations B. Méthodologie : l approche statistique et la détermination du taux d erreur Encadré 9. Exemples de déclarations de coûts inéligibles C. Les observations sur la gestion budgétaire L importance des restes à liquider L exécution budgétaire examinée sous l angle de la performance Conclusion : enjeux du contrôle des budgets et de la certification des comptes. 63 Pour aller plus loin Chapitre 2. Le contrôle de la gestion des fonds publics La programmation des contrôles A. Planification et programmation des contrôles : identifier les enjeux, définir les thèmes prioritaires B. L élaboration du plan de contrôle : analyser les risques, sélectionner les thèmes pertinents et poser les bonnes questions Encadré 10. Les thèmes récurrents de contrôle dans la programmation d une chambre régionale des comptes Le contrôle de la régularité de la gestion A. Définition, champ et portée : vérifier la conformité aux normes, identifier et corriger les irrégularités Encadré 11. Le recrutement irrégulier de non-titulaires B. Méthodologie et conduite du contrôle : du contrôle des opérations à l analyse des risques Les critères de sélection des opérations à contrôler... 73

4 294 table des matières 2. L analyse préalable des risques C. Suites et sanctions : sanctions propres et renvoi à d autres instances Les recommandations Les sanctions Le contrôle juridictionnel A. Définition, champ et portée du contrôle : le statut spécifique des comptables publics Nature et étendue des obligations du comptable public Le contrôle sélectif des dépenses B. Méthodologie : identifier l étendue de la responsabilité du comptable, et ses conséquences Méthodes de sélection des opérations à contrôler Les deux modalités du contrôle juridictionnel La procédure juridictionnelle Encadré 12. Le droit à un procès équitable C. Suites et sanctions : la réforme du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics Existence d un préjudice financier et justification du contrôle sélectif : une illustration Encadré 13. Responsabilité du comptable public du fait du paiement d indemnités irrégulières Le débet et la fonction de réparation d un préjudice financier La sanction des défaillances sans préjudice financier Perspectives et questions en suspens D. Comparaisons internationales : diversité des modèles juridictionnels L organisation des juridictions et les justiciables concernés, gestionnaires ou comptables Encadré 14. Comparaison des juridictions de discipline financière La distinction entre réparation et sanction La responsabilité des gestionnaires : la réforme impossible? Conclusion : modernité du contrôle juridictionnel? Pour aller plus loin Le contrôle de la performance... 96

5 table des matières 295 A. Du contrôle de la régularité au contrôle de la performance B. Les composantes de la performance La «chaîne des résultats» Les notions d économie, d efficience et d efficacité Encadré 15. Article 30 du règlement financier de l Union européenne Définitions du contrôle ou de l audit de performance C. Méthodologie du contrôle : analyser les risques, identifier les critères pertinents, poser les bonnes questions D. Le contrôle de l économie, de l efficience et de l efficacité : applications pratiques, difficultés méthodologiques L économie L efficience a) Efficience et pilotage médico-économique Encadré 16. Les dépenses de soins infirmiers et de massokinésithérapie en exercice libéral : une progression non maîtrisée, des mesures de régulation à prendre sans délai b) La valeur ajoutée des financements publics et l effet d aubaine Encadré 17. L aide en faveur des énergies renouvelables (EnR) : la faible valeur ajoutée des financements de la politique de cohésion c) La connaissance des coûts L efficacité Encadré 18. Le soutien du FEDER aux PME dans le domaine du commerce électronique : l utilité d indicateurs de résultat Conclusion : un contrôle aux finalités multiples Pour aller plus loin Deuxième partie Les contrôles internes Chapitre 1. Le contrôle interne Définition : un processus intégré de gestion des risques A. Le référentiel COSO

6 296 table des matières B. Les normes professionnelles de l INTOSAI Encadré 19. Définition du contrôle interne par l INTOSAI Composantes et méthodologie du contrôle interne : de la cartographie des risques au plan d action A. Les composants du contrôle interne selon le référentiel COSO B. La cartographie des risques C. L incidence financière des risques Chapitre 2. L audit interne Définition et modalités d organisation Encadré 20. La norme ISA 610 relative à l audit interne Les normes professionnelles de l audit interne : un corpus rigoureux A. L indépendance et l objectivité B. Les compétences C. Les moyens D. L activité L audit interne dans le secteur public : une création récente A. Le contrôle et l audit internes au sein de l État L impact de la certification des comptes sur l organisation du contrôle et de l audit internes Le décret du 28 juin B. L audit interne dans les collectivités territoriales C. L audit interne à la Commission européenne Chapitre 3. La relation entre contrôles internes et externes Le modèle du contrôle unique : l exemple européen A. La piste d audit B. Les contrôles réalisés par les autorités nationales C. La coopération entre la Cour des comptes européenne et les institutions supérieures de contrôle nationales L organisation des relations entre auditeurs internes et externes A. Les normes professionnelles B. Les modalités de la coopération entre auditeurs externes et internes

7 table des matières 297 Conclusion : Enjeux et perspectives : une nouvelle appréhension de la gestion publique Chapitre 4. Le contrôle de gestion Définition et modalités A. Définition B. Caractéristiques et modalités Un système de pilotage Quel pilote? Liens avec des démarches voisines Les instruments du contrôle de gestion A. Un système d information orienté vers la décision B. Des instruments de mesure inscrits dans une stratégie Conclusion Pour aller plus loin Troisième partie L évaluation de l action publique Chapitre 1. Rappel historique L institutionnalisation de l évaluation dans les années Procédures contractuelles et initiatives locales Le tournant de la LOLF Le rôle croissant du Parlement et de la Cour des comptes L évaluation à l étranger Chapitre 2. L évaluation ex ante L étude ou l analyse d impact : historique et définition Méthodologie L étude d impact en France A. L affirmation progressive de l étude d impact

8 298 table des matières B. Contenu de l étude d impact C. Bilan de l application de la loi organique de L analyse d impact des politiques européennes A. Historique B. Le dispositif européen de l analyse d impact C. Bilan des études d impact européennes Bilan comparé des études d impact Enjeux et perspectives Pour aller plus loin Chapitre 3. Caractéristiques générales de l évaluation Définitions de l évaluation A. Définitions officielles B. Des définitions opérationnelles Encadré 21. Évaluation et modernisation de l action publique Encadré 22. Une définition opérationnelle de l évaluation L évaluation et les démarches voisines A. L évaluation et les contrôles externes Évaluation et contrôle de la régularité Évaluation et contrôle de la performance B. L évaluation et le contrôle de gestion Similitudes et différences Évaluation concomitante et contrôle de gestion Les composantes de l évaluation A. Les objets de l évaluation L évaluation des programmes L évaluation des politiques publiques B. Les critères d évaluation Les objectifs a) Complexité et ambiguïté des objectifs b) Des objectifs pour chaque niveau d action Les résultats

9 table des matières Les autres critères d évaluation C. La démarche d évaluation La commande d évaluation et le questionnement évaluatif La collecte et le traitement de l information Les pratiques A. Principes généraux, normes professionnelles et méthodologie Principes généraux L association des parties prenantes a) Quelles parties prenantes? b) Modalités de la participation La rigueur et la compétence B. Pratiques de l évaluation Le constat : le dynamisme de l évaluation Les lignes de force de l évaluation Conclusion : l évaluation de l action publique, perspectives et nouveaux enjeux. 198 Pour aller plus loin Quatrième partie Les acteurs du contrôle et de l évaluation Chapitre 1. Le Parlement Les pouvoirs de contrôle du Parlement Encadré 23. Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 26 août A. Les pouvoirs de contrôle propres du Parlement B. Les missions d évaluation Les dispositifs d évaluation propres au Parlement a) L Office parlementaire d évaluation des choix scientifiques et technologiques b) Les autres offices Les activités d évaluation associant la Cour des comptes a) La Mission d évaluation et de contrôle (MEC)

10 300 table des matières i) Historique ii) Organisation et fonctionnement iii) Activités et bilan b) La Mission d évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) c) Le Comité d évaluation et de contrôle (CEC) i) Organisation et fonctionnement ii) Les limites imposées par le Conseil constitutionnel iii) Activités et bilan Les Comités des comptes publics du modèle britannique A. Le statut du PAC : une position particulière au sein du Parlement B. Organisation et fonctionnement Composition et présidence : la place de l opposition Les relations avec l institution supérieure de contrôle Bilan de l activité de contrôle et d évaluation du Parlement A. La procédure budgétaire Le vote du budget La loi de règlement B. L évaluation Chapitre 2. Les acteurs du contrôle Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques A. Diversité et convergences des formes institutionnelles Les trois «modèles» Les autres dispositifs Une réalité plus complexe Une communauté professionnelle internationale active B. Principes communs des ISC L indépendance a) L affirmation du principe et son contenu Encadré 24. Résolution de l Assemblée générale de l ONU sur l indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

11 table des matières 301 b) Le cadre juridique et institutionnel i) La Cour des comptes et «l équidistance» des pouvoirs législatif et exécutif ii) Les liens avec l institution judiciaire : le cas des chambres des comptes africaines c) Le statut des dirigeants et des membres d) La maîtrise des moyens e) Le champ de compétence et l accès à l information La valeur ajoutée des institutions de contrôle a) La contribution au débat public Encadré 25. Le développement des rapports publics dans l espace francophone b) La formulation et le suivi des recommandations c) Les autres mesures de la performance i) Les indicateurs de performance ii) Les économies résultant des contrôles Encadré 26. Méthodologie du GAO en matière de mesure annuelle de la performance Comment nous garantissons la qualité des données d) L assistance au Parlement et au gouvernement i) Une part significative de l activité de contrôle à destination du Parlement ii) Des relations organisées Encadré 27. Protocole organisant les relations du GAO avec le Congrès iii) L assistance au gouvernement L encadrement des activités des institutions supérieures de contrôle a) Les normes professionnelles Encadré 28. Les normes ISSAI : normes professionnelles des institutions supérieures de contrôle b) Audits internes et inspections, contrôle de la gestion et des comptes c) Les revues par les pairs Le contrôle des finances publiques au niveau infranational

12 302 table des matières A. Les États fédérés B. Le secteur local Les autres acteurs du contrôle A. Les inspections générales Le statut des inspections L indépendance Compétences et fonctions B. Les autres organes de contrôle publics Les contrôles exercés par les services et les agents du ministère des Finances a) Le regroupement des services de contrôle au sein du CGefi b) La réorganisation du contrôle financier c) L Inspection générale des finances d) Les comptables publics Le contrôle budgétaire des collectivités territoriales C. Les acteurs privés Les consultants et auditeurs privés La société civile a) L exigence de transparence b) La participation à l activité de contrôle et d évaluation Conclusion Pour aller plus loin Conclusion Annexe 1. La maturité comptable par pays et par secteur de gouvernement dans les pays de l Union européenne, Étude PricewaterhouseCoopers, Annexe 2. Société française de l évaluation Charte de l évaluation Bibliographie