RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Mission interministérielle Relations avec les collectivités territoriales Programme 119 Concours financiers aux communes et groupements de communes Programme 120 Concours financiers aux départements Programme 121 Concours financiers aux régions Programme 122 Concours spécifiques et administration

3 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 3 Sommaire Synthèse... 4 Introduction et présentation de la mission... 6 I - Une prévision budgétaire et une gestion infra-annuelle perfectibles.. 8 A - Des dépenses supérieures en 2012 à celles de B - Une programmation des crédits parfois inappropriée C - Une gestion marquée par des ouvertures et annulations parfois contraires II - Des dépenses d intervention de nature spécifique A - L absence de crédits de personnel B - Des dépenses de fonctionnement et d investissement marginales C - Des dépenses d intervention largement contraintes D - Une dépense fiscale d un faible enjeu budgétaire III - Régularité, performance, soutenabilité A - Une dotation budgétaire dérogatoire B - Une démarche de performance partielle C - La soutenabilité budgétaire IV - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Récapitulatif des recommandations de la Cour Annexes Subventions pour travaux divers d intérêt local Dotation d équipement des territoires ruraux... 39

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI AE : 2,72 ; CP : 2,68 ; Crédits ouverts AE : 2,80 ; CP : 2,75 ; Exécution AE : 2,68 ; CP 2,66 : Plafond d emplois en ETPT : sans objet Plafond d emplois opérateurs en ETP : sans objet 1 - Les principales observations de la Cour La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) comprend quatre programmes : Concours financiers aux communes et groupements de communes (119) ; Concours financiers aux départements (120) ; Concours financiers aux régions (121) ; Concours spécifiques et administration (122). Ses dépenses représentent moins de 3 % des flux financiers de l État vers les collectivités territoriales. Son périmètre est pratiquement resté inchangé en La consommation des crédits en 2012 est en progression de 3,6 % en autorisations d engagements (AE) et de 2,2 % en crédits de paiement (CP), principalement en raison de la hausse des crédits de la dotation globale de compensation de la Nouvelle Calédonie. En dépit de cette progression, des sous-consommations sont constatées sur les programmes 119 et 122. Si cette sous-consommation n est pas critiquable en ellemême, elle traduit pour partie le caractère perfectible de la programmation budgétaire, mais elle résulte également d une gestion marquée en cours d année par des ouvertures et des annulations de crédits parfois en sens contraire. Ainsi que la Cour l a déjà antérieurement relevé, la spécificité de cette mission limite les marges de gestion du responsable des programmes. Cette spécificité rend également inadaptée l application uniforme de la mise en réserve des crédits de toute la mission. Si les dépenses des différents programmes sont pour l essentiel d intervention, la part des dotations dont l utilisation n est pas discrétionnaire est prépondérante. A l inverse, le mode de gestion particulier appliqué aux crédits relatifs aux subventions pour travaux divers d intérêt local, pour discrétionnaire que soit l utilisation de ces crédits, limite également les marges de manœuvre du responsable de programme.

5 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 5 Au regard des recommandations formulées par la Cour au titre de la gestion 2011, deux sont réitérées, dont une exprimée un peu différemment. 2 - L appréciation d ensemble sur la gestion budgétaire La gestion budgétaire de la mission est contrainte par les dispositions légales et réglementaires qui s imposent au responsable des programmes. Dans ce contexte, la progression des restes à payer sur les programmes 119 et 122 doit être soulignée. S agissant du programme 119, cette augmentation pourrait correspondre à un allongement de la durée d exécution des opérations subventionnées. En ce qui concerne le programme 122, l accroissement des restes à payer est d autant plus préoccupant que ce programme, dont les AE et les CP sont ouverts pour des montants égaux, a bénéficié d abondements significatifs de crédits de paiement en cours d année. Il convient par ailleurs de noter que la dotation budgétaire de 25 M, destinée à la création d un fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts toxiques, est dérogatoire au regard des principes d annualité et d unité budgétaires. Enfin, ainsi que la Cour l a déjà antérieurement noté, les caractéristiques de la mission limitent la portée du dispositif de performance associé aux différents programmes. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule quatre recommandations au titre de l exercice 2012 : Recommandation 1 : Adapter la programmation des crédits pour les aides exceptionnelles aux collectivités locales» du programme 122 aux besoins constatés. Recommandation 2 : Mesurer plus tôt les besoins de levée de réserve et procéder à cette levée à une date plus précoce. Recommandation 3 : Donner un caractère prioritaire au bon déploiement dans les services de l outil Colbert départemental et veiller à son interfaçage total avec CHORUS. Recommandation 4 : Mentionner en annexe au projet de loi de règlement des informations sur les dépenses imputées sur le programme 122 «Concours spécifiques et administration» au titre des «subventions pour travaux divers d intérêt local».

6 6 COUR DES COMPTES Introduction et présentation de la mission La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) comporte quatre programmes : Concours financiers aux communes et groupements de communes, Concours financiers aux départements, Concours financiers aux régions et Concours spécifiques et administration. La mission est gérée par le ministère de l intérieur. Elle est devenue interministérielle en 2013 : les crédits des programmes 119, 120 et 122 ont été mis à disposition du ministre de la réforme de l État, de la décentralisation et de la fonction publique, seuls ceux du programme 122 restant mis à la disposition du ministre de l intérieur. Le directeur général des collectivités locales reste l unique responsable de ces quatre programmes. Les trois premiers programmes de la mission retracent les crédits en fonction de la catégorie de collectivité destinataire alors que le programme 122 regroupe ceux qui ne sont pas spécifiquement destinés à une catégorie de collectivité. Il inclut les subventions pour travaux divers d intérêt local ainsi que les crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales (hors crédits de personnel ouverts sur le programme Conduite et pilotage des politiques de l intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l Etat). Les dotations générales de décentralisation portées sur chacun des programmes et les dotations aux collectivités d Outre-mer constituent la partie la plus «rigide» de l ensemble de la mission. Elles correspondent à des obligations légales et représentent 63 % des dépenses. S ajoute un deuxième ensemble dont la réalisation est liée à l état d avancement local des dépenses d équipement subventionnées par l État : soit l ex-dotation globale d équipement des communes et l exdotation de développement rural, ces deux dotations ayant été regroupées en une seule à compter de 2011, la dotation d équipement des territoires ruraux (DETR) ; on trouve également dans cet ensemble la dotation de développement urbain (DDU) et la dotation globale d équipement des départements (DGE). Ce deuxième ensemble représente 31 % de la dépense de la mission. Pour autant, la DETR et la DDU, dont les modalités de distributions sont précisément définies par la loi, ne sont pas des dotations discrétionnaires. S agissant de la DETR, selon l article du

7 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 7 CGCT, «les enveloppes départementales de la DETR doivent être notifiées en totalité au cours du premier trimestre de l année civile» afin que les préfets et les commissions d attribution de la DETR puissent disposer suffisamment tôt dans l année des montants qu elles devront allouer aux différents projets qui leur seront présentés. Le gestionnaire de programme ne dispose d aucune marge de manœuvre sur cette dotation, comme sur la DDU, puisque la consommation des crédits dépend totalement de décisions qui lui échappent. Il reste 6 % de dépenses d aides exceptionnelles et de dépenses «support», mais l essentiel de ce troisième ensemble est constitué par les subventions pour travaux divers d intérêt local, les crédits pour celles-ci étant traditionnellement abondés de manière importante lors du vote de la loi de finances par les crédits dits de la «réserve parlementaire». Les dépenses de la mission ne représentent qu une faible part des flux financiers de l État vers les collectivités territoriales (2,6 % en 2012), l essentiel étant constitué de prélèvements sur recettes. La ligne de partage entre prélèvements sur recettes et dépense budgétaire n est pas appliquée de manière uniforme, ainsi la dotation globale de fonctionnement pour la Nouvelle-Calédonie est-elle inscrite au sein du programme 122 Concours spécifiques et administration, alors que les dotations globales de fonctionnement pour toutes les autres collectivités sont prélevées sur les recettes de l État. Les dotations de la mission font partie de l enveloppe des concours de l État en faveur des collectivités locales dont les montants sont stabilisés en 2012 et et devraient être diminués en 2014 puis à nouveau en 2015, au titre du «pacte de confiance et de responsabilité», à hauteur de 1,5 Md par an. 1 L enveloppe dite «normée» des dotations dont le montant était stabilisé s élevait à 50,5 Md en 2012.

8 8 COUR DES COMPTES I - Une prévision budgétaire et une gestion infra-annuelle perfectibles Tableau de synthèse des crédits ouverts et de leur consommation (en M ) Relations avec les collectivités territoriales 119 "concours financiers aux communes et groupements de communes" "120" concours financiers aux départements 121 "concours financiers aux régions" 122 "concours spécifiques et administration" * Ensemble de la mission AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP LFI ,28 780,57 492,86 492,86 905,45 905,45 506,06 499, , ,93 LFR 0,08-9,92-24,88-14,28 0,91 0,91 21,26 20,66-2,64-2,64 LFR ouvertures 0,08 0,08 0,72 0,72 0,91 0,91 25,45 25,45 27,16 27,16 LFR annulations 10,00 25,60 15,00 4,20 4,80 29,80 29,80 Mouvements de crédits 1,91 1,28 21,11 6,55 2,77 2,77 62,04 63,58 87,83 74,18 Reports 3,11 23,28 26,31 14,75 2,77 2,77 43,09 29,10 75,28 69,90 Transferts 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00-0,70 0,00-0,70 0,00 ouverture 0,00 0,00 annulations 0,70 0,70 0,00 Virements 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 ouverture 0,00 0,00 annulations 0,00 0,00 Décrets d'avances : -1,20-22,00-5,20-8,20 0,00 0,00 19,65 34,45 13,25 4,25 ouvertures décret d'avances 19,65 34,45 19,65 34,45 annulations décret d'avances 1,20 22,00 5,20 8,20 6,40 30,20 Annulation 0,00 0,00 Fonds de concours 0,03 0,00 0,03 Total des crédits ouverts 817,27 771,93 489,09 485,13 909,13 909,13 589,35 583, , ,48 Crédits consommés ,77 743,45 480,66 480,67 908,18 908,18 521,70 529, , ,36 Rappel consommés ,64 742,93 473,79 473,18 899,28 899,28 486,78 488, , ,55 Source : DGCL A - Des dépenses supérieures en 2012 à celles de 2011 Le total des crédits ouverts pour l ensemble de la mission s est élevé à 2,80 Md en AE et 2,76 Md en CP, soit davantage que les crédits votés en loi de finances initiale du fait de modifications apportées par les lois de finances rectificatives, mais également du fait de mouvements intervenus au cours de la gestion et notamment des reports de crédits.

9 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 9 La consommation s élève à 2,72 Md en AE et 2,66 Md en CP. Elle est en hausse de 3,6 % en AE et de 2,2 % en CP par rapport à la consommation Le principal facteur d accroissement des dépenses est la hausse de la dotation globale de compensation pour la Nouvelle-Calédonie (41 M ). Aperçu général de l exécution des crédits en AE (en M ) Programmes Concours financiers aux communes et 0119 groupements de communes Concours financiers 0120 aux départements Concours financiers 0121 aux régions Concours spécifiques 0122 et administration Mission Relations avec les collectivités territoriales LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) 815,28 817,27 766,77 492,86 489,09 480,66 905,45 909,13 908,18 506,06 589,35 521, , , ,31 (a) LFI+ solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits. (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours. Aperçu général de l exécution des crédits en CP (en M ) Programmes LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) 0119 Concours financiers aux communes et groupements de 780,57 771,93 743,45 communes 0120 Concours financiers aux départements 492,86 485,13 480, Concours financiers aux régions 905,45 909,13 908, Concours spécifiques et administration 499,06 583,29 529,07 Mission Relations avec les collectivités territoriales 2 677, , ,36 (a) LFI+ solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours Le montant de crédits non consommé s élève à plus de 50 M en AE et plus de 28 M en CP pour le programme Concours financiers aux communes et groupements de commune, soit respectivement 6 % et 4 % des crédits ouverts. Cette sous-consommation est constatée en dépit de plusieurs modifications intervenues au cours de la gestion pour diminuer le montant des crédits ouverts (- 32 M de CP). Elle s explique

10 10 COUR DES COMPTES par une faible consommation des crédits pour la DETR ainsi que pour la DDU. Pour cette dernière avaient été prévus 50 M de crédits, mais seulement 34 M ont été consommés, ce qui représente néanmoins le double de la consommation L exécution du programme Concours spécifiques et administration est également marquée par une forte sous consommation, 68 M en AE et 54 M en CP, soit respectivement 11 % et 9 % des crédits ouverts sur le programme. Ce dernier programme a fait l objet d accroissement de ses crédits à plusieurs reprises, par loi de finances rectificative et par décret d avances, pour des montants presque aussi importants que le disponible constaté en fin d année (45 M en AE et 60 M en CP). A l inverse les deux premières lois de finances rectificatives ont annulé un peu moins de 4,8 M. La consommation est néanmoins globalement en hausse pour ce programme par rapport à 2011 de plus de 40 M du fait de l augmentation de la dotation globale de compensation pour la Nouvelle Calédonie qui est passée de 4 M en 2011 à 45 M en L existence d un solde non consommé pour ce programme, en dépit d une hausse de la consommation des subventions pour les travaux divers d intérêt local, résulte d une part d une moindre dépense au titre des calamités publiques et des restructurations du ministère de la défense et, d autre part, de l ouverture par la loi de finances rectificative de 25 M pour l aide aux communes ayant contracté des emprunts structurés, ces derniers crédits n ayant pu être consommés en B - Une programmation des crédits parfois inappropriée 1 - Une très légère modification de périmètre La seule modification de périmètre intervenue en 2012 est la création d un concours spécifique au sein du programme Concours spécifiques et administration afin de prendre en compte les dispositions de l article 81 de la loi de finances rectificative de 2011 concernant la compensation aux communes et à leurs groupements du transfert des voies d eau. Cette modification n entraîne qu une augmentation modeste des dépenses du programme ( en 2012). En 2013, les concours versés aux communes et à leurs groupements au titre de leurs compétences en matière d urbanisme et la compensation des charges résultant des contrats d assurance contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d utilisation du

11 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 11 sol sont fusionnés au sein d un seul concours de la dotation générale de décentralisation. Les crédits de la dotation globale de fonctionnement de la Nouvelle Calédonie, soit 82,5 M, sont inscrits au sein du programme Concours spécifiques et administration, à la différence de l ensemble de la dotation globale de fonctionnement des autres collectivités territoriales, regroupé au sein des prélèvements sur recettes pour un montant de 41,4 Md. 2 - Une programmation initiale pour partie inadaptée Les crédits de la mission sont classés presque intégralement en dépenses d intervention. Les crédits correspondant aux différentes dotations de décentralisation au sein de chacun des programmes sont inscrits en AE égales aux CP, de même les dotations pour les collectivités d Outre-Mer au sein du programme Concours spécifiques et administration. Le programme Concours financiers aux régions est entièrement construit de cette façon, il porte sur la dotation de décentralisation des régions, celle de la collectivité territoriale de Corse et du syndicat des transports de l Ile de France (STIF). Les dotations d équipement, telles que la dotation d équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de développement urbain (DDU) au sein du programme Concours financiers aux communes et groupements de commune, ou encore la dotation globale d équipement (DGE) des départements au sein du programme Concours financiers aux départements permettent une gestion différenciée en AE et CP. Cette gestion différenciée s effectue en fonction des demandes faites par les préfets, ordonnateurs secondaires. Ceci conduit à un décalage systématique entre les CP ouverts et leur consommation. Le cas de la dotation de développement urbain (DDU) montre qu il peut exister un écart significatif entre les besoins et les crédits votés en loi de finances (cf. supra exécution des crédits). À défaut d une plus forte consommation des crédits de la DDU en 2013, l augmentation de 50 % de cette dotation décidée par la loi de finances pour 2013 devrait se traduire par une augmentation de cet écart. L action «aides exceptionnelles aux collectivités locales» au sein du programme 122 Concours spécifiques et administration est constituée majoritairement par les subventions versées au titre des travaux divers d intérêt local, pour lesquelles les crédits sont majoritairement ouverts suite à des amendements au cours de la discussion de la loi de finances initiale. Ces crédits sont votés en AE égales aux CP mais lors de la

12 12 COUR DES COMPTES gestion les AE et les CP sont délégués de manière différenciée. Par ailleurs on constate un écart entre le vote de la loi de finances, la programmation budgétaire initiale, la prévision d exécution, les crédits ouverts et la consommation finale. Programmation et évolution des crédits de «subventions pour travaux divers d intérêt local» En M AE CP Projet de loi de finances 19,00 12,00 Amendements "réserve parlementaire" 109,03 109,03 Loi de finances initiale 128,03 121,03 Programmation budgétaire initiale 128,03 121,03 Prévision d'exécution 143,30 115,20 Crédits ouverts 143,36 134,27 Crédits consommés 124,00 134,17 Source : Cour des comptes La prévision d exécution associée à la programmation budgétaire initiale montrait un besoin d AE supérieur aux crédits votés et un besoin en CP inférieurs à ceux-ci. Pourtant la consommation des AE aura été finalement inférieure de 4 M aux crédits votés, alors que la consommation des CP leur aura été supérieure de 13 M. Ces écarts soulèvent des interrogations sur la qualité de la programmation de ces subventions. Plusieurs autres dispositifs inscrits au sein de la même action de ce programme ont connu une évolution inverse, ainsi les subventions exceptionnelles aux communes minières, les aides aux communes en difficulté financière, les subventions pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques, les aides pour les communes touchées par les restructurations du ministère de la défense ont connu une consommation très inférieure aux besoins exprimés dans la programmation budgétaire initiale. Ceci est particulièrement marqué pour les subventions relatives à la réparation des conséquences calamités publiques. En effet aucun crédit n est ouvert par la loi de finances initiale pour ces subventions car il est considéré que leur montant de ces subventions, par nature aléatoire, ne peut être estimée a priori, en revanche des crédits sont ouverts au cours de l année, si besoin est, par décret d avances. Ce raisonnement trouve une limite dans la mesure où la programmation budgétaire initiale montre une prévision de dépenses, au demeurant très différente en AE (5,3 M ) et en CP (22 M ).

13 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 13 De même, aucun crédit n a été ouvert en loi de finances initiale pour l aide aux communes touchées par les restructurations de la défense, ce fonds ayant été doté de 25 M par trois lois de finances antérieures. La mise en œuvre progressive des restructurations des sites de défense et le délai d évaluation de leur impact sur les finances locales expliquent ce décalage entre l ouverture des crédits et leur consommation. Toutefois, la prévision d exécution annuelle associée à la programmation budgétaire initiale de 2012 prévoyait une dépense de 16,8 M en AE et en CP alors qu il n a été attribué qu un montant de 5,65 M, à la suite d un arbitrage tardif, sur lequel 2,79 M seulement ont été mandatés. Le solde, qui sera imputé sur la gestion 2013, représente un report de charges d un montant de 2,86 M. La programmation des aides aux communes en difficulté financière, des aides aux communes minières et pour la sécurité des établissements scolaires montre également un écart entre la prévision d exécution et la consommation. Calamités publiques Restructurations du ministère de la défense Aides aux communes en difficulté financière* Aides aux communes minières Sécurité des établissements scolaires Programmation et exécution des autres crédits d aides exceptionnelles aux collectivités territoriales En M LFI PBI Prévision d'exécution Crédits ouverts Crédits consommés AE 0 0 5,3 21,96 16,93 CP ,1 22,69 13,68 AE ,8 15,11 2,79 CP ,8 15,76 2,79 AE 2,7 2,5 6,1 27,63 1,7 CP 2,7 2,5 6,1 28,11 1,7 AE 0,32 0,3 0,3 0,07 0,07 CP 0,32 0,3 0,3 0,44 0,19 CP 0 0 2,3 0 0 (Source : Cour des comptes - * Dont 25 M ouverts lors de la dernière loi de finances rectificative au titre du nouveau fonds d aide pour les communes ayant souscrit des emprunts «toxiques».) Il existe ainsi un paradoxe dans la programmation du programme Concours spécifiques et administration. La programmation initiale semble insuffisante au titre des derniers dispositifs cités mais les crédits ouverts au cours de l année pour l ensemble du programme, qui visent à couvrir des besoins mieux connus, ne sont finalement pas consommés en totalité.

14 14 COUR DES COMPTES Recommandation 1 : Adapter la programmation des crédits pour les «aides exceptionnelles aux collectivités locales» du programme 122. C - Une gestion marquée par des ouvertures et annulations parfois contraires 1 - Une réserve de précaution au périmètre trop large Mouvements de la réserve Programme 119 Programme 120 Programme 121 Programme 122 Ensemble mission (en M ) AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP Réserve initiale 48,92 46,83 29,57 29,57 54,33 54,33 22,69 22,69 155,51 153,42 Annulation du 14 mars 0,00 10,0 25,60 15,00 0,00 0,00 2,40 3,00 28,00 28,00 Réserve modifiée 48,92 36,83 3,97 14,57 54,33 54,33 20,29 19,69 127,51 125,42 Demande de dégel 47,71 35,63 3,97 14,57 54,33 54,33 20,29 19,69 126,30 124,22 Dégel accordé AE 47,71 14,83 3,97 6,37 54,33 54,33 20,28 19,68 126,29 95,21 Source : Cour des comptes Les programmes Concours financiers aux communes et groupements de commune, Concours financiers aux départements, Concours financiers aux régions connaissent une mise en réserve de leurs crédits à hauteur de 6 %, par application de la norme générale relative aux crédits autres que de dépenses de rémunération. Cette mise en réserve ne peut porter sur la DETR dont les enveloppes départementales doivent être notifiées au cours du premier trimestre de l année civile. C est pourquoi, la mise en réserve porte sur l ensemble des autres crédits, bien que certains (les dotations générales de décentralisation notamment) ne peuvent faire l objet d annulation. En revanche, l exécution montre que l estimation des besoins pour les dotations d équipement (DETR, DDU et DGE des départements) est parfois supérieure à ceux qui s expriment au cours de l année. Le programme Concours spécifiques et administration est exonéré de mise en réserve pour les seuls crédits qui présentent un caractère de simple opportunité, les subventions aux travaux d intérêt local. Ainsi la réserve porte principalement sur la dotation générale de décentralisation et les dotations pour les collectivités d Outre-Mer, qui là encore doivent être intégralement dépensées. S il peut apparaître difficile de faire porter la mise en réserve sur la seule partie des dotations susceptibles de la supporter in fine, il

15 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 15 conviendrait de mesurer plus tôt les besoins de levée de réserve et de procéder à cette levée à une date plus précoce. Recommandation 2 : mesurer plus tôt les besoins de levée de réserve et procéder à cette levée à une date plus précoce. La mise en réserve a été levée partiellement lors de la première loi de finances rectificative ceci pour gager les annulations décidées dans ce cadre. Le ministère a demandé la levée totale de la réserve pour les quatre programmes de la mission ce qu il a obtenu pour les programmes Concours financiers aux régions et Concours spécifiques et administration. Cette levée n a été que partielle pour les deux autres programmes porteurs des subventions pour dépenses d équipement, le montant final de l exécution montre que la libération totale des crédits n était pas nécessaire. 2 - Des mouvements règlementaires et législatifs qui se compensent partiellement a) Des reports de crédit importants Le programme Concours spécifiques et administration fait partie des programmes pour lesquels l article 73 de la loi de finances initiale a autorisé un report des crédits non consommés en 2011 sans autre limite que celle des crédits ouverts par la loi de finances pour Le plafond des 3 % prévu par l article 15 de la loi organique des lois de finances, pour les CP, ne s applique pas. Il a ainsi pu bénéficier d un report de 43 M d AE et de 29,1 M de CP. Les trois autres programmes sont soumis à ce plafond de 3% qui limite le report possible des crédits de paiement. Le programme Concours financiers aux communes et groupements de commune a bénéficié d un report de 3,1 M d AE par rapport à un montant de 55 M non utilisé fin 2011, et de 23,3 M de CP. 51,86 M d AE ont donc été ainsi annulés. Pour le programme Concours financiers aux départements ce report s est élevé à 26,3 M d AE et 14,75 M de CP. Ces deux reports ont été strictement égaux au plafond de 3% autorisé. Le solde non consommé de l exercice 2011 a ainsi été écrêté en crédits de paiement à hauteur de 11,8 M pour le programme Concours financiers aux

16 16 COUR DES COMPTES communes et groupements de commune et à hauteur de 10,8 M pour le programme Concours financiers aux départements. Le report effectué pour le programme Concours financiers aux départements devait correspondre à des crédits qui n avaient pas été délégués au titre du solde de la fraction principale de la dotation globale d équipement. Certains conseils généraux n avaient pu fournir à temps les états récapitulatifs relatifs aux dépenses et subventions du dernier trimestre de l année La charte de gestion du programme prévoyait une délégation de crédits en début d année 2012 pour permettre de solder ces dossiers. Cependant un montant équivalent d AE et de CP a été annulé par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012, pour ce même programme, à la même période de l année. Cette annulation suggère que le report des AE n était pas indispensable. À cet égard le report des AE devrait être exceptionnel et correspondre au cas où celles-ci ont été affectées sans être consommées. Enfin 2,8 M d AE et de CP ont été reportés pour le programme Concours financiers aux régions. Crédits non consommés en 2011 et reportés en 2012 (en M ) AE CP AE CP AE CP LFI ,26 775,92 491,71 491,71 894,68 894,68 3% 23,28 14,75 26,84 Reports sur ,11 23,28 26,31 14,75 2,77 2,77 Ouverts en ,60 778,01 500,70 498,70 902,09 902,09 Consommés en ,64 742,93 473,79 473,18 899,28 899,28 Non consommés 54,97 35,08 26,91 25,52 2,81 2,81 Écrêté 11,80 10,77 0,04 Source : Cour des comptes b) Un décret ouvrant des crédits non nécessaires au vu du disponible de fin d année Le décret d avances n du 30 novembre 2012 a conduit à l annulation de crédits à hauteur de 1,2 M en AE et 22 M en CP pour le programme Concours financiers aux communes et groupements de commune, de 5,2 M en AE et 8,2 M en CP pour le programme Concours financiers aux départements. Les crédits ainsi annulés étaient

17 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 17 sans emploi, car la consommation des différentes dotations d équipement de ces deux programmes a été inférieure à celle prévue. Le programme Concours spécifiques et administration a bénéficié quant à lui d une ouverture de 19,7 M d AE et 34,5 M de CP. Ces crédits étaient destinés, dans leur intégralité pour les AE et à hauteur de 14,3 M pour les CP, à financer les dépenses constatées au titre des calamités publiques. Le solde des ouvertures de crédits de paiement était lié à des besoins complémentaires pour couvrir des engagements antérieurs de subventions pour les «travaux divers d intérêts local» «dont l étalement dans le temps rendent difficile une estimation précise des besoins de crédits de paiement de l année». Cette ouverture appelle deux remarques : - l intégralité des crédits ouverts pour les calamités publiques n a pas été consommée, mais seulement 16,9 M d AE et 13,7 M de CP, ceci, alors même que la prévision d exécution associée à la programmation budgétaire initiale prévoyait une consommation de CP de 22,7 M ; - l intégralité des crédits ouverts au titre des travaux d intérêt local n a pas non plus été consommée ; ils l ont été à hauteur de 134 M alors même que cette ouverture complémentaire portait le montant disponible à plus de 141 M 2. Ces deux constats sont à mettre en regard des autres éléments qui ont affecté la gestion de ce programme : deux annulations successives de crédits par les deux premières lois de finances rectificatives et une ouverture par la troisième loi de finances rectificative (cf. infra), de très importants reports de crédits non consommés en 2011 sur l exercice 2012, une libération des crédits mis en réserve et enfin une importante sous consommation au titre de l exercice 2012 qui permettra de nouveaux reports sur l exercice Le caractère dérogatoire du programme qui lui permet de reporter sans limite ses crédits sur l année suivante devrait à tout le moins inciter les gestionnaires à user des marges de fongibilité entre actions et lignes avant de demander des ouvertures complémentaires de crédits. L apparition de besoins en CP pour les subventions aux «travaux divers d intérêt local» paraît curieux dès lors que la majorité de ces crédits, ceux résultant d amendements en cours de discussion de la loi de finances, sont ouverts pour des montants égaux à ceux des AE. 2 La différence est due à des transferts de crédits entre BOP du programme 122 et notamment au remboursement d un prêt de 6,3 M permettant de couvrir les besoins complémentaires en CP de la fin de gestion 2011.

18 18 COUR DES COMPTES c) Deux premières lois de finances rectificatives annulant des crédits sont suivies par une troisième loi qui en ouvre Trois lois de finances rectificatives ont modifié les crédits de la mission. La première intervenue le 14 mars 2012 a conduit à l annulation de crédits mis en réserve : 10 M de CP sur le programme Concours financiers aux communes et groupements de commune, 25,6 M d AE et 15 M de CR sur le programme 120 Concours financiers aux départements, enfin 2,7 M d AE et 3,3 M de CP sur le programme Concours spécifiques et administration. Les crédits annulés sur le programme Concours financiers aux départements sont sensiblement équivalents, comme susdit, à ceux qui ont été reportés de 2011 à Les crédits annulés sur le programme Concours financiers aux communes et groupements de commune ont porté sur les crédits de la dotation générale de décentralisation, un mouvement de fongibilité interne a ensuite été effectué au sein du programme à partir des crédits de la dotation de développement urbain vers la dotation générale de décentralisation. La deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012 a de nouveau annulé des crédits du programme Concours spécifiques et administration pour un montant de 1,48 M, dont notamment un montant de en AE et en CP au titre des subventions pour travaux divers d intérêt local. La dernière loi de finances rectificative a au contraire ouvert des crédits supplémentaires sur les quatre programmes de la mission. Ces ouvertures visaient à prendre en compte les ajustements de crédits au titre de la dotation générale de décentralisation, au titre des dotations aux collectivités d Outre-mer, mais également à inscrire un crédit au sein du programme Concours spécifiques et administration, dans le cadre du nouveau dispositif de secours aux collectivités en difficulté ayant souscrit des emprunts «toxiques». Les ouvertures en loi de finances rectificative sont traditionnelles pour tenir compte des ajustements de la dotation générale de décentralisation. Cette solution est cependant peu satisfaisante alors qu il reste des crédits disponibles au sein des programmes (à l exception du programme Concours financiers aux régions) et que ces mêmes programmes ont été soumis à annulation lors de la première loi de finances rectificative. Les montants ouverts au titre des programmes Concours financiers aux communes et groupements de commune et Concours financiers aux départements sont très faibles, respectivement et

19 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 19 L administration fait valoir qu elle ne procède que de façon très exceptionnelle à l'abondement des crédits de dotation globale de décentralisation dus aux collectivités, par fongibilité avec ceux disponibles sur d'autres lignes. Elle considère que, les droits à compensation des charges transférées étant constitutionnellement dus, il est nécessaire d ouvrir les crédits par la loi de finances afin que la Parlement ait les moyens de contrôler le respect par l'etat de son obligation constitutionnelle. Cette ouverture en loi de finances permet par ailleurs d utiliser des dispositions opposables pour justifier «légalement» de l'ouverture des compensations dues. Enfin, les besoins en crédits ne sont très majoritairement connus qu en fin d'année, lorsque les ministères décentralisateurs ont recueilli et exploité les données nécessaires à leur calcul. L ouverture de 25,4 M sur le programme Concours spécifiques et administration correspond pour l essentiel au financement de la moitié du nouveau fonds d aide créé par le gouvernement à destination des communes en difficulté en raison des emprunts toxiques contractés, soit 25 M. D un point de vue budgétaire, ces crédits auraient dû être consommés au cours de l exercice 2012, c'est-à-dire versés à l Agence de service et de paiement. Celle-ci, chargée de la gestion du dispositif a reçu l autre moitié du financement par l intermédiaire d un prélèvement sur le produit des amendes. Ce dernier prélèvement a bien été effectué et les fonds versés à l organisme payeur, en revanche le paiement de la part imputée sur le programme Concours spécifiques et administration n a pas été fait en Il le sera en 2013 après le report des crédits correspondants. 3 - Le recours à la fongibilité interne est peu utilisé Les programmes de la mission ne disposant pas de crédits de personnel aucune fongibilité asymétrique n est possible. La fongibilité interne au sein des crédits autres que ceux de personnel est peu utilisée puisque des ouvertures complémentaires sont demandées au cours de la gestion alors même que des crédits sont disponibles. L ouverture par décret d avances de crédits pour le paiement des subventions pour «travaux divers d intérêt local» en est une illustration. Les gestionnaires ont cependant eu recours à la fongibilité en utilisant les crédits disponibles de la dotation de développement urbain pour compenser les crédits annulés au titre de la dotation générale de décentralisation du programme Concours financiers aux communes et groupements de commune.

20 20 COUR DES COMPTES II - Des dépenses d intervention de nature spécifique A - L absence de crédits de personnel Depuis 2008, l ensemble des crédits du titre 2 nécessaires pour la gestion de la mission sont regroupés sur l action n 4 du programme Conduite et pilotage des politiques de l intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l État. Il y a ainsi séparation entre la gestion des ressources humaines affectées à la mission et celle de ses autres ressources de fonctionnement et d investissement. Les consommations de crédits de dépenses de rémunération et de plafond d emplois de la direction générale des collectivités locales continuent à faire l objet d un suivi particulier sur le programme 216 grâce à des lignes spécifiques. B - Des dépenses de fonctionnement et d investissement marginales Les dépenses de fonctionnement et les dépenses d investissement représentent une partie marginale des dépenses de la mission. Elles se trouvent uniquement sur le programme Concours spécifiques et administration pour 2,39 M. Elles correspondent aux dépenses de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales à hauteur de 0,6 M, aux dépenses de fonctionnement de sept organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales pour un total de 0,1 M, aux dépenses de fonctionnement du comité des finances locales qui sont financées par un fonds de concours lui-même financé par prélèvement sur les recettes de l Etat. Le fonds de concours reçu en 2012 de couvre la dépense exécutée. Un report de du fonds de concours 2011 a été effectué sur l année 2012 qui n apparaît pas avoir donné lieu à dépense, alors même que la programmation budgétaire initiale prévoyait une dépense totale de à ce titre. L essentiel de la dépense de fonctionnement et d investissement du programme (1,7 M ) est dû au système d information et de communication. Deux applications informatiques majeures sont en effet essentielles à l accomplissement des missions de la direction générale des collectivités locales :

21 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 21 - ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé) dont le module ACTES BUDGETAIRES a été déployé dans les préfectures depuis 2011 qui permet la transmission nécessaire au contrôle budgétaire simultanément au comptable via HELIOS ; l administration indique que le déploiement opéré en 2012 a nécessité la formation et le soutien des collectivités et des adaptations ; - Colbert départemental qui permet l échange de données entre les préfectures et la direction générale des collectivités locales, notamment de toutes les données de répartition de la dotation globale de fonctionnement ; cette application a fait l objet de deux évolutions en 2012 pour permettre l interface avec CHORUS et la prise en compte du nouveau fonds de péréquation intercommunal. L interface de Colbert départemental avec CHORUS demeure toutefois incomplète puisqu elle ne s applique qu à une partie des dotations : - en 2012 étaient inclus dans cet interface la dotation globale de fonctionnement (DGF), les dotations de compensation, la dotation élu local, le fonds de mobilisation départementale pour l insertion (FMDI), les dotations d équipement scolaire régionales et départementales, ainsi que les fonds de péréquation «horizontaux» hors prélèvements sur recettes ; - mais demeuraient exclus le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi que la part de la DGF au titre des permanents syndicaux, les compensations de pertes de contribution économique territoriale (CET) et de redevance des mines des départements, la compensation des pertes de CET des régions et de la collectivité de Corse, la compensation d exonérations relatives à la fiscalité locale, les prélèvements sur recettes au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse, le Fonds de solidarité pour les catastrophes naturelles, la dotation globale de construction et d équipement scolaire, la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), les dotations de garantie, la compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants, la compensation des produits syndicaux fiscalisés, les compensations spécifiques à la taxe professionnelle. Cette absence d interfaçage complet est une source de difficulté pour le contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) du ministère de l intérieur, chargé depuis 2012 du suivi du versement et des indus au titre des différentes dotations financées par prélèvement sur les recettes de l Etat. En l absence d interfaçage, le CBCM doit en effet passer manuellement dans CHORUS deux écritures, la première pour constater

22 22 COUR DES COMPTES le prélèvement sur recettes, la seconde pour constater la charge d intervention. Des décalages sont par ailleurs constatés entre les écritures du comptable central et celles des comptables locaux au titre des fonds de péréquation. Recommandation 3 : Donner un caractère prioritaire au bon déploiement dans les services de l outil Colbert départemental et veiller à son interfaçage total avec CHORUS. C - Des dépenses d intervention largement contraintes 1 - La part des dotations non discrétionnaires est prépondérante Les crédits dont est dotée la mission Relations avec les collectivités territoriales sont, dans leur grande majorité des crédits d intervention, qu il s agisse des trois principales dotations 3, DGD, DETR et DGE, des dotations destinées aux collectivités d Outre-mer ou des diverses subventions versées par l intermédiaire du programme 122. Une part importante des dépenses de la mission ne revêt aucun caractère discrétionnaire. Tel est le cas de la DGD (58 % des dépenses) destinée à compenser les charges résultant des compétences transférées aux collectivités locales. Il en va de même pour les dotations pour les collectivités d Outre-mer. D autres dépenses revêtent un caractère plus discrétionnaire bien qu assez limité, les dispositifs étant spécifiquement prévus par le code général des collectivités territoriales. Relèvent de cette catégorie la DETR qui finance des dépenses d investissement sur la base de critères d éligibilité précisément définis. Il en va de même de la DGE et de la DDU. La gestion de ces diverses dotations s inscrit dans le cadre de l enveloppe des concours de l État stabilisée en valeur en 2011, 2012 et L impact de la réduction des dotations de l État, annoncée pour 2014 et 2015, sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales n est pas encore connu. 3 Ces trois dotations représentent environ 90 % des crédits.

23 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES Le cas particulier des «subventions pour travaux divers d intérêt local» Les «subventions pour travaux divers d intérêt local», pour lesquelles l essentiel du montant des crédits n est arrêté chaque année que lors du débat parlementaire, constituent également des dépenses d intervention. Les subventions accordées le sont par décisions des présidents des commissions des finances des Assemblées parlementaires. Année Crédits disponibles et crédits consommés pour les «subventions pour travaux divers d intérêt local» AE disponible s AE consommées CP disponible s CP consommé s Taux de consommation des CP ,94 141,76 141,90 141,41 99,65% ,16 157,90 137,48 137,17 99,77% ,95 144,49 126,35 125,83 99,59% ,36 124,00 134,27 134,17 99,92 % Source : DGCL Si les AE ouvertes en 2012 étaient en diminution de 15 % par rapport à 2011, les ouvertures de CP avaient augmenté de 6,3 %. En exécution, la consommation d AE a diminué de 14,2 % tandis que celle de CP augmentait de 6,6 %. Le taux de consommation a pratiquement atteint 100 %. Ces subventions correspondent à des projets d intérêt communal. Elles ont représenté en 2012 un montant moyen de 2,08 par habitant, en progression par rapport à 2011 (1,93 ). Mais ce montant reste inférieur à celui des trois années précédentes, respectivement 2,11 en 2010, 2,17 en 2009 et 2,20 en La répartition des crédits par département est donnée en annexe. Elle montre des disparités importantes : selon les départements, la moyenne de subventions par habitant va de zéro à 24,66. La dispersion est identique à celle constatée en 2011 en ce que 57 départements se situent dans une fourchette allant de 0,5 à 1,5 fois la subvention moyenne. La totalité des 32 départements ayant bénéficié en 2012 d un apport supérieur à 1,5 fois la moyenne (soit plus de 3,12 par habitant) avait été dans cette situation en moyenne au cours de la période , sans qu aucune information ne soit donnée sur la situation particulière des communes de ces départements qui pourrait justifier ce traitement durablement plus avantageux.

24 24 COUR DES COMPTES Par comparaison, la moyenne de DETR par habitant 4 s est établie à 8 en 2012 pour un maximum de 45,9 et un minimum de zéro. Le nombre de départements ayant bénéficié d un montant de subventions compris entre 0,5 et 1,5 fois la moyenne s est élevé à 45, tandis que 43 départements ont perçu un montant supérieur à 1,5 fois la moyenne nationale. Sur ces 43 départements, 41 ont été en moyenne dans cette situation entre et L absence d information dans les rapports annuels de performance sur l emploi des «subventions aux travaux divers d intérêt local» ne satisfait pas aux obligations d information du Parlement définies par l article 54 de la LOLF 6. Recommandation 4 : Mentionner en annexe au projet de loi de règlement des informations sur les dépenses imputées sur le programme Concours spécifiques et administration au titre des «subventions pour travaux divers d intérêt local». D - Une dépense fiscale d un faible enjeu budgétaire Une seule dépense fiscale, créée en 2008, est rattachée à un des programmes de la mission, le programme Concours financiers aux communes et groupements de commune. Il s agit de la dépense n «Taux de 5,5 % pour les prestations de déneigement des voies publiques rattachée à un service public de voirie communale». D un montant modeste, cette dépense fiscale est évaluée à 10 M à partir de données autres que fiscales. Depuis 2012, le chiffrage s appuie d une part, sur le coût des achats de sel nécessaire aux opérations de déneigement et, d autre part, sur la part de ces achats dans le total des coûts des opérations de déneigement. 4 Pour la DETR l administration utilise le critère de population «DGF» incluant les résidents secondaires, pour les TDIL l analyse de la Cour a toujours pris comme référence la population INSEE. 5 Pour 2010, il a été effectué la somme des subventions de dotation globale d équipement des communes et de dotation de développement rural. 6 En particulier, en application de cet article : «Sont joints au projet de loi de règlement 4 Les rapports annuels de performances faisant connaître, par programme les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.»

25 MISSION INTERMINISTERIELLE RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 25 Son enjeu budgétaire est limité ; curieusement le chiffrage n a pas varié au cours des trois dernières années. III - Régularité, performance, soutenabilité A - Une dotation budgétaire dérogatoire L article 4, issu d un amendement gouvernemental du 3 décembre, de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012 crée un fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts structurés, dits toxiques ; sa vocation est de nature pérenne (L313-1 du code rural et de la pêche maritime, L et L du code général de collectivités territoriales). Il est doté de 50 M : une moitié est financée par une réduction du produit des amendes de circulation et du stationnement destiné aux collectivités territoriales, l autre par des crédits du budget général du programme Concours spécifiques et administration. Le fonds est géré pour le compte de l État par l agence de services et de paiement. Les collectivités qui souhaitent bénéficier du dispositif doivent en faire la demande avant le 30 septembre 2013 auprès du préfet de département qui saisit pour avis la chambre régionale des comptes compétente. Les versements sont conditionnés à la signature d une convention qui comporte le montant de la subvention, son échelonnement et un plan pluriannuel de retour à l équilibre. Les crédits nécessaires à ce fonds ont été ouverts par la dernière loi de finances rectificative de l exercice 2012, alors que la dépense n interviendra au mieux que fin 2013, pour un montant qui sera probablement inférieur à 50 M pour cette première année. Cette ouverture de crédit est donc contestable au regard du principe de l annualité budgétaire. En outre, le versement à l agence de services et de paiement de 50 M et la délégation de la gestion du «fonds» à celle-ci déroge au principe de l unité budgétaire ; cette dérogation permettra de reporter de fait des crédits sans autorisation parlementaire. L information du Parlement sur l emploi de ce fonds devra néanmoins être assurée, nonobstant le mode de gestion choisi.