INTERCOMMUNALITÉS : QUELLE PLACE POUR LA CULTURE?

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1 INTERCOMMUNALITÉS : QUELLE PLACE POUR LA CULTURE? Rencontre professionnelle organisée par ARCADI le 14 janvier 2010 au Comptoir Général Rencontre du cycle Valeurs communes Territoires communs Le 14 janvier 2010, Arcadi organisait une rencontre intitulée Intercommunalités : quelle place pour la culture? au Comptoir général à Paris. Aborder ce thème nous semblait essentiel dans un contexte où les trois quarts des EPCI (établissement public de coopération intercommunale) interviennent désormais dans le secteur culturel (source : Intercommunalités : le temps de la culture. Emmanuel Négrier, Philippe Teillet et Julien Préau. Grenoble : Observatoire des politiques culturelles, 2008, 277 p.). Alors que près de 95 % des communes françaises font aujourdʼhui partie dʼune intercommunalité, le cadre intercommunal est donc devenu incontournable dans le champ artistique et culturel même si les acteurs du secteur semblent parfois déroutés par lʼapparente complexité de ce nouveau partenaire. La culture ne fait pas systématiquement partie des priorités des intercommunalités : celles-ci lʼabordent bien souvent par le biais dʼautres problématiques (attractivité du territoire, développement économique, intégration sociale ) et les modes dʼintervention sont variés et contrastés. Pour autant, la culture a dʼores et déjà pris une place particulière au sein de ces institutions et la relative jeunesse de celles-ci laisse présager un potentiel de développement très important. Cette journée sʼinscrit dans le cycle de rencontres «Valeurs communes, territoires communs», destiné à ouvrir un espace critique et de controverse, un espace de dialogue entre les professionnels du secteur, sur des questions qui ne sont pas forcément disciplinaires et artistiques. Ces rencontres sʼorganisent en deux temps : le premier est consacré au cadre théorique, avec la participation de sociologue, historien, chercheur Dans un second temps, cet exposé est confronté à lʼépreuve des faits avec lʼintervention dʼacteurs culturels du territoire qui permettent dʼengager un débat et dʼapporter un éclairage concret fondé sur leurs expériences. Pour poser le contexte de lʼintercommunalité culturelle, nous avons sollicité Emmanuel Négrier, qui a dirigé avec Julien Préau et Philippe Teillet «Intercommunalités, le temps de la culture» édité par lʼobservatoire des politiques culturelles. Nous avons invité ensuite différents responsables culturels au sein dʼintercommunalités à venir présenter leurs projets et leurs politiques culturelles. Intervenants : Emmanuel Négrier est directeur de recherche CNRS au Centre dʼétudes Politiques de lʼeurope Latine (CEPEL Université de Montpellier). Laure Brière est Directrice du développement culturel, sportif et touristique au sein de la Communauté d'agglomération Marne et Chantereine (77). Marie-Noèle Pistora-Bastien est Directrice de l'action Culturelle au sein de la Communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines (78). Arnaud Belan est Directeur Général Adjoint Cohésion territoriale et Solidarité au sein de la Communauté d'agglomération de Mantes en Yvelines (78). Denis Declerck est Directeur des Actions Culturelles au sein de la Communauté dʼagglomération dʼevry-centre Essonne (91).

2 1. Le contexte de lʼintercommunalité en France Données chiffrées : Les trois quarts des agglomérations ont pris la compétence culturelle. Au 1 er janvier 2009, communes étaient regroupées au sein dʼepci, concernant 96 % de la population française. 55 % des agglomérations ont la compétence culture et mènent des actions culturelles. 18 % ont déclaré la compétence sans la mettre en œuvre. 7 % mènent des actions sans compétence. 20 % ne mènent pas dʼactions culturelles et nʼont pas la compétence. Suite à la loi Chevènement de 1999, trois nouvelles formes dʼintercommunalités sont apparues : la communauté de communes, la communauté dʼagglomération et la communauté urbaine. Lʼobjectif majeur du législateur en 1999 était de revenir sur lʼéchec de la fusion des communes (1971) en regroupant différents outils. Le syndicat intercommunal nʼa pas été un franc succès, cependant les collectivités territoriales ont accompli un effort concernant le partage des instruments fiscaux, cʼest-à-dire de la taxe professionnelle unique. En moyenne, les communautés urbaines rassemblent 26 communes, mais ce chiffre recouvre des différences colossales : à titre dʼexemple, la communauté urbaine de Lille rassemble plus de 80 communes tandis que celle dʼalençon peine à compter plus de habitants. Concernant les communautés de communes, 308 comportent moins de six communes. Ce cas de figure est assez fréquent en Île-de-France. De plus en plus de secteurs sont dirigés par la communauté dʼagglomération, mais ces regroupements ne sont pas toujours guidés par un esprit de solidarité. On assiste plutôt et notamment en Île-de-France à la formation de groupements semblables sur le plan socioéconomiques, qui contraint les plus pauvres à se regrouper également entre eux. De plus, la cohérence des territoires nʼest pas toujours assurée (exemple : les aéroports qui ne font pas partie de la communauté dʼagglomération). La logique de solidarité communautaire reposaient sur les instruments, et notamment la dotation de solidarité communautaire, qui devait favoriser les communes les plus pauvres. En réalité cet instrument a servi massivement à faire exactement lʼinverse, à savoir «dédommager» les communes riches qui partagent leurs ressources fiscales avec les autres. On constate donc que les ressources fiscales sont en réalité peu partagées. Lʼintercommunalité aujourdʼhui prend des formes différentes : - la confédération fantôme : elle correspond à un régime politique dʼagglomération où les communes disposent chacune dʼun droit de veto ; le maire de la ville principale veille à ce quʼaucune ville ne soit oubliée (exemple : Marseille) - lʼagglomération cosmétique : la plupart des financements repartent à lʼéchelle municipale sous forme de reversements, et lʼagglomération nʼest quʼune vitrine médiatique - la fédération sélective : la logique de solidarité est un peu plus présente mais à la condition que lʼagglomération ne se rende pas hyper-compétente dans un domaine en particulier (exemple : Nantes). 2. Quelle place pour la culture dans ce mouvement?

3 Selon le rapport Latarjet, «quand on regarde la France on voit que la carte des équipements est assez optimale : on nʼa plus besoin de construire des équipements mais on a besoin de les faire vivre». Les études sectorielles plus approfondies font apparaître quʼà lʼéchelle infra communautaire, la carte nʼest pas aussi optimale : la progression démographique se fait en masse à la périphérie, tandis que les équipements sont dans le centre. Le premier travail à engager est donc un aménagement du territoire. Ensuite, le deuxième chantier porte sur la mutualisation, cʼest-à-dire le partage des centralités. Un théâtre municipal a généralement un rayonnement au-delà de la ville centre, ce qui pose la question du financement par les villes périphériques. Un troisième point concerne la mise en réseau des lieux et de lʼoffre, cʼest-à-dire la territorialisation. 73 % des intercommunalités ont pris la compétence culturelle mais toutes ne la mettent pas en œuvre de manière concrète. Quelles sont les raisons qui motivent la compétence culturelle? Deux raisons principales motivent la décision de choisir la compétence culturelle. La première est la nécessité : les intercommunalités sont dans lʼobligation de retenir cinq compétences ; certaines prennent la compétence culturelle mais ne déclarent jamais lʼintérêt communautaire. La deuxième motivation la plus fréquente concerne la nature même du projet. Le projet culturel peut être de deux natures, concurrentes ou complémentaires. Dans un cas, le projet est porté par les professionnels qui souhaitent agir ensemble sur le territoire de lʼintercommunalité ; dans le second cas, les élus choisissent de prendre la compétence culturelle et de porter des projets car la culture est un moyen fort dʼincarner le territoire. Dans les premiers temps de la mise en œuvre de la loi Chevènement, les intercommunalités étaient dans une logique de coûts politiques : le leader de lʼagglomération portait le projet, tentait de convaincre les autres élus qui à leur tour faisaient passer le projet auprès des professionnels. Cette mise en œuvre volontariste a eu des effets pervers (incompréhension des professionnels, ). Par la suite, une autre méthode sʼest développée. Les projets de territoire se sont fondés sur des projets de diagnostic (exemple : Clermont Communauté). Les communes périphériques résistent à lʼintercommunalité culturelle : elles ne veulent pas payer pour des équipements qui sont situés dans la ville centre. Les professionnels des villes centre ne veulent pas être implantés ailleurs. Les autres échelons de collectivités (Conseil général, Conseil régional) sont parfois réticents au renforcement dʼagglomérations fortes sur le territoire en ce qui concerne la culture : elles appréhendent parfois une déstabilisation de leurs propres politiques territoriales (musique, lecture). Dʼun autre côté, certains responsables dʼéquipements souhaitent construire un projet de nouvelle nature à lʼéchelle du territoire où la population augmente réellement (exemple : Sète). LʼEtat quant à lui est plutôt favorable à lʼintercommunalité, qui regroupe tous les interlocuteurs et simplifie ainsi le partenariat. Les résistances et les soutiens proviennent donc des mêmes acteurs. Les effets de lʼintercommunalité sont parfois spectaculaires : 43 % du financement public du spectacle vivant est le fait de quatre agglomérations seulement (exemple : Montpellier). Lʼintercommunalité peut reprendre les équipements urbains déjà existants et changer simplement le mode de gestion, mais en réalité ce cas est minoritaire. Lʼintercommunalité agit surtout sur des domaines qui nʼexistaient pas à lʼéchelle communale et quʼelle a permis. On constate que les élus communautaires à la culture nʼont le plus souvent aucun mandat antérieur dʼélu à la culture, les trois quarts sont des novices. Cela peut être une contrainte mais aussi une chance, car ils sont amenés à croiser la culture avec des domaines dans lesquels ils exerçaient avant, favorisant les logiques transversales.

4 Le budget culturel moyen des agglomérations est de 4 millions dʼeuros. Un petit groupe est très au-delà de cette moyenne avec un budget qui peut atteindre dix fois ce chiffre. Du côté des communautés de communes, quelques-unes ont une politique audacieuse de transfert de la totalité des équipements à lʼintercommunalité. Mais la plupart des communautés de communes restent peu impliquées. Du côté des communautés dʼagglomération et des communautés urbaines, seules quelques-unes ont un budget qui dépasse 20 millions dʼeuros. On observe aussi que peu dʼintercommunalités inversent la tendance avec un budget culture supérieur à celui de la ville centre. En moyenne, les budgets intercommunaux sont répartis comme suit : - 33 % pour lʼenseignement artistique, - 28 % pour la lecture publique, - 12 % pour les expositions et les collections, - 12 % pour les services culturels. Ces chiffres peuvent être biaisés dans le cas où le service culturel intègre dʼautres financements (dans les agglomérations où la culture est peu développée). Les enseignements artistiques et la lecture publique sont en tête car les élus considèrent que ce sont les deux domaines par excellence dʼune politique culturelle. De plus, ces deux domaines ont prioritairement mobilisés les professionnels après la loi de 1999, et les équipements ont des rayonnements au-delà des villes centre, inspirant des logiques de mutualisation et dʼéchanges politiques entre élus. Le patrimoine quant à lui, est peu financé par les intercommunalités car il incarne encore lʼidentité municipale. Il est nécessaire de préciser que ces chiffres ne reflètent que partiellement la réalité des communautés de communes qui souvent nʼont pas les moyens dʼavoir des budgets spécifiques pour chaque secteur et sont dotés dʼéquipements du type centre culturel, regroupant différentes activités. Dʼune manière générale, on constate que les intercommunalités agissent plutôt dans le sens dʼune confortation dʼune politique plutôt que de lʼélaboration dʼun nouveau modèle : le changement dʼéchelle ne provoque pas de nouveaux contenus philosophiques de la politique culturelle. On peut voir se dessiner plusieurs modèles de politique intercommunale : - aucune politique culturelle nʼest mise en place au niveau intercommunal - les équipements qui ont un rayonnement au-delà de la commune sont transférés ; le risque est une réticence des villes périphériques - lʼintercommunalité se situe dans une logique verticale en prenant en charge un domaine tout entier (par exemple les écoles de musique et conservatoires qui se regroupent en réseau) - lʼintercommunalité prend en charge tous les équipements de nature publique ou dʼenvergure et laisse les autres à lʼinitiative locale ; lʼavantage est une maximisation des transferts et des finances, le problème est dans la séparation entre professionnels et amateurs, ces derniers étant pris en charge par la commune. - le basculement intégral : ce cas pose la question des moyens qui sont laissés pour des initiatives infra municipales et pour maintenir une certaine flexibilité.

5 3. Le point de vue dʼemmanuel Négrier sur la réforme territoriale en cours et ses incidences sur la question culturelle La réforme est calquée sur un modèle dʼaction qui existait dans dʼautres pays (exemple : lʼangleterre) où lʼetat sʼest retiré des aspects opérationnels pour mettre en place un système de monitoring à distance. Le cadre financier proposé est centralisé. La réforme propose de faire basculer le financement des collectivités dans une dépendance majoritaire à lʼégard des dotations de lʼetat par rapport à leurs ressources propres. La réforme risque de déplacer les priorités : les conseillers territoriaux vont se concentrer sur leurs domaines premiers de légitimité, à savoir ceux rattachés au niveau départemental, aux dépens de la politique régionale. Néanmoins, lʼintercommunalité sera renforcée par la réforme, avec lʼachèvement de la carte des intercommunalités, la rationalisation de cette carte avec des fusions entre communautés dʼagglomération ou lʼélaboration de périmètres plus cohérents. Les règles de représentation seront plus proches de la représentation démographique (la règle qui permet aujourdʼhui de donner plus de pouvoir à une commune sans prise en compte de son poids démographique sera entravée). La réforme apporte trois nouveautés : - la commune nouvelle : les communes qui réunissent leurs compétences au sein des EPCI pourraient fusionner et devenir une même commune ; - le pôle métropolitain : il sʼagit de la fusion de plusieurs établissements qui mettent en commun des compétences de type stratégique ; - la métropole : elle reprend les compétences de communautés urbaines et peut même gérer des compétences qui échoient aux Conseils généraux et aux Conseils régionaux. En conclusion, le cadre intercommunal est conforté mais avec une plus grande dépendance à lʼégard de lʼetat du point de vue financier. Cʼest une réforme qui aborde peu la compétence culturelle. La voie reste libre pour les financements croisés mais le projet de réforme laisse des incertitudes. La capacité à suivre les dépenses obligatoires sera sans doute déjà difficile pour certaines collectivités, ce qui pourrait impacter sur les crédits consacrés aux compétences non obligatoires, dont la culture. Concernant les intercommunalités qui mènent des actions sans avoir la compétence culturelle, les actions culturelles peuvent se retrouver dans les budgets consacrés à lʼenvironnement, au tourisme, à la politique de la ville, à lʼurbanisme

6 Communauté dʼagglomération de Mantes en Yvelines La Communauté d'agglomération de Mantes en Yvelines (CAMY) est née en 1999, de la transformation du District Urbain de Mantes (DUM) créé en Elle regroupe douze communes et près de habitants : Mantes-la-Jolie (qui concentre à elle seule 52% de la population de la communauté dʼagglomération), Buchelay, Drocourt, Follainville-Dennemont, Guerville, Magnanville, Mantes-la-Ville, Méricourt, Mousseaux-sur- Seine, Porcheville, Rolleboise, Rosny-sur-Seine. Aux portes du Parc Naturel Régional du Vexin, à mi-chemin entre Paris et Rouen, le territoire de l'agglomération associe l'eau et la nature et possède également un patrimoine historique très important : Collégiale Notre-Dame, Tour Saint-Maclou, Musée de l'hôtel-dieu En matière culturelle, la communauté dʼagglomération sʼinvestit par la construction et la gestion dʼéquipements communautaires (tels que lʼecole nationale de musique, de danse et de théâtre), la signature de convention dʼobjectifs avec les acteurs culturels locaux, la mise en œuvre dʼoutils partagés (Régie technique dʼagglomération, billetterie centralisée, agenda culturel) ou encore lʼorganisation dʼun festival pluridisciplinaire, Les Rencʼarts. Lʼagglomération a mené des actions artistiques petit à petit sans avoir la compétence culturelle. Le service culturel est créé depuis le début de lʼannée Le territoire sʼest construit autour de lʼeau, de lʼassainissement, des déchets La question culturelle est venue à travers lʼécole de musique de Mantes. La ville souhaitait basculer cet équipement coûteux vers lʼagglomération. Sans en avoir la compétence, lʼintercommunalité a entrepris une réflexion sur la culture. Cette réflexion a porté sur lʼabsence de réseaux sur le territoire, des équipements et des acteurs culturels. Un comité technique a été mis en place, qui a réunit les principaux acteurs culturels. A titre dʼexemple, la mise en réseau des bibliothèques a permis un catalogue commun et une réflexion est engagée sur une carte unique pour toutes les bibliothèques. Des rencontres culturelles de lʼagglomération ont été organisées. Un agenda culturel a été mis en place pour coordonner la diffusion des différents équipements du territoire. Avec la reprise de lʼécole nationale de musique, lʼimportance stratégique de la culture pour lʼagglomération a commencé à apparaître. Lʼintercommunalité manque de visibilité auprès de la population : la culture est un moyen dʼavoir cette visibilité. Lʼagglomération veille toutefois à ne pas empiéter sur les compétences communales. Communauté d'agglomération Marne et Chantereine (77) Fondée en janvier 2005, la Communauté dʼagglomération Marne et Chantereine est située à lʼest de lʼagglomération parisienne et sur la frange ouest du département de la Seine-et-Marne, entre Marne-la-Vallée et le pôle de Roissy Charles de Gaulle. Elle abrite habitants, rassemblant les villes de Chelles, Vaires-sur-Marne, Courtry et Brou-sur- Chantereine. Le projet territorial sʼappuie sur une charte communautaire, partagée par toutes les communes qui composent Marne et Chantereine, et qui a inscrit au cœur de ses enjeux le développement durable et la promotion sur son territoire dʼun aménagement équilibré dans le cadre dʼun environnement protégé (démarche Agenda 21). Concrètement, cinq objectifs de développement sont identifiés : - Garantir un développement durable - Renforcer la démocratie - Favoriser un aménagement cohérent - Développer une stratégie économique active - Renforcer la cohésion sociale La mise en place dʼune politique culturelle (compétences exercées : «lecture publique» et «enseignement et pratiques musicales») et sportive sʼinscrit dans ce dernier objectif. Elle

7 vise à favoriser au travers la mise en commun des capacités humaines et des initiatives, un juste équilibre territorial entre centralité et proximité, un renforcement des services offerts à la population et une accessibilité envers tous les publics des offres et de la programmation culturelle. Communauté dʼagglomération de Saint Quentin en Yvelines La Communauté dʼagglomération regroupe 7 communes. Une partie du territoire est urbanisée, lʼautre est rurale. Cette intercommunalité est assez ancienne, nʼa pas de ville centre et est séparée par la nationale 10. La politique culturelle est portée par lʼintercommunalité. Presque toutes les communes sont dotées dʼéquipements de diffusion du spectacle vivant. Lʼintercommunalité sʼest dotée de deux médiathèques, un bibliobus, les autres médiathèques ont été déclarées dʼintérêt communautaire. Lʼintercommunalité a fait le choix dʼune compétence culturelle partagée avec les communes. Créée en 2004, la Communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines est la résultante de 40 ans dʼhistoire de la «ville nouvelle» de Saint-Quentin. Elle regroupe sept communes, représentant plus de habitants : Élancourt, Guyancourt, La Verrière, Magny-les-Hameaux, Montigny-le-Bretonneux, Trappes et Voisins-le-Bretonneux. Deuxième pôle économique de lʼouest parisien, Saint-Quentin-en-Yvelines abrite entreprises et emplois, mais aussi associations, 172 établissements scolaires, une université, 3 gares, la plus grande base de loisirs dʼile-de-france En novembre 2004, la Communauté dʼagglomération a fait le choix dʼune compétence culturelle partagée avec les communes à partir de la définition dʼintérêt communautaire. Titulaire du label ville dʼart et dʼhistoire attribué en juin 2006, Saint-Quentin-en-Yvelines accueille sur son territoire 1 musée national (le Musée national des Granges de Port Royal), 13 salles de spectacle dont une scène nationale et une maison de la poésie, 1 réseau de 8 médiathèques, 3 Centres de Ressource Lecture et un bibliobus, 4 cinémas dont un multiplexe de 16 salles Communauté dʼagglomération dʼevry-centre Essonne (91) Egalement issue dʼun Syndicat dʼagglomération Nouvelle, la Communauté dʼagglomération dʼevry-centre Essonne a été créée en Elle regroupe les villes dʼevry, Courcouronnes, Bondoufle, Lis et Ris-Orangis, représentant habitants et 162 nationalités différentes. Particulièrement jeune, lʼagglomération compte plus de 30% dʼhabitants de moins de 20 ans et étudiants. En matière culturelle, la communauté dʼagglomération dʼevry-centre Essonne gère cinq établissements en gestion directe, seize équipements dont une scène nationale, un réseau de médiathèques, un réseau de conservatoires Elle est dotée de 19 millions dʼeuros de crédits de fonctionnement, soit près de 25% du budget de la communauté, et 240 agents, soit près de 50% des effectifs de la communauté. Jusquʼà maintenant, la compétence culturelle se limite à «la construction et la gestion des équipements culturels et sportifs dʼintérêt communautaire». Mais la culture est une des priorités affichées du mandat en cours, ce qui sʼest traduit en 2009 par la création dʼune Direction de la Culture, au sein de la Direction Générale Adjointe chargée de lʼanimation du territoire, avec 2 missions principales : - la définition dʼun projet culturel - la mise en place dʼune coordination des actions et des services.

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