N /G/ / E NOISIEL, le 07 OCT. 2009

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1 C20 G/MCL Le Président N /G/ / E NOISIEL, le 07 OCT N R RECOMMANDE AVEC A.R. Monsieur le Maire, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d Ile-de-France sur la gestion de la Ville de PARIS en matière de dépenses informatiques. Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l article L , alinéa 4, du code des juridictions financières. Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l assemblée délibérante. Conformément à la loi, l ensemble doit : 1. faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée ; 2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat. Dès la plus proche réunion de l assemblée, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n du 17 juillet P.J. : 1 Monsieur le Maire de PARIS Hôtel de Ville PARIS RP 6, Cours des Roches - B.P Noisiel Marne la Vallée Cedex 2 Tel Fax /.

2 C20 G/MCL 2 Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l assemblée délibérante. Enfin, je vous précise qu en application des dispositions de l article R du code précité, le rapport d observations et la réponse jointe sont transmis au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris et au receveur général des finances, trésorier-payeur général de la région Ile-de-France. Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l expression de ma considération distinguée. Jean-Yves BERTUCCI

3 10-UC-0220/S3/ /MC 1/48 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES Les dépenses informatiques de la collectivité parisienne Exercices 2003 et suivants

4 10-UC-0220/S3/ /MC 2/48 La ville de Paris a mis en place un schéma directeur informatique (SDI) en 2003 pour remédier à une situation très dégradée caractérisée par l obsolescence et le manque de fiabilité de ses systèmes et équipements informatiques. Le schéma, ambitieux, prévoyait de mettre à niveau les infrastructures et de mettre en place ou de refondre environ 900 applications. A l issue de ce premier SDI, en 2007, la plupart des systèmes et équipements informatiques de la ville étaient fiabilisés et développés. Cependant, la conduite du changement a été ralentie, du fait de carences tenant à la gouvernance du SDI et à la difficulté à mettre en place les ressources humaines nécessaires au développement des projets. Par ailleurs, les coûts engendrés par la réalisation des projets inscrits au SDI n ont pas toujours été précisément identifiés. Enfin, une marge de progression subsiste dans le domaine des marchés. 1. Une mise à niveau majeure des infrastructures et des systèmes d information A l issue de ce premier SDI, le paysage informatique de la collectivité a beaucoup évolué. Les équipements ont été renouvelés et les objectifs affichés dans le SDI ont été atteints pour la plupart. S agissant des systèmes d information, beaucoup de nouvelles applications ont vu le jour. Toutefois, si la plupart des projets ont démarré durant les années , beaucoup n étaient pas terminés et le déploiement des systèmes n était souvent que partiel à l échéance du SDI. La réalisation de ces objectifs se poursuit aujourd hui dans un deuxième SDI Des faiblesses dans le pilotage des projets Pour mener à bien ses projets, la ville a mis en place une structure de pilotage, le comité stratégique des systèmes d information (CSSI), conçu pour être l instance décisionnaire : accord au démarrage des projets, détermination des grandes priorités, arbitrage des difficultés, choix en matière financière et de ressources humaines et mesure des résultats obtenus. Ce comité n a pas toujours assuré le rôle qui lui était dévolu et a davantage fonctionné comme une instance d information que comme un lieu de décision. En outre, le CSSI ne s est pas doté des outils de pilotage lui permettant de disposer d une vision claire et exhaustive de l avancement des projets. La gouvernance a également été marquée, au début de l application du SDI, par une relation maîtrise d ouvrage maîtrise d œuvre compliquée, en raison d une compréhension insuffisante des rôles dévolus à chacun. Cette relation s est améliorée depuis. Le déploiement de nouvelles applications s est trop souvent effectué sur des schémas d organisation et des processus de travail inchangés. 3. Difficulté à cerner le périmètre des dépenses informatiques Le périmètre de la dépense informatique est difficile à cerner. Les projets inscrits au premier SDI n étant pas achevés, on ne connaît pas encore le coût de réalisation de ce premier schéma. La dépense globale par projet ne peut pas être appréhendée. En conséquence, la ville ne peut s inscrire dans une logique de rapport coût-efficacité. Enfin, la ville n a pas encore une connaissance, au sens comptable, de son patrimoine informatique.

5 10-UC-0220/S3/ /MC 3/48 4. Des ressources humaines sous tension La réalisation du SDI a abouti à une évolution notable dans la nature des emplois. L enjeu, face à cette modernisation de l outil informatique, reste clairement la gestion des compétences. Le recours à des contractuels a permis de pallier le manque de personnels titulaires. Cette stratégie a conduit à une multiplication des contrats à durée indéterminée (CDI). 5. Achats : une insuffisante définition des besoins La mise œuvre du SDI a été à l origine d une adaptation de la fonction «achats» et nécessitera un maintien des compétences à un niveau élevé. Les procédures de passation des marchés publics informatiques sont perfectibles, notamment au regard de la définition des besoins. Cette définition insuffisante s est, par exemple, traduite par la relance par anticipation en 2004 d un nouveau marché d équipements bureautiques. Cette relance a été faite en raison de l inadéquation du précédent marché de 2002, qui avait insuffisamment pris en compte les besoins recensés dans le SDI. Cette imprécision dans la définition des besoins s est traduite également par la passation dans certaines directions (direction des achats, de la logistique, des implantations administratives et des transports - DALIAT) de marchés de prestations informatiques parallèlement aux procédures lancées par la direction des systèmes et technologies de l information (DSTI). La redondance de marchés pour des produits similaires est contraire aux principes définis par les règles de l achat public. Une définition insuffisante des besoins a aussi été identifiée dans le cadre du marché notifié à la société chargée de l assistance au maître d œuvre pour le projet Alizé. La consommation intégrale en une semaine du montant maximum de la partie à bons de commande du marché initial montre que les besoins, en volume et dans le temps, ont été mal estimés par la ville et explique la passation d un marché de prestations similaires, dont les conditions de négociations financières ont été peu favorables à la ville. Le contrôle de l exécution des marchés a permis d identifier quelques dysfonctionnements, comme la réalisation sans bon de commande d une mission d assistance au recrutement. Le contrôle des délais de paiement a permis de constater que la DSTI ne liquidait pas les intérêts moratoires dus à ses fournisseurs, contrairement à la réglementation en vigueur.

6 10-UC-0220/S3/ /MC 4/48 SOMMAIRE 1. Un schéma directeur informatique pour doter la ville de systèmes d information performants Etat des lieux des systèmes d information de la ville de Paris en Elaboration du schéma directeur informatique (SDI) Faible association des mairies d arrondissement à la préparation et au déploiement du SDI Périmètre du schéma directeur Orientations stratégiques du schéma directeur Une construction de systèmes d information centrée sur l identification des grands domaines «métiers» de la ville Une réorganisation de la fonction informatique qui distingue maîtrise d ouvrage (MOA) et maîtrise d œuvre (MOE) Une mise en place de la solution libre plus difficile que prévu Pilotage de la mise en œuvre du schéma directeur informatique Rôle central de la gouvernance dans l aboutissement des projets Des projets qui ont dû être redéfinis en cours de SDI Une relation MOA - MOE qui s est apaisée Le CSSI n a rempli que partiellement sa fonction de pilotage stratégique Des outils de suivi des projets insuffisants Application SALSA Application GO Application SIG Conclusions Une urbanisation qui sera renforcée dans le prochain SDI Echec du projet de gestion du courrier Un projet reporté et modifié à diverses reprises Des dysfonctionnements qui expliquent les retards Un projet finalement abandonné Un nouveau type de gouvernance : le programme Sequana De la redéfinition des projets au programme Sequana Difficultés rencontrées et réponses apportées Exemple d un projet abouti : la mise à niveau réussie des infrastructures Evaluation financière de la mise à niveau et du développement des infrastructures Mise à niveau du parc bureautique Réseaux Serveurs Prise en compte progressive des enjeux de sécurité Mise en œuvre du programme de modernisation Difficultés de la gestion des ressources financières Les comptes peu lisibles de la fonction informatique Problèmes liés à l évaluation des coûts... 28

7 10-UC-0220/S3/ /MC 5/ Tensions dans la gestion des ressources humaines Effectifs Evolution notable dans la nature des emplois Adaptation des agents aux nouveaux besoins Enjeu de la gestion des compétences Rémunérations accessoires Cas particulier de l ancien directeur de l informatique Gestion perfectible de la fonction «achats» Organisation de la fonction «achats» Procédure de passation des marchés Contrôle des délais de paiement et application de la réglementation relative aux intérêts moratoires... 43

8 10-UC-0220/S3/ /MC 6/48 Rappel de la procédure Le contrôle s inscrit dans le cadre d une enquête des juridictions financières consacrée aux dépenses informatiques des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. Le contrôle a porté sur les exercices 2003 et suivants. La lettre d ouverture du contrôle a été adressée le 3 septembre 2007 au maire de Paris. L entretien préalable prévu par les dispositions de l article L du code des juridictions financières s est déroulé le 19 novembre 2008 avec M. Jean François Collin, secrétaire général adjoint de la ville de Paris, et Antoine Chines, directeur de cabinet de l adjoint au maire de Paris chargé des ressources humaines, de l'administration générale et des relations avec les mairies d'arrondissement. Dans sa séance du 16 décembre 2008, la chambre a formulé des observations provisoires. Celles-ci ont été communiquées au maire de Paris le 20 février Celles de ces observations qui les concernaient ont été communiquées au receveur général des finances, à M. Bonneville et à M. Schil. Le maire de Paris a répondu aux observations provisoires de la chambre par une lettre du 22 avril 2009, enregistrée au greffe le 22 avril Le receveur général des finances a répondu aux observations qui le concernaient par une lettre du 22 avril 2009 enregistrée au greffe le 24 avril 2009, M. Bonneville par une lettre du 17 avril 2009 enregistrée au greffe le 20 avril 2009 et M. Schil par une lettre du 27 février 2009 enregistrée au greffe le 3 mars A sa demande, la ville de Paris, représentée par M. Jean François Collin, secrétaire général adjoint, a été entendue par la chambre lors d une audition qui s est tenue le 23 juin Après avoir examiné les réponses qui lui ont été adressées, la chambre a arrêté, dans sa séance du 23 juin 2009, les observations définitives ci-après présentées. 1. Un schéma directeur informatique pour doter la ville de systèmes d information performants Etat des lieux des systèmes d information de la ville de Paris en 2001 Le schéma directeur informatique trouve son origine dans le constat de l obsolescence des systèmes d information (SI) et du parc informatique fait par Andersen consulting, à l occasion d un audit général budgétaire et financier réalisé en Cet audit aboutissait à la conclusion que «la complexité de l organisation ( ), l hétérogénéité des outils informatiques et l absence de stratégie informatique globale ont fait naître des risques opérationnels et financiers qu il est nécessaire de maîtriser». 1 Les défaillances relevées s articulaient autour de trois constats : - La direction de la logistique, des télécommunications et de l informatique (DLTI) n exploitait que les applications transversales, les autres applications étaient sous la responsabilité des directions concernées qui disposaient d une mission 1 Andersen, «Audit général budgétaire et financier», novembre 2001, p. 151.

9 10-UC-0220/S3/ /MC 7/48 informatique pour le pilotage des projets, le déploiement des applications et l exploitation des systèmes. Cette organisation était peu efficace et peu propice à la mise en place d un SI répondant aux besoins de façon homogène ; - l ancienneté de la plupart des logiciels et progiciels générait des risques importants de dysfonctionnement des systèmes et rendait leur maintenance délicate ; - la ville ne disposait pas d une vision globale de ses systèmes et ne pouvait avoir de garantie concernant leur sécurité. Au vu de ce constat et désirant engager une modernisation de ses services, la ville a mené une réflexion qui devait lui permettre de mettre en place un schéma directeur informatique de développement de ses infrastructures et de ses applicatifs sur la période Elaboration du schéma directeur informatique (SDI) Faible association des mairies d arrondissement à la préparation et au déploiement du SDI Pour préparer son futur schéma directeur, la ville s est appuyée sur les directions et a désigné un directeur de projet chargé, sous l autorité du secrétaire général, de coordonner l ensemble des travaux. La préparation du SDI a débuté par une phase de recensement des applications, des matériels et des réseaux existants. Un comité de pilotage ad hoc a été constitué pour valider les résultats des différentes étapes d élaboration du SDI 2. Le projet a été élaboré en huit mois, durant l année Au cours de divers entretiens avec les directeurs généraux des services de quelques mairies d arrondissement 3, la chambre a pu constater que, si les directions centrales de la ville avaient été largement associées à la réflexion, il n en avait pas toujours été de même des mairies d arrondissement. En effet, même si celles-ci ont participé à l élaboration du SDI puis à sa mise en œuvre à travers divers groupes de travail, leurs besoins n ont pas toujours été complètement satisfaits. L application LUCI est un bon exemple des difficultés rencontrées. Conçue avant la mise en place du SDI, cette application devait répondre aux besoins des directrices de crèche chargées de procéder à l inscription des enfants. Les porteurs du projet n avaient pas prévu, à l origine, le développement d un module pour gérer les commissions d attribution des places. Le besoin existait pourtant. Ce n est qu en février 2004, soit plus d un an après le début de la mise en œuvre du SDI, que le comité de pilotage du projet a décidé, sur la demande du secrétariat général, de prendre en compte les besoins exprimés par les mairies d arrondissement 4. Aujourd hui, l application n est pas encore complètement adoptée et la DSTI notait en juin 2007 à propos de LUCI une «acceptation encore difficile dans les mairies d arrondissement, audit en cours». 5 C est pourquoi la chambre recommande de mieux associer les mairies d arrondissement à la définition des projets concernant les services aux Parisiens 6, dans la perspective du nouveau SDI. 2 Présidé par le secrétaire général, le comité de pilotage comprenait les représentants des adjoints au maire, chargés des finances, des nouvelles technologies et de l administration, le secrétaire général adjoint chargé des finances, les directeurs de la DF, de la DRH et de la DSTI et le directeur de projet. 3 Des entretiens ont eu lieu avec les directeurs généraux des services des mairies du 12ème arrondissement, 15ème arrondissement, 17ème arrondissement et 18ème arrondissement. 4 Comité de pilotage stratégique du projet LUCI du 13/02/04, p. 2 et du 9/07/04, p Point de situation des projets informatiques DSTI/SDDP, juin Définition d un nouveau schéma directeur informatique pour la ville de Paris pour les années Diagnostic et contraintes, Ernst & Young, mars 2008, p. 59.

10 10-UC-0220/S3/ /MC 8/ Périmètre du schéma directeur Le SDI ne recouvre pas toute l informatique de la collectivité parisienne. Son périmètre comprend, outre les matériels et les réseaux, les applications de gestion de la ville et du département, à l exclusion des applications «industrielles» et pédagogiques. La téléphonie est également restée hors du champ du SDI. La ville intègre la téléphonie dans le nouveau SDI Orientations stratégiques du schéma directeur Le principal enjeu du SDI était de construire un système d information et des réseaux fiables, performants et urbanisés. La ville a choisi d organiser son schéma autour de trois blocs de compétence déclinés en domaines «métiers», regroupant toutes les missions et activités de la collectivité. La fonction informatique a, par ailleurs, été réorganisée en distinguant les notions de maîtrise d ouvrage et de maîtrise d œuvre Une construction de systèmes d information centrée sur l identification des grands domaines «métiers» de la ville. La répartition des domaines «métiers» en trois grands blocs de compétence constituait les prémices d une future urbanisation des systèmes d information. Celle-ci devait permettre de mieux appréhender la finalité des applications et de mesurer leur contribution aux priorités de la municipalité. L urbanisation devait, en outre, permettre d identifier les données transverses à plusieurs directions et les synergies à mettre en place pour le développement des futures applications. Répartition des activités de la ville par bloc de compétences INTERNE TERRITOIRE PARISIENS 15 Piloter et décider 11 Gérer les ressources humaines 12 Financer 13 Acheter 14 Offrir des prestations aux services de la ville 21 Aménager le territoire 22 Gérer le patrimoine 23 Aménager et gérer l espace public 31 Informer et être à l écoute 32 Fournir des services dans les équipements 33 Fournir des prestations Une réorganisation de la fonction informatique qui distingue maîtrise d ouvrage (MOA) et maîtrise d œuvre (MOE) Une nouvelle direction exclusivement dédiée à la fonction informatique La fonction informatique a été réorganisée au sein de la ville. La direction de la logistique, des télécommunications et de l informatique (DLTI) a été supprimée et remplacée par deux nouvelles directions : la direction des moyens généraux (DMG), d une part, et la direction des systèmes et technologies de l information (DSTI), d autre part 7. 7 Arrêté du maire du 15 juillet 2002 réorganisant la fonction informatique au sein de la ville.

11 10-UC-0220/S3/ /MC 9/ Répartition des compétences entre les directions utilisatrices et la DSTI Les rôles respectifs des directions «métiers» et de la DSTI s articulent comme suit : dans le domaine des applicatifs, les directions «métiers» restent propriétaires de leurs données et assurent la MOA des projets de développement informatique et la DSTI en assume la MOE, concevant et proposant les solutions techniques les plus adaptées ; s agissant des infrastructures, la DSTI a la responsabilité exclusive de l ingénierie, de l exploitation et de la sécurité des réseaux et des serveurs. Pour les acquisitions de postes de travail, elle détermine les besoins (spécification des matériels ) et passe les marchés. Les directions «métiers» achètent les postes de travail et les périphériques sur leur budget. Initialement, la maîtrise d ouvrage des projets devait être conduite en interne. Ce choix était motivé par des raisons de coûts et d efficacité : «seul l interne peut légitimement définir les besoins, piloter un projet, prononcer une recette, mener la conduite du changement 8». Une cellule de conseil interne d assistance à maîtrise d ouvrage devait être créée pour être mise au service des directions dans le but de «doter la Ville de compétences supplémentaires en organisation et conduite du changement». L assistance «externe» devait être limitée aux projets requérant des compétences pointues, pour réaliser des transferts de compétence, raccourcir les délais ou assurer des tâches ponctuelles. En définitive, ce projet de création de cellule n a pas abouti. Cependant, la ville a rapidement pris conscience de la difficulté à trouver en interne les compétences nécessaires pour mener à bien les travaux de maîtrise d ouvrage. Malgré la mise en œuvre de diverses actions pour renforcer les capacités de pilotage des directions «métiers» 9, il s est révélé indispensable d inscrire dans le budget de celles-ci des crédits d assistance à maîtrise d ouvrage (AMOA) à hauteur de 22,5 M 10 pour la période Le poids de ces crédits s est élevé à 6,6 M en SDI 2003/ TOTAL 2008 Direction des Ressources Humaines TOTAL 3,75 6,05 6,88 5,93 22,61 6,6 crédits ville et département cumulés Source ville de Paris Cosi Aujourd hui, le premier SDI étant arrivé à son terme, on peut faire le constat de la difficulté de certaines directions à mobiliser les ressources compétentes pour piloter la maîtrise d ouvrage. La ville souligne elle-même que «pour les grands projets métier (ex SI Social, bibliothèques) le frein principal a été la pénurie de ressources compétentes pour porter ces projets du côté MOA et ce, dès la phase d expression des besoins, ainsi que la difficulté pour certaines structures de porter plusieurs projets importants à la fois : exemple, la DAC a préféré attendre la fin de l informatisation des bibliothèques spécialisées avant d entreprendre le projet bibliothèque de prêts.» 11. De ce point de vue, la décision initiale de ne recourir à l assistance externe à maîtrise d ouvrage que dans des cas limités et l abandon ultérieur du projet de cellule ont gêné la mise en place des projets. 8 Comité de pilotage des 25/30 octobre 2002, p Comité stratégique des systèmes d information (CSSI) du 12 décembre Point d avancement du schéma directeur informatique COSI du 28 mars Réponse de la ville de Paris à la question II-6 du questionnaire n 1.

12 10-UC-0220/S3/ /MC 10/ Une nouvelle conception de la fonction informatique Le comité de pilotage a décidé de privilégier les solutions progicielles pour les applications nouvelles. Cette préférence était fondée sur sa plus grande rapidité de mise en place et sur le fait que les progiciels étaient généralement porteurs de «bonnes pratiques». Mais, conscient que «l expérience passée de la ville n avait pas toujours été probante» 12, le comité de pilotage a posé les principes qui devaient gouverner le choix des progiciels : - «la phase de rédaction des cahiers des charges doit être précédée d une analyse au moins succincte de l offre progiciel ; - les processus existants ne doivent pas être systématiquement considérés comme intangibles : ils peuvent être adaptés pour «coller» au progiciel ; - le recours au développement spécifique doit être maîtrisé.» Une mise en place de la solution libre plus difficile que prévu La question de recourir à des logiciels libres s est posée à la ville dès le début de la mandature. Une étude menée par la société UNILOG 13 a conclu au statu quo sur cette question. L exécutif municipal a communiqué sur ce sujet en précisant que «[le] scénario d'une migration massive à court terme vers le libre, c'est-à-dire un passage total et immédiat, apparaît incompatible avec l'état d'origine du parc et du système dont l'audit réalisé en 2001 avait souligné la vétusté. Par ailleurs, il occasionnerait des surcoûts importants sans améliorer le service rendu. En revanche, sur la base des éléments de diagnostic établis par cette étude, la Ville entend se doter des moyens d'assurer la maîtrise de son développement et de tendre vers une indépendance toujours plus grande par rapport à ses fournisseurs.» Les préconisations de l étude d UNILOG ont été suivies par la ville. Le développement du «libre» est progressif. Paris a développé un portail en source libre. Cet outil, dénommé Lutèce, a aidé à créer les sites Internet des mairies d'arrondissement, le portail «Paris.fr» et l'intranet «Intr@Paris». En août 2004, sept autres applications ont été versées dans la communauté du libre. A partir de l intranet «Intr@Paris», les agents téléchargent et installent des logiciels libres. La suite «open office» équipe postes dans les écoles. Tous les appels d'offres prévoient que les soumissionnaires peuvent proposer une solution libre compatible avec les technologies libres déjà présentes à la ville. Enfin, les systèmes d exploitation des serveurs sont en majorité basés sur le libre. La ville réduira probablement son recours aux solutions proposées par le leader actuel des progiciels bureautiques, ce qui génèrera des économies de coûts de licence. En revanche, l entrée des grands progiciels de gestion intégrée 14 pose à nouveau la question de l indépendance à l égard des éditeurs. Cette nouvelle dépendance est difficile à mesurer, mais a été entrevue par la collectivité, comme en témoignent les rapports du comité stratégique des systèmes d information (CSSI) ou les divers rapports d évaluation. 12 Schéma directeur informatique, comité de pilotage des 25 et 30 octobre 2002, p. 57 : [progiciels] «tordus pour coller aux pratiques Ville même lorsqu elles sont hors normes - trop nombreux développements spécifiques qui dénaturent le progiciel et gomment tout ou partie des avantages attendus de son implantation». 13 UNILOG - Etude économique d une évolution vers le logiciel libre Un progiciel de gestion intégré (PGI) ou en anglais Enterprise Resource Planning (ERP) est un logiciel qui permet de gérer l'ensemble des processus opérationnels d'une entreprise, en intégrant l'ensemble des fonctions de cette dernière. On peut parler d'erp lorsqu'on est en présence d'un système d'information composé de plusieurs applications partageant une seule et même base de données, par le biais d'un système automatisé prédéfini éventuellement paramétrable (un moteur de workflow).

13 10-UC-0220/S3/ /MC 11/ Pilotage de la mise en œuvre du schéma directeur informatique Le SDI faisait de la qualité du pilotage une condition de la réussite du déploiement du SDI. Aussi, dès le départ, le schéma directeur a-t-il défini les instances et les instruments du pilotage de la modernisation des systèmes. Le comité stratégique des systèmes d information (CSSI) et la cellule de pilotage apparaissent comme les éléments structurants de la gouvernance du SDI. Le CSSI 15 est l instance décisionnaire à laquelle il revient de déterminer les grandes priorités concernant les projets transversaux, d arbitrer les principales difficultés, de faire les choix en matière financière et de ressources humaines et de mesurer les résultats obtenus. Le CSSI donne, en principe, l accord au lancement des projets transversaux. La cellule de pilotage est le bras exécutif du CSSI auquel elle rend compte de ses activités. Elle assume, en outre, le suivi de l avancement des travaux réalisés dans le cadre de la mise en œuvre du SDI, au moyen des tableaux de bord trimestriels. 2. Rôle central de la gouvernance dans l aboutissement des projets 2.1. Des projets qui ont dû être redéfinis en cours de SDI Le schéma est peu précis en ce qui concerne la définition des priorités. Tous les projets présentés par les directions ont été initialement placés sur un pied d égalité et n ont pas fait l objet d une hiérarchisation : «Quand il a été établi que les ressources humaines et financières nécessaires pour réaliser l ensemble de la cible SDI ne seraient pas accordées au niveau attendu, la question s est posée de réduire la cible en proportion et donc de renoncer d emblée à certains projets ; une autre voie a été choisie : - ( ) mener une politique volontariste pour développer les projets prioritaires, c'est-à-dire les six projets applicatifs majeurs du SDI et le volet infrastructures et réseau. - ne pas établir de priorité parmi les projets métiers mais ( ) ne les mettre en œuvre qu au fur et à mesure que les conditions de succès seraient réunies.» 16 Or, le bilan à mi-parcours élaboré par la société UNILOG au premier semestre 2005 relève des «signes d une certaine inertie au démarrage pour les projets majeurs». Les six projets déclarés prioritaires 17 n ont pas été, à l exception notable du projet «Finances», réalisés plus rapidement que les autres. L exemple du projet «Patrimoine» permet de le constater. Le projet prévoit la mise en place de cinq grandes applications transversales pour donner à la ville une vision exhaustive de son patrimoine. Le projet devait être mené selon l échéancier suivant : MOA Projets DU DU DPA DPA DPA Inventorier le Patrimoine Gestion (juridique et financière) et occupation du Patrimoine Exploiter le Patrimoine (plans, CAO) Exploiter le Patrimoine (carnet de santé) Exploiter le Patrimoine (GMAO) Source : SDI - Rapport final Décembre 2002, page Le CSSI, présidé par le secrétaire général, est composé de la plupart des directeurs, du délégué général à la modernisation et du responsable de la cellule de pilotage. 16 Réponse de la ville de Paris à la question III-7 du questionnaire n Les six projets déclarés prioritaires sont tous des projets transversaux : Ressources humaines - Achats / Marchés Finances Patrimoine Système d information géographique (SIG) Parisiens.

14 10-UC-0220/S3/ /MC 12/48 Certains projets ont pris du retard dès le début du SDI. Dans le bilan à mi-parcours, UNILOG faisait l analyse suivante : «L inventaire du patrimoine a pris du retard sur le planning initial SDI : il devait se terminer fin 2005, or le cahier des charges vient seulement d être finalisé. L inventaire domanial, projet porté par la DU [direction de l urbanisme], ne correspond pas à l annuaire du patrimoine identifié dans le SDI ( ).» La ville explique ce retard par la scission du projet initial en deux parties, l'inventaire domanial, dont la MOA a été confiée à la DU, d une part, et le référentiel «Patrimoine», dont la DPA a assuré la MOA, d autre part. Ce dernier projet a fait l'objet d'un premier déploiement en Cette situation est assez caractéristique de la conduite du SDI. Le projet est, dès les premières années de mise en œuvre du schéma, reconsidéré et profondément modifié. Ces modifications trouvent leur origine dans une expression et une définition sans doute trop rapides des besoins. Il faut rappeler, en effet, que l expression des besoins par les directions a été réalisée en trois mois. Les conséquences de cette redéfinition des projets sont importantes et s analysent notamment en termes de délais. L inventaire du domaine, par exemple, qui aurait dû être achevé fin 2005, ne devait être déployé qu à la fin du premier semestre Les projets de gestion du patrimoine et de gestion de l occupation n avaient pas encore été lancés à la fin du SDI. Une autre source de retard est la difficulté à constituer une équipe projet : «S agissant des projets transverses, le temps de maturation nécessaire pour passer des projets tels que préfigurés dans l étude SDI à des projets réunissant les principales conditions du succès s est avéré plus long que prévu : choix de la direction pilote, identification ou recrutement du directeur de projet, obtention d un vrai consensus sur les objectifs, enjeux et démarche du projet, mise en place d une organisation MOA adaptée, autant de conditions à réunir pour engager ces projets sur de bonnes bases ( )» Une relation MOA - MOE qui s est apaisée Dès le début de la mise en œuvre du schéma, les relations entre MOA et MOE se sont parfois révélées conflictuelles. La multiplication des tensions a conduit le secrétaire général à arbitrer fréquemment des points de crispation entre les directions. Ce n est, cependant, que trois ans après le début du SDI qu une mission d audit a été conduite en vue de l élaboration d un plan de progrès autour des relations MOA-MOE. Le diagnostic fait ressortir que la nouvelle répartition des compétences entre MOA et MOE était acceptée de la plupart des directions. Les directions métiers reprochaient, en revanche, à la DSTI son caractère «dogmatique» et peu réactif. Parallèlement, la DSTI regrettait le manque de professionnalisme de la plupart des directions «métiers», davantage cantonnées dans un rôle d utilisateur que dans celui de maître d ouvrage. La ville a renouvelé l équipe de direction en charge de la DSTI et, suite à l audit, adopté diverses mesures destinées à mieux organiser la relation entre la DSTI et l ensemble des directions, au nombre desquelles, notamment, la création d un comité opérationnel des utilisateurs du système d information, l institution de la mission transverse des systèmes d information et la contractualisation des relations entre la DSTI et les MOA. 18 Définition d un nouveau SDI pour les années 2008/2013 Diagnostic & contraintes p Réponse de la ville de Paris à la question II-6 du questionnaire n 1.

15 10-UC-0220/S3/ /MC 13/48 1) Comité opérationnel des utilisateurs du système d information (COSI) Le COSI, instance animée par la DSTI, est constitué de l ensemble des sous-directeurs de la ville en charge de l informatique. Il a été créé dans le but de repositionner la DSTI et de développer son rôle d information et de conseil auprès des directions «métiers». L instance fonctionne bien et correspond au besoin des directions «métiers» d une meilleure information sur les chantiers menés en propre par la DSTI et les processus mis en place pour le développement en commun des projets. Le compte rendu du COSI du 28 juin 2007 montre, cependant, à quel point les directions manquaient encore, à six mois de la fin du SDI, d informations concernant leurs rôles dans la conduite de projets. S agissant du chef de projet MOA, les questions posées lors d un débat montrent que certaines directions ne maîtrisaient pas encore complètement les compétences de conduite des projets. 2) Mission transverse des systèmes d information (MTSI) Placée sous l autorité du directeur adjoint de la DSTI, la MTSI a une double vocation : favoriser la transversalité au sein de la DSTI et participer à l optimisation des relations avec les directions. La MTSI intervient dans cinq domaines transversaux 20 : sécurité, approche qualité, relations avec les directions, urbanisation, architecture. Depuis sa création, la MTSI a identifié et formalisé un certain nombre de processus impliquant les trois sous-directions de la DSTI et mis en place une démarche qualité pour le développement des projets applicatifs. La MTSI intervient également dans le processus de contractualisation entre DSTI et directions MOA. 3) Contractualisation des relations entre la DSTI et les MOA Un «guide des prestations de la DSTI» a été élaboré. Il décrit de manière très pratique les interventions de la DSTI et les moyens pour les autres directions de la ville de solliciter son intervention. Il répond, comme le COSI, au besoin exprimé par les directions «métiers» de disposer d une meilleure information sur les procédures à respecter. La convention de service est un document cadre qui formalise les missions respectives de la DSTI et des directions. Elle fixe un cadre d organisation des relations entre partenaires. Les contrats de partenariat retracent les engagements respectifs de la DSTI et de chaque direction MOA pour une prise en compte des objectifs et la programmation annuelle des opérations. Des indicateurs devaient permettre de mesurer la réalisation des objectifs inscrits dans le contrat 21. Ce projet n a que partiellement abouti puisque deux indicateurs seulement étaient disponibles pour la série de contrats signés en 2008 (taux de réalisation des actions prévues dans les contrats, taux de satisfaction des utilisateurs des services informatiques). Deux autres catégories d indicateurs étaient en cours de préparation au moment du contrôle : taux de respect des délais, qualité de service des applications Le CSSI n a rempli que partiellement sa fonction de pilotage stratégique Les rapports d audit qui ont jalonné la mise en œuvre du SDI ont mis en évidence les faiblesses du CSSI dans sa fonction de pilotage. Dès le bilan à mi-parcours, la société UNILOG remarquait que le pilotage des projets souffrait de quelques difficultés : «le CSSI, 20 Mission transverse du système d information (MTSI), COSI du 28 mars Powerpoint, contrat de partenariat, p. 6 - document non daté.

16 10-UC-0220/S3/ /MC 14/48 plus qu une chambre d enregistrement, mais pas tout à fait pilote. ( ) le CSSI n est pas en alerte sur tous les points durs à arbitrer ( ). Lui manque la dimension «anticipatrice» qui l autoriserait sur la base d indicateurs avancés, à disposer d une bonne visibilité sur l atterrissage du SDI à la fin 2007.» 22 A l issue du SDI, le cabinet Ernst & Young confirme ce constat : «( ) Il apparaît au cours du temps que ce comité s inscrit plus dans une logique de constat que comme un véritable organe de pilotage ayant pour vocation d anticiper de véritables choix ou orientations stratégiques.» 23 La lecture des comptes rendus des réunions du CSSI montre, effectivement, que cette instance fonctionne davantage comme un lieu d information des participants que comme une instance de décision. Ainsi, entre janvier 2004 et avril 2007, quatre réunions du CSSI ont abordé le projet RH 21 ; ces séances ont été consacrées à l information des participants sur les échéances des projets, leur contenu et leur avancement plutôt qu à des arbitrages concernant les projets. Le projet «finances» a dû être retiré au CSSI en 2004 et a fait l objet de réunions spécifiques d un comité de pilotage ad hoc dénommé Sequana. Le rôle du CSSI a évolué en 2006, année à compter de laquelle l instance donne formellement son aval à l engagement de quelques projets. Mais cet accord formel est davantage fondé sur un échange sur les fonctionnalités attendues du progiciel à acquérir que sur une véritable analyse des gains attendus et des risques engendrés par celui-ci. La société Ernst & Young a relevé que «le procédé de validation de chacune des étapes du cycle de vie d un projet informatique «Go/no Go» n est pas généralisé» et a proposé «l instauration systématique d un processus d approbation avant tout lancement de projet et ceci quel que soit le montant ou la nature du projet initié.» 24 La ville a fait sienne cette idée de mettre en place une procédure plus formelle de lancement des projets. Cette procédure de lancement s applique à tous les projets de plus de Le CSSI sera sollicité dans ce cadre pour les projets de plus d un million d euros ou ceux qui présenteraient un intérêt stratégique particulier Des outils de suivi des projets insuffisants La ville dispose, pour suivre l avancement des opérations, d un tableau de bord trimestriel des 36 projets les plus stratégiques. Ces tableaux sont élaborés par la MOA. Ils ont vocation à renseigner les élus et les services sur l état d avancement des projets. La mise en place d un tel outil de suivi répondait à un double objectif : «donner une vision globale de l avancement de la mise en œuvre du SDI ( ) - identifier précocement les difficultés pour décision/action». 25 Les tableaux de bord devaient «refléter la vision commune MOA/MOE sur le déroulement des projets». 26 L analyse de tous les tableaux de bord montre que ceux-ci sont souvent incomplets et difficilement exploitables. Les quelques exemples rapportés ciaprès en sont une illustration. 22 «Bilan à mi-parcours du schéma directeur informatiques de la ville de Paris», Unilog Management, juillet 2005, p Définition d un nouveau SDI pour les années 2008/2013 Diagnostic & contraintes p Définition d un nouveau schéma directeur informatique pour les services de la ville de Paris pour les années 2008/2010 Diagnostic & contraintes, Ernst & Young, pp Tableau de bord SDI, arrêté au 31 mars 2004, p Compte rendu du CSSI du 12 décembre 2003, p. 1.

17 10-UC-0220/S3/ /MC 15/ Application SALSA L application SALSA est destinée à la gestion de l aide sociale légale pour les personnes âgées et les personnes handicapées. Les informations fournies trimestriellement pour ce projet sont les suivantes : Date Fiche Dir pilote coût initial total coût total estimé Date fin initiale Date fin prévue Définition Avancement Consultation Réalisation Déploiement Conso budget Vision cell pliotage 31/03/05 DASES 0,852 M 1/10/04 31/12/06 50% 0% 0% 0% 30/06/05 1,3 M 1/10/04 31/12/07 100% 0% 0% 0% 30/09/05 1,45 M 1,45 M 31/12/07 31/12/08 80% 0% 0% 0% 0% 31/12/05 1,45 M 1,45 M 31/12/07 31/3/09 80% 0% 0% 0% 0% 31/06/06 1,85 M 1,85 M 31/12/07 31/3/09 80% 0% 0% 0% 0% 30/09/06 1,85 M 1,85 M 31/12/07 31/3/09 100% 80% 0% 0% 0% 31/12/06 1,51 M 0 31/12/08 31/3/09 100% 100% 0% 0% 31/03/07 1,95 M 1,95 M 31/12/07 31/3/09 100% 100% 10% 0% 0% Le coût du projet initial correspond, en principe, à l évaluation du projet réalisée, soit dans le SDI, soit dans une étude ultérieure lorsque le projet n était pas prévu dans le schéma. Cette évaluation initiale devrait être intangible et servir de référence pour mesurer les variations financières intervenues durant la conduite du projet. Même si l on admet que le projet n a pas pu être évalué de manière exacte au début de son engagement, on ne peut que s étonner du nombre de variations, quasi trimestrielles, de l évaluation initiale. La même remarque vaut pour la date prévisionnelle de fin d opération. Il n était pas cohérent de prévoir en 2005 une fin des travaux en décembre 2006, alors qu à cette date les études de préfiguration du projet étaient seulement en cours 27. Les informations contenues dans les tableaux ne sont jamais commentées dans la fiche de synthèse, aussi les objectifs poursuivis par la nouvelle application SALSA restent-ils inexpliqués. Or, le tableau de bord est le seul outil de présentation de l évolution des projets informatiques accessibles aux «non spécialistes» du domaine. En définitive, ce tableau de bord ne présente qu un faible intérêt, dans la mesure où il se contente de donner des informations brutes, souvent erronées Application GO GO est une application dédiée au suivi et à la gestion des opérations de travaux. Compte tenu de la faiblesse et de l incohérence des informations contenues dans le tableau de bord de l application, on mesure mal son utilité. Situation Tendance 27 Le diagnostic réalisé par Ernst & Young en 2008 n envisage pas la fin de l opération avant le deuxième trimestre 2010.

18 10-UC-0220/S3/ /MC 16/48 Domaine SDI : 12 financer Date Fiche Dir pilote coût initial total coût total estimé Application GO, Gestion des Opérations Date fin initiale Date fin prévue Définition Avancement Consultati Réalis Déploiem Conso budget Vision cellule de pilotage 30/09/06 DPA 0 M 0M 30/3/04 31/12/08 10% 0% 0% 0% 31/12/06 DPA 0 M 0M 31/3/04 30/5/04 80% 0% 0% 0% 31/03/07 DPA 0 M 0M 31/3/04 30/5/04 100% 20% 0% 0% 30/06/07 DPA 1 M 0M 31/3/04 30/5/04 100% 20% 0% 0% Situation Tendance Application SIG Les fiches de synthèse présentant les tableaux de bord trimestriels sont d intérêt variable. Les mises à jour ne sont pas toujours effectuées régulièrement. Ainsi, pour le projet SIG, il est fait mention, dès le premier tableau de bord du 31 mars 2004, dans la rubrique «Points nécessitant décision ou arbitrage» de la nécessité de procéder à «l organisation de la maîtrise d ouvrage du projet SIG». Cette mention se retrouve dans les 14 tableaux de bord trimestriels successifs, alors que le tableau de suivi de l application fait apparaître dès le 31 décembre 2006 que celle-ci est terminée et complètement déployée. Tout l intérêt d un tableau de bord est de diffuser une information synthétique et fiable qui doit pouvoir être comprise sans demande d explication complémentaire. Or ce n est pas le cas en l espèce Conclusions Les informations produites, pour être fiables, doivent être le résultat d une concertation entre la MOA et la MOE qui disposent, l une et l autre, d une partie de l information nécessaire à l établissement des tableaux de bord. Or, cette concertation n est souvent que peu développée. Ce phénomène n est pas, à l évidence, ignoré des instances de pilotage puisque, le 15 novembre 2004, le CSSI relevait déjà que «la collaboration MOA-MOE dans le processus de reporting n est pas toujours suffisante» et se demandait «s il ne [fallait] pas aménager ce processus pour rendre cette collaboration obligatoire». Après débat entre les participants, le même CSSI décidait, toutefois, qu «on ne modifie pas la procédure de reporting mais on rappelle chaque acteur à ses devoirs et on publie les fiches validées sur un espace ad hoc.» 28 La question des tableaux de bord ne fut plus évoquée dans aucun des CSSI postérieurs et la difficulté n a pas été résolue. Le suivi sélectif des projets dans les tableaux de bord ne permet pas à la ville d avoir une vision consolidée de l ensemble des projets contenus dans le SDI. La société Ernst & Young propose dans son diagnostic «la mise en place d un reporting de suivi de l intégralité des projets via le développement d un outil de gestion de portefeuille projets permettant d obtenir une vue exhaustive et consolidée de l ensemble des projets.» 29 Répondant à une recommandation de la chambre de mieux définir la cible de ses tableaux de bord pour mesurer les gains et les apports et l amélioration de la performance des systèmes et des organisations, l ordonnateur a déclaré qu un nouveau dispositif de suivi serait prochainement mis en place. Il envisage de se doter d'un nouvel outil de reporting qui 28 CSSI du 15 novembre 2004, p Définition d un nouveau schéma directeur informatique pour les services de la ville de Paris pour les années 2008/2010 Diagnostic & contraintes, Ernst & Young, p. 105.

19 10-UC-0220/S3/ /MC 17/48 permettra de consolider les informations remontant des projets. Le secrétariat général se dotera, en outre, d'un tableau de bord stratégique Une urbanisation qui sera renforcée dans le prochain SDI Le SDI soulevait une question importante quant aux moyens de maîtriser le système d information dans un contexte marqué par «l augmentation importante du nombre de postes de travail, le développement d applications partagées par un nombre croissant d utilisateurs, l établissement de liaisons entre des bases de données nombreuses et la nécessité de passerelles entre les applications, le développement des applications et des usages associant l informatique et les télécoms, le développement probable d échanges dématérialisés avec des partenaires institutionnels et des citoyens, des enjeux en matière de sécurité des systèmes et des données de la Ville.» 30 A cette question, le SDI répondait que la démarche d urbanisation devait être intégrée dès l amont du processus de développement d un projet. Toutefois, la ville considère aujourd hui, même si les apports du premier schéma directeur sont substantiels, que l'urbanisation peut et doit être poursuivie et en a fait un enjeu majeur du prochain SDI : «Le nouveau schéma directeur informatique doit améliorer la gouvernance par rapport à l état actuel ( )» et, notamment, contenir des «propositions pour garantir l urbanisation fonctionnelle du système d information de la Ville de Paris» Echec du projet de gestion du courrier Un projet reporté et modifié à diverses reprises L application correspond à un progiciel de gestion du courrier dont la ville a décidé de faire l acquisition en 2003 pour en doter toutes ses entités administratives. Le déploiement généralisé du progiciel devait initialement intervenir dans le courant de l année Or, dès sa phase de conception, le projet a accumulé des retards. La raison de ceux-ci réside, selon la ville, dans «le constat ( ) que ce projet avait été conduit «à l envers», la Ville s étant attachée à trouver un produit sur étagère avant de réfléchir à l utilisation que les services pouvaient en faire.» 32 Une réunion fut organisée, le 15 avril 2005, en présence du secrétaire général, qui prit la décision de poursuivre l implantation de ce progiciel malgré son ergonomie contestée, mais en abandonnant l objectif initial d un outil unique : «[Le progiciel] sera déployé dans les seules directions et entités «demandeuses» et aucun autre produit de gestion de courrier ne sera déployé à la ville.» 33 Le progiciel devait être paramétré au plus près des besoins et de l organisation des directions. Malgré cette décision, les difficultés ont perduré et le déploiement du progiciel a été régulièrement repoussé, le dernier tableau de bord de 2007 l envisageant pour le 31 décembre 2011, soit avec plus de cinq ans de retard par rapport au projet initial Des dysfonctionnements qui expliquent les retards - Un projet construit en dehors de toute concertation avec les utilisateurs L acquisition du progiciel a été faite sans consultation véritable des utilisateurs pour connaître leurs besoins, alors qu il existait plusieurs offres sur le marché. Le projet retenu, qui 30 Schéma Directeur Informatique - Rapport Final - Décembre Compte rendu du comité de pilotage du 18 décembre «Présentation du logiciel courrier P... février 2007». 33 Compte rendu de la réunion du 15 avril 2005 : Devenir du projet P gestion du courrier, p. 1.

20 10-UC-0220/S3/ /MC 18/48 consistait à réaliser un paramétrage unique de l application pour l'ensemble des services, cadrait mal avec l organisation et les pratiques des différentes directions. Ce n est qu en janvier 2004, alors que le progiciel était déjà acquis, que cinq ateliers d expression des besoins ont été mis en place. Des entretiens menés avec les responsables des sites pilotes montrent que le produit ne répondait pas à leurs attentes. Pour la mairie du 12 ème arrondissement, l outil était peu réactif et les demandes de modification ou d évolution n avaient pas, ou très incomplètement, été prises en compte. Plusieurs causes expliquaient les difficultés rencontrées : problème d expression des besoins lors du lancement du projet, problèmes entre les directions concernées, faible implication de l AMOA. Pour les mairies des 15 ème et 18 ème arrondissements, le progiciel était un produit inadapté à leurs besoins. Ces constatations corroboraient les inquiétudes exprimées lors des réunions successives des comités de projet et de pilotage faisant état du risque de rejet, considéré comme «fort», par les utilisateurs Des comités défaillants dans la conduite du projet Comme tous les projets inscrits au SDI, le projet en cause était suivi par deux comités, le comité de pilotage opérationnel et le comité de suivi du projet. Ces deux instances correspondaient normalement à deux niveaux de responsabilité, mais, dans ce cas, il est difficile de distinguer le rôle joué par chacune d elles au vu des documents disponibles, leurs réunions étaient irrégulières et les comptes rendus succincts ne permettent pas de suivre l évolution du projet. En particulier, si des risques y sont bien identifiés, on discerne mal les solutions retenues pour les prévenir. Il en va de même des nombreux changements dans le personnel chargé de son suivi, qui ont touché, par exemple, le directeur et le chef de projet MOA. Malgré les difficultés apparues dès son lancement, le projet n a fait l objet que d un seul débat au sein du CSSI. - Des tableaux de bord qui ne retracent pas l évolution du projet Domaine SDI : 14 offrir des preattions internes financer Application Date Fiche Dir pilote coût initial total coût total estimé Date fin initiale Date fin prévue Avancement Conso budget Vision cel. pilotage Définition Consultation Réalisation Déploiement 31/03/04 DMG 0,501 M 0,456 M 31/11/06 31/11/06 100% 100% 50% 0% 38% 31/03/05 DMG 0,546 M 0,605 M 15/11/06 15/11/06 100% 100% 80% 0% 29% 30/06/05 DMG 0,546 M 0,605 M 15/11/06 15/11/06 100% 100% 80% 0% 29% 30/09/05 DMG 0,546 M 0,605 M 15/11/06 15/11/06 100% 100% 80% 0% 29% 31/12/05 DMG 0,546 M 0,605 M 15/11/06 31/12/06 100% 100% 80% 0% 29% 31/06/06 DMG 0,546 M 2,009 M 15/11/06 31/12/07 100% 100% 80% 0% 16% 31/08/06 DMG 0,546 M 2,009 M 15/11/06 31/12/07 100% 100% 80% 5% 16% 31/12/06 DMG 0,546 M 2,402 M 15/11/06 31/12/11 100% 100% 80% 0% 18% 31/03/07 DMG 0,546 M 2,780 M 15/11/06 31/12/11 100% 100% 80% 0% 21% Situation Tendance 34 Comité de pilotage du 6 juillet 2007, p. 16.

21 10-UC-0220/S3/ /MC 19/48 Le tableau de bord ne constitue pas un bon outil d information des acteurs. Les fiches enregistrent, avec retard, l évolution des coûts et des échéances, mais les commentaires accompagnant le tableau n évoquent qu exceptionnellement le projet (deux fois). Aussi ne peut-on avoir aucune idée des raisons du retard et de l augmentation substantielle du coût Un projet finalement abandonné. Par un courrier du 25 septembre 2008, les rapporteurs de la chambre ont été informés de la décision prise par la secrétaire générale de la ville d abandonner le projet pour les motifs ainsi exposés : «( ) l outil P... relève davantage de développements à la demande, que d une solution progicielle prête à l emploi, impliquant : - la nécessité d établir une nouvelle expression des besoins pour chaque déploiement, soit une absence de capitalisation sur les versions déjà en production ; - un outil non stabilisé avec risque de régression lors des montées de version ; - des formations lourdes ; - une assistance et une maintenance complexifiée. ( ) Enfin, compte tenu de la nécessité d établir une nouvelle expression de besoins pour chaque déploiement, le coût d investissement est désormais évalué à environ 12 M. Compte tenu de ces divers éléments, la secrétaire générale de la ville de Paris a arbitré l abandon de ce projet au profit d une solution progicielle clé en main, rapide à déployer et nécessitant peu de formation.» 2.7. Un nouveau type de gouvernance : le programme Sequana La rénovation des systèmes d information liés aux finances, aux opérations d investissement, aux achats, aux marchés et au pilotage décisionnel constituait l une des pièces maîtresses du SDI. Un des objectifs était de remplacer un ensemble d applications comptables souvent redondantes, présentant de nombreuses carences et, par ailleurs, difficiles à maintenir De la redéfinition des projets au programme Sequana Afin d atteindre cet objectif, un premier scénario a été élaboré. Mais il a dû être transformé en raison d une évaluation préalable insuffisante des contraintes liées à la mise en œuvre de grands chantiers informatiques : «une instabilité du périmètre fonctionnel à instrumenter, et la tentation de l élargir sans délimiter de frontières précises.» Le rapport réalisé à mi-parcours par la société UNILOG ajoutait que «[le] niveau de maturité atteint aujourd hui sur ces sujets, ainsi que les efforts de recadrage, de concentration et de stabilisation des périmètres des différents projets permettent d aborder plus efficacement leur mise en œuvre dans le cadre de la seconde partie du SDI.» Le même constat d insuffisance du premier scénario était fait pour le projet achats-marchés. Ces deux projets finances et achats-marchés ont été intégrés dans un programme global baptisé SEQUANA, qui comprenait notamment le projet Alizé, système comptable et financier unique, destiné à remplacer les trois applications préexistantes.

22 10-UC-0220/S3/ /MC 20/48 Une direction pilote a été désignée pour assurer la maîtrise d ouvrage de chaque projet de Sequana, tandis qu une direction de programme rattachée au secrétariat général a été instaurée pour veiller à la cohérence de l ensemble. Le projet «refonte finances» et le projet «élaboration et passation des marchés» n étaient pas achevés à la clôture du contrôle de la chambre Difficultés rencontrées et réponses apportées Une conduite du changement tardive Le rapport UNILOG notait en 2005 «un niveau d avancement des réflexions relatives aux évolutions métiers, à la revue de l organisation et à la réingénierie des processus sans doute insuffisant pour pouvoir lancer ces projets dans le calendrier proposé par le SDI». Ces difficultés formulées mi-2005 étaient encore pointées dans le compte rendu de la réunion du comité de direction des services du 30 novembre 2007, puisque la directrice des finances souhaitait «qu une réflexion sur l organisation des services soit menée dans le prochain SDI car elle fait le constat et regrette, notamment à travers ALIZE, que le déploiement de nouveaux outils s effectue sur des schémas d organisation inchangés». Cette difficulté n était pas propre à Sequana, car plusieurs directions relevaient la difficulté de réorganiser les directions à l occasion du développement de nouveaux systèmes d information (rapport d audit Altervia 2006). Un constat analogue est fait par la société Ernst & Young dans le premier bilan du SDI, qui formalise cette difficulté en termes d enjeux à venir : «La mise en place d un progiciel comme ( ) induit des impacts forts sur les processus métiers et sur les compétences requises des agents de par sa complexité d utilisation. Ceci va fortement solliciter la capacité de la ville d une part à mener une politique de conduite du changement approprié et d autre part de professionnaliser les métiers concernés par les projets.» La ville a fait sienne cette recommandation de penser la conduite du changement le plus en amont possible Organisation de la relation MOA - MOE et gouvernance La ville a pris la mesure de l enjeu du projet Finances en mettant en place un mode spécifique d organisation. Le rapport de l inspection générale de la ville de Paris sur la DSTI souligne que «[la] Ville a trouvé ( ) un équilibre grâce à une structure d orientation placée auprès du Secrétaire Général, qui joue un rôle transversal, à la fois d arbitre, de facilitateur, de support et même depuis peu, de maîtrise d ouvrage transverse pour certains projets transversaux (programme Sequana). Pour autant, il n y a pas de choix stratégique affirmé d étendre cette structure MOA rattachée au Secrétariat Général.» A l occasion de la mise en œuvre du programme Sequana, la collectivité a mis en place un modèle innovant de conduite de projet, différent de celui défini à l origine du SDI. L organisation même de la relation MOA-MOE a évolué, notamment pour le projet Alizé. Dès que le secrétariat général a repris la direction du programme Sequana et de son volet Alizé, c est une organisation «en plateau» qui a été choisie. Un directeur de programme Alizé a été désigné avec des pouvoirs administratifs et fonctionnels étendus sur les différents intervenants (MOA, AMOA, MOE, intégrateurs). La définition du programme Sequana et le nouveau mode d organisation associé ont sans doute permis que les projets du domaine finances reprennent un cours normal. Ce nouveau modèle atténue la distinction entre MOA et MOE. Les acteurs du projet sont regroupés sur un même site, sous l autorité fonctionnelle

23 10-UC-0220/S3/ /MC 21/48 d une seule et même personne. Cette organisation facilite la communication et la prise de décision et transcende les clivages entre les directions. Une telle organisation qui a bien fonctionné pourrait être modélisée pour être étendue aux autres projets transversaux de la ville, sous réserve que les frontières entre acteurs externes et ville soient bien délimitées et que l intervention des prestataires reste dans le cadre contractuel prédéfini. En effet, il a été constaté qu en raison de l incapacité d une société chargée de l AMOA pour le projet «finances» d assumer une partie des prestations qui lui avaient été confiées, c est la société chargée de l AMOE qui a effectivement assuré ces prestations 35. Selon la ville, les responsabilités respectives de la maîtrise ouvrage et de la maîtrise d'œuvre sont clairement identifiées et il n'existe aucune porosité entre les deux. La ville souligne, en revanche, s'agissant des prestataires, que la réalité peut être plus nuancée. Tout naturellement, chaque prestataire concourt le plus souvent aux tâches, décrites dans le CCTP du marché correspondant, qui sont de la responsabilité de «son» donneur d'ordre : maîtrise d'ouvrage pour l AMOA, maîtrise d'œuvre pour l'amoe. Mais «le pragmatisme dans la gestion du projet conduit [alors] à s'appuyer en priorité sur le prestataire le plus apte à obtenir le résultat, en respectant toutefois le cadre contractuel des marchés.» Le modèle distinguant MOA et MOE reste d actualité pour la conduite de projets d ampleur plus modeste Exemple d un projet abouti : la mise à niveau réussie des infrastructures Evaluation financière de la mise à niveau et du développement des infrastructures. L adaptation des infrastructures et la mise à niveau du matériel informatique figurent en bonne place dans le SDI, puisqu elles représentent plus de 38 % du budget prévisionnel initial d investissement (117,5 M ) Mise à niveau du parc bureautique L objectif était d augmenter le nombre de postes à la disposition des agents de la ville, de rajeunir le parc et de le rendre homogène. Cet objectif était prioritaire en 2003, car sa réalisation conditionnait le succès de la mise à niveau et du développement du parc applicatif. La ville se fixait au travers du schéma trois objectifs : équiper d un poste de travail tous les agents sédentaires de la ville ; renouveler systématiquement les postes de travail de plus de quatre ans ; équiper les services à hauteur d une imprimante pour trois agents. Les objectifs affichés 37 ont été atteints, voire dépassés, pour ce qui concerne le nombre de postes de travail en service dans les directions (+25 % par rapport à l objectif). La ville a décidé, dans le cadre du prochain SDI, de ne plus renouveler les postes que tous les cinq ans, ce qui correspond, d ailleurs, à la durée d amortissement effective des matériels. 35 Réunion du comité de pilotage du programme Sequana Alizé, 5 février Cf. annexe Cf. annexe 2.

24 10-UC-0220/S3/ /MC 22/48 Une remarque doit être faite à propos du parc d imprimantes. Très vite, il est apparu qu il était économiquement plus judicieux de privilégier l achat de copieurs numériques en réseau plutôt que de multiplier le parc d imprimantes personnelles. L objectif de la DSTI de supprimer les imprimantes personnelles n a été que très partiellement atteint. En effet, l observation des données d évolution du parc d imprimantes personnelles et en réseau montre que le nombre des premières n a pas décru à proportion de l augmentation du nombre des secondes. Outre le coût de fonctionnement plus élevé des imprimantes personnelles (inflation du besoin en consommables), le cabinet Ernst & Young notait dans son diagnostic réalisé à la fin du SDI la «difficulté à superviser le parc d imprimantes en raison du nombre important d imprimantes personnelles». 38 La ville explique la persistance d un nombre important d imprimantes personnelles par l existence de très petits sites ne disposant que d'un seul poste de travail. 01/01/ /01/ /01/ /01/ /01/2007 nombre d'imprimantes personnelles nombre d'imprimantes en réseau Source Tableau de bord SDI arrêté au 30/09/2007 -hors CASVP Réseaux Plusieurs audits 39 ont mesuré les changements intervenus dans le réseau de la ville durant la période Tous ont mis en évidence l amélioration remarquable de la qualité du réseau. Aujourd hui, la plupart des objectifs inscrits dans le schéma sont considérés comme réalisés (cf. annexe 3). Les utilisateurs reconnaissent l importance du travail accompli par la DSTI dans le développement et la fiabilité des réseaux Serveurs A la veille de la mise en œuvre du schéma directeur, le parc de serveurs de la ville présentait de graves défaillances. Il était hétérogène et les serveurs, directement exploités par les directions utilisatrices des applications, étaient répartis sur de nombreux sites. Cette organisation a été remise en cause avec la nouvelle répartition des compétences entre la DSTI et les directions utilisatrices, la DSTI étant désormais chargée d exploiter tous les serveurs de la collectivité. Le SDI a identifié six enjeux de gestion : optimiser la gestion technique et financière des serveurs et l exploitation du parc, sécuriser l exploitation, réduire l hétérogénéité des techniques utilisées, faire face aux nouveaux besoins dans les meilleures conditions de coûts et de délais et maîtriser la qualité des services. Atteindre les objectifs découlant de ces enjeux supposait le regroupement des serveurs à la DSTI et leur mise en cohérence technique, en vue de consolider l architecture «sécurité» et de se doter des outils indispensables de gestion et de supervision. Aujourd hui, la plupart des objectifs initialement fixés paraissent atteints ou en voie de l être. Des centaines de serveurs ont ainsi été transférés à la DSTI, qui assume désormais leur exploitation et leur maintenance. La mise en cohérence technique est également considérée comme réalisée. Des configurations «standards» ont été définies et l accent a été mis sur l utilisation des technologies «libres» pour les serveurs d applications notamment (serveurs sous linux). 38 Définition d un nouveau schéma directeur informatique pour les services de la ville de Paris pour les années Diagnostic & contraintes, Ernst & Young, p Notamment le «Bilan à mi-parcours du schéma directeur informatique de la ville de Paris», Unilog Management, juillet 2005, et «Définition d un nouveau schéma directeur informatique pour les années 2008/2010 Diagnostic & contraintes», Ernst & Young.

25 10-UC-0220/S3/ /MC 23/ Prise en compte progressive des enjeux de sécurité La DSTI a élaboré un «référentiel de sécurité des systèmes informatiques». En outre, tous les marchés passés pour des applicatifs comportent un volet sécurité 40. La décision d autoriser l accès d un agent au réseau ou à une application est prise par les directions «métiers» et l ouverture des droits d accès réalisée par la DSTI. Le départ des agents bénéficiant de droits d accès n est pas systématiquement communiqué à l agent de la DSTI chargé de la délivrance des accès au réseau ou aux applications. En réponse à une recommandation de la chambre de mettre en place une procédure formalisée destinée à limiter les risques d accès intempestifs aux réseaux et aux applications, l ordonnateur a déclaré qu une telle procédure avait été mise en œuvre en 2008, qu une communication spéciale aux correspondants informatique pour les sensibiliser aux enjeux de cette procédure serait prochainement réalisée et que des consignes seraient, en outre, données sur le site intranet. Cette absence de contrôle est à mettre en parallèle avec les défauts dans la gestion des badges d accès aux locaux. Certains de ces badges ne sont pas nominatifs et d autres sont attribués à titre permanent. Par ailleurs, pendant une grande partie de l instruction de la chambre, les accès à la DSTI se faisaient sans aucun contrôle, en raison d une défaillance du système électromagnétique d accès aux locaux. 3. Mise en œuvre du programme de modernisation La mise en œuvre du plan de modernisation a mobilisé au sein des services communaux des ressources importantes. L utilisation de ces moyens au cours de l exécution du programme a, d abord, été examinée du point de vue de la gestion des ressources financières. A ce titre, les investigations réalisées ont mis en évidence deux types de difficultés : la première tenant au manque de lisibilité des documents financiers qui retracent les dépenses imputables à la fonction informatique, alors que la seconde est relative aux problèmes de l évaluation des coûts de la modernisation. Ensuite, il est apparu que la gestion des ressources humaines a connu des tensions. Celles-ci ont fait l objet d une attention particulière, tout comme, enfin, la fonction «achats» Difficultés de la gestion des ressources financières Les comptes peu lisibles de la fonction informatique Le budget d équipement affecté à la mission SDI n est pas exhaustif Le chiffrage des dépenses informatiques est particulièrement malaisé, car il n existe aucun document d ensemble. Il n existe pas dans le compte administratif une fonction réservée à l informatique qui permettrait d avoir une image consolidée de l effort budgétaire et la mission «schéma directeur informatique» ne regroupe pas toutes les dépenses d investissement. La ville, qui a fait valoir que la consolidation comptable des dépenses n est pas obligatoire, estime qu un tel suivi relève d une démarche analytique centralisée. Elle a 40 Référentiel de Sécurité des Systèmes d Information de la Ville et du Département de Paris - Cadre de réponse type pour les marchés.

26 10-UC-0220/S3/ /MC 24/48 préféré, d abord, unifier et fiabiliser ses systèmes et moderniser son réseau comptable avant de se lancer dans une démarche de comptabilité, actuellement en gestation, qui devrait être accompagnée de la mise en place d'un outil d aide à la décision. Les dépenses d investissement, qui sont assumées par toutes les directions, ne se limitent pas, par ailleurs, à la seule mission SDI. 1 ) Une mission 41 SDI censée couvrir les dépenses d investissement faites par la collectivité pour la mise en place du schéma est identifiée dans les comptes administratifs. C est sur cette base qu ont été produites par la direction des finances les données sur les dépenses d investissement. Or, ces états ne retracent pas toutes les dépenses d investissement informatique ni seulement des dépenses d investissement. L analyse des comptes par mission montre qu en dehors même de l informatique scolaire et industrielle, des dépenses informatiques sont inscrites dans d autres missions. Procédant par sondage, la chambre a évalué ces dépenses pour les années 2004 à 2007 (hors dépenses de téléphonie et dépenses de matériels informatiques qui n ont pu être distingués d autres matériels) à 21,8 M (ville et département). Les dépenses des mairies d arrondissement faites via la DDATC figurent dans le SDI, mais non celles faites directement par les mairies d arrondissement. Ces dépenses représentaient pour les années Selon la ville, la vocation première du SDI n'était pas de regrouper toutes les dépenses d'investissement liées à l'informatique. Toutefois, elle entend bien ne pas négliger la question de la centralisation des dépenses et en a fait un objectif assigné au second SDI. 2 ) Jusqu en 2007, les comptes administratifs présentaient dans la mission SDI plusieurs lignes relatives à des études d AMOA : étude du SDI du secrétariat général du conseil de Paris, étude du SDI de la direction du patrimoine et de l architecture, etc. Une partie des dépenses d AMOA aurait dû théoriquement figurer dans les dépenses de fonctionnement conformément aux règles de la comptabilité publique, comme le receveur général des finances l a rappelé à la direction des finances. La ville s est engagée à inscrire les dépenses d AMOA relevant du fonctionnement dans cette section à partir de l exercice ) Le SDI intègre des crédits de paiements dépensés sur des autorisations de programme antérieures au lancement du schéma, ce qui contribue à gonfler artificiellement les dépenses imputées au SDI. A titre d illustration, figure ci-dessous le cumul des mandats sur des autorisations de programme antérieures à 2003, date de début du schéma. 41 Particularité propre à la Ville de Paris, le budget d investissement est présenté depuis 2004 suivant les principes élaborés par l Etat à l occasion de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août La totalité du coût d investissement d une opération est inscrite dans le budget de l année où les travaux sont engagés, et non plus de façon fractionnée. Le budget d investissement est structuré en grandes missions de la collectivité, puis en activités. La section des autorisations de programme est répartie entre des missions organiques (activités spécifiques à chaque direction, comme les salles de spectacle, par exemple) et des missions fonctionnelles (activités transversales mises en œuvre par différentes directions telles que les études, à titre d illustration). Il y a donc 26 missions organiques et neuf transversales. Le conseil de Paris se prononce sur l individualisation des autorisations de programme du budget d investissement Cette individualisation est votée autorisation de programme (AP) par autorisation de programme. 42 Rapport sur le budget primitif de l exercice DF P/5 «la réimputation à la demande de la RGF des crédits d études informatiques précédemment inscrits en investissement».

27 10-UC-0220/S3/ /MC 25/48 Libellé Mandats au 31/12/06 Dépenses sur programme antérieur à Total des dépenses sur programme de 2003 et suivants Total Source : Comptes administratifs réalisation CRC 4 ) Il existe une autre mission, dénommée «système et technologie de l information», qui comporte aussi des dépenses péri-informatiques (réseaux téléphoniques, téléinformatiques). Ainsi, 19,8 M d autorisations de programme étaient comptabilisées fin 2007 au titre de cette mission. Le mandatement des dépenses de téléphonie (investissement) représentait pour la période la somme de 12,6 M. Ces dépenses ne sont pas prises en compte dans le schéma et, si un tel choix a pu être justifié un temps en raison de la divergence technologique entre la téléphonie et l'informatique, il n en est plus de même depuis de nombreuses années. La ville souligne que cette distinction a aujourd'hui quasiment disparu. Aussi le nouveau SDI et le nouveau PIPP intègrent-ils les dépenses jusque là inscrites dans la mission «système et technologie de l information». En définitive, les mandats imputés à la mission SDI représentent pour la ville une dépense moyenne de près de 31 M par an (hors investissement pour l informatique scolaire et industrielle). Les dépenses présentées doivent, cependant, être regardées en tenant compte des réserves formulées ci-dessus. Elles ont progressé de manière continue pendant la période en cause avec une accélération notable en fin de SDI. Comme le souligne la ville, «les taux de mandatement reflètent de fait un rythme de construction du nouveau système d'information en rapport avec la dimension et la complexité du projet entrepris, notamment en matière de mobilisation de l'ensemble de la Ville et de complexité d'urbanisation des systèmes» et «cette forte croissance reflète naturellement l'arrivée en production des grands projets applicatifs transverses (Alizé) ou métier (Bibliothèques) et d'infrastructure réseaux.» Le tableau récapitulatif des dépenses d investissement figure en annexe n 4 et celui des dépenses propres à la mission SDI en annexe n Incertitudes relatives au coût de la réalisation des investissements L observation du budget d investissement de la DSTI permet de constater une sousconsommation des autorisations de programme. Deux remarques peuvent être faites à partir de ces tableaux : - le taux d engagement comptable des autorisations de programme ouvertes ne dépasse jamais 50 % à partir de 2004 et l existence de reports importants d une année à l autre n empêche pas d inscrire des montants élevés au budget de l année suivante ; - pour la seule DSTI, le montant total des autorisations de programme engagées s élève à 155 M, auxquels il faudrait ajouter les 45 M d autorisations de programme restant à engager en fin de SDI. Ce montant d autorisations de programme engagées et à engager doit être mis en perspective avec les 160 M de dépenses prévues au PIPP. La ville relève que le chiffre de près de 155 M est inférieur au total des autorisations de programme ouvertes, avec pour double conséquence un gonflement progressif des restes à engager et un taux d'engagement comptable médiocre.

28 10-UC-0220/S3/ /MC 26/48 Budget investissement Ville -DSTI - SDI Report BP Modificatif Modificatif Redéploiement Crédits ouverts Montant engagé comptablement Engagement comptable en % Reste à engager , , , , , , ,0 84, , , , ,0 0,0 0, , ,0 48, , , ,0 0,0 0,0 0, , ,0 31, , , ,0 0, ,0 0, , ,0 33, , , , , ,0 0, , ,0 51, , ,0 Budget investissement Département -DSTI - SDI Report BP Modificatif Modificatif Redéploiement Crédits ouverts Montant engagé comptablement Engagement comptable en % Reste à engager ,0 0,0 0, ,0 0, , ,0 2, , , , ,0 0,0 0, , ,0 7, , , ,0 0,0 0,0 0, , ,0 12, , , ,0 0,0 0,0 0, , ,0 42, , , , ,0 0,0 0, , ,0 22, , ,0 Source : Comptes administratifs Néanmoins, la ville souligne que ce niveau d engagement faible s imposait à la DSTI, celle-ci devant faire correspondre pour l ensemble de la période le montant des engagements avec les prévisions de crédits de paiement du PIPP. La ville n a finalement pas connu de difficulté de financement au terme de 2007 dans la mesure où la maturation de certains projets a été plus lente qu initialement prévu. D ailleurs, la ville souligne que «l'élaboration du second SDI ( ) a nécessairement intégré comme point de départ une analyse de l'état d'achèvement incomplet du premier SDI et des coûts prévisionnels induits par l'obligation de mener à leur terme ceux des projets du premier SDI qui ne l'étaient pas encore.» Enfin, les données figurant dans le budget 2008 montrent que le stock d autorisations de programme votées est passé de 189 M à près de 222 M comme le montre le tableau cidessous. Cette augmentation correspond à la poursuite des projets du premier SDI. Source : Ville de Paris Documents budgétaires En conclusion, la chambre relève la difficulté de la ville à fournir des données financières fiables en ce qui concerne le coût global de la dépense informatique, notamment dans le cadre du SDI alors que celui-ci est suivi dans une mission spécifique.