Colloque européen. Assemblée nationale. Paris. 23 septembre 2014 Fédération générale autonome des fonctionnaires (FGAF).

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1 Institut national du travail, de l emploi et de la formation professionnelle. Pôle partenariats. Mission santé et sécurité au travail dans les fonctions publiques (MSSTFP) Colloque européen. Assemblée nationale. Paris. 23 septembre 2014 Fédération générale autonome des fonctionnaires (FGAF). Santé au travail et fonction publique en France Un système structuré et structurant vecteur de professionnalisation durable? «Lorsque la passion de ce qui libère les hommes s amarre fermement à la volonté de créer rationnellement de la connaissance, de la vérité peut advenir 1» Une réforme sans précédent de l État et de son administration s est engagée au sein de la fonction publique française depuis 2007 sous la forme de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) puis de la Modernisation de l action publique (MAP). Sur l ensemble du territoire, pour toutes les activités et pour toutes les catégories d agents, elle a occasionné et occasionne encore une perte de nombreux repères éthiques, culturels, juridiques, organisationnels, identitaires Paradoxe pour les uns, conséquence logique pour les autres, ces bouleversements ont permis d engager une rénovation importante du dialogue social 2. Ils ont fourni également l occasion de repenser et de réorganiser la question des conditions du et de travail. Sans nier les colères, les difficultés, les résistances, les impasses rencontrées au quotidien par les parties prenantes, il sera considéré dans ces lignes, résolument optimistes et prospectives, qu il est possible non seulement d imaginer d autres manières d aborder les questions de SST dans la fonction publique mais encore d inventer d autres espaces de construction des compétences individuelles et collectives que nous appelons la professionnalisation durable en matière de santé et de sécurité au travail (SST). 1 Develay M. (2004) Propos sur les sciences de l éducation. Réflexions épistémologiques. Issy-les-Moulineaux : ESF. P Loi n du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social. Journal officiel du 6 juillet

2 Un contexte de changement et un paradoxe Dans ce contexte, et à l initiative des organisations syndicales (Accords de Bercy 3 ), la question des conditions de travail des femmes et des hommes concernés par ces changements profonds s est immédiatement posée. C est ainsi qu a pu advenir la transition d une approche hygiéniste de la prévention des risques professionnels (Hygiène et sécurité du travail) à une démarche de construction de la SST dans la perspective de l amélioration des conditions de travail. Il n est pas anecdotique de rappeler que la recherche de développement de cette culture de la SST et de déploiement de son système 4 concerne toute la fonction publique française (État, Collectivités locales, Hôpitaux) soit 5,2 millions d agents. Mais il est essentiel de préciser que les évolutions structurelles et structurantes en cours ont été rendues possibles par la volonté des partenaires sociaux qui ont concrétisés leurs travaux par deux accords majoritaires : - Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique (20 novembre 2009) - Accord sur la prévention des risques psychosociaux (22 octobre 2013) La négociation en cours sur la qualité de vie au travail dans la fonction publique va chercher à améliorer l organisation collective du travail avec l appui des agents (y compris l encadrement) et à reconnaître les agents comme des acteurs de l organisation du travail. Un pilotage national et une gouvernance à l épreuve du réel Un autre point remarquable dans ce processus est qu un nouveau cadre juridique a été produit à partir des préconisations formulées par les partenaires sociaux dans ces accords et qu il trouve sa place dans une nouvelle organisation du pilotage et de la gouvernance de la SST Masse, M. Sanglerat, M. B. (2014). Construction d un système santé et sécurité au travail. L exemple de la fonction publique française. Préventique. Mars-Avril. PP

3 La Direction générale de l administration et de la fonction publique du Ministère de la fonction publique joue un rôle premier de Direction des ressources humaines des trois versants de la fonction publique pour piloter de façon transversale les actions en matière de SST (penser global/agir local 5 ). Concomitamment, la création d un Conseil commun de la fonction publique permet à cette instance consultative de concertation d examiner toute question commune à au moins deux des trois fonctions publiques relative aux valeurs de la fonction publique, aux évolutions de l emploi public et des métiers de la fonction publique, au dialogue social, à la mobilité et aux parcours professionnels, à la formation professionnelle tout au long de la vie, à l égalité entre les hommes et les femmes, à l insertion professionnelle des personnes handicapées, à la lutte contre les discriminations, à l évolution des conditions de travail, l hygiène, la santé et la sécurité au travail et à la protection sociale complémentaire. La création d une formation spécialisée SST au sein d un Conseil commun de la fonction publique a permis à un observatoire des conditions de travail de voir le jour pour l ensemble des agents. Il pourra recueillir des données, établir des diagnostics et proposer des plans d action. À titre d exemple, un bilan sera effectué prochainement sur les démarches d évaluation des risques engagées dans les trois versants de la fonction publique. Une architecture descendante et participative Peut-être plus illustratives dans la fonction publique de l État, ces transformations redéfinissent l étendue et l objet du dialogue social et créent une véritable architecture des instances de représentation et de négociation : - Des comités techniques (CT) ont pour objet la négociation 6 des conditions du travail (niveau ministériel et régional) ; - Des comités d hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ont pour objet de travailler pour l amélioration des conditions de travail. 5 Masse, M. (2014). Responsabilité sociale de l État-employeur et qualité de vie au travail. Une innovation managériale? Personnel. N 550. PP Circulaire du 22 juin 2011 relative à la négociation dans la fonction publique

4 Il est trop souvent oublié que les comités techniques doivent être consultés sur les questions et projets de textes relatifs à neuf domaines précis et que cette consultation signifie que l avis des comités techniques est recueilli, cet avis se matérialisant généralement par un vote. Il s agit de questions et de projets de texte relatifs : - À l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ; - À la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ; - Aux règles statutaires et aux règles relatives à l'échelonnement indiciaire ; - Aux évolutions technologiques et de méthodes de travail des administrations, établissements ou services et à leur incidence sur les personnels; - Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; - À la formation et au développement des compétences et qualifications professionnelles ; - À l'insertion professionnelle ; - À l'égalité professionnelle, la parité et à la lutte contre toutes les discriminations ; - À l'hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail. Le binôme CT/CHSCT s institue au niveau ministériel et se déploie ensuite dans les administrations centrales et dans les services régionaux ; les CHSCT pouvant être créés au niveau du département et dans des circonstances particulières. L objectif n est plus d agir en s ignorant ou en dualité mais en complémentarité. Des processus intégratifs dynamiques Au sens de l Organisation mondiale de la santé, ces évolutions engagées dans la fonction publique relèvent de la prévention primordiale dans le sens où elles organisent un système de construction de la santé le plus en amont possible pour réduire les dangers futurs pour la santé et ainsi inhiber les facteurs de manifestation (environnementaux, économiques, sociaux, comportementaux, culturels) qui augmentent les risques d'être atteint d'une maladie. Elle touche ainsi aux grands déterminants de la santé plutôt que de tenter de prévenir l'exposition individuelle aux facteurs de risque. On pourra, pour autant, retenir les - 4 -

5 réserves formulées par deux organisations syndicales (Solidaires, Force Ouvrière) non signataires de l accord de 2013 au motif de ce même objectif de prévention primordiale ; elles ont pointé la contradiction entre la négociation d un accord sur la prévention des risques psychosociaux en 2013 alors qu elles considéraient que le projet de loi de finances de l État 2014 allait occasionner ces mêmes risques psychosociaux. En tout état de cause, en cherchant en parallèle à descendre au plus près des niveaux pertinents de décision et des problématiques concrètes des agents, c est un véritable principe de subsidiarité 7 qui est à l œuvre actuellement à partir de la volonté des partenaires sociaux d aider l encadrement dans les actions en matière de SST et en donnant la parole aux agents et au travail réel dans des espaces de dialogue sur le travail. Les travaux d Yves Clot et de son équipe du Conservatoire national des arts et métiers (CNAM) ont largement montré que c est le travail qui est en souffrance et que c est en le mettant en débat, en controverse qu il est possible de le soigner et, par-delà, de mobiliser les ressources psychosociales 8 des femmes et des hommes au travail et de développer, chacun avec leur style et leur genre, leurs pouvoir d agir, leurs marges de manœuvre pour leurs permettre de bien faire leur travail. Des mises en œuvre concrètes Ce grand mouvement pour l amélioration des conditions de travail s est lancé de manière significative dans la fonction publique de l État qui organise, innove, nourrit ses expériences antérieures dans le nouveau cadre. Manteau d Arlequin ou résultats situés issus d histoires, de cultures, de négociations bien différentes, les quelques exemples ci-dessous montrent que le processus est lancé, que les parties prenantes se l approprient chacune à leur contexte, à leur mesure et à leurs moyens pour aller plus avant : 7 Masse, M. (2014). Gouvernance de la santé au travail et principe de subsidiarité. Revue européenne du droit social. Issue 3. Juin. PP Clot, Y. (2011). Le travail à cœur. Pour en finir avec les risques psychosociaux. Paris : La Découverte

6 - Finances : élaboration de doctrines d emploi SST, Séminaires des présidents des CHSCT, Organisation pluriannuelle de la prévention, Espace de dialogue sur le travail, Organisation de processus de formation en interne par et pour les préventeurs et les agents ; - Justice : identification des chefs de service et de leurs responsabilités en matière de SST, création de référents SST en cohérence avec l organisation territoriale ; - Intérieur : 20 décrets et arrêtés structurent l ensemble des CT et des CHSCT des services nationaux, régionaux et des établissements publics ; - Culture : articulation des compétences des CT et des CHSCT ; - Développement durable : Organisation du secrétariat des CHSCT - Travail : création d un réseau national de conseillers de prévention et création collective d un document unique cadre pour l évaluation des risques professionnels. On pourrait citer également dans la fonction publique territoriale l exemple de la ville de Nantes 9 (observatoire social directement rattaché à la Direction des ressources humaines). Vers une professionnalisation durable en SST? L Institut national du travail, de l emploi et de la formation professionnelle du Ministère du travail œuvre depuis 25 ans sur les questions de SST dans la fonction publique. Depuis l accord de 2009 précité, il s est fixé dans ses actions une mission de promotion de la SST dans la fonction publique et de développement des compétences individuelles et collectives des agents qui est appelée la professionnalisation durable en SST. En référence aux travaux de R. Wittorski 10, l hypothèse a été faite que dans les processus de professionnalisation toutes les parties prenantes se professionnalisent : les institutions, les organisations, les dispositifs, les agents. Mais pour y parvenir, il est nécessaire de créer les conditions nécessaires à leur émergence, à l instar des partenaires sociaux de la fonction publique pour la SST. Considérant que les 9 Masse, M. (2014). Construire ensemble la santé au travail. Chaumeau, M. Breteault, C. Observer pour agir. Un projet global interdisciplinaire porté par l ensemble des acteurs. Préventique, N 136. Juillet-Août. PP Wittorski, R. (2007). Professionnalisation et développement professionnel. Paris. L Harmattan

7 compétences relèvent des responsabilités partagées entre les personnes qui les mobilisent et les situations dans lesquelles elles sont mobilisées, il est alors nécessaire de créer des environnements capacitant 11. Enfin ce nouveau regard exige une rupture fondamentale avec la culture de la formation : la construction individuelle et collective de compétences se réalise dans, par et pour le travail dans un système et une organisation pensés en amont à cet effet. Dit autrement, elle accompagne le changement et ne lui succède pas. La question est encore de savoir si les actions visant à transformer les personnes (au travail, en formation) les prennent pour des objets ou les aident à se constituer comme des sujets et si elles ont pour but de les adapter ou de soutenir leurs efforts pour se libérer. Une action libératrice des personnes ne peut être créatrice de santé si elle n inclut pas la transformation du travail et la possibilité pour les travailleurs d êtres acteurs de cette transformation 12. C est-à-dire encore que dans tout projet d envergure par définition soumis à des aléas juridiques, budgétaires, organisationnels ces questions doivent être abordées en amont. Le rôle des organismes de formation et des ingénieurs de formation consiste alors à étudier le processus en aval et, au fur et à mesure des évolutions, pour rendre capables l encadrement supérieur et de proximité, les organisations, les agents de créer une nouvelle organisation au cœur de leurs propres activités. La Mission SSTFP de l INTEFP s est ainsi organisée à plusieurs niveaux : - En l absence de lieu de capitalisation des informations, outils, textes dédiés à la SST dans la fonction publique, elle a créé un site 13 internet en Les 2700 documents en ligne depuis sont mis à disposition gratuitement. Il connait actuellement visiteurs identifiés par semaine. En donnant aux parties prenantes, l accès organisé à des informations pertinentes pour penser, organiser et développer leurs activités, il constitue un référentiel de connaissances et un espace de pré professionnalisation Fernagu Oudet, S. (2014). Agir collectif et environnement capacitant. Éducation permanente, AFPA. PP Clot, Y. Gollac, M. (2014) Le travail peut-il devenir supportable? Paris : Armand Colin. PP Masse, M. (2014).«Humanisation d un paysage culturel dans la fonction publique française. Le cas de la préprofessionnalisation en santé-sécurité au travail». Dans Plaidoyer pour développer des liens sociaux humanisés et humanisant. 11ème journée Humanisme et gestion. KEDGE Business School. Talence. 3-4 avril

8 - La transition de l hygiène et sécurité à la santé et la sécurité au travail a été l occasion pour l INTEFP de questionner et de revisiter ces modules de formation interministérielle en un dispositif de professionnalisation intégratif pour ses participants, ensemblier dans ses contenus et distribué dans le temps. Ce dispositif de professionnalisation a été construit à partir de l idéal du préambule de l accord de 2009, des concepts des Sciences de l Éducation et de la Formation, des observations et du vécu des parties prenantes et, enfin, en fonction des ressources humaines et budgétaires qu il avait à sa disposition. - Le développement des compétences individuelles et collectives en matière de SST est actuellement étudié pour les membres de CHSCT. Il s agit de distinguer dans la démarche, d une part, les processus longitudinaux qui concernent l instance et la pérennité de ses actions (au-delà de ses parties prenantes) et, d autre part, les problématiques conjoncturelles auxquelles sont confrontés les membres de cette instance et qui nécessitent des connaissances de plus en plus vastes 15 et complexes à mobiliser rapidement et parfois dans l urgence. - Des partenariats sont noués pour assurer la promotion de la santé et de la sécurité dans la fonction publique dans des salons, congrès, colloques : Assises du CHSCT 16, Expoprotection 17, Préventica 18, ResPECT 19 ) Il apparaît alors qu avec les moyens budgétaires, organisationnels humains qui sont les siens, la Mission a pu participer à l œuvre commune. Une hypothèse conclusive peut alors être formulée : c est l efficience des relations permanentes entre travail et formation qui, d une part, est porteuse de performance des institutions, des organisations, du service public, des agents et du travail lui-même et, d autre part, est un gage de santé au travail et de professionnalisation durable. 15 Jamet, L. Mias, A. (2012). Les CHSCT : une institution en mal de connaissances. La revue de l Ires. 2012/3 - n 74. PP

9 Conclusion Il est important de préciser que ce qui vient d être décrit pour la SST dans la fonction publique française est issu d un contexte singulier et que toute tentative de généralisation serait vraisemblablement vouée à l échec. Il ne faut pas oublier qu aujourd hui de nombreux agents connaissent au quotidien des situations très difficiles voire dramatiques qui les amènent parfois jusqu à l extrême. À n en pas douter, sans naïveté mais avec espoir, nous pensons que les évolutions actuelles vont connaître des chemins différents dans les trois versants de la fonction publique mais nous avons la certitude qu une dynamique est lancée et qu il appartient aux parties prenantes de s en emparer et, en particulier aux chefs de service, aux président(e)s de CHSCT, aux représentants du personnel et aux agents. Après la refondation conceptuelle, juridique et fonctionnelle du système de SST, il est manifeste que les finalités des missions et les modalités d intervention des parties prenantes vont être impactées. Responsables ressources humaines, assistants et conseillers de prévention, médecins de prévention, inspecteurs SST auront à revisiter leurs expériences, leurs pratiques et leurs méthodes. Il en est de même pour les organisations syndicales au niveau de la négociation, de la stratégie d action, de la gestion de projets mais également au niveau de leurs rôles et missions aujourd hui renforcés. Le vaste mouvement en cours irriguera également le quotidien des agents trop souvent oubliés en matière d expression sur leur travail et de formation en SST. Pour répondre à ces perspectives, il restera à accepter que c est la recherche de la qualité du travail bien fait qui fait la qualité de vie au travail et qui assure, in fine, le bien-être des femmes et des hommes tout au long de leur vie professionnelle. Dans ce sens et à ces conditions, nous nous autorisons alors à penser que nous avons tous une obligation éthique collective de sécurité et de résultat en matière de santé et de sécurité au travail