5 minutes pour comprendre la réforme territoriale!

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1 Centre national de la fonction publique territoriale 5 minutes pour comprendre la réforme territoriale! Un cahier réalisé par les Élèves administrateurs territoriaux, Institut national des études territoriales

2 Glossaire cdci (commission départementale de coopération intercommunale) : cette commission fournit un avis sur la carte intercommunale du département et peut imposer des modifications du schéma départemental de coopération intercommunale à une majorité de 2/3 de ses membres. cette commission est composée de manière générale de représentants des communes (40% contre 60% auparavant), des epci (40% contre 20% auparavant), des représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes (5% contre aucun auparavant), du conseil général (10% contre 15% auparavant), du conseil régional (5%). la part des intercommunalités a donc été renforcée. cet (contribution économique territoriale) : cette contribution a remplacé la taxe professionnelle. la cet est composée de la cfe (cotisation foncière des entreprises) et de la cvae (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises). cfe (cotisation foncière des entreprises) : la cfe est avec la cvae l une des deux composantes de la cet, contribution qui a remplacé la taxe professionnelle. la cfe est assise sur la valeur locative des biens passibles de la taxe foncière. son taux est fixé localement par la commune ou la communauté (de communes, d agglomération ou urbaine). cvae (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) : la cvae est avec la cfe l une des deux composantes de la cet, contribution qui a remplacé la taxe professionnelle. la cvae est calculée sur la valeur ajoutée produite par l entreprise (uniquement celles dont le chiffre d affaires annuel est supérieur à KÛ ) son taux est uniforme nationalement. il est progressif et variable selon le chiffre d affaires (de 0 à 1,5% de la valeur ajoutée). dmto (droits de mutation à titre onéreux) : cet impôt est acquitté au moment de la vente d un bien immobilier. il constitue une ressource importante pour les départements. etant lié au marché de l immobilier (montant des transactions, nombre de transactions), il est très volatile d une année sur l autre et très différent entre départements. epci (établissement public de coopération intercommunale) : établissement public regroupant plusieurs communes. il existe deux types d epci : ceux qui peuvent prélever l impôt (epci à fiscalité propre : notamment communautés de communes, d agglomération, urbaines et métropoles) et ceux qui se financent par des contributions de leurs communes membres (epci sans fiscalité propre : syndicats). Ifer (Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux) : suite à la réforme de la taxe professionnelle, cet impôt touche les entreprises de réseaux (energie, transport, télécommunications). en effet, ces entreprises, par nature non délocalisables, avaient généralement bénéficié de la suppression de la taxe professionnelle. l ifer porte sur divers composantes : éoliennes et hydroliennes ; installations de production d électricité d origine nucléaire ou thermique à flamme ; installations de production d électricité d origine photovoltaïque ou hydraulique ; transformateurs électriques, stations radioélectriques ; matériel ferroviaire roulant ; certains matériels roulants utilisés sur les lignes de transport en commun de voyageurs en ile-de-france codifiée ; installations gazières et sur les canalisations de transport de gaz naturel et d autres hydrocarbures. rct (loi rct) : loi n du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. cette loi constitue le volet de reforme des institutions locales, à côté du volet ressources constitué par la réforme de la taxe professionnelle (loi de finances 2010 et 2011). sdci (schéma départemental de la coopération intercommunale) : ce schéma élaboré initialement par le préfet du département, détaille un projet de réforme de la carte des structures intercommunales (epci) du département. le schéma peut prévoir des fusions de communautés, des absorptions de syndicats tascom (taxe sur les surfaces commerciales) : cette ressource du bloc local (communes et intercommunalités) est nouvelle dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. la tascom est assise sur la surface des commerces. le taux est fixé par la loi. cependant l epci ou, à défaut, la commune, peut, pour la première fois au titre de la taxe due en 2012, appliquer aux montants de la taxe un coefficient multiplicateur compris entre 0,8 et 1,2 (délibération prise avant le 1er octobre 2011). teom (taxe d enlèvement des ordures ménagères) : cette taxe correspond au service des déchets. elle est assise sur la valeur locative du logement. elle est parfois remplacée par une redevance (la reom) qui tient compte du volume de déchets produits.

3 Calendrier des impacts de la réforme territoriale er trimestre 2 e trimestre 3 e trimestre 4 e trimestre 1 er trimestre 2 e trimestre 3 e trimestre 4 e trimestre achèvement de la carte intercommunale avant le 16 mars : recomposition des cdci. entre le 1 er janvier et le 31 décembre : mise en œuvre du schéma par le préfet avec l accord des collectivités concernées. Intercommunalités à fiscalité propre Gouvernance conseillers territoriaux Mutualisation départements / régions clause générale de compétence financements croisés autres a compter du 1 er janvier 2012 : publication par la région d un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune. a compter du 1 er janvier 2012 : en cas de cofinancement d un projet d investissement, le maître d ouvrage doit assumer au moins 20% du montant total des financements publics.

4 er trimestre Mai Juin Juillet 3 e trimestre 4 e trimestre 1 er trimestre 2 e trimestre 3 e trimestre 4 e trimestre 1 er trimestre 2 e trimestre 3 e trimestre 4 e trimestre Entre le 1 er janvier et le 31 mai : en cas d échec de la phase de négociation en 2012, pouvoirs renforcés du préfet - sous le contrôle de la cdci à la majorité des 2/3 de ses membres - pour achever la carte intercommunale. À compter du 1 er juin : rattachement par le préfet des communes isolées à des communautés, après avis de la cdci. Au plus tard le 30 juin : délibération des communautés sur la nouvelle composition de leur conseil communautaire. Au plus tard le 30 septembre : modifcations des statuts des communautés par le préfet pour tenir compte des nouvelles règles de gouvernance. Mars : élection des conseillers commnunautaires selon les nouvelles modalités (fléchage pour toutes les communes concernées par le scrutin de liste). Dans les 6 premiers mois du mandat : élaboration du schéma de mutualisation des services et transfert des pouvoirs de police spéciale aux présidents de communauté (sauf opposition des maires). Premières élections des conseillers territoriaux selon les nouvelles modalités (scrutin uninominal majoritaire à deux tours). Dans les 6 mois qui suivent l élection des conseillers territoriaux : possible élaboration conjointe d un schéma d organisation des compétences et de mutualisation des services entre la région et les départements. 1 er janvier 2015 : suppression de la clause générale de compétence des régions et des départements. Désormais, les organes délibèrent les domaines de compétence que la loi leur attribue. A compter du 1 er janvier 2015, à défaut d adoption du schéma d organisation des compétences et de mutualisation des services, aucun projet ne peut bénéficier d un cumul de subventions.

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6 réforme territoriale : repères & enjeux 5 minutes pour comprendre la réforme territoriale! un rapport, des projets de lois, une nouvelle fiscalité locale, des enjeux à connaître le casse-tête de la réforme territoriale vous donne la migraine? deux ans après le début des débats, voici une présentation synthétique, ciblée, thématique et efficace des échéances et des impératifs qui concernent votre collectivité. une boîte à outils simple et accessible pour se repérer et agir dans un écheveau complexe. une fiche pratique pour chaque niveau de collectivité : enjeux et modalité de la réforme territoriale : - la gouvernance : qui dirigera demain les collectivités? mode d élection, d organisation de l exécutif - les ressources financières suite à la suppression de la taxe professionnelle : quels moyens à disposition des exécutifs? Quelle autonomie pour les collectivités? - les compétences : quelle répartition? ZooM sur des points QuI font débat : - le Grand paris, - la mutualisation des services, - le conseiller territorial. un calendrier des échéances À ne pas ManQuer ce cahier fait suite aux ateliers de la réforme QUi se sont tenus du 13 Janvier au 28 avril 2011 À travers le territoire national. 7 thèmes pour comprendre ses enjeux : communes / intercommunalités : du bloc communal à la commune du 21 éme siècle? région, département : la libre administration à l épreuve des réformes les métropoles : institutions territoriales d un nouveau type? le Grand paris : un territoire en quête de gouvernance le financement de l action publique locale : nouvelles stratégies à déployer réforme et impacts organisationnels et managériaux Quelle gouvernance des territoires après la réforme? 2

7 Ce cahier a été réalisé par un groupe d élèves administrateurs territoriaux en formation à l Institut national des études territoriales (INET), appartenant à la promotion Robert Schuman ( ). Ce groupe, coordonné par Jérôme DEZOBRY comprenait : Rose-Marie ABEL, Laure DOLIQUE, Renan MEGY, Sébastien MICHALSKI, Alban SOUCARROS, Edouard THIEBLEMONT. L ensemble du groupe remercie vivement le service Communication de l INET, Marion GRZEGRZULKA et Emmanuelle JEANNIN tout particulièrement, qui ont permis de concrétiser ce projet en apportant leur professionnalisme et leur expérience. Vous avez raté les ateliers de la réforme? retrouvez l essentiel dans ces fiches pratiques et rendez-vous sur pour découvrir les vidéos et les synthèses! BientÔt dans vos territoires... les prochains ateliers de la réforme. élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales 3

8 réforme territoriale : repères & enjeux sommaire Une réforme à 3 volets : fiscalité, institutions, compétences 6 1 les communes : des collectivités qui conservent leur pouvoir fiscal et dont la réforme modifie peu l organisation 8 2 l intercommunalité : renforcement, fusion, mutualisation 16 3 le département : un repositionnement vis-à-vis des autres collectivités 28 4 la région : un échelon consolidé par la réforme? 38 5 Une rénovation institutionnelle induisant une réflexion sur le fonctionnement et les priorités des institutions locales 46 à Zoom sur... 1 la mutualisation dans la loi du 16 décembre le processus d achèvement de la carte intercommunale 22 3 le Grand paris 25 4 le conseiller territorial, un enjeu politique fort 30 5 le schéma de coopération et de mutualisation région / départements, objectif réforme de la taxe professionnelle : des gagnants et des perdants? 44 7 rapport Balladur : ce que l on retrouve dans la loi du 16 décembre

9 élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales 5

10 une réforme à 3 volets fiscalité, institutions, compétences 6 élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales

11 réforme territoriale : repères & enjeux Volet fiscal dès 2012 : nouveaux dispositifs de péréquation et nouvelles définitions du potentiel fiscal Loi de finances : - Suppression de la taxe professionnelle - Création de la contribution économique territoriale (CET) - Réattribution de ressources Volet InstItutIonnel Volet compétences en 2014, concomitance d élection du conseil régional et Général Loi du 16 février 2010 : réforme des collectivités territoriales à venir : projet de loi organique sur l élection des conseils des collectivités et des EPCI Vers une nouvelle répartition des compétences Loi du 16 décembre 2010 (RCT) : une loi devrait préciser notamment les compétences des départements et des régions à venir : un an après la promulgation de la loi du 16 décembre 2010 certaines dispositions de la réforme ne sont donc pas encore établies et font débat. ces dispositions seront indiquées d un astérisque dans la suite (*). si le débat de la loi du 16 décembre 2010 a été long, cette dernière prévoit néanmoins des échéances rapides, certaines dès aussi, il est nécessaire que les collectivités territoriales en tiennent compte dès aujourd hui. (cf rabat de couverture) communes IntercoMMunalItés départements régions 7

12 les Communes : des collectivités QUi conservent leur pouvoir fiscal et dont la réforme modifie peu l organisation 8 élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales

13 réforme territoriale : repères & enjeux GouVernance possibilité de l abaissement de À 500 habitants du seuil du scrutin de liste dispositions actuelles élections par scrutin de liste à partir de habitants fiscalité directe fiscalité directe ménages abaissement du seuil du scrutin de liste : passage de habitants dispositions futures à 500 habitants (*projet de loi organique non encore débattu) élections des délégués communautaires par fléchage (voir fiche intercommunalité ci-dessous) àconséquence cette extension du scrutin de liste à de plus petites communes impliquera pour celles-ci l obligation d appliquer le principe de parité homme/femme. ressources financières les Grands GaGnants de la réforme? type d impôt taxe professionnelle taxe d habitation (th) taxe foncière propriétés non bâties (tfnb) taxe foncier bati (tfb) ressources fiscales au 01/01/2011 les ressources qui disparaissent les ressources qui subsistent part perçue part actuelle + part départementale (partagée avec epci) part actuelle + part départementale et régionale (partagée avec epci) pas de changement divers dmto, teom, imposition forfaitaire sur les pylônes, pas de changement les ressources nouvelles cet contribution foncière des entreprises (cfe) 100% contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (cvae) ifer hydroliennes, centrales électriques, photovoltaïques et hydrauliques 50% fiscalité état transférée antennes relais 2/3 eoliennes terrestres transformateurs électriques 100% tascom 100% 26,5% (partagée avec epci) 100% (30% si epci fiscalité propre) communes IntercoMMunalItés départements régions *perçu intégralement par l epci en cas d option pour article 1609 nonies c du cgi (tpu) 9

14 les communes sont GénéraleMent considérées comme les MoIns IMpactées par la réforme fiscale : àanalyse - elles conservent les trois impôts directs sur les ménages, et le pouvoir de taux afférent. - elles obtiennent, à la place de la taxe professionnelle : - la part foncière de la contribution économique territoriale (cet), - une quote-part de 26,5% de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (cvae). - elles bénéficient aussi de la baisse des frais de gestion pour le recouvrement des impôts locaux perçus par l état (de 8 à 3%), qui se traduit symétriquement par une hausse des taux de référence (coefficient de 1,0485) des impôts directs. évolution de la structure de la fiscalité communale (source : rapport durieux) en 2011, il n Y aura aucun GaGnant ou perdant de la réforme. 10

15 en 2011, il n y aura aucun gagnant ou perdant de la réforme puisque la loi a prévu un mécanisme de garantie individuelle. en effet, comme les autres niveaux de collectivités, les communes bénéficient de dotations garantissant le maintien de leurs ressources par rapport à l année de référence ces dotations de garantie sont fixées une fois pour toutes. la croissance des nouvelles ressources fera donc que certaines communes verront leur situation évoluer à la baisse ou la hausse par rapport à la croissance attendue des anciennes ressources. face à cette nouvelle répartition, les lois de finances tentent de réagir. dans ce cadre, les débats en cours portent sur : à à à la dynamique des nouvelles ressources : la cet évoluera-t-elle plus vite que la taxe professionnelle? le rapport iga-igf durieux sur l évaluation de l impact de la réforme de la taxe professionnelle 1 considère que la cet sera globalement plus dynamique que l ancienne taxe professionnelle, mais ses conclusions sont contestées, notamment par des associations d élus comme l amf. ce même rapport note par ailleurs que l impact précis de la réforme est plus complexe à mesurer pour le secteur communal que pour les départements et les régions, faute de données fiables au niveau le plus fin. la mise en place d un nouveau système de péréquation la situation a conduit à introduire de nouveaux mécanismes de péréquation. la loi de finances initiale de 2011 crée une dotation de solidarité rurale (dsr) cible dotée de 23,6 millions d euros destinée aux communes les plus défavorisées. outre cette péréquation verticale, une réflexion sur les mécanismes de péréquation horizontale (redistribution entre communes) a été lancée, et doit aboutir à de nouvelles mesures qui seront inscrites dans la loi de finances de il s agira notamment de redéfinir la richesse ou non d une commune et donc ses droits à péréquation. la redéfinition du calcul du potentiel fiscal ce dernier a servi jusqu alors à définir la richesse d une commune. les nouvelles ressources, avec des taux fixés nationalement, impliquent une nouvelle définition. la loi de finances 2011 a proposé des modifications, mais qui ne seront effectives qu en cependant, ces premiers changements sont très importants : il est par exemple prévu que le potentiel fiscal soit désormais calculé au niveau de la communauté dont la commune fait partie. ces révisions sont si profondes qu il est très probable que le débat de la loi de finances 2012 conduise à de nouvelles révisions. les communes et communautés devront y être attentives fin communes IntercoMMunalItés départements régions 1 rapport «évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises» B.durieux / p. subremon mai rapport commandé par la ministre en charge de l économie et le ministre en charge du budget. 11

16 autre disposition : les cofinancements sont plus strictement encadrés. deux principes s appliquent : à à le principe de la participation minimale prévoit que toute collectivité maître d ouvrage (communes, intercommunalités) finance au moins 20% des investissements d un projet. Quelques exceptions sont prévues, pour les programmes de rénovation urbaine par exemple. disposition applicable au 1 er janvier 2012 le département et la région ne peuvent plus subventionner tous les deux les dépenses de fonctionnement ou d investissement d un même projet (pour les communes de plus de habitants et communautés de plus de habitants). cette règle ne concerne pas les dépenses de fonctionnement de la culture, du sport et du tourisme. ce principe sera applicable à compter du 1 er janvier 2015, sauf si un schéma d organisation des compétences est adopté par la région et les départements concernés. disposition applicable au 1 er janvier 2015 àconséquence ces dispositions remettent en cause, et ce dès à présent, les financements et plans pluriannuels d investissement des communes et intercommunalités. compétences dans l attente du volet compétences de la réforme, les compétences ne sont pas significativement modifiées. 12

17 les autres dispositions : les communes nouvelles : une disposition mort-née? Une commune nouvelle (art. 21, 22, 23, 24) devait être une disposition dont l objectif était de réduire le nombre élevé de communes. le résultat est loin des ambitions affichées, avec un dispositif plus restrictif que le dispositif antérieur (loi dite «marcellin») qui avait pourtant connu peu de succès. aussi, il est probable qu il y aura peu de communes nouvelles. création d une commune nouvelle en lieu et place de communes contigües, une commune nouvelle est créée à l initiative notamment : - du préfet, - des 2/3 des conseils municipaux des communes membres d un même epci à fiscalité propre et représentant plus des 2/3 de la population totale de celui-ci (cf page 23), - d un conseil communautaire en vue de la création d une commune nouvelle sur la totalité de son périmètre. une consultation des électeurs est prévue en cas de désaccord entre les conseils municipaux. Il faut alors la majorité des suffrages exprimés, correspondant à au moins un quart des électeurs inscrits dans chacune des communes (à noter qu une disposition plus souple à savoir le quart des électeurs sur le périmètre de l ensemble des communes a été écartée lors de la dernière étape du débat parlementaire). GouVernance et statut de la commune nouvelle dans les six mois suivant la création d une commune nouvelle, sont instituées des communes déléguées reprenant le nom et les limites des anciennes communes, sauf délibération contraire de la commune nouvelle. la commune déléguée aura un maire et une mairie annexe. elle pourra avoir un conseil propre et des adjoints au maire délégué. seule la commune nouvelle aura le statut de collectivité territoriale. la commune nouvelle est substituée : - aux communes remplacées dans leurs délibérations et tous leurs actes, - aux communes et à la communauté au sein des syndicats dont elle était membre, - tous leurs biens, droits et obligations lui sont transférés, - les personnels des communes et de la communauté supprimées relèvent de la commune nouvelle dans les conditions de statut et d emploi. fiscalité la commune nouvelle est soumise à la fiscalité communale. pendant douze ans, elle est régie par un régime d intégration fiscale des quatre taxes directes locales. ainsi, des taux d imposition différents peuvent être appliqués sur chaque ancienne commune jusqu à expiration de la période de lissage des taux. àconséquence Une commune peut être intégrée dans une commune nouvelle contre la décision de son conseil municipal, mais avec l accord de sa population au travers de la majorité des suffrages exprimés, représentant au moins un quart des électeurs inscrits. cette disposition semble si stricte qu il paraît peu probable que les communes nouvelles se développent. abaissement de la représentation des communes à la commission départementale de la coopération intercommunale (cdci) la part des maires, adjoints ou conseillers municipaux au sein de la cdci passe de 60 à 40%, un effet de bascule ayant lieu au profit des communautés. cette baisse pourrait avoir des conséquences dans le cadre de l achèvement de la carte intercommunale prévue par la réforme. 13 communes IntercoMMunalItés départements régions

18 Zoom sur... la mutualisation dans la loi du 16 décembre 2010 à 1 la loi rct clarifie les modalités de mise à disposition de services au niveau de l intercommunalité. les dispositifs de mutualisation de services concernent principalement les relations entre une intercommunalité et ses communes membres. la mutualisation des services revêt désormais deux modalités : à à dans le champ des compétences transférées à l intercommunalité, le transfert des agents à la communauté demeure la règle (art. l du cgct). toutefois, si le transfert de la compétence est partiel, il est possible de procéder à la mutualisation de services, par le biais de mises à disposition. la mise à disposition de services peut être ascendante dans ce cas il s agit d agents d une ou plusieurs communes exerçant pour partie sous l autorité du président de l epci. elle peut être descendante - dans ce cas, il s agit d agents communautaires exerçant pour partie au service des communes membres. il y a mutualisation dès lors que l autorité sur les agents est partagée entre plusieurs collectivités. en dehors du champ des compétences transférées à l intercommunalité, la loi prévoit désormais la constitution de services communs (art. l ). il s agit de formaliser des espaces de collaboration entre communes membres et structure intercommunale au-delà des compétences transférées, qu il s agisse ou non de services fonctionnels. 14

19 réforme territoriale : repères & enjeux 2 la loi incite les collectivités à formaliser leurs réflexions en termes d exercice partagé des compétences afin de rationaliser les interventions publiques locales. les nouvelles dispositions concernent, d une part, la mutualisation au sein du bloc local (communautés et communes membres) et, d autre part, la mutualisation entre régions et départements. à à concernant le bloc local (communes et intercommunalités), le nouvel article l du cgct impose, à chaque début de mandat, l établissement d un rapport relatif aux mutualisations de services, accompagné d un schéma de mutualisation. le schéma de mutualisation est un outil non contraignant, dont la visée essentielle est de permettre aux élus de communiquer sur les efforts engagés par les collectivités en matière de recherche de synergies entre les administrations locales. le schéma de mutualisation peut également servir d outil de suivi et de pilotage, en établissant en début de mandature le bilan des actions déjà entreprises, ainsi que les perspectives à venir. la loi prévoit que le rapport relatif aux mutualisations de services doit être présenté pour avis à tous les conseils municipaux et que le projet de schéma de mutualisation doit être approuvé par une délibération de la communauté. l avancement du schéma doit faire l objet d une communication annuelle lors du débat d orientation budgétaire de la communauté ou lors du vote du budget. concernant la mutualisation entre régions et départements, le nouvel article l du cgct prévoit la possibilité d élaborer un schéma d organisation des compétences et de mutualisation des services afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région. ce schéma est élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région dans les six mois qui suivent l élection des conseillers territoriaux. le schéma fixe notamment les modalités d interventions financières conjointes en matière d investissement. il couvre au moins le champ des compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l équipement et à l entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. À compter du 1 er janvier 2015, en l absence d adoption d un schéma d organisation des compétences et de mutualisation des services, aucun projet ne pourra bénéficier d un cumul de subventions d investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région 2. IntercoMMunalItés départements régions communes 2 À deux exceptions près : projet décidé par une commune dont la population est inférieure à habitants ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est inférieure à habitants et subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme. 15

20 l intercommunalité : renforcement, fusion, mutualisation 16 élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales

21 réforme territoriale : repères & enjeux GouVernance Une GoUvernance renouvelée avec Un fléchage des élus et Un BUreaU resserré dispositions actuelles désignation : les délégués communautaires sont élus par les conseils municipaux nombre de délégués communautaires : fixé dans les statuts Bureau (nombre de vice-présidents) : 30% maximum de l effectif du conseil dispositions à venir prévues par la loi du 16 décembre 2010 désignation : les délégués communautaires sont élus au suffrage universel direct pour les communes ayant un scrutin de liste, par identification (fléchage) sur la liste municipale. pour les autres communes, les conseils municipaux désignent les délégués. nombre de délégués communautaires : pour les communautés de communes et d agglomération, il est fixé suite à accord d une majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers des conseils représentant 50% de la population ou 50% des conseils représentant 2/3 de la population). cependant le nombre total de sièges est plafonné ; aucune commune ne peut avoir plus de 50% des délégués. pour les communautés urbaines et métropoles, le tableau de l article 9 définit le nombre de délégués, sans marges possibles (art 9 codifié à art. l du cgct). Bureau : 20% maximum de l effectif du conseil, dans la limite de 15 vice-présidents (4 a minima). le 30 juin 2013 : les epci devront avoir défini la taille de l effectif du conseil et de son bureau. report de cette échéance au 30/9/2013 en cas de fusion d epci en cours. communes IntercoMMunalItés départements régions 17

22 àconséquence : une proximité, une légitimité démocratique et une politisation accrues? le nouveau mode de désignation des conseillers communautaires aura pour conséquences possibles : - une proximité renforcée citoyens-délégués. - une politisation possible des conseils communautaires. la culture du consensus pourrait céder la place à davantage de débats avec la constitution de groupes politiques d opposition. - l intercommunalité pourrait devenir un enjeu de campagne électorale, avec l affichage de projets communs, propres à l intercommunalité. la limitation du nombre de délégués et de vice-présidents conduira certainement : - à reprendre les systèmes de délégation entre conseil communautaire et bureau. - à la mise en place éventuelle de «conseils des maires», au niveau de la gouvernance interne. - au changement du nombre et du rôle des commissions thématiques dans une optique de rationalisation du fonctionnement et du circuit de décision. ressources financières le rôle croissant, et désormais dominant, des ménages dans les ressources avant la réforme, les recettes fiscales des groupements à fiscalité propre reposaient essentiellement sur le produit des «quatre vieilles» (taxe foncière, taxe d habitation, taxe sur le foncier non bâti, taxe professionnelle), auquel s ajoutaient le cas échéant la taxe d enlèvement des ordures ménagères (teom) et le versement transport (vt). pour compenser la perte de la taxe professionnelles (tp), les epci reçoivent un panier de recettes partagé avec le niveau communal (cf. page 8 «communes») : à à la répartition entre les deux niveaux s effectue au prorata du produit de taxe professionnelle actuellement perçu par l epci. en cas d option de taxe professionnelle unique (tpu), l epci reçoit donc l intégralité des nouvelles ressources (cvae, cfe). par ailleurs, tout comme l échelon communal, les intercommunalités bénéficient de la baisse des frais de gestion pour la fiscalité sur les ménages et la cfe. àconséquence À la différence des communes, les epci voient la structure de leurs recettes évoluer de façon importante avec les réformes. les ressources reposeront davantage sur les ménages, principalement du fait du transfert de la th vers les epci. alors que la tp représentait 90% des ressources fiscales avant réforme, la cet (cvae+cfe) ne représenterait que 50% des ressources en les epci conserveront un pouvoir de taux sur l essentiel de leurs ressources, mais ce pouvoir de taux concernera désormais principalement les impôts assis sur les ménages. 18

23 avant la réforme après la réforme par ailleurs, les dotations de compensations (dcrtp et fngir) pourraient représenter jusqu à 10% des recettes, alors même qu il s agit de ressources constantes par définition. àanalyse : des implantations industrielles dissuadées? - en termes de développement économique, cette mutation vers des ressources fiscales reposant davantage sur les ménages risque de dissuader l implantation de sites industriels, en particulier s ils comportent des nuisances. en termes de gouvernance, ce contexte devrait inciter à un renforcement de la coopération entre intercommunalités pour mutualiser coûts et avantages de l implantation d entreprises. - le transfert de la part départementale de la th amènera les epci à réviser leurs politiques d abattement et à opérer l arbitrage suivant : soit s aligner sur les abattements du département, au risque de freiner la dynamique des recettes, soit appliquer à la part transférée du département la politique d abattement intercommunale, ce qui représente un nouveau transfert de charges vers les ménages. - ceci révèlera aussi les écarts très importants entre les valeurs locatives et pourrait conduire à une stratégie de convergence fiscale passant par le développement d observatoires fiscaux intercommunaux, outils dont disposent déjà certaines villes centres. communes IntercoMMunalItés départements régions 19

24 compétences les compétences obligatoires et optionnelles ne sont pas significativement modifiées, à l exception du cas des métropoles (voir ci-dessous). cependant, et dans l attente de la future loi sur les compétences, la réforme démontre déjà une montée en puissance à venir des compétences exercées par les epci. ainsi, l article 31 prévoit la possibilité de transfert de compétence pour les pouvoirs de police. les autres dispositions parachever et renforcer l intercommunalité achèvement de la carte de l intercommunalité : objectif 2013 le préfet doit élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale (sdci) (art. 35 de la loi, codifié art. l du cgct) en concertation avec les communes et communautés concernées. ce schéma : doit être adopté par la commission départementale de coopération intercommunale (cdci) avant le 31 décembre servira de guide entre le 1 er janvier 2012 et jusqu au 1 er juin le processus doit conduire à ce que toutes les communes fassent partie d une communauté, et à des possibles fusions d epci. Une taille minimale d epci de habitants est également prévue. les cdci sont aussi modifiées dans leur composition avec renforcement de la part réservée à l intercommunalité (passage à 40% contre 20% avant la réforme, et un collège distinct des syndicats et syndicats mixtes). le cas de la région parisienne (où il n y a pas obligation de couverture totale) et des communes de montagnes font exception à ces règles. achèvement de la carte intercommunale : 2011 sera consacrée à l élaboration du sdci, 2012 à la recherche d accords, avant le 1 er juin 2013 finalisation avec pouvoir donné au préfet en cas de désaccord à partir du 1 er juin

25 élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales 21

26 à Zoom sur... le processus d achèvement de la carte intercommunale effectif au 16 Mars 2011 Constitution des Commissions départementales de Coopération intercommunale (CdCi) proposition d un schéma départemental de coopération intercommunale (sdci) (responsable : le préfet) effectif au 31 décembre er JanVIer er JuIn 2013 Présentation du Schéma à la CDCI Consultation des conseils communaux et EPCI Transmission des avis à la CDCI Consultation de la CDCI avec intégration obligatoire des modifications (adoptées à une majorité de 2/3 de ses membres) Adoption du SDCI Mise en œuvre du SDCI avec accord des communes et communautés À défaut d accord des communes, le préfet impose ses choix avec avis de la CDCI qui peut proposer une autre solution (adoptée à une majorité des 2/3) Si certaines communes restent non rattachées : le préfet impose son choix de rattachement après avis de la commune et de la CDCI Si désaccord de la commune : la CDCI peut imposer un rattachement différent à la majorité des 2/3 consultation cdci autres départements si périmètres sur plusieurs départements modification possible du sdci sur initiative du préfet avec consultation de la cdci qui peut imposer ses modifications adoptées à une majorité de 2/3 de ses membres À cette date, les périmètres des communautés seront fixés. À cette date, toutes les communes sont en intercommunalité (sauf Île-de-france). 22

27 réforme territoriale : repères & enjeux focus : la création, la transformation d une communauté et la fusion des epci: les règles d adoption sont soumises au vote des élus locaux de l espace concerné, selon le double critère suivant: le cas Général critère / communes majorité des 2/3 des communes critère / population majorité de 50% de la population et ou majorité de 50% des communes critère / communes majorité de 50% des communes majorité de 2/3 de la population avec accord de la commune représentant 25% de la population nota en cas de fusion : la majorité se calcule sur l ensemble du périmètre et doit comporter au moins 1/3 des communes regroupées dans chacune des communautés candidates à la fusion. le cas dérogatoire et dérogation à la rationalisation de la carte intercommunale jusqu en puis relance tous les 6 ans de la consultation des communes concernées pendant 1 an. règles d adoption plus souples avec suppression de la règle des 2/3 des communes ou 2/3 de la population. critère / population majorité de 50% de la population communes IntercoMMunalItés départements régions et avec possibilité de véto de la commune qui représenterait plus de 33% de la population totale de la communauté 23

28 clarification des structures : disparition, regroupement des syndicats, stabilisation des pays, émergence de la Métropole et du pôle MétropolItaIn pour les syndicats de communes disparition possible avec transfert des compétences à l epci correspondant dans le cadre de cohérence fixé par le sdci. pour les pays, les structures actuelles peuvent perdurer, mais impossibilité de créer de nouveaux pays. création de la métropole nouveau type de collectivité territoriale pour un ensemble constitué de plus de habitants. les compétences seront celles d une communauté urbaine, auxquelles s ajoute un transfert de plein droit ou par convention de certaines compétences des départements et régions (cf. «départements» page 28). création des pôles métropolitains il s agit de structures de coopération entre epci pour un ensemble de plus de habitants avec un epci de plus de habitants. les compétences seront définies selon l intérêt métropolitain, en particulier pour le développement économique. la métropole et le pôle métropolitain ne concernent pas la région Île-de-france. àanalyse le statut de métropole issu de la loi semble loin des ambitions initiales qui affichaient une collectivité remplaçant pratiquement toutes les autres collectivités sur son périmètre. par contre, les pôles métropolitains, sorte de syndicat d intercommunalités, pourrait connaître un essor, surtout dans le but d afficher un label «métropole». la MutualIsatIon des services : une ModalIté étendue, favorisée MaIs sans IncItatIon financière directe le cadre juridique est sécurisé avec notamment l ajout d un article l permettant la mutualisation en dehors des compétences transférées. ceci confirme la voie de mutualisation des services fonctionnels (finances, rh ). le service est alors géré par l epci (logistique, etc.), le personnel peut être mis à disposition. Un schéma de mutualisation des services doit être adopté et suivi annuellement à partir du prochain renouvellement des conseils communautaires. les mutualisations de moyens sont également sécurisées juridiquement par l ajout d un article l au cgct qui précise la portée des conventions de mise à disposition. les schémas de mutualisation suivront les prochaines élections renouvelant les conseils communautaires en àconséquence : après les mutualisations et fusions, vers des intercommunalités plus grandes et fortes, échelons de proximité d expertise et d action locale? du fait des fusions, le nombre d epci devrait diminuer et leur taille moyenne croître mécaniquement. ceci favorisera l émergence de nouvelles communautés d agglomération. outre la mutualisation des services, le chantier managérial des fusions d epci sera une tâche importante des années futures. il s agira de conjuguer des cultures différentes sur des territoires étendus tout en gardant l efficacité de la coopération intercommunale, et sans accroître les effectifs. Un défi en perspective qui ouvrira les voies d un nouveau paysage de l intercommunalité. 24

29 à Zoom sur... le Grand paris la loi n du 3 juin 2010 relative au Grand paris ne fait pas partie stricto sensu de la réforme des collectivités des collectivités territoriales. elle trouve sa source dans le discours du président de la république du 29 avril 2009 esquissant l avenir de la région-capitale et affirmant son ambition de maintenir paris au niveau d une ville monde au même titre que londres, new York ou tokyo. 1 la société du Grand paris : l outil pour repenser les transports la loi du 3 juin 2010 a pour objet principal de créer et mettre en œuvre les outils financiers et juridiques permettant la création d un réseau de transport public de voyageurs en Île-de-france, dont le financement des infrastructures est assuré par l état. le principal outil créé par la loi est l établissement public à caractère industriel et commercial «société du Grand paris». à a. Missions de la société Mission principale : concevoir et élaborer le schéma d ensemble et les projets d infrastructures composant le réseau de transport public du Grand paris : - la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, - la construction et l aménagement des gares, y compris d interconnexion, - l acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures. 25

30 à b. Gouvernance : l impulsion de l état, l association des collectivités - un directoire composé de trois membres, dont l un a la qualité de président. le directoire exerce ses fonctions sous le contrôle d un conseil de surveillance 3. - le conseil de surveillance 4 est composé de représentants de l état (au moins la moitié) et d élus des collectivités territoriales nommés pour une durée de cinq ans renouvelable ou pour la durée de leur mandat. - un comité stratégique, auprès du conseil de surveillance, composé des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière d aménagement ou d urbanisme dont le territoire est, pour tout ou partie, situé sur l emprise d un projet d infrastructure du réseau de transport public du Grand paris ou dans le périmètre d un contrat de développement territorial. ce comité comprend également deux députés et deux sénateurs désignés par leur assemblée respective ainsi que des représentants des chambres consulaires et des organisations professionnelles et syndicales. àanalyse face à cette structure, il semble important que, face à l état, les collectivités sachent trouver une coordination et des positions communes. l intercommunalité sera sans doute le cadre de coordination le plus légitime. 2 les contrats de développement territorial : le cadre de coproduction du développement territorial entre l état et les intercommunalités/communes ces contrats de développement territorial peuvent être conclus entre le préfet de région, d une part, et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les objets relevant des compétences qui leur ont été transférées, d autre part. les contrats de développement territorial sont notamment l outil principal de dialogue entre les communes/epci et l état/société du Grand paris. la région, le département concerné, l association des maires d Île-de-france et le syndicat mixte «paris-métropole» sont consultés préalablement à la signature du contrat. à les contrats définissent les objectifs et les priorités en matière : - d urbanisme, - de logement, - de transports, - de déplacements et de lutte contre l étalement urbain, - d équipement commercial, - de développement économique, sportif et culturel, - de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages et des ressources naturelles. chaque contrat porte sur le développement d un territoire inclus dans un ensemble de communes d un seul tenant et sans enclave. il fixe la liste des communes concernées. 3 décret du 24 septembre 2010 portant nomination des membres du directoire de la société du Grand paris 4 décret du 8 juillet 2010 portant nomination au conseil de surveillance de la société du Grand paris 26

31 réforme territoriale : repères & enjeux 3 le projet du Grand paris impactera l intercommunalité en Île-de-france à à a. les contrats de développement territorial, préfiguration de l intercommunalité en première couronne? le préfet de région doit s assurer de la cohérence entre les périmètres intercommunaux et ceux des contrats de développement territorial. 5 dans ce cadre, les périmètres des contrats de développement territorial apparaissent bien comme des éléments de préfiguration de la carte de l intercommunalité en Île-de-france. b. les différents scénarios de l intercommunalité en première couronne le projet de Grand paris pose de manière accrue les questions de la gouvernance institutionnelle en Île-de-france et notamment en première couronne. plusieurs scénarios s opposent : - création de communautés d agglomération ou de communautés urbaines, - émergence d une nouvelle collectivité à statut particulier issue de la fusion des départements et des epci 6, - développement de l intercommunalité avec une région coordinatrice et un rôle de trait d union confié à paris métropole 7. àanalyse même s il est difficile de prévoir la suite du processus, la dernière possibilité semble la plus probable, respectant les projets d intercommunalité en cours. Quant à la grande couronne, la question semble pouvoir se régler dans le cadre du droit commun de la loi de réforme des collectivités territoriales achèvement de la carte intercommunale grâce à la création ou extension de communautés d agglomération et de communes. communes IntercoMMunalItés départements régions 5 circulaire du ministère de l intérieur du 27 décembre 2010 portant instructions pour l élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale. 6 proposition du rapport du sénateur philippe dallier. 7 syndicat mixte d études, créé en juin 2009, qui repose sur une démarche de coopération entre plus d une centaine de collectivités d Île-de-france de différents échelons : communes, intercommunalités, départements, région. l adhésion est ouverte aux collectivités de l agglomération parisienne qui le souhaitent. 27

32 le département Un repositionnement vis-à-vis des autres collectivités 28 élèves administrateurs territoriaux InstItut national des études territoriales

33 réforme territoriale : repères & enjeux le rapport de la commission pour la libération de la croissance (rapport attali 2008) préconisait la suppression du département. si la réforme des collectivités territoriales ne suit pas cette recommandation, force est de constater leur rattachement au pôle régional. GouVernance Un renforcement de la complémentarité avec la région? dispositions actuelles dispositions à venir prévues par la loi du 16 décembre 2010 les conseillers généraux sont élus pour 6 ans au scrutin majoritaire uninominal à deux tours avec un seuil à 10 %. le renouvellement se fait tous les 3 ans par moitié. l assemblée nationale a rétabli en 2 ème lecture le scrutin uninominal à 2 tours. le principe des triangulaires est maintenu avec toutefois un relèvement du seuil à 12,5 %. le renouvellement est intégral tous les 6 ans. élection en la création du conseiller territorial est le fer de lance de la rénovation de l exercice de la démocratie locale (cf. encadré infra). les conseillers généraux devraient être remplacés par seulement élus selon les dispositions prévues par le législateur. àconséquences un renforcement du département? interprétée parfois comme un déclin du conseil général, la réforme renforce cependant en partie l échelon départemental. en effet, conseillers généraux et régionaux seraient candidats à la même élection. selon l arf, le mode de suffrage du conseiller territorial favoriserait les conseillers généraux sortants aux dépens de leurs homologues régionaux. plus connus dans leurs cantons, habitués à un scrutin uninominal, ils seraient plus visibles auprès des électeurs. plus de stabilité pour le conseil général avec des mandats de 6 ans peu évoqué, un des apports du texte est la stabilité gagnée du conseil général. alors que le renouvellement partiel de l hémicycle départemental entraînait un cycle électoral finalement de 3 ans, le renouvellement intégral permet l élaboration du projet politique sur un mandat complet. des évolutions négatives de la parité et du cumul des mandats la parité et le cumul des mandats demeurent des questions en suspens. il est institué que le suppléant du conseiller territorial sera de sexe opposé. 29 communes IntercoMMunalItés départements régions

34 à Zoom sur... le Conseiller territorial, Un enjeu politique fort le mode d élection fut une des pierres d achoppement lors des débats. la dose de proportionnelle, proposée notamment par les centristes, fut écartée au profit du scrutin uninominal. il en découle un renforcement de la bipolarisation aux dépens des partis minoritaires, déjà contraints par un relèvement du seuil d accès au second tour de 10 à 12,5%. après le vote de la loi du 26 juillet 2011 qui valide définitivement le nombre des conseillers territoriaux, la création des conseillers territoriaux demeure néanmoins soumise à un écueil : - le redécoupage des cantons dont l enjeu politique demeure patent. la future carte des cantons doit en effet se conformer aux prescriptions du conseil d état. l élaboration du décret est donc un travail délicat. 30

35 réforme territoriale : repères & enjeux un renforcement de la complémentarité avec la région GrÂce au schéma de MutualIsatIon le renforcement de la complémentarité avec la région passe aussi par l élaboration d un schéma d organisation des compétences et de mutualisation des services qui pourra être élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux (voir encadré page 14). echéance à noter : élaboration du schéma d organisation des compétences et de mutualisation, six mois après les élections du conseiller territorial (second semestre 2014) fusion des collectivités : une possibilité peu envisageable la loi permet la modification des contours ou du positionnement des départements par décret en conseil d état (art. 26, 27 et 28) : fusion entre départements, fusion entre régions, intégration dans une autre région. l évolution la plus aboutie est la fusion d une région et des départements qui la composent en une seule collectivité déterminée à l article 29. le pouvoir d appréciation du gouvernement demeure néanmoins préservé, tout comme la consultation des électeurs. le projet doit recueillir l accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. pour autant, l identité des départements et l attachement des concitoyens à cet échelon peuvent limiter l impact de ce dispositif. À ce jour, seuls les départements du Bas-rhin et du haut-rhin, ainsi que la région alsace, se sont mis d accord sur les modalités d un conseil d alsace, prémices d une éventuelle fusion. compétences Un département «Garant des solidarités sociales et territoriales» dispositions actuelles dispositions à venir prévues par la loi du 16 décembre clause générale de compétence - principe de spécialité et d exclusivité - exclusivité des compétences attribuées par la loi. - existence de domaines partagés : culture, sport et tourisme. - par délibération «spécialement motivée», le département peut se saisir de tout objet «d intérêt départemental» nonobstant le principe d exclusivité des compétences attribuées par la loi. communes IntercoMMunalItés départements régions echéance : 1 er janvier la suppression de la clause générale de compétence a provoqué de nombreux débats. elle questionne les principes de subsidiarité et de libre administration. le rôle du département comme échelon «garant des solidarités sociales et territoriales» est renforcé. la suppression, en 2 ème lecture au palais Bourbon, de la définition du département comme «lieu des politiques publiques de proximité» illustre la volonté de recentrer cet échelon sur ses missions principales. 31