Analyse des effets économiques de la réforme de l OCM du sucre proposée par la Commission européenne sur les exploitations agricoles belges

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1 Analyse des effets économiques de la réforme de l OCM du sucre proposée par la Commission européenne sur les exploitations agricoles belges Note rédigée par le consortium SEPALE CLE, Centrum voor Landbouweconomie Bruno Fernagut Ludwig Lauwers Jef Van Meensel UCL, Université catholique de Louvain Alexandre Baudry Olivier Harmignie Bruno Henry de Frahan Philippe Polomé UGent, Universiteit Gent Jeroen Buysse Guido Van Huylenbroeck Juillet

2 Référence de l étude : Fernagut, B., Baudry, A., Buysse, J., Harmignie, O., Henry de Frahan, B., Lauwers, L., Polomé, P., Van Huylenbroeck, G. & Van Meensel, J. (2005). Analyse des effets économiques de la réforme de l OCM du sucre proposée par la Commission européenne sur les exploitations agricoles belges. Note rédigée par le consortium SEPALE. Avec le concours financier - du Ministère de la Région wallonne - de l IWT (Instituut voor de Aanmoediging van Innovatie door Wetenschap en Technologie in Vlaanderen) 2

3 Introduction Après les condamnations répétées des soutiens à la production de l Organisation Commune de Marché dans le secteur du sucre (OCM sucre - le «régime» sucre) par l'organisation Mondiale du Commerce (OMC), la réforme de l OCM sucre semble inévitable. Depuis 2003, diverses propositions de réforme ont été formulées. Dans quelle mesure diminueront le prix et le quota, et quelle sera l importance de la compensation? Il est clair que, malgré que la Commission ait clairement formulé sa proposition, on puisse s attendre à de nouveaux changements avant la fin de l année. Dans ce cadre, la modélisation peut être un outil intéressant, permettant de fournir une information complémentaire concernant les conséquences de la réforme. Cette note reprend les résultats des simulations réalisées à l aide d un modèle économique développé au sein d un consortium d instituts flamands et wallons. Après un bref aperçu de la réforme de la politique sucrière et une description élémentaire du modèle, les résultats des simulations sont discutés. Les effets sur l'offre et sur la marge brute sont analysés pour la Belgique, la Flandre et la Wallonie. Ensuite les résultats sont détaillés selon la région agricole ou administrative et selon la taille de l exploitation. Enfin, les effets des réformes sur l allocation des surfaces entre cultures sont examinés. 1

4 Les propositions actuelles de la réforme de l OCM sucre et leurs conséquences pour les exploitations agricoles En Belgique, exploitations cultivent de superficies emblavées en betterave sucrière. Dans ce total, la Wallonie compte ha pour exploitations. Les exploitations wallonnes cultivent en moyenne 7,6 ha alors que les exploitations flamandes cultivent en moyenne 4,5 ha de betterave sucrière. La stabilité du revenu, garantie au cours des 20 dernières années par l OCM sucre, a contribué pour une large part à la qualité de vie et à la diversité des exploitations agricoles de faible dimension. La réglementation actuelle du régime sucre est à la base de l'organisation Commune de Marché pour le sucre (OCM sucre) et est régie par le règlement 1260/2001. L OCM sucre est comparable à d'autres organisations communes de marché sur le plan européen tel que l OCM lait pour laquelle les volumes et les prix sont aussi régulés. Pour la betterave sucrière, la spécificité est l autofinancement de la protection élevée du marché européen. L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) considère toutefois le régime européen du sucre en violation aux règles de concurrence car d'autres pays ne peuvent pas suffisamment accéder au marché européen et le soutien du prix du sucre européen désavantage les autres pays exportateurs. En septembre 2004, le régime du sucre a été condamné par un panel à l OMC après une plainte du Brésil, de l'australie et de la Thaïlande. Ce jugement fut confirmé en appel, fin avril Suite aux premières propositions de réforme en 2003 et 2004, la Commission européenne a formulé en juin 2005 une nouvelle proposition pour la réforme du régime du sucre. Celle-ci implique pour les exploitations agricoles : 1. Au cours des deux prochaines années, le prix d intervention du sucre blanc devrait diminuer de 39% et, en conséquence, le prix minimum de la betterave sucrière devrait diminuer de 43%. 2. Les betteraviers recevraient une compensation de 60% de la diminution du prix minimum. La compensation serait découplée et directement intégrée dans le paiement unique par exploitation. Par cette réforme, la Commission européenne escompte que cette baisse des prix provoquera une baisse de production dans les pays les moins concurrentiels. Dans le cas contraire, elle pourrait imposer, après quatre ans, une diminution de quota à concurrence de 16%. Pour dédommager les agriculteurs, un système de paiement direct intégré au paiement unique est prévu. La Commission envisage de mettre en place des prélèvements supplémentaires pour toute quantité produite au-delà du quota. Cependant, aucun chiffre précis n est avancé, concernant ces prélèvements. 2

5 Déscription du modèle SEPALE Une évaluation des conséquences de la réforme de l OCM sucre pour les exploitations agricoles est réalisée à l aide du système d aide à la décision SEPALE (Système d Evaluation des Politiques Agricoles et Environnementales) développé par un consortium de recherche comprenant l Unité le d'economie rurale de Université catholique de Louvain à Louvain-la- Neuve (prof. B. Henry Frahan), le Vakgroep Landbouweconomie de l Université de Gand (prof. G. Van Huylenbroeck) et le Centrum voor Landbouweconomie du Ministère de la Communauté flamande à Bruxelles (Dr. L. Lauwers). Ce modèle économique permet d'estimer, outre les conséquences directes en terme de marge brute, le changement dans l allocation des surfaces en vue de maximiser la marge brute de l exploitation (Henry de Frahan et al., 2005). Le cœur du système SEPALE est constitué d un modèle basé, comme beaucoup d autres modèles agricoles récents, sur une version modifiée de la Programmation Mathématique Positive (Howitt, 1995). Dans le système SEPALE, suite à l introduction d un scénario (changement de prix, de subsides ou changement du niveau de quota), la marge brute de l exploitation est maximisée sur base de données concernant la production, les coûts variables et les subventions à la production (Henry de Frahan et al., 2005). π = P. X c( X ) + S. X ToutesCultures sous contrainte : X quota Quota Xquota f. Xquota. R dont: marge brute P prix à la production X production X quota production de betterave sucrière A et B Quota Quota en betterave sucrière A et B c(x) fonction de coût quadratique S subsides R rente du quota f facteur spécifique à une exploitation Pour plus de détails concernant la méthodologie, Buysse et al. (2005) fournissent une description détaillée du modèle. Pour expliquer une production de betterave sucrière supérieure au quota (sucre C), les simulations précédentes ont tenu compte d un taux de précaution fixe de 10%. Au delà, le modèle prend en compte une production de betterave sucrière C pour laquelle le coût marginal vaut le revenu marginal (Fernagut et al., 2004, Buysse et al., 2004). Au fil de divers échanges, une prime de précaution variable est introduite et est apparue de plus en plus comme l unique raison de produire du sucre C. La version du modèle utilisée 3

6 pour cette étude suppose que la quantité produite de sucre C est toujours dépendante de l importance du quota, de la rentabilité du quota et d'un facteur spécifique à l exploitation. Le taux de précaution est donc plus variable et plus élevé que dans les versions précédentes du modèle. Insistons toutefois sur le fait que les effets issus du modèle SEPALE dépendent des hypothèses utilisées. Ce modèle permet un ajustement complet des exploitations non seulement en modifiant leur plan de production mais aussi en modifiant les superficies emblavées et en acquérant ou cédant leur quota betteravier. Les résultats observés sont donc ceux qui résultent de l ajustement complet, optimal et ne pouvant s opérer qu à long terme de l exploitation agricole suite à la réforme proposée. En outre, seule l'offre des produits agricoles est simulée. L effet d'une variation de prix de marché suite à une variation de l offre des différentes cultures n est pas introduit dans SEPALE. Les données des exploitations individuelles ont été réunies par les Réseaux d Information Comptable Agricole (RICA) de Flandre et de Wallonie. Pour 2002, 81 exploitations spécialisées en grandes cultures (RICA-OTE 1) ou mixtes, c est-à-dire disposant à la fois de grandes cultures et d un cheptel bovin (RICA-OTE 81), et cultivant plus de deux hectares de betterave sucrière sont sélectionnées. Toutes les régions agricoles comprenant plus de deux exploitations répondant aux conditions mentionnées sont représentées, à l exception des exploitations de la région du Condroz qui sont reprises parmi les exploitations de la région limoneuse wallonne. 4

7 Analyse des résultats La proposition de réforme de juin 2005 est simulée en introduisant la réduction du prix minimum de la betterave sucrière et le paiement compensatoire mais sans la possibilité éventuelle d une réduction du quota après quatre ans. Les conséquences pour la production et la marge brute de l exploitation sont analysées. Au-delà de cette proposition concrète, les conséquences des variations complémentaires du prix minimum de la betterave sucrière et du niveau de compensation pour chacune des simulations sont données. Toutes les modifications sont exprimées en pourcentage. Celles-ci indiquent la différence entre deux simulations : une première modélisation du MTR (Mid-Term Review - Révision à Mi-Parcours de l Agenda 2000) telle qu adoptée en juin 2003 constitue le scénario de référence et, en comparaison, une autre modélisation du MTR comprenant le scénario de réforme de sucre est introduite. Etant donné que les compensations issues de la réforme du sucre seraient intégrées au paiement unique, il est nécessaire de prendre en compte les effets de la révision à mi-parcours. 1. Effets sur la production Avec la proposition de juin 2005, la production de betterave sucrière diminuerait sensiblement selon les simulations (figure 1). Pour la Belgique entière, cette baisse s'élèverait en moyenne à 10%. En Région wallonne, la perte de production serait plus faible (8%) qu'en Flandre (17%). Les différences s expliquent par le fait que les exploitations de la Région wallonne sont plus rentables pour la production de betterave sucrière. De plus, en Flandre, les exploitations betteravières ont plus de possibilités de diversification. Elles auront donc plus tendance à diminuer leur production de betterave sucrière au profit d autres cultures devenues plus rentables La sensibilité au changement de prix est donc plus grande en Flandre qu en Wallonie, bien que l influence de la baisse de prix sur la production belge soit du même ordre de grandeur que celle de la Wallonie. Au sein de notre échantillon, les exploitations betteravières wallonnes produisent deux fois plus de betterave que les exploitations flamandes. Cependant, si l on prend en compte les données de l INS, les exploitations agricoles wallonnes cultivent, en réalité, 60% des superficies soit 1,5 fois plus que les exploitations flamandes. L influence des exploitations wallonnes sur la moyenne belge doit être tempérée. En se basant sur la proposition de réforme de juin 2005, la marge de négociation n aurait qu une faible influence sur l'offre belge, et en particulier l'offre wallonne. 5

8 -5% -7.4% -7.7% -7.9% -9.2% -9.9% -10.4% -8.3% -10.8% -14.3% Production -20% -16.0% -17.3% PROPOSIION DE LA COMMISSION -17.9% Flandre Wallonie Belgique -25% -30% -37% -40% -43% -45% Prix Figure 1: Evolution de l offre de betterave sucrière en fonction du prix minimum, pour un taux de compensation de 60% L'importance du niveau de compensation dans la proposition de réforme de juin 2005 a peu d'influence sur la production totale de betterave sucrière, aussi bien en Flandre qu en Wallonie (figure 2). Ceci est d abord une conséquence du découplage du paiement compensatoire. En Flandre, le niveau de compensation a une influence légèrement positive sur la production. Plus le montant de compensation augmente, moins l'agriculteur a tendance à s orienter vers les cultures non-éligibles au paiement unique. Les exploitations wallonnes disposant de moins de possibilités de diversification produisent une offre constante de betterave sucrière, indépendamment du niveau de la compensation. -5% -7.9% -7.9% -7.9% -8.0% -8.0% -10.5% -10.4% -10.4% -10.4% -10.4% Production -20% -17.7% -17.5% -17.3% -17.2% -17.1% Flandre Wallonie Belgique -25% -30% PROPOSIION DE LA COMMISSION 40% 50% 60% 70% 80% Compensation Figure 2: Evolution de l offre de betterave sucrière en fonction du niveau de compensation, pour une diminution du prix minimum de 43% 6

9 2. Effets sur la marge brute de l exploitation Les effets sur la marge brute de l exploitation sont estimés à l aide de la somme des marges brutes de toutes les cultures présentes sur l exploitation (valeur de production + subventions à la production frais variables liés directement ou indirectement à la production). Les frais fixes, considérés comme constants au cours des simulations, ne sont pas pris en compte à l exception notable du coût de la terre. Le modèle SEPALE ne prenant pas en compte tous les frais fixes, nous ne pouvons donc pas tirer de conclusion quant à l évolution du revenu du travail des agriculteurs par rapport à celle de la marge brute. Pour estimer la variation du revenu du travail, il faut tenir compte des coûts fixes, qui pourraient varier dans le futur. La proposition actuelle de la Commission européenne a un effet négatif sur la marge brute de l exploitation. Pour la Belgique entière, la marge brute diminue de 11%. En Région wallonne, la baisse de marge brute serait plus élevée (12%) qu en Région flamande (9%). La figure 3 présente la baisse de la marge brute de l exploitation en fonction de la baisse de prix. Cette baisse est d environ 11% pour la proposition de la Commission européenne. Les exploitations betteravières wallonnes plus dépendantes de la culture de la betterave sucrière, subissent la plus grande baisse de marge brute. Pour les exploitations flamandes, à un certain niveau de prix, il y a une réallocation des surfaces au profit d'autres cultures. De ce fait, la diminution de marge brute des exploitations betteravières flamandes n est pas continue. -5% -8.3% -9.9% -8.9% -10.5% -9.1% Flandre Wallonie Belgique -11.1% -11.0% -8.3% Marge brute -10.6% -11.3% -12.0% -12.3% PROPOSIION DE LA COMMISSION -20% -37% -40% -43% -45% Prix Figure 3 : évolution de la marge brute de l exploitation en fonction de la diminution de prix, pour une compensation de 60% Pour une baisse du prix minimum fixée, une augmentation du niveau de compensation a un effet positif sur la marge brute de l exploitation (figure 4). Aussi bien pour les exploitations wallonnes que flamandes, une augmentation de compensation de 10% entraînerait une diminution de la perte de marge brute (respectivement de 9 à 7% et de 12 à 10%). Au fur et à mesure que le niveau de compensation augmente, l écart entre les deux régions se réduit. Pour un niveau de compensation élevée, la simulation montre que les exploitations pourront conserver plus de superficies emblavées en betterave sucrière. Pour un faible niveau de compensation, les exploitations agricoles, surtout flamandes, consacrent une part plus 7

10 importante de leurs superficies à d'autres cultures, ce qui limite leur perte de marge brute. Pour les exploitations wallonnes, disposant de moins de cultures alternatives, cet effet est moindre. -5% -6.1% -6.9% -7.3% -7.9% Marge brute -11.2% -14.5% -16.0% -9.7% -12.7% -14.0% -9.1% -11.1% -12.0% PROPOSIION DE LA -9.0% -9.9% Flandre Wallonie Belgique COMMISSION -20% 40% 50% 60% 70% 80% Compensation Figure 4: Evolution de la marge brute de l exploitation selon le niveau de compensation, pour une diminution du prix minimum de la betterave sucrière de 43% 3. Variabilité des résultats selon la région et la taille économique de l exploitation Le modèle SEPALE réalisant des simulations au niveau de l exploitation, il est aussi possible de présenter des résultats détaillés selon la région agricole ou la dimension économique de l exploitation. Seuls les résultats de groupes comprenant plus de deux exploitations sont analysés ci-dessous. La proposition de la Commission européenne comprend une baisse du prix minimum de la betterave sucrière de 43% et une compensation de 60%, intégrée dans le paiement unique par exploitation. Les exploitations flamandes des Polders et de la région sablo-limoneuse réduisent le plus leur production de betterave sucrière, à concurrence de 18% en moyenne (figure 5). Les exploitations wallonnes des régions limoneuse et sablo-limoneuse diminuent moins leur production de betterave sucrière (entre 4 et 8% en moyenne). Les exploitations flamandes de la région limoneuse se situent entre ces deux extrêmes (12% en moyenne). 8

11 0% -5% Polders Sablo-limoneuse (FL) Limoneuse (FL) Sablo-lim. (W) -4.8% Limoneuse (W) Flandre Wallonie Belgique Production -8.3% -7.9% -10.4% -12.4% -18.0% -18.0% -17.3% -20% Région agricole Figure 5: Offre de betterave sucrière par région agricole, pour une diminution du prix minimum de la betterave sucrière de 43% et une compensation de 60% Etant donné que les exploitations wallonnes de la région sablo-limoneuse et de la région limoneuse dépendent plus de la culture de la betterave sucrière et ont donc moins de possibilités de diversification, leur marge brute diminue le plus fortement, respectivement, entre 11 et 13% en moyenne (figure 6). Les exploitations flamandes de la région limoneuse subissent la plus grande perte de marge brute (14%), par opposition aux exploitations flamandes situées dans les Polders et dans la région sablo-limoneuse (respectivement 9 et 6 %). Les exploitations de la région limoneuse flamande sont, tout comme les exploitations wallonnes, les exploitations les plus spécialisés qui peuvent moins facilement s orienter vers d'autres cultures. 0% -5% Polders Sablo-limoneuse (FL) Limoneuse (FL) Sablo-lim. (W) Limoneuse (W) Flandre Wallonie Belgique -6.9% Marge brute -9.4% -11.9% -9.1% -12.0% -11.1% -14.8% -13.8% -20% Région agricole Figure 6: Evolution de la marge brute de l exploitation par région agricole, pour une diminution du prix minimum de la betterave sucrière de 43% et une compensation de 60% 9

12 Si les exploitations sont subdivisées en classe de dimension selon leur marge brute (L : grand, M. : moyen, S : petit, XS : très petit), il apparaît que ce sont les plus petites exploitations agricoles qui diminuent le plus leur production (en moyenne 14%) (figure 7). Les exploitations d importance moyenne diminuent leur production de betterave sucrière de 11%, contre 8% dans le cas des plus grandes. 0% L M S XS -5% Production -8.4% -11.5% Classe -14.0% -14.1% Figure 7: Evolution de l offre par classe de dimension, pour une diminution du prix minimum de la betterave sucrière de 43% et une compensation de 60% Les classes de dimension subissant la plus forte baisse supportent également la plus grande perte de marge brute (figure 8). Ainsi, les plus petite exploitations subissent la plus grande perte (respectivement 17% et 14% de perte de marge brute). Les exploitations de taille moyenne subissent une perte de marge brute plus faible (10%). Ceci peut être expliqué par les coûts plus faibles des grandes exploitations et par la baisse de la production sous quota plus importante pour les petites exploitations. 10

13 0% L M S XS -5% Marge brute -10.9% -10.4% -14.2% -17.0% -20% Classe Figure 8: Evolution de la marge brute de l exploitation par classe de dimension, pour une diminution de 43% du prix minimum de la betterave sucrière et une compensation de 60% 4. Les changements d allocation des surfaces La figure 9 montre les changements d allocation des surfaces entre les différentes cultures, suite à la réforme du secteur sucrier, simulée à l aide du modèle SEPALE. En Flandre, les surfaces consacrées aux céréales (à concurrence de plus 15%) et dans une moindre mesure les surfaces consacrées aux cultures industrielles 1 et aux autres grandes cultures (respectivement 4 et 2 %) augmentent au détriment des betteraves sucrières. Les cultures de protéagineux (pois et haricot secs principalement) subissent presque la même diminution que les surfaces de betterave sucrière mais il s agit d une culture marginale. En Région wallonne, la même tendance est perceptible mais les changements sont plus faibles. Les résultats moyens pour la Belgique sont plus proches des résultats de la Wallonie. Au sein de notre échantillon, les exploitations agricoles wallonnes représentent deux fois plus de superficie en betterave sucrière. Selon les données de l INS, les exploitations agricoles wallonnes cultivent 1,5 fois plus de superficies emblavées en betterave sucrière que les exploitations agricoles flamandes. 1 Dans le RICA, la catégories des cultures industrielles représente essentiellement le lin et la chicorée. 11

14 20% 15% 10% 5% Production 0% -5% céréales de printemps (BE) céréales d'hiver (BE) cultures industrielles (BE) pommes de terre (BE) protéagineux (BE) betterave sucrière (BE) autres cultures arables (BE) céréales de printemps (FL) céréales d'hiver (FL) cultures industrielles (FL) pommes de terre (FL) protéagineux (FL) betterave sucrière (FL) autres cultures arables (FL) céréales de printemps (WA) céréales d'hiver (WA) cultures industrielles (WA) pommes de terre (WA) protéagineux (WA) betterave sucrière (WA) autres cultures arables (WA) -20% Culture / Région Figure 9: changement du niveau de production des différentes cultures 12

15 Conclusions 1. Selon les simulations réalisées sur le modèle SEPALE, la proposition de juin 2005 de la Commission européenne, devrait diminuer l'offre de betterave sucrière de 10% En Flandre la baisse de production serait plus grande (17%) qu en Wallonie (8%). La marge de négociation pour une diminution du prix minimum de la betterave sucrière comprise entre 37 et 45%, pourrait n avoir qu une faible influence sur l'offre belge, et en particulier l'offre wallonne. Un montant de compensation compris entre 40 et 80% a peu d'influence sur l'offre des betteraves sucrières. 2. La marge brute des exploitations betteravières diminuerait de 11%. Pour la Belgique entière, la marge brute de l exploitation diminuerait de 11%. En Région wallonne, la baisse serait toutefois plus grande (12%) qu en Région flamande (9%); En Wallonie, une accentuation de la diminution du prix minimum de la betterave sucrière amplifierait la baisse de la marge brute. En Flandre, par contre, au fur et à mesure que le prix minimum de la betterave sucrière diminue, les planteurs utiliseraient leurs superficies libérées au profit d autres cultures alternatives, pour limiter leur perte de marge brute. Une compensation complémentaire diminuerait la perte de marge brute. Une compensation complémentaire de 10% signifierait de 2 à 3% de marge brute de l exploitation en plus. 3. Il existe de grandes différences entre les régions et entre les classes de dimension. La plus grande baisse de l'offre betterave sucrière aurait lieu dans les Polders et la région sablo-limoneuse; La plus grande baisse de marge brute aurait lieu en région limoneuse et dans la région sablo-limoneuse wallonne ; Les plus petites exploitations devraient faire face aux plus grandes pertes de production et de marge brute. 4. La production des céréales, des cultures industrielles et des autres grandes cultures augmenteraient au détriment de la betterave sucrière principalement. 13

16 Références Buysse Jeroen, Fernagut Bruno, Harmignie Olivier, Henry de Frahan, Bruno, Lauwers Ludwig, Polomé Philippe, Van Huylenbroeck Guido and Van Meensel Jef. (2004). Modelling the Impact of Sugar Reform on Belgian Agriculture. Paper presented at the international ECOMOD conference 2004, Paris, 30 th June-2 nd July 2004 Buysse Jeroen, Lauwers Ludwig, Van Huylenbroeck Guido and Van Meensel Jef. (2005). Quota in Agricultural Positive Mathematical Programming Models. Paper presented at the 89 th EAAE seminar, Parma, 1-2 February 2005 Fernagut, B., Gabriëls, P., Lauwers, L., Buysse J., Harmignie, O., Henry de Frahan, B., Polomé, P., Van Huylenbroeck, G. & Van Meensel, J. (2004). Mogelijke gevolgen van de suikerhervorming voor de Belgische bietenplanters. Brussel, Centrum voor Landbouweconomie, Publicatie 1.12, 51p. Henry de Frahan Bruno, Buysse Jeroen, Polomé Philippe, Fernagut Bruno, Harmignie Olivier, Lauwers Ludwig, Van Huylenbroeck Guido and Van Meensel Jef. Positive Mathematical Programming for Agricultural and Environmental Policy Analysis: Review and Practice in Andrés Weintraub, Tron Bjorndal, Rafael Epstein and Carlos Romero (Editors) Management of Natural Resources: A Handbook of Operations Research Models, Algorithms, and Implementations. Kluwer s International Series in Operations Research and Management Science, Frederick S. Hillier, Series Editor. Kluwer Academic Publishers,