NOUVEL ACTE DE DÉCENTRALISATION : ANTICIPER LES CHANGEMENTS

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1 NOUVEL ACTE DE DÉCENTRALISATION : ANTICIPER LES CHANGEMENTS Organisateur CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE (CNFPT) Animateur, Journaliste Table ronde / Réflexions autour de la prochaine réforme de l action publique Introduction Une réforme institutionnelle fondamentale s annonce, que nous appelons par commodité «acte III de la décentralisation». Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, dit cependant avec humour qu il ne s agit pas d une pièce de théâtre. D autres y voient l acte 1 de la territorialisation. Le projet de loi de cette réforme devrait être présenté en février prochain au conseil des ministres. Cette réforme a pour ambition de définir «qui fait quoi» parmi les collectivités territoriales et aborde d autres enjeux fondamentaux de développement durable, de cohésion sociale, de gouvernance mais aussi d innovation publique. Elle soulève bien évidemment plusieurs questions. Ainsi, comment la méthode retenue pour l élaboration de la réforme et de la modernisation de l action publique permettra-telle de faire plus et mieux en matière d inclusion sociale, de prise en compte du développement durable, de démocratie locale et d innovation territoriale? Ensuite, en quoi cette réforme fera-t-elle progresser la prise en compte de ces enjeux dans les politiques et les projets territoriaux? Comment laissera-t-elle aux collectivités les moyens de prendre en compte ces enjeux de moyen terme dans un contexte d urgence et de crise? Au cours de cette table ronde, nous essaierons d éclairer ces questionnements, grâce à la réflexion de trois intervenants que sont tout d abord Vaia Tuuhia, directrice générale de l association Dossiers et Débats pour le Développement Durable (4D) laquelle vient d ailleurs de fêter ses 20 ans et Stéphane Vincent, délégué général de la 27 e Région que l on peut définir comme un laboratoire de transformation publique. Stéphane Vincent, vous aimez d ailleurs dire que la 27 e Région n est pas un think tank mais un do tank. Que signifie cette expression? Délégué général, La 27 e Région La 27 e Région n est pas un organisme qui se contente de produire des rapports. Il est également destiné à mener des expériences, d où l expression do tank. Nous pensons que c est le fait de faire qui permet de produire de la connaissance et de progresser. Page 1 sur 14

2 La fraternité comme remède à une crise de confiance généralisée Enfin, notre troisième invité est Jean-Louis Sanchez, délégué général de l Observatoire National de l Action Sociale Décentralisée (ODAS). Alors qu une nouvelle réforme institutionnelle se profile dans un contexte de crise où les guichets sociaux sont plus que jamais sollicités, comment passer de l insertion sociale au développement social? Jean-Louis SANCHEZ Délégué général, ODAS La crise que nous connaissons n est pas seulement une crise économique ou écologique. Il s agit aussi d une crise de confiance et de l identité, qui va bien au-delà de ce que l on pense. Car si du lien social existe aujourd hui, c est du lien consommé et non du lien produit. Aujourd hui, chacun choisit ses partenaires, ce qui conduit à se retrouver enfermé dans des communautés religieuses, des clans ou encore des régions à l instar des Catalans et des Flamands qui ne veulent plus soutenir respectivement l Andalousie et la Wallonie. Cette tendance est très dangereuse ; et d autant plus en France, qui souffre d une crise de confiance généralisée. Cette dernière explique la consommation élevée d anxiolytiques que l on connaît ou encore les nombreux suicides. L un des principaux enjeux auquel est confronté notre pays est donc de reconstruire la confiance. Celle-ci peut être traduite à mon sens par le terme «fraternité». Dès 1791, la fraternité a été perçue comme la perspective de la liberté et de l égalité. Le vivre-ensemble est en effet indispensable pour en corriger les défauts respectifs. La fraternité justifie aussi aujourd hui la décentralisation, qui ne doit donc pas être uniquement mise au service d une organisation plus rationnelle des pouvoirs publics. La décentralisation tire au contraire sa principale légitimité de notre devise républicaine. Car si la liberté et l égalité sont l affaire de l État, la fraternité est indéniablement l affaire du local. Il faut donc plus de décentralisation en France, car il faut plus de vivre-ensemble et de fraternité. En conséquence, l appareil social doit passer de la notion d insertion sociale qui a d ailleurs été totalement dénaturée et qui n a plus aujourd hui qu un caractère bureaucratique à la notion nouvelle de développement social. Mais il n est pas le seul à être concerné par ce changement, car ce sont tous les acteurs publics qui doivent en réalité se repositionner autour du lien social. Je tiens à remercier le CNFPT de m avoir invité à cette table ronde, car il est primordial de signaler à tous les administrateurs territoriaux combien la fonction sociale doit aujourd hui être interprétée de manière sociétale et comme un centre d intérêt privilégié des futures carrières des cadres de la fonction publique territoriale. Vous avez développé cette thèse dans un livre intitulé Pour une République des maires! : Le vivre-ensemble à l époque de la crise 1. Changer le système d exploitation de l action publique pour s adapter aux enjeux Vaia Tuuhia, pour vous, l intérêt général consiste à ce que les territoires prennent en compte le développement durable non plus comme un pari ou une option, mais en l intégrant dans le disque dur de leur fonctionnement. Qu entendez-vous par là? Vaia TUUHIA Déléguée générale, Association 4D Les territoires ont commencé à intégrer le développement durable dans leurs pratiques, à des degrés divers, mais ils doivent «mettre à jour leur logiciel» pour achever cette dynamique. Cette mise à jour de leur fonctionnement est également indispensable face à la crise sociale, économique et financière que nous connaissons. Actuellement, on 1 Sanchez J-L. (2008) Pour une République des maires! : Le vivre-ensemble à l épreuve de la crise. L Harmattan Page 2 sur 14

3 assiste notamment à une paupérisation croissante de la population. Nous sommes également confrontés à une crise environnementale. Ainsi, le réchauffement climatique annoncé entraînera en effet d importantes tensions internationales mais aussi des disparités entre les territoires. A cela s ajoutent une raréfaction des ressources ainsi qu une moindre qualité de l air et des milieux. L ensemble de ces éléments doit être pris en compte dans nos réflexions. La question qui se pose est de savoir comment procéder à ces ajustements, qui ne sont pas seulement nécessaires du point de vue économique ou écologique, mais qui participeront aussi à construire un intérêt commun. A vous entendre, il ne s agit pas seulement d ajustements. Vaia TUUHIA En effet, le changement nécessaire dépasse de simples ajustements. Toutefois, avant d entreprendre quoi que ce soit, il est surtout primordial de partager une compréhension commune des enjeux entre tous les acteurs. Aujourd hui, nous sommes davantage face à une nécessaire transition écologique plutôt que confrontés uniquement à l enjeu du développement durable. Or la notion de transition implique une dynamique d acteurs dirigée vers un horizon précis. D aucuns diront qu en cette période de crise, les objectifs de développement durable ne sont pas prioritaires. Mais en réalité, il n est pas question de réfléchir par priorités mais d avancer de manière systémique, pour répondre à des enjeux qui se posent aussi bien au niveau global que local. Aujourd hui, une refonte globale de notre système est nécessaire et il faut se saisir de ces processus de changement qui sont à l œuvre pour réviser notre modèle. Stéphane Vincent, face aux grandes manœuvres en cours entre l État et les collectivités, votre intérêt se porte surtout sur le logiciel qui en régit le fonctionnement. Qu entendezvous par là? Plus que le logiciel, c est aujourd hui le système d exploitation de l Administration qui nécessité d être remplacé. La 27 e Région s est beaucoup intéressée à la culture de gestion qui prévaut en particulier dans les structures publiques. Or cette culture semble régie par un système d exploitation mis en œuvre il y a 40 ans et qui n a depuis connu aucune évolution. Ce système d exploitation n est donc pas à même d embrasser la complexité du monde actuel, qui implique d aborder les enjeux de manière systémique, de travailler dans la durée, de réfléchir en s appuyant sur les pratiques réelles de citoyens et non sur celles qu on leur prête, etc. Nous sommes donc confrontés à une nécessaire mutation de la manière d administrer le secteur public. Selon la 27 e Région, l évolution de la culture publique traditionnelle pourrait s effectuer grâce à son croisement avec d autres cultures. Vous soutenez qu en 40 ans, rien n a changé dans l Administration territoriale. En disant cela, êtes-vous caustique, réaliste ou désabusé? Le new management public apparu dans les années 1970 et 1980 et qui repose sur des principes néolibéraux est aujourd hui encore en vigueur dans les administrations. Certes, il a connu des adaptations, mais le fonctionnement des structures publiques repose toujours sur sa matrice. Or les sociologues relèvent aujourd hui que ce modèle d Administration n a fait l objet d aucune réflexion critique depuis sa mise en œuvre. Pourtant, ce n est pas seulement un sujet d intendance. Bien au contraire, la manière d administrer les collectivités devrait être un sujet politique à part entière. Ainsi, Pierre Calame, président du conseil de la fondation Charles Léopold Mayer, dit ainsi clairement qu en matière d action publique, «l essentiel se passe dans les cuisines». La 27 e Région partage cette opinion. Page 3 sur 14

4 Vous avez introduit des designers dans les cuisines de l action publique. Pourquoi? La culture du test et de l essai-erreur est absente dans l action publique. Au contraire, elle est très prégnante dans le milieu des designers, qui ne lanceront par exemple aucun processus sans l avoir au préalable testé avec des utilisateurs. Pour la 27 e Région, introduire des personnes qui maîtrisent la culture du test et de l essai-erreur dans l action publique relève du bon sens. Jean-Louis Sanchez, comment réagissez-vous à ces derniers échanges? Jean-Louis SANCHEZ J entends dire que le système d exploitation des collectivités est inadapté. En réalité, il est adapté à une finalité, qui est celle du développement de l autonomie et de la concurrence. Mais si l autonomie ne s épanouit plus que dans l individualisme, on court assurément à l échec. La fraternité, telle que je la défends, ne relève pas de la générosité mais bien de l égoïsme, car aucune sortie de crise n est envisageable sans le rétablissement du vivre-ensemble et de la confiance. Alain Peyrefitte l avait annoncé en 1995 dans un essai intitulé La société de confiance 2, où il explique qu aucun développement économique n est possible sans confiance. Cette démonstration est aujourd hui reproduite par une multitude d auteurs. En revanche, les acteurs politiques ont oublié que leur première responsabilité est de créer du vivre-ensemble. Aujourd hui, nous devons tous participer au rétablissement d un équilibre, après des années marquées par les principes prônés par Margaret Thatcher et Ronald Reagan. Au nom de l efficacité, réorientons l action publique vers la construction de liens de confiance entre les habitants et les gouvernants. L intégration du développement durable dans l action publique Comment construire le développement durable dans une collectivité? Vaia TUUHIA L association 4D considère le développement durable comme un processus lent d intégration de différentes composantes et de différents acteurs. Or l environnement s est essentiellement invité dans le débat sociétal en raison de crises (sanitaires, écologiques, liées à la pollution, etc.), souvent sources de conflits. De plus, l approche environnementale suscite souvent la défiance, car elle est associée à une contrainte supplémentaire et non à un élément positif. L intégration du développement durable dans l action publique est donc pour le moins complexe. C est un processus qui vibre dans les territoires mais aussi à l échelle individuelle et internationale. Cette superposition des échelles nécessite une mise en cohérence. Or celle-ci ne peut plus être assurée uniquement par l État, qui est soumis à des concurrences internationales et qui dans le même temps, reste trop éloigné du citoyen. C est donc là que la décentralisation prend toute son importance. L intégration du développement durable nécessite une coconstruction par des acteurs qui ont besoin de se projeter ensemble vers un avenir souhaitable et désirable. Les vertus de la décentralisation Le bilan de la décentralisation est-il si négatif que vous le laissez entendre? 2 Peyrefitte A. (1995) La société de confiance : Essais sur les origines du développement. Odile Jacob Page 4 sur 14

5 Jean-Louis SANCHEZ Notre position vis-à-vis de la décentralisation est loin d être pessimiste. Au contraire, si nous en parlons, c est parce que nous y croyons. Je suis pour ma part très étonné que la journée citoyenne organisée par 12 communes de l agglomération mulhousienne le 12 mai n ait pas bénéficié d un plus grand retentissement dans la presse, car il s agit pourtant d une initiative inédite pour réhabiliter la ville. En 2013, 20 communes participeront à cet évènement, dont certaines sont d une taille non-négligeable. Une telle initiative prouve que le changement est possible en France. Il est d autant plus possible que le bilan de la décentralisation est bon. De fait, c est bien à la décentralisation qu il appartiendra dorénavant de faire du vivre-ensemble une perspective prioritaire. Par ailleurs, le bilan de la décentralisation est un autre sujet peu abordé. Il est pourtant positif. Lors de sa mise en œuvre, on craignait ainsi que les élus délaissent certaines compétences, relevant notamment du champ social. Il en aurait découlé des inégalités accrues. En réalité, la situation inverse s est produite. En effet, la dépense sociale a été multipliée par 4. En outre, les secteurs les plus ingrats du point de vue électoral (accompagnement social, handicapés, etc.) sont ceux qui ont le plus contribué à l augmentation des dépenses. Les inégalités ont quant à elles diminué de 30 % entre les territoires. En somme, la proximité finit par réguler mieux que la norme. Autrement dit, lorsque les décideurs locaux qui ont davantage de temps que les décideurs nationaux sont soumis directement à l expression de la pression des besoins sociaux, on assiste à une correction naturelle des inégalités. Une autre vertu du niveau local est de favoriser le développement de l innovation sociale. Ainsi, à l instar des Associations pour le Maintien d une Agriculture Paysanne (AMAP), de nombreux projets portés «par les gens et pour les gens» gagnent du terrain. Ce phénomène concerne tous les secteurs de la société et tous les sujets, qu ils soient d ordre social, environnemental, etc. On assiste ainsi à la montée d acteurs qui construisent des solutions, là où la puissance publique et le secteur privé ne l ont pas fait. Les acteurs publics ne doivent pas seulement soutenir et encourager ces initiatives, mais aussi en profiter pour se transformer eux-mêmes, par la réflexivité, car ces projets impliquent de nouvelles méthodes de travail. Par exemple, le rôle de l acteur public est de construire des plateformes où les porteurs d innovation sociale pourront travailler. Vous considérez-vous comme une sorte de scénariste imaginant un long-métrage qui conduirait les collectivités à réfléchir sur leur avenir? Un processus est indubitablement en train de s enclencher, mais plutôt que d y voir un scénario de long terme, il faut avancer pas après pas. La 27 e Région rêve ainsi que les collectivités se réservent des zones de test, pour mettre en œuvre des microexpérimentations et se laisser ainsi le droit à l erreur. Avec ces zones de test, elles pourront également simuler l avenir à une échelle réduite. Il me semble que selon la 27 e Région, ce travail doit être engagé avec des sociologues et des ethnologues. La 27 e Région recourt en effet à des ethnologues, pour des raisons très pragmatiques. Ces professionnels travaillent dans la durée et cherchent à comprendre les pratiques des individus de l intérieur. Leur travail permet d en savoir bien plus sur les habitudes d une population, que les focus groupes cette technique marketing qui consiste à réunir pendant 2 heures et à deux reprises un panel de personnes. Les méthodes issues de l ethnologie sont très intéressantes mais sont malheureusement délaissées par les acteurs publics, qui leur préfèrent les pratiques issues du marketing. Page 5 sur 14

6 Mobiliser les politiques publiques pour remédier à la précarité relationnelle Comment répondre aux nouvelles formes de précarité et d inégalité que l on voit apparaître ainsi qu à l essoufflement des dispositifs des politiques de la ville et aux nouvelles fractures territoriales? Jean-Louis SANCHEZ Il faut d abord être lucide et pratiquer l observation. Ainsi, la France doit observer avant de décider mais aussi pour susciter la coopération, car comment deux partenaires peuvent-ils parvenir à un accord s ils ne partagent pas le diagnostic de départ? Cette idée relève uniquement du bon sens. La précarité actuelle est avant tout relationnelle. Ainsi, 80 % des enfants protégés par les conseils généraux souffrent d un déficit de liens et non d un déficit de biens. En outre, la moitié des personnes qui se rendent aux Restos du Cœur sont issues de familles monoparentales. La crise économique n explique donc que partiellement la précarité et la pauvreté en France. Elle s accompagne surtout d un mal fondamental qui est le délitement du lien social. Or ce phénomène en vient à toucher aussi la question familiale. De fait, dès que l on considère que tout lien n est destiné qu à être consommé, on observe un délitement du lien familial. La précarité dont souffre notre société est donc avant tout relationnelle. Cette idée reflète une position collégiale (rappelons que l ODAS regroupe presque tous les Départements et un tiers des Villes de France). Il existe par ailleurs une deuxième difficulté qui est celle de la précarité liée à l emploi. Or en la matière se fait jour un lien très fort entre développement humain et développement durable, car l on ne sortira des difficultés économiques par le haut qu en introduisant un nouveau projet de société, articulé autour du vivre-ensemble et du rétablissement d un équilibre avec notre environnement. Pour l heure, les efforts déployés dans les collectivités territoriales en matière sociale, me paraissent surabondants par rapport aux dispositifs de droit (Revenu de Solidarité Active RSA Couverture Maladie Universelle CMU etc.). Le droit aurait pratiquement dû produire la disparition de l intervention sociale, comme le pensait Jean-Michel Bélanger. A l inverse, nous avons entretenu artificiellement des réponses individuelles aux difficultés sociales. Aujourd hui, l avenir de la solidarité en France pose la question de la mobilisation de toutes les politiques publiques, le secteur social ne jouant qu un rôle d entraînement et de diagnostic. Commentaire [A1]: Est-ce bien cela? Associer le citoyen par la pédagogie Le citoyen est le premier destinataire de la réforme de l administration publique. Mais un citoyen est aussi un contribuable. Quelle marge de manœuvre acceptera-t-il de payer, notamment en matière de développement durable? Vaia TUUHIA Il est tout d abord indispensable de faire preuve de pédagogie envers le citoyen, car il doit comprendre les enjeux mais également que les décisions ne sont pas prédéterminées. Dans chaque débat, il faut ainsi se donner le temps de comprendre et d articuler les enjeux aux différentes échelles. Face au citoyen, il s agit de lui expliquer comment se concrétiseront des questions techniques dans son quotidien. Par exemple, dans le cadre du débat énergétique, il faut s interroger sur l usage de l énergie par le citoyen et non le noyer dans des statistiques et des objectifs chiffrés de réduction de sa consommation. Il faut donc faire confiance au citoyen, d autant plus qu il existe un réseau d expertise citoyenne. Ce dernier peut d ailleurs participer à un processus de subsidiarité active, en permettant d instaurer des processus décisionnels au plus proche des citoyens. Page 6 sur 14

7 Jean-Louis Sanchez, vous avez dit que la proximité régule mieux que la norme. Ne pense-t-on pas trop souvent que les territoires sont des jardins bien ordonnancés alors qu il faudrait plutôt raisonner différemment en fonction de chaque territoire? Jean-Louis SANCHEZ En réalité, la proximité ne régule pas mieux que la norme. Son pouvoir de régulation est différent et au moins tout aussi puissant que celui de la norme. Or aujourd hui, nous sommes bien face à un excès de normes. Toutefois, la présence d un État régulateur est indispensable en France, car il n est pas question non plus d idéaliser les territoires. Aujourd hui, la capacité d implication des acteurs locaux soulève de nombreuses questions. L ODAS a récemment mené une étude sur sept villes (Strasbourg, Bordeaux, Tourcoing, etc.) sélectionnées en raison de leur forte capacité d intervention sociale. Cette étude a révélé combien les maires sont aujourd hui soucieux de la question du démantèlement social. Toutefois, dans le même temps, on observe dans les collectivités une absence de coopération entre les élus. Les collectivités elles-mêmes ne travaillent pas ensemble, faute de convictions partagées. Il en résulte une perte d efficacité colossale, faute de projets communs et d une vision partagée. Au vu de ce contexte, je suis particulièrement heureux de pouvoir rappeler à tous ces cadres territoriaux combien la question de la finalité doit réinvestir le débat public de manière prioritaire. Pour conclure, je crois en la nécessité d une État régulateur, mais qui laisse respirer le terrain. Ainsi, il faut inciter les collectivités à coopérer, mais les laisser engager ce travail d elles-mêmes. Débat avec la salle Se laisser le temps De la salle (Claire MAURIN, doctorante en sociologie) Stéphane Vincent a proposé d intégrer des sociologues et des ethnologues dans les collectivités, ce qui nécessite de s accorder un temps long de réflexion, comme l imposent leurs méthodes. Vaia Tuuhia a également évoqué la possibilité de donner du temps au citoyen et lui offrir ainsi la possibilité de comprendre les enjeux du développement durable. Enfin, la production de données par l ODAS nécessite elle aussi assurément du temps. Or comment ce temps est-il géré sur le terrain? A la 27 e Région, nous sommes frappés par l absence, dans les grandes organisations publiques, de zones sanctuarisées qui travailleraient sur la durée et dont l action perdurerait d une mandature à l autre. Ces espaces préservés pourraient accueillir des recherches-actions et être le lieu d une réflexion approfondie sur de nombreux sujets. Ainsi, au Danemark, le ministère des Finances a créé il y a dix ans un laboratoire interministériel, le MindLab. Son équipe, qui dispose d une capacité d autosaisine, est chargée de réinterroger sans cesse la production de nouvelles politiques publiques des différents ministères. Aux Etats-Unis, en Australie et même dans certaines collectivités anglaises, des démarches similaires commencent à émerger. La 27 e Région s efforce quant à elle d en faire la promotion en France, où de tels laboratoires manquent cruellement. Ces pratiques sont en revanche déjà mises en œuvre dans le secteur privé. Ainsi, le Google Labs est destiné à imaginer les futurs services proposés par Google, en lien avec les utilisateurs. Ce dispositif de réflexion est dissocié du cadre commercial de l entreprise. Il s agit d un endroit où il est possible d imaginer d autres façons de faire. La 27 e Région préconise de reproduire ce schéma dans les pouvoirs publics. Vaia TUUHIA Je souhaite illustrer la question du temps par l exemple de l élaboration d un plan climat. Ce processus nécessite de réunir plusieurs acteurs, dont le citoyen auquel il sera Page 7 sur 14

8 demandé de réduire sa consommation d énergie. Toutefois, on ne peut pas lui demander de transformer totalement ses habitudes, car celles-ci répondent aussi à des besoins contraints, en matière de mobilité par exemple. Outre le citoyen, les opérateurs sont également associés à l élaboration d un plan climat. Dans l idéal, il faut d ailleurs les solliciter en amont de ce processus afin de leur permettre de s approprier la stratégie qui sera mise en œuvre dans ce cadre, puis de s investir dans la concrétisation du plan climat. Les clubs climat sont l un des outils qui facilite la mise en réseau de ces acteurs. Au final, en parallèle des réunions opérationnelles organisées dans le cadre de l élaboration du plan climat, il faut mener un important travail pédagogique, qui s étale en général sur une durée moyenne de 12 à 18 mois. Lorsque des appels d offres prévoient uniquement six mois pour élaborer un plan climat, nous estimons, à l association 4D, qu une partie du travail sera forcément bâclée. On peut cependant gagner du temps, grâce à la capitalisation et à l anticipation des changements. Jean-Louis SANCHEZ Cette question de la gestion du temps est particulièrement intéressante car elle montre que l on peut poursuivre une finalité éthique et aborder des points de méthodologie. A mon sens, en France, nous ne manquons ni de temps, ni de moyens. Le problème qui se pose est plutôt de savoir ce que l on cherche et ce que l on observe. Ainsi, aujourd hui, les statistiques concernant le monde économique sont foisonnantes, alors que c est un domaine dans lequel nous sommes relativement dépourvus de réponses. A l inverse, les indicateurs sont rares sur des sujets pour lesquels l Hexagone et le niveau local disposent de réponses. La finalité de l observation n est donc pas toujours la bonne. Par exemple, le maire de Bayonne était persuadé d être à la tête d une ville attractive, sa vision ayant été confirmée par divers diagnostics réalisés au titre de plusieurs politiques. Pourtant, à la lecture d autres indicateurs rarement sollicités (le nombre d enfants en danger, par exemple), il s est avéré que Bayonne était une ville en danger. Ce problème de finalité de l observation se double en outre d un problème d utilisation de l observation. L affaire Marina est emblématique de celui-ci. En effet, cette enfant est décédée de maltraitance, alors qu elle était pourtant suivie par les services sociaux depuis quelques années. Cette affaire nous enseigne ainsi que dans le service public, l éthique de métier l emporte sur l éthique de mission. Chacun effectue son travail consciencieusement, mais sans se demander ce qu il adviendra par la suite de l enfant. Le décès de Marina est également dû à l indifférence de son entourage, de tous ceux qui auraient pu agir pour éviter une fin si tragique. Aucune étude sociologique n est donc nécessaire pour s apercevoir qu il est nécessaire de rétablir en France la confiance et le sens de la responsabilité, sous peine de courir à l échec. Entre solidarité de droit et solidarité d application De la salle (Faouzia PERRIN, médecin directeur, mairie de Grenoble) Jean-Louis Sanchez a évoqué dans ses propos la devise républicaine «liberté, égalité, fraternité». Or la manière dont il a justifié la décentralisation par le biais de la notion de fraternité m interroge. Ainsi, d une part, en matière de santé, la France est le pays qui présente les plus fortes inégalités en Europe, alors qu il s agit d une compétence d État. De plus, les territoires peuvent quant à eux œuvrer concrètement pour la réduction de ces inégalités. La répartition des rôles en matière de santé nécessite donc d être questionnée. D autre part, il me semble que la solidarité nationale est un élément important de fraternité. Par conséquent, fonder la décentralisation sur la notion de fraternité territoriale ne me semble pas totalement pertinent. La fraternité comme l égalité doit être partagée entre le niveau national et l échelon territorial. Enfin, à mon sens, le fondement de la décentralisation est plutôt la citoyenneté. Les avancées concrètes en matière de santé (recul de la précarité, par exemple) se font «avec les gens» comme l a dit Stéphane Vincent. Or la décentralisation offre une proximité géographique et démocratique aux citoyens. Page 8 sur 14

9 Jean-Louis SANCHEZ La fraternité est composée de la solidarité de droit et de la solidarité d application. Cette dernière constitue une solidarité à inventer comme un prolongement de la solidarité de droit, laquelle est évidemment l affaire de l État. Mes propos portaient plutôt sur cette part de la fraternité, que l on rencontre au quotidien et qui relève d une posture d empathie. Or chacun s accorde à dire et notamment Jérémy Rifkin en matière de développement durable qu il faut plus d empathie dans notre société. Cela se tisse au quotidien. Par exemple, Pierre Méhaignerie, maire de Vitré, une ville d Ille-et- Vilaine dont la situation n est pourtant pas mauvaise, estime que la crise est si violente qu il est impératif de changer de mode de fonctionnement et de projet. Merci à tous pour ce débat. Nous avons ouvert de nombreuses pistes de réflexion, que nous pourrions explorer largement davantage, mais il est temps de passer la parole à François Deluga, président du CNFPT. Accueil de Marylise Lebranchu François DELUGA Président du CNFPT Madame la ministre, je vous souhaite la bienvenue à ces 15 e Entretiens Territoriaux de Strasbourg (ETS). Je vous remercie à titre personnel mais aussi en tant que président du CNFPT pour votre présence qui nous touche particulièrement, puisque c est la première fois qu un ministre en exercice intervient à l occasion de nos rencontres. Cet évènement est donc un grand honneur pour tous les cadres territoriaux réunis à l occasion de ces ETS. Ils sont environ présents dans cet amphithéâtre et chacun d entre eux porte beaucoup d intérêt au travail que vous réalisez et au projet de réforme que vous portez. Car ces cadres seront ceux qui mettront en œuvre la loi que vous ferez voter. Ils sont par conséquence extrêmement impatients de découvrir les grandes lignes qui soutiennent votre projet de réforme voire peut-être déjà quelques éléments forts de ce document que vous déposerez en février Encore une fois, bienvenue parmi nous et merci de votre présence. Une réforme pour faire émerger l action publique du 21 e siècle Marylise LEBRANCHU Ministère de la Réforme de l État, de la Décentralisation et de la Fonction publique Monsieur le président du CNFPT cher François, si je suis parmi vous ce soir, c est parce que vous avez eu la bonne idée de me solliciter dès le mois de juin 2012 afin que je réserve ma présence pour cette journée aux ETS. L ensemble de mon cabinet avait d ailleurs bien compris qu il s agissait d une date extrêmement importante. Elle se situe de plus à un moment tout à fait opportun, puisque le projet de loi que je porte sera arbitré par le Premier ministre le 10 décembre prochain, puis le lendemain par le président de la République. Il cheminera ensuite parmi les élus, par l intermédiaire des associations des élus locaux de France et parmi les fonctionnaires territoriaux, via les organisations syndicales. Les débats à venir sur ce sujet seront certainement difficiles, mais aussi très intéressants. Philippe Laurent, que je viens d apercevoir et qui est à mes côtés au conseil supérieur de la fonction publique territoriale, sait combien ce texte est attendu par les fonctionnaires territoriaux de France, que je salue et dont vous faites partie. J en profite d ailleurs pour vous féliciter de tenir ce rendez-vous annuel que sont les ETS, car ce n est pas simple à organiser. Rassembler autant de participants pour une 15 e édition autour d un programme si riche est une gageure. Ce grand évènement de Strasbourg est à la fonction publique territoriale ce que représente le congrès des maires pour les maires de France. Il s agit donc d un rendez-vous incontournable et je suis ravie d être parmi vous aujourd hui. Je souhaite saluer tous les cadres territoriaux présents dans cet amphithéâtre. Que vous soyez cadre technique, administratif, culturel ou médico-social, directeur de police Page 9 sur 14

10 municipale, ou encore officier supérieur des sapeurs-pompiers, c est vous qui nous permettrez d échanger, de construire et d anticiper l action publique du 21 e siècle. Tout au long de cette 15 e édition des ETS, vous avez choisi de faire le lien entre développement durable, territoires et cyber enjeux. C est bien là un défi à relever, comme l ont montré les débats de la table ronde précédente. Vous aurez à porter une action publique d une autre facture que celle que nous avons connue jusqu à présent. Grâce à ces états généraux que sont les ETS, vous avez aussi l occasion de dire qu il n y aura pas de politique publique réussie sans les agents du service public et leurs équipes motivées et professionnalisées. Parce que vous êtes tous présents ce jour, je vais déroger à la règle selon laquelle on ne dévoile pas un projet de loi avant qu il n ait été arbitré. Le Premier ministre comprendra parfaitement que les grands axes du projet dont je vais vous faire part sont ceux que le président de la République a déjà portés. Mais avant cela, je voudrais que chacun comprenne qu il ne s agit pas d un nouvel acte de décentralisation. Cette appellation ne me convient pas, tout d abord, parce que nous ne sommes pas dans une pièce de théâtre. Ensuite, je crois que nous avons tous besoin collectivement, élus et fonctionnaires territoriaux, de stabilité et de sérénité. Mon ambition est grande j en viens d ailleurs parfois à me sentir immodeste car j espère que grâce à ce texte, nous ne reviendrons plus d ici cinq ou dix ans, sur le fonctionnement de la décentralisation et de l action publique confiée à nos territoriaux. Grâce à ce texte, j espère que nous allons écrire ensemble l action publique du 21 e siècle, à laquelle j associe l action publique de l État. Les fonctionnaires, qu ils appartiennent à la fonction publique d État, territoriale ou hospitalière, portent tous les valeurs républicaines. À ce titre, ils peuvent être salués. Il faut également montrer à nos citoyens, à nos entrepreneurs, en somme, à tous ceux qui agissent sur les territoires, qu assumer d être fonctionnaire, c est assumer de porter les valeurs républicaines et l action publique. L action publique sera donc toujours écrite du maire jusqu au président de la République ou du président de la République jusqu au maire, mais entre les deux, il faut retisser un pacte de confiance entre les acteurs de l action publique. Nous avons traversé une période compliquée, pendant laquelle nous avons eu l impression que les collectivités territoriales étaient trop laxistes et ne comprenaient pas les impératifs de dépenses publiques. Progressivement est alors apparue l idée selon laquelle la recentralisation était une bonne chose. Je crois qu il faut rompre ce cercle vicieux et proclamer au contraire que l action publique, lorsqu elle est décentralisée, doit s accompagner d un engagement extrêmement fort de la part de l État, à qui il revient de retisser un pacte de confiance qui l unisse de nouveau aux collectivités et à leurs fonctionnaires. Ce pacte de confiance sera porté dans le projet de loi par plusieurs éléments, à commencer par un Haut conseil des territoires. Certains considèrent qu une telle institution existe déjà au travers du Sénat. En réalité, le Sénat est une chambre du Parlement et il ne relève pas de la fonction de sénateur de jouer un rôle de médiateur entre l État et les collectivités territoriales. Le Haut conseil des territoires représentera l ensemble des élus, la commission consultative des normes ainsi que le comité des finances locales. Il sera un lieu de dialogue permanent entre l État et les collectivités territoriales. J entends souvent parler d un surplus de normes, qui étoufferait l action publique locale. Or à mon sens, les normes sont essentielles. Ainsi, n oublions pas qu elles protègent les élus et les fonctionnaires territoriaux. Toutefois, avant qu une nouvelle norme entre en vigueur, il faut s assurer de sa nécessité. Rappelons d ailleurs à ce sujet que le président de la République s est engagé d une part, à ce qu aucune norme n entre en vigueur sans que deux autres ne soient supprimées, et d autre part, à réduire le stock de normes dont nous disposons. J ai ainsi la charge de procéder à une sorte de nettoyage parmi les normes en vigueur, qui coûtent chaque année, selon Alain Lambert, 1 à 2 milliards d euros. L objectif de cette mission est de simplifier l action publique. Le Haut conseil des territoires sera donc un lieu d échange, de concertation et de confiance. Ensuite, le projet de loi concernant la réforme de l action publique prévoit peu de transferts de compétences. Nous souhaitons que les compétences déléguées aux territoires soient bien exercées. Or pour ce faire, il nous apparaît indispensable de créer Page 10 sur 14

11 un dialogue entre les Régions, les Départements et les collectivités territoriales communales autour d un pacte de gouvernance. Ainsi, alors que les Régions seront sans nul doute les chefs de fil du développement économique, elles n auront toutefois pas à assumer toutes les actions liées à ce domaine. Par exemple, les Régions n ont pas à prendre en charge la question de l immobilier d entreprises. Leur rôle est plutôt de définir des stratégies régionales de développement économique, de choisir l orientation de la Recherche et du Développement (R&D), de favoriser l émergence de quelques entreprises industrielles nouvelles ou en restructuration, etc. Mais en tant qu administration de mission, elles n ont pas à déterminer les lieux qui sont les mieux adaptés à chaque type d activité. Par conséquent, si la compétence économique est confiée aux Régions, elle ne sera pas en revanche entièrement gouvernée par celles-ci. Le pacte de gouvernance à créer entre les différents échelons territoriaux reposera sur des accords. A l occasion d une conférence territoriale des compétences, organisée en présence de l Etat, chaque compétence transférée fera l objet d un débat. Les représentants de l Exécutif de chaque échelon territorial décideront ainsi de la répartition des compétences, de leur délimitation et des moyens qui leur seront attribués. Ce faisant, l État accorde ainsi toute sa confiance aux collectivités territoriales, en leur laissant déterminer entre elles la gouvernance des compétences décentralisées. Le périmètre de ces dernières sera variable d une région à l autre. Ainsi, certains Départements préféreront confier la gestion des collèges à leur Région, quand d autres se verront attribuer la gestion des lycées par leur Région. En outre, certaines compétences pourront également être demandées à l État. Une Région pourra ainsi engager des expérimentations sur une compétence particulière, sous réserve bien sûr que l État mesure les moyens qu elle met à disposition pour l exercer. De plus, le succès d une telle expérimentation n entraînera pas le transfert de la compétence concernée à toutes les Régions. Désormais, nous prendrons en compte la diversité de notre pays et nous ne craindrons plus pour l unité de la République, sous prétexte que les Régions n exercent pas toutes les mêmes compétences. Lorsque le pacte de gouvernance territorial arrivera à échéance (au bout de cinq ou six ans très certainement), nous demanderons à la collectivité concernée d évaluer avec méthode l expérimentation mise en œuvre sur une compétence spécifique. Elle pourra alors choisir de la conserver ou de la confier de nouveau à l État. Celui-ci pourra également reprendre cette compétence, en cas de carence constatée dans son exercice par la collectivité. Après 30 ans de décentralisation, nous parvenons ainsi à la reconnaissance du fait régional. Par ailleurs, nous confierons également des compétences plus abouties aux collectivités territoriales, par exemple en matière de formation professionnelle. Ainsi, la carte des formations initiales sera soumise pour avis au conseil régional. Cette nouveauté inquiète largement les personnes du ministère de l Éducation nationale. Pourtant, il s agit de permettre à chaque Région de France de vérifier que chaque formation professionnelle dont elle a la charge n est pas le doublon d une formation installée dans un lycée professionnel ou dans un lycée technique. Notre volonté est ainsi de mettre fin aux incohérences sur les territoires mais aussi de favoriser l égalité entre les enfants de France dans leur parcours de vie. Dans certaines familles, les parents ne sont pas en capacité d aider leurs enfants dans leurs choix de formation. Ces derniers se tourneront alors en général vers le parcours proposé à proximité de leur domicile. Cette réalité correspond malheureusement à un grand échec. Nous devons remédier ensemble les collectivités territoriales et l Etat à ces formes d inégalité. En matière de formation professionnelle, nous avancerons donc ensemble sur des sujets complexes. Par exemple, comment assurer la coordination de la multitude de systèmes qui se superposent en la matière (maisons de l emploi, missions locales, Pôle emploi, pôle d orientation des chambres de métiers, etc.)? Il nous revient à tous, en tant que citoyens, de demander à nos collectivités territoriales qu elles s accordent sur un projet commun, afin d éviter l existence de tant de portes, qui rendent l inégalité de droits encore plus violente. Le projet de loi prévoit donc peu de compétences transférées et par conséquent également des transferts réduits de fonctionnaires. Nous avons également pris en compte des compétences, qui jusqu à présent sont attribuées de manière floue. Par exemple, qu est-ce que la biodiversité en France? A quoi renvoie la protection des milieux Page 11 sur 14

12 aquatiques et qui en a la charge? Comment est organisée la gestion des espaces côtiers à multiples usages? Comment répondre à l impératif absolu de protection du foncier agricole? Toutes ces questions nous amènent à transférer la compétence relative à la biodiversité et aux espaces aquatiques aux Régions et aux intercommunalités. De même, afin de répondre aux enjeux de la transition énergétique liés aux économies d énergie et au développement de nouveaux modes de mobilités, mieux vaut en confier la responsabilité aux intercommunalités qui exercent souvent déjà les compétences en matière de logement et de déplacements. Cependant, l action dans ce domaine ne sera cohérente que si la Région élabore un document stratégique pour l encadrer. La réforme prévoit donc des allers-retours permanents entre les Régions et les territoires pour garantir une mise en musique harmonieuse des compétences que chacun d entre eux exercera. Le pacte de confiance qui sera scellé entre l État et les collectivités locales sera aussi un pacte de confiance liant l État aux fonctionnaires territoriaux. Car c est bien vous qui, en amont de la rédaction de ce pacte, formulerez des propositions. C est bien l encadrement qui sera capable de définir ce qu il peut porter et dans quelles conditions. Enfin, c est bien vous qui préparerez ces documents qui feront que le citoyen ne se perdra plus dans les méandres du système de l action publique. J aimerais également dire plus particulièrement aux fonctionnaires des Départements que l action sociale n est pas une fonction mineure. D aucuns pensent que seule la compétence économique est intéressante. Ils se trompent, d autant plus qu elle est sans doute la plus facile à mettre en œuvre. La cohésion et l insertion sociale passeront par des politiques portées par les conseils généraux et qui seront certainement renforcées. En la matière, il nous faudra être objectif et précis. Au titre de cette compétence, les Départements pourront gérer les subsides provenant du Fonds Social Européen (FSE). Nous travaillons d ailleurs avec le CNFPT, l Institut National des Études Territoriales (INET) et l École Nationale d Administration (ENA) sur des éléments de formation pour que tout cela se passe bien. Les Régions auront à gérer la majorité des fonds structurels européens et des moyens seront donc directement présents sur les territoires. J espère qu en outre que nous consommerons davantage les fonds structurels que nous ne le faisions jusqu à présent. Mais les Régions ne pourront pas assumer autant de nouvelles missions sans bénéficier de nouveau d une fiscalité dynamique. Se pose ainsi la question de la création d un versement transport interstitiel. Pour ce qui est des Départements, il faudra attendre la fin des négociations avec les partenaires sociaux. Si l assiette de la Contribution Sociale Généralisée (CSG) venait à être modifiée, alors on pourrait imaginer de recourir à cette ressource pour financer l action des Départements. Pourquoi ne pas utiliser également les droits de succession à cette fin? En la matière faut-il recourir aux prélèvements directs ou à la péréquation? A mon sens, la seconde solution est plus juste. Voilà en tout cas quelques questions parmi celles qui seront posées au moment où le projet de réforme sera débattu au Parlement. Avec cette réforme, nous voulons aussi dire aux citoyens français, qu il faut cesser de chercher à l étranger un autre modèle. Je pense que le modèle français est de qualité et je suis heurtée de voir que nous ne le défendons pas. Vous êtes l exemple de ce que l on peut faire en France, avec des personnels qualifiés, capables de gérer des équipes et d innover. Certaines communes françaises ont atteint par exemple l autonomie énergétique. Or ce sont les fonctionnaires qui ont eu l idée d investir ces sujets avec leurs élus et qui ont atteint leurs objectifs, après avoir négocié avec des techniciens qui leur ont prêté main-forte. Je suis également fière de la qualité des collèges et des lycées français. Je suis fière tout simplement de notre système. J aimerais qu ensemble, nous puissions proclamer que notre puissance publique est de qualité. Nous pouvons encore l améliorer, à condition d être capables de créer ce pacte de gouvernance territoriale, renouvelé tous les cinq ans, qui nous permettrait d évoluer ensemble à mesure que le monde change, en évaluant nos politiques publiques et en proposant de nouveaux axes de travail. En revanche, je ne voudrais pas que chaque changement du monde nous oblige à promulguer une nouvelle loi qui définisse de nouveau la répartition des compétences entre les acteurs publics. Page 12 sur 14

13 Notre système est perfectible et dans l évolution à venir, il faudra penser aux fonctionnaires. Nous devons ainsi améliorer les passerelles qui relient la fonction publique d État et la fonction publique territoriale. En effet, alors que de nombreux fonctionnaires d État ont rejoint les collectivités, seulement 0,2 % de fonctionnaires territoriaux ont parcouru le chemin inverse. Nous travaillerons avec le CNFPT pour y remédier. Il n y aura en outre aucun tabou, ni avec les élus, ni avec les organisations syndicales. Il faudra bien un jour aborder la question cruciale du statut des fonctionnaires (régimes indemnitaires, déroulement de carrière, etc.). Les fonctionnaires territoriaux portent l action publique mais on le sait trop peu. Vous êtes pourtant capables de réinternaliser des pans entiers de l action publique auparavant externalisés. Il y a quelques jours, j ai par exemple inauguré avec beaucoup de bonheur une blanchisserie inter-hospitalière, conçue par les fonctionnaires des établissements partenaires et bien plus performante que d autres blanchisseries privées. À travers vous, fonctionnaires territoriaux, je veux donc aussi saluer la performance de l action publique. Avec la réforme, notre modèle ne deviendra pas plus complexe mais sera mieux organisé. Il sera un modèle d action publique du 21 e siècle. Chaque citoyen français, du début à la fin de sa vie, a besoin de l action publique, mais on ne la valorise pas suffisamment. J attends donc de vous que vous osiez parler de vos qualités de fonctionnaire et du fait que vous portez les valeurs républicaines et que chaque citoyen peut compter sur vous. Et si les collectivités territoriales s arrêtaient demain de fonctionner, il n y aurait plus de redressement possible de la France, car à chaque étape de ce redressement, ce sont les fonctionnaires territoriaux qui portent tous les défis. Plutôt que des managers territoriaux, je préfère dire que vous êtes des fonctionnaires territoriaux, et à ce titre, je vous félicite d avoir choisi la fonction publique, car sans elle, je ne sais où serait mon pays. Merci. Page 13 sur 14

14 SIGLES 4D : Dossiers et Débats pour le Développement Durable AMAP : Association pour le Maintien d une Agriculture Paysanne CMU : Couverture Maladie Universelle CNFPT : Centre National de la Fonction Publique Territoriale CSG : Contribution Sociale Généralisée ENA : École nationale d administration ETS : Entretiens Territoriaux de Strasbourg FSE : Fonds Social Européen INET : Institut National des Études Territoriales ODAS : Observatoire National de l Action Sociale Décentralisée R&D : Recherche et Développement RSA : Revenu de Solidarité Active Les propos énoncés dans ce document n engagent que la responsabilité de la personne citée. Compte-rendu des Entretiens territoriaux de Strasbourg 5 et 6 décembre 2012 CNFPT INET 2012 Réalisation : Page 14 sur 14