LA POLITIQUE DU TOURISME

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1 15 juin 2012 LA POLITIQUE DU TOURISME Le cap du milliard de touristes internationaux devrait être franchi en La France, première destination touristique dans le monde, dispose d atouts certains : une position géographique centrale en Europe, une diversité de paysages, un patrimoine culturel et historique très riche et un bon réseau de transports. Cependant, dans un contexte de concurrence mondiale accrue, notre pays ne doit pas se contenter de gérer ses acquis. Le tourisme, qui contribue fortement au produit intérieur brut et génère des centaines de milliers d emplois, mériterait une véritable politique de soutien national. La loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques a créé l opérateur unique Atout France afin de mieux promouvoir le tourisme français. C est une étape mais qui ne suffira pas à pallier toutes les faiblesses du tourisme français qui pourraient coûter à notre pays un déclassement, une évolution qui serait d autant plus regrettable que la crise a relativement bien épargné le secteur du tourisme. Le principal objectif de la politique du tourisme doit être de transformer la France, actuellement destination de passage, en destination de séjour. I-LE TOURISME : UN SECTEUR CLÉ DE L ÉCONOMIE 1-Les touristes internationaux - 76,8 millions d entrées de touristes internationaux en France en 2010 (1 er rang mondial) - 8,4% d un total de 880,5 millions de touristes internationaux en Les recettes du tourisme international - 35,1 milliards de dollars de recettes tirées du tourisme international en 2010 (3 ème rang mondial derrière les Etats-Unis et l Espagne) dollars de recette moyenne par arrivée de touriste international - 6,1 milliards d euros de solde excédentaire pour le poste des services touristiques de la balance des paiements en 2010 Christine Martin Sénat 15, rue de Vaugirard Paris Cedex 06 Tél : Fax : C.Martin@rdse.senat.fr

2 2 3-Le poids économique du tourisme en France - 7,1% du PIB pour la part dans la richesse nationale en ,7 milliards d euros de production de l activité touristique en 2009 (2,7% de la production totale française) emplois salariés et emplois non salariés dans le secteur du tourisme au 1 er janvier Source : Chiffres de la Direction générale de la compétitivité de l industrie et des services (DGCIS) II - LE PILOTAGE PUBLIC DE LA POLITIQUE DU TOURISME 1-Le tourisme, sous-direction de la direction générale de la compétitivité de l industrie et des services (DGCIS) Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, trois directions ont été regroupées au sein d une direction générale unique. La direction générale de la compétitivité de l industrie et des services (DGCIS) concentre désormais la direction générale des entreprises (DGE), la direction du tourisme (DT) et la direction du commerce, de l artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL). La DGCIS est sous la tutelle du ministère de l économie, des finances et de l industrie, le tourisme relevant du ministre délégué à l artisanat, au commerce et au tourisme, Sylvia PINEL (PRG) aujourd hui. 2-Un opérateur unique, Atout France Atout France est l opérateur unique de l Etat en matière de tourisme. Issue de la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques, cette agence poursuit le triple objectif de promotion du tourisme en France, de réalisation d opérations d ingénierie touristique, et de mise en œuvre d une politique de compétitivité et de qualité des entreprises du secteur. Atout France est constitué en groupement d intérêt économique (GIE) administré par un conseil d administration actuellement présidé par Renaud DONNEDIEU DE VABRES sur nomination du ministre chargé du tourisme, le ministre présidant l agence. 36 bureaux d Atout France sont répartis dans 32 pays, les plus importants en termes budgétaires se situant aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en Allemagne. Le tourisme bénéficie d un financement mixte public-privé, à travers le budget d Atout France. Dans cette perspective, Atout France dispose de dotations publiques (34,7 millions en 2011) et des ressources partenariales public-privé (36,1 millions en 2011). L agence dispose également des cotisations des adhérents, soit 2,2 millions en A cette date, Atout France comptait 1100 adhérents, les plus gros partenaires privés étant Air France et la SNCF. Mais les comités régionaux figurent parmi les premiers plus gros

3 3 contributeurs de l agence, le comité martiniquais du tourisme et le CRT Midi-Pyrénées figurant en tête. Si la clientèle touristique en France est européenne pour 85%, la répartition des moyens des bureaux d Atout France mériterait d être cependant réajustée au regard des nouveaux viviers de clientèle. Les taux de départ sont saturés dans les pays anciennement développés. De nouvelles réserves de touristes sont à capter dans les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) par exemple. Or, le classement des bureaux d Atout France à l étranger par ordre d importance de leur budget ne prend pas en compte cette évolution. La Chine est au 12 ème rang budgétaire, la Russie au 13 ème rang, le Brésil au 16 ème rang, l Inde au 17 ème rang et l Afrique du Sud au 24 ème rang. Source : Atout France 3-L agence nationale du chèque-vacances, un second relai de l action de l Etat L'agence nationale du chèque-vacances (ANCV) est un établissement public à caractère industriel et commercial qui a été créé en Il est chargé de l'émission et du remboursement des chèques-vacances et de leur commercialisation. L'ANCV ne reçoit de subvention d'aucune sorte, mais se finance en prélevant une commission de 1 % sur le montant des chèques vacances distribués. Par ses excédents de gestion, l agence participe à la rénovation du patrimoine du tourisme social et accompagne les actions de solidarité organisées par les associations. En dix ans, le poids des chèques-vacances a doublé pour atteindre 1,2 milliard d'euros en On estime que ce montant génère environ 5 milliards de dépenses touristiques induites. En 2010, les chèques-vacances ont bénéficié à 3,6 millions de salariés, 60 % des comités d'entreprise ayant mis en place le dispositif. La loi de développement et de modernisation des services touristiques a étendu le dispositif des chèques-vacances aux entreprises de moins de 50 salariés, y compris aux chefs d'entreprise lorsqu'ils sont eux-mêmes salariés. Ce sont ainsi 5,8 millions de salariés, employés dans un million d'entreprises, qui entrent dans le champ potentiel du chèque-vacances. Au 31 décembre 2010, on comptait seulement salariés porteurs de chèquesvacances dans les entreprises de moins de 50 salariés. La promotion du nouveau dispositif doit donc être améliorée en direction des TPE. III - LES FAIBLESSES DU TOURISME FRANÇAIS 1-Une place de leader menacée Si la France est la première destination touristique, la part de notre pays dans le total mondial des arrivées de touristes internationaux se réduit. Celle-ci est tombée de 9,5% en 2005 à 8,4% en Dans le même temps, la part de l Italie est passée de 4,5% en

4 à 4,9% en 2009, une progression qui démontre que l on peut résister aux conséquences du développement de l offre touristique mondiale et de l émergence de nouvelles destinations concurrentes. Par ailleurs, la France n est qu en troisième position en termes de recettes tirées du tourisme international, derrière les Etats-Unis et l Espagne. Le classement en termes de recette moyenne par touriste qui place la France en 7 ème position révèle un handicap au développement plus poussé de notre tourisme : la France est un pays de transit dans lequel les touristes ne se fixent pas longtemps. Le plan stratégique «Destination France » défini par la DGCIS prévoit que la France devienne la première destination européenne en recettes par touriste. Dans cette perspective, les priorités sont l amélioration de l accueil, la modernisation de l offre, le déploiement de la marque France à l international, le renforcement des partenariats avec les collectivités locales, la conduite des projets d investissement et la valorisation du patrimoine historique et culturel. 2-Une offre touristique trop concentrée Deux villes dépassent le million de visiteurs en France : Paris avec 9,5 millions de touristes étrangers et Nice avec 1,2 million de personnes. En Espagne, ce sont trois villes qui se partagent de façon plus équilibrée un grand nombre de visiteurs, Barcelone étant la première destination avec 4,7 millions de visiteurs tandis que la capitale, Madrid, est en deuxième position avec 3,9 millions et enfin Séville avec 1,2 million de touristes. L Italie présente également plusieurs sites très attractifs, en dehors de Rome : Venise, Milan et Florence. Cette concentration de l offre en France est surmontable compte tenu du caractère extrêmement diversifié des sites français. A cet égard, certaines zones du territoire, au fort potentiel, pourraient attirer encore beaucoup plus de touristes qu elles ne le font actuellement. Par exemple, les collectivités antillaises de la Guadeloupe et de la Martinique pourraient être des pôles d excellence en matière de tourisme compte tenu de leurs atouts naturels mais aussi de leur position géographique qui les placent à portée des clientèles nord-américaine et sud-américaine. Or, il est regrettable de constater que le tourisme, pourtant essentiel dans l économie de la région, au lieu de se développer, s est au contraire dramatiquement effondré. Alors que chacun des départements accueillait, à la fin des années 90, environ un million de touristes, ils en reçoivent moins de aujourd hui. Le parc hôtelier a en conséquence fondu. En Guadeloupe, ce sont près de 5000 lits hôteliers qui ont disparu entre 2003 et Seul le tourisme de gîtes est en plein essor aux Antilles, qui peut ainsi constituer un secteur d avenir sans toutefois suffire à porter le tourisme antillais au niveau qu il mériterait d atteindre. Le rapport d information n 547 du sénateur Michel Magras, fait au nom de la commission de l économie et intitulé «Guadeloupe et Martinique : d un tourisme subi à un tourisme intégré» ( ), a identifié les causes de ce déclassement :

5 5 la concurrence de destinations plus compétitives dans les Caraïbes, la situation sociale jugée négative par les touristes et les investisseurs, un parc hôtelier obsolète et décalé par rapport aux nouvelles attentes des touristes. Cette tendance n est pas une fatalité mais la renverser suppose une forte volonté politique consistant à faire du tourisme un secteur d avenir. L auteur du rapport précité regrette qu il n y ait eu aucune stratégie touristique spécifique dans ces départements. Les diverses études sur le tourisme ultramarin n ont pas été suivies d effet. Le sénateur énumère de nombreuses recommandations parmi lesquelles la mise en œuvre d un grand plan de formation, une place accrue des langues étrangères dans le cadre scolaire, l amélioration du cadre de vie et la promotion des Antilles comme destination touristique verte La Corse est un autre exemple d une richesse touristique exceptionnelle qui pourrait être davantage exploitée. L île de beauté a un positionnement géographique favorable en Méditerranée, le premier bassin touristique mondial. Sa nature préservée et diversifiée en fait un site remarquable combinant mer et montagne, avec une abondance de l eau la distinguant des autres îles méditerranéennes. Enfin, le caractère typé de la Corse et la dimension humaine de son tourisme la singularise également par rapport aux autres sites de la région qui pratiquent un tourisme de masse. Comme le souligne le rapport n 15 du sénateur Alain Houpert, fait au nom de la commission de l économie sur le projet de loi relatif au plan d aménagement et de développement durable de la Corse ( ), le tourisme est bien l un des principaux secteurs économiques créateurs de richesse en Corse. La fréquentation touristique s y est accrue depuis 2008 avec notamment une progression de 7% des nuitées entre 2008 et Toutefois, des marges d amélioration existent si tout est mis en œuvre pour surmonter quelques faiblesses. L hébergement hôtelier demeure insuffisant tant sur le plan de la qualité que de la quantité. L accessibilité aérienne est coûteuse. Les acteurs du tourisme ne sont toujours pas suffisamment formés. Le manque d équipements de loisirs structurants (centres de congrès, centre de thalassothérapie, parcours de golf ) est un frein au dépassement du caractère estival de la fréquentation touristique. Enfin, malgré des améliorations intervenues dans le cadre du programme exceptionnel d investissement (PEI), le réseau routier demeure incomplet compte tenu du relief de l île. L offre touristique doit être déconcentrée et donc développée par la mise en valeur des sites à fort potentiel. Dans cet esprit de rééquilibrage, la DGCIS a défini sept axes stratégiques dans le cadre d un plan quinquennal , déclinaison du plan stratégique «Destination France » : -constituer des destinations internes «patrimoine et culture» comme le Val de Loire qui connaît actuellement une expérience pilote sous l appellation «Loire Valley» dans le but de lui obtenir une notoriété mondiale, -construire une politique de tourisme d itinéraire, -structurer une politique de tourisme urbain hors Paris, -formater une politique du tourisme de croisière, -développer une stratégie de communication et de promotion de la destination France, -développer le tourisme d affaires à Paris et en Ile-de-France.

6 6 3-Des moyens budgétaires insuffisants Selon le rapport d information n 684 des sénateurs André Ferrand et Michel Vécot, fait au nom de la commission des finances et intitulé «Le tourisme, un atout formidable pour la France» ( ), les soutiens publics au secteur du tourisme ont la particularité d être à la fois dispersés et insuffisants pour permettre à la France d optimiser son potentiel. Des concours publics répartis entre plusieurs ministères Au sein du budget de l Etat, un programme est spécialement consacré au tourisme. En 2012, il a été doté de 43 millions d euros, dont 34,1 millions consacrés à l opérateur Atout France chargé du développement et de la promotion de la destination France. Ce programme budgétaire représente cependant une faible part de l effort public consacré au tourisme. C est pourquoi, dans le cadre de l examen du projet de loi de finances, le Parlement dispose d un document de politique transversale qui recense les crédits consacrés par d'autres ministères à la politique de soutien de l'activité touristique. Selon l avis n 111 des sénateurs Gérard Cornu, Evelyne Didier, Pierre Hérisson et Michel Teston, fait au nom de la commission de l économie, annexé au projet de loi de finances pour 2012 ( ), le montant total des crédits est réparti entre 24 programmes relevant de 12 missions différentes et qui se sont élevés pour 2012 à 1,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 2 milliards d'euros en crédits de paiement. Les principaux postes de dépenses sont les suivants, en autorisations d'engagement : - patrimoine : 736,4 millions d'euros ; - diplomatie culturelle et d'influence : 376,1 millions d'euros ; - économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires : 293,5 millions d'euros ; - accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi : 88,9 millions d'euros ; - infrastructures et services de transport : 41,9 millions d'euros ; - forêt : 36 millions d'euros - sécurité et affaires maritimes : 26,6 millions d'euros ; - impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire : 25,9 millions d'euros. Dans le cadre contraint des finances publiques, les moyens d Atout France ont été relativement bien préservés.

7 7 La rationalisation des moyens dédiés au tourisme permettrait sans doute de dégager des marges financières. Notamment, la redéfinition des compétences des collectivités locales en matière de tourisme permettrait de mieux structurer l offre locale et de faire converger ainsi des ressources actuellement dispersées et donc peu optimisées. Les limites de la taxe de séjour Créée en 1920, la taxe de séjour est une taxe facultative dont l instauration et le recouvrement sont de la compétence du conseil municipal ou de l organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale. Depuis 1988, coexistent la taxe de séjour proprement dite et la «taxe de séjour forfaitaire» assise sur la capacité d accueil de l hébergement et non sur le nombre de nuitées réellement enregistrées. Le conseil général peut également instaurer une taxe additionnelle à la taxe de séjour, la surtaxe départementale. Malgré quelques aménagements, notamment issus des lois de finances pour 2002 et 2003, la taxe de séjour rencontre des difficultés d application tant au niveau de l assiette, du contrôle et du recouvrement ainsi que des sanctions. A peine la moitié des 5000 communes touristiques ont voté une taxe de séjour pour un produit de 150 millions d euros en Sources : DGCIS Afin d améliorer le rendement potentiel de la taxe, il serait nécessaire de simplifier le barème et de l adapter aux nouvelles normes de classement des hébergements issues de la loi de développement et de modernisation des services touristiques, d élargir l assiette en incitant les communes à adopter la taxe de séjour et enfin de sécuriser son recouvrement en le transférant à l administration fiscale. Le bilan mitigé de la baisse de la TVA dans la restauration La baisse de la TVA de 5,5% ramenée à 7% au 1 er janvier 2012, a concerné l hôtellerie pour son activité restauration. Le bilan de ce dispositif, qui a coûté 3,2 milliards d euros en 2012, est assez mitigé. Le rapport d information n 42 du sénateur Michel Houel, fait au nom de la commission de l économie et intitulé «La TVA à taux réduit dans la restauration : une mesure qui a fait ses preuves» ( ) la juge efficace. Selon le rapporteur, les prix ont baissé, l emploi de la restauration a augmenté de près de dès la première année d application et les salariés ont bénéficié de revalorisations salariales et d amélioration de leurs conditions de travail. Ce bilan est à nuancer au regard de l avis rendu en octobre 2010 par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) qui considère au contraire la mesure coûteuse pour un impact très faible. Il est en effet difficile de déterminer la part des emplois créés en 2010 qui relève de la baisse de TVA de celle qui provient de la reprise de la croissance. Par ailleurs, l association de consommateurs CLCV n a constaté aucun effet significatif pour les clients.

8 8 Pendant la campagne des élections présidentielles, le candidat François Hollande avait déclaré vouloir revoir le dispositif de TVA réduite. La proposition du CPO de remonter le taux à 10 ou 12% pourrait être envisagée. Un budget globalement faible au regard des pratiques des pays concurrents Les comparaisons internationales sont délicates dans la mesure où les outils de promotion du tourisme diffèrent d un pays à l autre. Toutefois, la DGCIS a effectué un tableau comparatif duquel il ressort pour 2010 que l Espagne consacre, par le biais de son agence Turespaña au total pas moins de 201 millions d euros en faveur de son tourisme, les Etats-Unis 200 millions, la Grande-Bretagne 79 millions et la France 77 millions d euros. Il en résulte des écarts forts dans la gestion des outils promotionnels. Par exemple, Atout France a dépensé euros pour promouvoir la marque nationale «Rendezvous en France» tandis que l Espagne a consacré 40 millions à la promotion de son logo «I need Spain». L inde et la Tunisie ont respectivement dépensé 33 et 30 millions pour la promotion de leurs marques nationales. Il apparaît clairement que notre pays a besoin de ressources nouvelles pour promouvoir la destination France. Les partenariats doivent être mieux encouragés et les fonds européens et investissements d avenir mieux mobilisés en faveur du tourisme. 4-Des équipements vieillissants Le secteur touristique français souffre d un sous-investissement chronique dû à la faible rentabilité des capitaux investis, en raison notamment du caractère trop saisonnier de l activité. La formule hôtel-club très attrayante n est pas suffisamment développée alors qu elle est pourtant très attractive pour la clientèle nord européenne. Une bonne partie de l hébergement touristique est aujourd hui obsolète. La petite hôtellerie indépendante, notamment en zone rurale, est sous-équipée et parfois vétuste. Afin de moderniser l offre touristique française et répondre aux nouvelles attentes des touristes, un nouveau classement hôtelier a été défini par un arrêté du 22 décembre 2008 refondant l échelle de 1 à 5 étoiles. De plus, un label spécial «Palace» a été créé pour reconnaître le caractère exceptionnel de certains établissements. Le précédent qui datait de 1986 portait essentiellement sur des normes quantitatives ignorant les services proposés. Par le bais de la loi de développement et de modernisation des services touristiques, le nouveau classement hôtelier a introduit plus de souplesse dans l appréciation de ses exigences, en intégrant les évolutions technologiques, comme l accès à Internet. On est passé d un système où l on constatait la présence ou non d équipements jugés obligatoire selon le nombre d étoiles à un système basé sur des critères multiples et un calcul de points. Le classement d un établissement, qui était auparavant définitif, est désormais établi pour cinq ans. Depuis la loi du 22 juillet 2009, l instruction de classement n est plus conduite par les services déconcentrés de l État mais s opère par le bais d organismes évaluateurs

9 9 accrédités par le Comité français d accréditation (COFRAC). A l issue de la procédure, si les commissions départementales d action touristique (CDAT) ont été supprimées, c est toujours le préfet qui prononce la décision de classement. A cet égard, on peut relever une des conclusions du rapport d information n 3531 du député Jean-Louis Léonard fait au nom de la commission des affaires économiques sur la mise en application de la loi n du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques, déposé le 15 juin 2011, qui juge plus pertinent et plus efficace de confier la délivrance des décisions de classement, en lieu et place de l autorité préfectorale, à Atout France. L article 3 de la proposition de loi du député Jean-Louis Léonard relative aux habitats légers de loisirs, hébergement de plein air et diverses dispositions relatives au tourisme, adoptée par l Assemblée nationale le 16 novembre 2011, a confié à Atout France la mission de prononcer le classement. Le texte est actuellement en instance de discussion au Sénat. L effort d équipement est fondamental. La saison touristique estivale de 2011 a été marquée par une hausse de 3% de la fréquentation des hébergements. Les structures de qualité et les mieux équipées ont enregistré la plus forte croissance de leur fréquentation avec 20% pour les hôtels 4 et 5 étoiles et plus 5% pour les campings 4 et 5 étoiles. Le prêt participatif pour la rénovation de l hôtellerie (PPRH) proposé par Oséo devrait être davantage popularisé auprès de la petite hôtellerie qui ne dispose pas de fonds propres. L hôtellerie familiale indépendante, très présente en milieu rural, doit être particulièrement soutenue et aidée pour faire face aux investissements de mise aux normes en matière d accessibilité et de sécurité incendie. Le développement d un tourisme d itinéraire ne pourra pas se faire sur la seule base des gîtes même si ces derniers sont de plus en plus attractifs. Enfin, le parc associatif et de tourisme connaît également des difficultés qu il faudrait traiter rapidement pour favoriser l accès des plus modestes et notamment des enfants aux vacances. 5-Des agences de voyages de petite taille Le marché de la distribution des produits touristiques connaît une profonde mutation, en raison à la fois d une montée en puissance de la vente en ligne et du déploiement d un tourisme mobile. En 2009, 32% du marché touristique européen est passé par Internet. Le développement des sites appelés «infomédiaires» (comparateurs de prix, partage de l information ) fragilise encore un peu plus les voyagistes les moins compétitifs. Les voyagistes français sont d ailleurs souvent les moins bien lotis en termes de compétitivité en raison de leur petite taille et de leur manque de prise directe sur les produits. Leurs tarifs seraient supérieurs de 20 à 30% à ceux pratiqués par leurs principaux concurrents allemands et anglais. Les grosses agences britanniques et allemandes ont des stratégies d intégration verticale leur permettant de contrôler toute la chaîne du produit (transport, hébergement, distribution) et d intégration horizontale avec des prises de participation dans d autres voyagistes de différents pays. Les agences françaises ont dû également s adapter aux dispositifs les concernant issus de la loi de modernisation et de développement des services touristiques. La législation applicable aux agences de voyage a été simplifiée par la création d un régime unique de déclaration avec le maintien des obligations d inscription sur un registre public, de

10 10 garantie financière, d assurance et d aptitude professionnelle. Certains voyagistes ont d ailleurs considéré cette mesure comme la porte ouverte à de nouveaux concurrents. Dans ce contexte, les agences de voyage françaises n auront pas d autre choix à terme que celui de se regrouper pour atteindre une taille leur permettant d affronter leurs concurrents européens. Depuis la crise de 2008, le secteur du tourisme a relativement bien résisté. La multiplication des flux humains et technologiques ouvre chaque jour un peu plus un marché dans lequel la France doit se positionner fortement grâce à ses atouts. Notre pays doit aussi surmonter ses faiblesses afin de mieux fixer, dans la durée, les touristes sur le territoire et attirer de nouveaux visiteurs en provenance notamment des BRICS dont les attentes ne sont pas tout à fait identiques à celles des visiteurs traditionnels. Le développement de la destination France passe par une offre diversifiée, déconcentrée et de qualité. Cet objectif ne sera atteint que si l État joue davantage son rôle de levier comme le fait l État espagnol par le biais de sa puissante agence Turespaña. La nouvelle ministre déléguée chargée de l artisanat, du commerce et du tourisme a rappelé les priorités du gouvernement, le 29 mai dernier, lors de l assemblée générale des chambres françaises de commerce et d industrie. Sylvia PINEL souhaite «rendre effectif le droit aux vacances pour tous, renforcer l attractivité de la destination France et parvenir à un niveau d excellence de la filière touristique sur la qualité et la durabilité».