La fusion des plans d actions du logement et de l hébergement : Quelles perspectives?

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1 La fusion des plans d actions du logement et de l hébergement : Quelles perspectives? 1

2 Cette étude a été réalisée dans le cadre d un stage par : Angélique Dao Castellano Et encadré par : - Solène Bihan, Fapil Rhône-Alpes, - Nathalie Domenach URPACT - Marie-Laure Lechenault URCLLAJ - Léa Retournard URHAJ - Audrey Sibellas Fnars Rhône-Alpes Impression : Repro concept Ce travail est réalisé avec le soutien de la Fondation Abbé Pierre Rhône-Alpes Parution : août

3 PREAMBULE : La fusion des plans d actions du logement et de l hébergement dans un contexte législatif en évolution Respectivement les 27 janvier et 27 mars 2014, ont été promulgués, la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM) et le projet de loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). L étude qui suit a été commandée dans ce cadre par la FAPIL Rhône-Alpes, la FNARS Rhône-Alpes, l URCLLAJ, l URHAJ et l URPACT en décembre Elle porte sur la fusion du Plan départemental d actions pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et du Plan départemental de l accueil, de l hébergement et de l insertion (PDAHI) en un document unique : le plan départemental d'actions pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). S intéresser à la fusion des plans départementaux alors même que les compétences et l organisation des collectivités territoriales n étaient pas stabilisées peut poser question. L étude ci-après traduit l importance pour les différents réseaux associatifs d un véritable programme d action qui puisse servir de cadre à leur action et de bases à leurs initiatives. Cette étude a été réalisée dans le cadre d un stage qui s est déroulé de février à juillet 2014, en prévision des changements prochains dans les domaines du logement et de l hébergement. L objectif est double : - Analyser les changements induits par la mise en place du PDALHPD dans les différents départements de la région Rhône-Alpes. Et ce au regard des nouvelles répartitions de compétences annoncées par les dispositions de la loi MAPAM. - Identifier de façon non exhaustive, les points de vigilance à la fois pour les fédérations et pour les structures adhérentes en Rhône-Alpes. Cette étude de la fusion PDALPD-PDAHI s appuie sur les entretiens réalisés avec les acteurs locaux, une étude portant sur le contenu des différents plans rhônalpins réalisée par Maud Cotte et l analyse des lois ALUR et MAPAM. Le stage a été encadré conjointement par la FNARS Rhône-Alpes, la FAPIL Rhône-Alpes, L URHAJ, l URCLLAJ et l URPACT. La Fondation Abbé Pierre a financé cette étude. Les exemples mobilisés proviennent de plans d actions du logement et de l hébergement fraîchement publiés ou en cours de révision. C est pourquoi les informations peuvent être amenées à se modifier et ont pour vocation première de constituer le cadre d une réflexion générale. Enfin, je tiens vivement à remercier toutes les personnes citées en page 100 pour le temps qu elles m ont accordée. 1

4 Résumé Les années 2013 et 2014 ont été riches en production de textes législatifs : la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM), la loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), incertitudes sur la territorialité et les compétences des Régions, etc. La loi ALUR possède de nombreuses dispositions qui touchent tous les aspects du domaine du logement, mais aussi de l hébergement. Cette boîte à outil arrive paradoxalement dans un contexte où la restriction budgétaire est de mise. Notre étude vise à caractériser les changements apportés par la loi ALUR sur les domaines du logement et de l hébergement au prisme de la fusion des plans d actions du logement (PDALPD) et de l hébergement (PDAHI) dans un document unique : le plan départemental d'actions pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Tout d abord, nous avons cherché à caractériser le PDALHPD comme un outil de mise en œuvre du droit au logement. La réunion des PDALPD et des PDAHI au sein d un document unique est plébiscité depuis longtemps par les associations. Nous avons pu constater, par la suite, l importance du diagnostic au sein du PDALHPD. Son élaboration est une occasion privilégiée pour sensibiliser les collectivités et l Etat à l importance des besoins. De plus, les orientations du plan découlent du diagnostic. Tout l enjeu est donc d arriver à analyser les besoins et toutes les situations de mal/non logement et de les traduire en orientations stratégiques. En ce sens, la gouvernance du PDALHPD permet d illustrer les enjeux d intégration des instances politiques compétentes, les services de l Etat et le Conseil général, en matière de logement et d hébergement. C est donc principalement une fluidité entre ces deux domaines d action qui est recherchée, comme on peut le voir après l examen du contenu du PDALHPD. Nous avons tenté de nommer les changements apportés par la loi ALUR sur les différents aspects des politiques publiques (veille sociale, hébergement, accès au logement, logement indigne, etc.). Pourtant, les modifications induites par les dispositions de la loi ALUR ne seront guère efficientes, s il n existe pas une évaluation périodique des actions réalisées dans le cadre du PDALHPD. C est pourquoi les instances de pilotage du PDALHPD sont aussi primordiales. 2

5 SOMMAIRE Introduction... 5 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement L évolution du PDALPD et du PDAHI depuis les années 90 : vers un renforcement du droit au logement? Le PDALHPD, un outil essentiel pour les secteurs de l accueil, l hébergement, de l accompagnement et du logement : Pour une appropriation du PDALHPD selon les dispositions de la loi ALUR en Rhône-Alpes? Le diagnostic Développement du diagnostic à 360 au sein du PDALHPD et appropriation en Rhône-Alpes Une meilleure analyse des besoins grâce à une approche territorialisée Impliquer les acteurs pour produire des données cohérentes Elaboration et gouvernance du PDALHPD Réunir les acteurs pour l élaboration du PDALHPD D après les dispositions de la loi ALUR à l article 34 : Les personnes accompagnées dans la gouvernance du PDALHPD (Art. 34) La gouvernance et l animation du plan Les enjeux de la métropolisation : vers une gouvernance réellement partagée? La mobilisation des associations Le contenu du plan Veille sociale Hébergement Sortie d hébergement Accès au logement Logement des jeunes en situation de fragilité Programmation de l offre nouvelle de logements d insertion Gestion locative adaptée et intermédiation locative Accompagnement Aides individuelles du Fonds de Solidarité Logement Prévention des expulsions L habitat indigne et la précarité énergétique

6 L évaluation du PDALHPD Les dispositifs d évaluation des plans en Rhône-Alpes Inclure les personnes accompagnées dans l évaluation du PDALHPD La nécessaire articulation avec les différents documents de planification ANNEXES Fiche exemple : GLOSSAIRE LISTE DES PERSONNES RENCONTREES POUR LA REALISATION DE L ETUDE

7 Introduction Pendant l Hiver , la mobilisation des Enfants de Don Quichotte a renforcé l enjeu social du logement comme thème récurrent dans les discours politiques ; discours généralement en accord avec l article 1 er de la loi Besson 1. Cet article rappelle que «garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l ensemble de la nation». Sur la période , les gouvernements successifs ont mis en place des programmes d action pour réguler les champs du logement et de l hébergement. Notamment : Le chantier national prioritaire pour l hébergement et l accès au logement des personnes sans abri ou mal-logées, porté par le Secrétaire d Etat au logement, Benoist Apparu, , dans le cadre de la Refondation des politiques d hébergement et d accès au logement, Le plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale, adopté au cours de la réunion du Comité Interministériel de Lutte contre les Exclusions, en janvier 2013, dans le cadre des engagements de campagne du Président de la République, Ces diverses mesures posent un cadre et des axes pour lutter contre les situations de mal ou de non logement. Pour autant, la saturation des dispositifs d hébergement et l absence sur les territoires d un nombre suffisant de logement est à mettre en avant, comme le soulignent les associations, notamment la Fondation Abbé Pierre (FAP) dans ses rapports annuels. La dernière loi phare du gouvernement en date, la loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) pose des jalons de la fusion des plans départementaux d actions pour respectivement le logement (PDALPD) et l hébergement (PDAHI) des personnes défavorisées, sans pour autant en préciser les moyens. Le contexte 2014 : rigueur budgétaire de l action sociale et saturation des dispositifs La Fondation Abbé Pierre, dans son rapport annuel 2014, dénombre environ 3,5 millions de personnes mal-logées en France Métropolitaine. La crise économique qui sévit depuis 2008 a accéléré des mutations structurelles et lancé une dynamique de fragilisation du rapport au logement. Aujourd hui, le chômage touche environ 5,5 millions de personnes. Plus globalement, ce sont plus de 5 millions de personnes qui sont fragilisées dans leur rapport au logement : locataires en impayés, situations de surpeuplement, copropriétés en difficulté etc. Le baromètre 115 réalisé par la FNARS souligne une augmentation de 6% des demandes d hébergement entre janvier 2013 et janvier Ce constat est à mettre en lien avec une saturation des dispositifs d hébergement. Ainsi, l INSEE dénombre personnes sans domicile fixe 3 début 2012, soit 50% de plus qu en L augmentation des demandeurs d asile, notamment, a contribué à emboliser les dispositifs à destination des sans-abris. 1 Loi n du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement 2 INSEE PREMIERE n 1455 (juillet 2013), L hébergement des sans-domiciles en 2012 [Disponible sur 3 Une personne est dite sans domicile si elle a passé la nuit précédant l enquête de l INSEE dans un lieu non prévu pour l habitation : haltes de nuit, café, etc. ou dans un lieu d hébergement. 5

8 Alors que la situation depuis les années 2010 se dégrade en matière de mal ou de non logement, les dépenses départementales d action sociale sont soumises à un effet ciseaux 4 depuis Si une société, par exemple, voit ses charges augmenter plus vite que ses produits, alors mécaniquement, la société verra son résultat baisser. C est ce qu on appelle l effet ciseaux. Dans le cas des Départements, les recettes en provenance de l Etat délivrées au titre de l action sociale stagnent alors que les dépenses d allocation continuent de progresser. Par conséquence, les Départements ont entrepris des efforts pour rationaliser les activités menées au titre de l action sociale. Depuis la décentralisation de l action sociale, c est la 1 ère fois que la croissance des dépenses d hébergement ralentit alors que le nombre d hébergés augmente. Attention néanmoins, les publics hébergés sont définis ici comme allant des accueils de jour aux personnes âgées en résidence en passant par les personnes handicapées. Il faut donc prendre avec toute la nuance qu il convient ce contexte de restriction budgétaire de l action sociale. Face à toutes ces évolutions structurelles, la question se pose quant à l efficacité de deux plans dissociés du logement et de l hébergement des personnes défavorisées. Les situations de mal ou de non logement ne cessent de se diversifier, la limite entre les dispositifs d hébergement d urgence, d insertion, de logement accompagné, et de logement social devient floue. Aussi la fusion des PLDAPD-PDAHI est le fruit d une volonté politique de mieux articuler les dispositifs. La situation en Rhône-Alpes La Fondation Abbé Pierre, dans son rapport annuel régional 2014, dresse un bilan contrasté de la situation rhônalpine. La région Rhône-Alpes se caractérise par une démographie dynamique : en 2013 son taux de croissance est de 0,9%, soit le double de la moyenne française. Par ailleurs, la situation économique reprend doucement avec un taux de chômage en 2013 de 9,3% de la population active. Pour autant, la pauvreté continue de croître avec des fortes disparités territoriales. Ainsi, la Drôme, l Ardèche et la Loire ont les taux de pauvreté les plus élevés (au-dessus de la moyenne nationale qui est de 14,3%), alors que la Haute Savoie, l Ain et la Savoie ont les taux les plus bas. Cette disparité se retrouve au niveau du marché du logement. Bien qu un déficit de logements persiste depuis 10 ans en Rhône-Alpes, la hausse des prix du logement s est poursuivie surtout à Lyon, Vienne, Annecy, etc. La production de logement social n est pas en reste et illustre à quel point les situations de précarité ne cessent d augmenter et de se diversifier. Actuellement, le nombre de logements sociaux livrés est inférieur de 20 à 25 % au nombre de logements financés. C est donc un déséquilibre qui persiste du fait de la diversification des situations. «Cela [invite] à une réflexion collective sur les nécessaires adaptations du logement social 5». Enfin, l examen des recours déposés dans les commissions départementales comme la commission de médiation DALO, ou encore les demandes exprimées aux SIAO, etc. soulignent un besoin d amélioration des dispositifs. Dans la mesure où les situations d urgence sociale s accumulent, la fusion des PDALPD et des PDAHI est la solution qui s impose. 6 4 Lettre de l ODAS, juin 2013, les dépenses départementales d action sociale en 2012 : un très inquiétant effet de ciseaux, [Disponible sur 5 Fondation Abbé Pierre, 2014, L état du mal logement en France, Rhône-Alpes, un éclairage régional, p. 12.

9 PDALPD-PDAHI : de quoi parle-t-on? De manière générale, on peut définir un plan ou un document de planification comme l expression, en termes opérationnels, d une politique ou d une programmation d actions territorialisées par une collectivité (Etat, Département, etc.) L objectif ici n est pas de retracer l historique du PDALPD et du PDAHI (cf. annexe 2). Pour autant, ces deux documents ont pour buts respectifs de: permettre l accès au logement et le maintien en son sein pour des personnes ayant des difficultés, tout en disposant à l intérieur du logement de la fourniture d eau, d énergie et de services téléphoniques 6, planifier l offre d hébergement, en recensant et réorganisant les dispositifs, moyens et besoins des populations prioritaires. Le but final étant de favoriser l accès au logement. Il convient de repréciser que l intégration du PDAHI au PDALPD était préconisée dès la création de ce dernier en Néanmoins, ces deux documents ont eu du mal à fonctionner ensemble. Tout l enjeu du PDALHPD, le document fusionné exigé par la loi ALUR, est de constituer un outil efficient pour mettre en place une réelle politique du logement et de l hébergement des personnes en situation de précarité. Le PDALPD et le PDAHI relevaient l un d un Co-pilotage Etat /Conseil général et l autre des seuls services de la cohésion sociale de l Etat, sous le contrôle du Préfet. Cette dualité dans la gouvernance se retrouve au niveau du PDALHPD. La réforme territoriale prévue pour 2016 impliquant la refonte des régions et la suppression des départements génère des interrogations sur l organisation de la solidarité en territoire rural. Si les grandes agglomérations semblent dimensionnées pour porter la question de la fluidité hébergement logement et du logement des personnes fragiles, qu en sera-t-il en zone rurale? Les situations de mal-logement sont tout-autant importantes sur ces territoires. Néanmoins, en l absence de collectivité organisant la solidarité à une échelle territoriale plus vaste que les EPCI ruraux actuels, on peut se questionner quant à la validité d un PDALHPD qui ne soit plus porté par le Département comme programme d action. La fusion des plans d actions du logement et de l hébergement répond ainsi à une demande des associations, mais aussi à une situation structurelle qui tend à rapprocher les secteurs du logement et de l hébergement. Les pratiques des acteurs associatifs et institutionnels respectifs du logement et de l hébergement étaient déjà complémentaires quand le PDALPD et le PDAHI étaient en vigueur. Notre étude abordera donc la constitution du PDALHPD sous l angle suivant : 7 6

10 Articulation ou fusion des PDALPD-PDAHI? Ce questionnement se pose au niveau : des modifications sur les pratiques associatives et la structuration du secteur Accueil, Hébergement Insertion et logement. de la production d une politique pour les personnes défavorisées entre l Etat, le département et les collectivités locales. Cette réforme n est pas seulement une refonte de deux documents de planification, c est une opportunité pour mieux répondre aux besoins et fluidifier les dispositifs du logement et de l hébergement. La fusion des plans est une voix possible pour faire travailler ensemble des acteurs plutôt que de défendre, à tout prix, les prérogatives de chacun. L enjeu est d arriver à créer une culture commune entre les acteurs, voire une acculturation des différents secteurs pour renforcer le travail en commun. Enfin, les associations peuvent se saisir du PDALHPD en interrogeant les acteurs sur leur politique, les moyens, les objectifs, la programmation territorialisée. Un certain nombre de documents à venir viennent conforter un travail conjoint entre secteur du logement et de l hébergement, notamment ; Un bilan du Fond Solidarité Logement (FSL) à l échelle nationale, Une grille d analyse de la demande qui est actuellement en débat, à partir de la grille ETHOS 8

11 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement 9

12 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement En Rhône-Alpes, l année a été charnière. Cinq plans départementaux d action du logement et de l hébergement ont été réécrits ou prorogés, lorsque le projet de loi «ALUR» a été dévoilé puis accepté au Sénat. L enjeu est de savoir si ces nouveaux plans actent la loi ALUR et comment ils s inscrivent dans une continuité de la mise en œuvre du droit au logement. 1. L évolution du PDALPD et du PDAHI depuis les années 90 : vers un renforcement du droit au logement? Suite à la loi Besson du 31 mai 1990, tout un corpus de textes juridiques concernant le logement et l hébergement a été adopté avec l objectif de mettre en œuvre le droit au logement. D une part, la puissance publique via les lois de décentralisation (cf. schéma supra) a cherché le meilleur échelon d application des politiques du logement et de l hébergement. D autre part, le PDALPD s est vu renforcé dans ses attributions et ses moyens, puis complété par le PDAHI avec la loi MOLLE 7 en L objectif étant de créer un document de programmation intégré pour garantir le droit au logement. Pour le PDAHI, les services de l Etat (DDCS) ont mis en place une programmation pour l hébergement. Mais l intégration du PDALPD et du PDAHI n a pas été réalisée jusqu à aujourd hui dans les années suivant la publication de la loi MOLLE. Dans ce contexte, les réponses en matière de logement et d hébergement ont pu manquer de cohérence pour les demandeurs, ce que les dispositions de la loi ALUR 8, complétée par la loi MAPAM, tentent de combler. La fusion des PDALPD et des PDAHI en un document unique, le PDALHPD, est prévue par l article 34 de la loi ALUR. Le PDALHPD est perçu par de nombreuses associations comme une opportunité de remettre à plat et de coordonner les dispositifs d accueil, d hébergement, d accompagnement vers l insertion et du logement. La fusion des plans est donc une occasion pour créer une politique commune et efficace ; politique fondée de la réunion de tous les acteurs et de la réalisation d un diagnostic commun au logement et à l hébergement. Les textes de référence Loi n du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement : La loi Besson vise à garantir la mise en œuvre du droit au logement par l institution du PDALPD dans chaque département et la création d un Fonds de solidarité logement (FSL), géré par le département. Le PDALPD est co-piloté par l État et le Département. Loi n du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions : Cette loi complète les objectifs et les moyens d action du PDALPD sur le volet financier en mettant en place un dispositif d aide à la médiation locative et en attribuant des moyens à la gestion locative aidée MOLLE : mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion 8 ALUR : pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

13 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement Loi n du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains : La loi SRU complète les objectifs et les moyens du plan en termes de capacité d action en élargissant les compétences du PDALPD à la lutte contre l habitat indigne. Loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : La loi LRL correspond à la deuxième vague de décentralisation et désolidarise le PDALPD du FSL, qui est géré par le seul Département au titre de l action sociale sans être toutefois une compétence obligatoire. Le PDALPD doit à présent corréler les différentes interventions avec des objectifs partagés. Loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement : La loi ENL inscrit comme contenu obligatoire du PDALPD : la prévention des expulsions locatives, la lutte contre l habitat indigne et la coordination des attributions. Loi n du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale : La loi DALO réaffirme l universalité du droit au logement en le rendant opposable grâce à l ouverture de voies de recours. Le Préfet doit être en mesure de fournir un logement ou un hébergement décent dans des délais encadrés. Loi n du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion : La loi MOLLE prévoie la création des PDAHI, inclus dans les PDALPD. Ils doivent permettre une continuité entre l insertion et l accès au logement. Loi n du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : La loi MAPAM vise à clarifier l administration territoriale française en confortant notamment les métropoles et les pôles métropolitains, posant ainsi les bases d une nouvelle architecture des compétences. La métropole peut récupérer en partie les compétences obligatoires du Conseil général, dont l action sociale et le FSL et de l Etat l hébergement, qui sont en lien direct avec le PDALPD et le PDAHI.. Loi n du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové La loi ALUR préconise la fusion du PDALPD et du PDAHI mais réactualise aussi les outils des plans d actions du logement et de l hébergement Le contenu de la loi ALUR sera détaillé dans la partie 3. Le contenu du PDALHPD

14 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement 2. Le PDALHPD, un outil essentiel pour les secteurs de l accueil, de l hébergement, de l accompagnement et du logement : Au cours des entretiens, de nombreux directeurs de structures se sont déclarés très favorables à la fusion des plans départementaux d actions du logement et de l hébergement. C est une «institutionnalisation» du lien hébergement/logement en amont et en aval. Mais l apport de la fusion se note aussi sur le plan institutionnel en calant les régimes de responsabilité. Le PDALHPD, en ce qu il est un document unique, propose une vision globale des parcours de l hébergement et du logement. Ce document est l occasion : d identifier des passerelles entre l hébergement et le logement, de redonner une cohérence à l ensemble des dispositifs et de trouver de nouveaux leviers d actions. d obtenir une implication conjointe des services de l Etat DDT et DDCS, du Département et des Etablissements Publics de Coopération Intercommunal (EPCI) sur une politique et un programme d action pour le logement des plus démunis. Plus particulièrement, le manque d intégration du PDAHI au PDALPD s est ressenti sur les dispositifs, l existence de «filières» et le travail entre les différents acteurs. De ce point de vue, le PDALHPD constitue l occasion de : permettre aux acteurs du logement et de l hébergement, qui ne travaillent pas toujours ensemble de se regrouper. Ils partagent un grand nombre de questionnements et prérogatives. obtenir une meilleure articulation entre les acteurs publics et réduire le nombre d interlocuteurs, trouver une complémentarité entre les différents dispositifs, pour faciliter les parcours et pour que les associations bénéficient de fonds cohérents au vu des coûts engagés. La fusion des plans permet donc de revenir sur les éléments qui ont manqué à l intégration du PDAHI au PDALPD, selon la circulaire de Si les deux secteurs du logement et de l hébergement sont mieux articulés, cela permettra d abonder dans la logique de la stratégie d accès prioritaire au logement. 3. Pour une appropriation du PDALHPD selon les dispositions de la loi ALUR en Rhône-Alpes? En Rhône-Alpes, les départements se sont appropriés de manière très différente le PDALPD. La mise en place du PDALHPD pose question : ce document répond-t-il de manière plus efficace aux attentes des associations? Quelles sont les dispositions de la loi ALUR pour casser la dichotomie entre hébergement et logement? Concernant le PDALHPD, la loi ALUR insiste sur plusieurs dimensions : l analyse des besoins, l articulation entre les divers acteurs du logement et de l hébergement, notamment entre le Conseil général et les services de l Etat dans le département, Le PDALHPD se présente de la façon suivante selon les dispositions de la loi ALUR : 12

15 Focus Le PDALHPD Définition Le Plan départemental d action pour le logement et l hébergement des personnes défavorisées «définit, de manière territorialisée, les mesures destinées à répondre aux besoins en logement et en hébergement des personnes prises en charge par le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement.» (Art. 34, loi ALUR) Date et origine de création Le PDALHPD a été créé suite à la loi n du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (art. 30). L objectif est double : - Combler le manque de cohérence, constaté jusqu à présent, des réponses en matière de logement et d hébergement. - Supprimer les difficultés de pilotage et de production des anciens PDALPD et PDAHI. Fonctionnement Durée du PDALHPD : 6 ans maximum Contenu : Par rapport aux dispositions de la loi Besson (31 mai 1990) relatives au PDALPD : - Article 1 : les définitions de l habitat indigne, l habitat informel et la précarité énergétique sont regroupées, - Articles 2-4 : sont repris pour intégrer les dispositions relatives à l hébergement. - Les mesures d accompagnement social revêtent un caractère facultatif. Publics concernés : Le plan ne définit pas une liste particulière de publics mais priorise au niveau départemental les situations suivantes : «[ ] les personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement ou exposées à des situations d'habitat indigne. [Mais aussi] celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés, en incluant les personnes reconnues prioritaires [ au titre du DALO et du DAHO et celles qui occupent un immeuble faisant l'objet d'une interdiction définitive d'habiter ou d'une évacuation à caractère définitif]» (art. 34). Acteurs Elaboration : Le PDALHPD est élaboré conjointement par le conseil général et l Etat au travers du Comité Responsable du Plan (CRP). Sont associés à l élaboration du plan en plus des partenaires traditionnels: les associations dont l un des objets est la lutte contre l exclusion, l insertion ou le logement des personnes en situation de grande précarité, les personnes concernées et les organismes réalisant des activités de maîtrise d ouvrage d insertion, ingénierie (sociale, financière, etc.), intermédiation locative et gestion locative adaptée. L adoption du plan s effectue par le président du conseil général et du représentant de l Etat, après l avis du Comité régional de l habitat et de l hébergement (CRHH). Pilotage : Le PDALHPD est co-piloté par le représentant de l Etat au sein du département et le président du conseil général au sein du CRP. Mise en œuvre et suivi du plan : Les personnes concernées sont associées au suivi du plan, via des instances de concertation à définir. Un élément nouveau s ajoute au suivi du plan : le président du Conseil Général doit faire en CRP le bilan annuel des mesures d ASLL (accompagnement), des enquêtes sociales et des diagnostics sociaux. La mise en œuvre du Plan peut être déléguée à un comité technique. Les EPCI sont associés pour l application de certaines dispositions du plan Animation : Le CRHH est garant de l application des politiques du PDALPHD. Evaluation : Les personnes concernées sont associées à l évaluation du dispositif d accueil, d hébergement et d accompagnement vers l insertion et le logement en accord avec le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale. Enfin, le CRHH procède à une évaluation du PDALHPD à miparcours via une commission de coordination, pour garantir l application du plan. 13

16 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement De façon récurrente, les nouveaux plans fusionnés du logement et de l hébergement (Isère et Drôme) répondent de mieux en mieux à l enjeu d articulation entre les deux secteurs. Mais l identification explicite des budgets pour les actions et des services coordinateurs manque. Par ailleurs, les voies de territorialisation du PDALHPD ne sont pas toujours très claires, à l instar des budgets. Le tableau suivant rapporte le budget total du Fonds Solidarité Logement (FSL) par habitant selon les données disponibles et collectées dans le cadre de ce travail. Deux constats: selon les départements, le budget par habitant peut varier d 1 à 2 points. Cette variation n est pas corrélé aux tensions sur le marché du logement, ni à la richesse des territoires ou à la présence ou non de métropoles, etc. Les relations entre les acteurs associatifs et institutionnels, l existence d autres politiques et d autres dispositifs ne rentrant pas dans le cadre du FSL peuvent être aussi un facteur explicatif, si certains dispositifs sont mis en avant par rapport à d autres (cf. fiche sur les aides personnelles du FSL). Globalement, de 2010 à 2013, il y a eu très peu de revalorisation du montant des FSL. Le PDALHPD devra s accommoder, de fait, d un contexte budgétaire réduit, qui a forcément un impact sur la mise en œuvre du droit au logement. Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Haute Savoie Budget total du FSL/habitant (euros) Non disponible 2, 10 euros 4, 95 euros 3, 41 euros 2,83 euros 2,24 euros 1, 27 euros* 10 3, 10 euros* Bien que le contexte budgétaire actuel limite les marges d action, les associations souhaitent faire du PDALHPD un outil intégré de lutte contre le mal-logement. Le plan fusionné doit ainsi s articuler avec les autres dispositifs au niveau régional, départemental et local. Les exigences d évaluation du PDALHPD à mi-parcours via le Comité Régional de l Habitat et de l Hébergement (CRHH) sont à mettre en lien avec l actualisation, plus fréquente peut-être, des dossiers traités par les commissions type CCAPEX 11 ou COMED 12. A noter, le passage du plan devant le CRHH est une nouveauté introduite par la loi ALUR, qui pose question quant aux modalités de cette évaluation (cf. supra). Schéma PDALHPD et outils de lutte contre le mal-logement : Sur le schéma suivant, le PDALHPD vient se positionner comme un élément central et canalisateur entre certaines instances et actions de lutte contre le mal-logement. 10 Les chiffres sont estimés pour Voir la fiche sur les aides individuelles du FSL. 11 CCAPEX : commission de prévention des expulsions locatives 12 COMED : commission de médiation DALO 14

17 Le Programme Local de l Habitat Permet une meilleure appréhension des besoins sur les bassins de vie et la traduction de ceux ci en objectif de production Est un outil de territorialisation via l inclusion des orientations du PDALHPD dans les actions prévues du PLH. Traduit la responsabilité de l EPCI compétent en matière d habitat dans la lutte contre l habitat indigne et la prise en charge des besoins en logement des populations spécifiques Le comité régional de l habitat et de l hébergement Veille à l application de la politique du PDALHPD sur le territoire. Institue un cadre légal d observation et d évaluation à mi-parcours des actions menées dans le cadre du PDAL- HPD. Niveau local-territorial PDALHPD Niveau régional Niveau départemental Le contingent préfectoral Le Préfet dispose d un droit de réservation sur les logements du parc social pour les ménages reconnus prioritaire par le PDALHPD. Le contingent préfectoral se pose vis-à-vis du PDAL- HPD comme un outil de la sortie d hébergement et d accès au logement. La Commission de médiation DALO Est la 1 ère instance d examen des recours, à l amiable, DA- LO. Est un outil de traitement de la demande DALO : la COMED désigne au préfet les demandes jugées prioritaires avec les mesures de diagnostic/d accompagnement nécessaires pour que les demandeurs soient redirigés vers les outils de relogement Le Fonds de Solidarité Logement Abonde financièrement les actions menées dans le cadre du PDALHPD : accompagnement, accès & maintien dans le logement, etc. Peut être saisi par les instances du PDALHPD Réalisation : A. Dao Castellano, mai 2014 La Commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives Est l instance de coordination, d évaluation & de pilotage du dispositif départemental des expulsions locatives définies par le PDALHPD. Approuve avec le CRP du PDALHPD la Charte de prévention des expulsions, pour organiser le traitement coordonné des situations d expulsions locatives

18 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement Enfin, la fusion des plans d action du logement et de l hébergement implique de nouveaux acteurs comme les EPCI via le PLH. Cela soulève un autre enjeu de taille : celui du co-pilotage du plan par le Conseil général et les services de l Etat (DDCS 13 ), exigé par la loi ALUR. Le PDALHPD est donc un outil départemental qui a vocation à faire travailler ensemble deux institutions n ayant pas les mêmes compétences et ne fonctionnant pas de la même façon. D une certaine manière, la mise en œuvre du droit au logement via le PDALHPD repose sur la capacité du Conseil général et des services de l Etat (DDCS) à travailler ensemble. Après la Seconde Guerre Mondiale, l Etat est monté en compétence en matière de construction, de programmation de l offre de logement et sur l hébergement. Suite aux lois de décentralisation (1982 et 2004), le Conseil général est chef de file de l action sociale. Les deux institutions sont donc complémentaires pour le maintien des ménages dans le logement, mais ont des cultures différentes en termes d accès. Ce sont finalement deux visions du logement et de l hébergement à concilier dans les modes de travail et dans l articulation des compétences. Plus particulièrement, la difficulté est de ne pas tomber dans une mise en concurrence entre l hébergement et l action sociale. Le Conseil général, en tant que service décentralisé de l Etat, relève d une logique territoriale. Les services de l Etat (DDCS), services déconcentrés s inscrivent dans une démarche descendante. De fait, l enjeu au niveau de la gouvernance du PDALHPD est d arriver à s appuyer sur ces deux cultures pour coordonner les acteurs du logement et de l hébergement. En somme, le PDALHPD apparaît comme un outil primordial de la mise en œuvre du droit au logement. Ce plan est pourtant dépendant d un contexte de restriction budgétaire et de nombreux enjeux comme la coopération entre le Conseil général et les services de l Etat aussi bien DDT 14 que DDCS, ou encore la coordination entre le Fonds de solidarité logement (FSL) et le BOP (cf. annexes 2). Au regard des plans d action du logement et de l hébergement actuels en Rhône-Alpes, les dispositions de la loi ALUR sont à s approprier et à réintégrer pour les plans à réécrire. 13 DDCS : direction départementale de la cohésion sociale 14 Direction départementale des territoires 15 BOP 177 : budget des DDCS 16

19 La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement Carte des dates d écritures des différents plans en Rhône-Alpes 17

20 Le diagnostic Le diagnostic constitue une des pierres angulaires des plans d action du logement et de l hébergement ce qui est particulièrement visible dans les PDALHPD renouvelés pour la période Tout l enjeu est alors de produire un diagnostic rendant compte de la diversité des besoins des personnes en situation de mal ou de non logement. Autrement dit, l objectif est d arriver à articuler l évaluation des besoins en logement et en hébergement. 1. Développement du diagnostic à 360 au sein du PDALHPD et appropriation en Rhône-Alpes Les diagnostics des anciens PDALPD, en Rhône-Alpes, étaient largement alimentés par les analyses des besoins sociaux (ABS), réalisés par les Centres Communaux d Action Social (CCAS). En septembre 2014, l Union Départementale des CCAS devrait fournir une synthèse départementale des ABS. Aujourd hui pourtant, ce sont les diagnostics à 360 qui sont mis en avant pour alimenter les PDALHPD. La Drôme, par exemple, dédie une fiche dans son PDALHPD dont l objet est de «faire évoluer le dispositif d accueil, d hébergement et d insertion en fonction des conclusions du diagnostic à » PDALPHPD de la Drome p. 19

21 Focus Le diagnostic à 360 Définition : Les diagnostics territoriaux partagés, dits «à 360», s inscrivent dans une démarche devant être concertée entre les différents acteurs du logement et de l hébergement. L objectif est triple : - Une meilleure analyse des besoins. L idée est de dépasser les approches sectorielles et d observer l influence des dynamiques spatiales. Cela afin d avoir une connaissance plus fine des parcours individuels, de la complémentarité entre les différents segments de l offre d hébergement et de logement. - Une meilleure planification de l offre en logement et en hébergement. La réponse institutionnelle doit être adaptée à la diversité des besoins et déboucher sur une programmation pluriannuelle effective. - Une dynamique renouvelée entre les acteurs du logement et de l hébergement. Une approche géographique incluant les territoires locaux et une perspective départementale, régionale et nationale. Des exigences transversales : Trouver des indicateurs communs fournissant une vision partagée des besoins et des offres, Augmenter la transmission d informations et d analyses entres les différents niveaux national, régional et départemental. Capitaliser l existant (analyses, bonnes pratiques ) Travailler sur les questions épineuses avec tous les acteurs concernés. Elaboration, mise en œuvre et suivi Au national : Un comité de pilotage cadre et suit la démarche au niveau national, mais aussi valide les outils élaborés à l échelon territorial. Piloté par la DGCS, la DIHAL et la DHUP, ce comité rassemble : Date et origine de création Le diagnostic à 360 a été introduit par le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale du 21 janvier «( ) Pour permettre d améliorer et de structurer l offre d hébergement, à long terme, à partir des besoins observés sur le terrain, il est nécessaire d établir des diagnostics territoriaux associant l ensemble des acteurs 17». Réalisation 4 principes clés : Une analyse des besoins en fonction de la situation des personnes sur la base de la grille ETHOS, Une méthode de travail mobilisant l ensemble des acteurs et permettant de trouver des indicateurs pertinents, Une analyse des besoins prenant en compte le parcours des publics dans les différents types d offre (hébergement, logement temporaire, etc.), Les ministères impliqués par la démarche, Les collectivités territoriales représentées, les usagers, les associations et les «sites pilotes». Au niveau territorial : SGAR, DRJSCS, DREAL, DDCS, DDCSPP, DDT doivent mettre en œuvre la démarche. Cela en association avec les Départements (chefs de fil de l action sociale) et les établissements publics de coopération intercommunale. Au niveau local : Un comité de pilotage en charge de la construction et du suivi partenarial de la démarche. Ce COPIL intègre : les services de l Etat, les collectivités territoriales, les associations, les bailleurs, etc Référence plan de lutte pauvreté et inclusion p. 33

22 Le diagnostic La démarche des diagnostics à 360 a débuté dans le cadre du plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale en A l origine, ces diagnostics doivent fournir une vision partagée des besoins des personnes en situation de mal-logement sur un territoire et des solutions existantes dans une perspective d adaptation pluriannuelle de l offre. Ce qui est au cœur des diagnostics à 360 est donc une recherche de fluidité entre les domaines de l hébergement et du logement. En ce sens, les diagnostics à 360 se posent comme la pierre angulaire des futurs PDALHPD, en ce qu ils permettront de renforcer la dimension programmatique des plans fusionnés. Dans cette optique, le diagnostic à 360 se pose comme un outil d articulation entre les connaissances liées à l hébergement et au logement au travers : D un travail conjoint entre les différents acteurs (AHI, logement d insertion, logement adapté, etc.), pour trouver des indicateurs commun fournissant une vision partagée des besoins et de l offre, De l augmentation de la transmission d informations et d analyses entre les niveaux nationaux, régionaux et départementaux, etc. De l organisation des relations entre les services de l Etat, les conseils généraux et les partenaires (CAF, etc.), La démarche est ambitieuse et pourrait réussir avec le concours de tous les acteurs. Néanmoins, l appropriation des diagnostics à 360 en Rhône-Alpes questionne l efficacité d un tel document. La Loire a été un territoire pilote. Le diagnostic à 360 n a pas abouti, notamment car le chef de projet s est retiré avant la fin de l expérimentation. Pour autant, la FNARS nationale a tentée de tirer des enseignements de l expérimentation et recueilli les avis de ses associations adhérentes qui ont participé à la 1 ère vague de réalisation du diagnostic à 360. Il ressort du document produit que : Les conditions de l exercice ont entrainé une absence de visibilité sur le déroulement du travail à faire. La crainte persistait que seuls les services de l Etat et du Conseil Général réalisent le diagnostic. Les acteurs associatifs et les personnes accompagnées ont plaidé pour une concertation effective. Le calendrier de réalisation du diagnostic était bien trop court pour produire un document de qualité selon les modalités d élaboration des diagnostics à 360. Le statut et la finalité du diagnostic à 360 n étaient pas assez clarifiés pour produire un exercice faisant sens pour les acteurs, la dimension de programmation n étant pas assez mise en avant. En somme, le diagnostic est une des pièces maîtresses du PDALHPD car les orientations du plan en découlent. De cette manière, la loi ALUR précise art. 34 III, art.4-ii réécrit de la loi Besson : «II. Le plan départemental est fondé sur une évaluation des besoins des personnes mentionnées à l'article 2 de la présente loi dépourvues de logement ou mal logées, quelle que soit la forme de leur habitat ( ) auxquelles priorité doit être donnée pour l'attribution de logements. Il évalue également les besoins des personnes dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale.» 20

23 Le diagnostic 2. Une meilleure analyse des besoins grâce à une approche territorialisée La fusion du PDALPD et du PDAHI implique de repérer les besoins de tous les publics et de toutes les situations de mal ou de non logement. Les publics défavorisés peuvent solliciter les dispositifs tant de l hébergement que du logement, induisant par là une surcharge de ces dispositifs. Par ailleurs, les logiques actuelles de peuplement dépassent les limites strictement communales. Comme on peut le voir avec le phénomène de migrations pendulaires, les individus n hésitent pas à aller pour travailler dans une commune autre que leur lieu de résidence. La loi ALUR précise : «[Le comité responsable du plan] peut également les associer à la mise en œuvre du plan et confier pour partie celle-ci à des instances locales, en tenant compte du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.» (Art 34, III, 3 art. 3 réécrit de la loi Besson) Dans cette optique, le département de la Côte d Or a privilégié une analyse par bassin de vie et par thématique. Cela pour avoir une vision globale de la situation du mal logement dans les bassins de vie. La CAF fournit des analyses mais peu territorialisées. L enjeu est alors de cartographier les dynamiques et les besoins pour visualiser les priorités sur le territoire. A titre d exemple, le PDALPD de Côte d Or s appuie sur une analyse territorialisée des besoins. Nous avons donc retenu cet exemple de«bonne pratique» (cf. focus : le PDALPD de Côte d Or) et l on retient des éléments décisifs. La réalisation d un diagnostic social et territorial partagé par les acteurs a permis la mise en cohérence des anciens PDALPD et PDAHI de Côte d Or. Sur les territoires du département, cette logique transversale de l appréhension des besoins a participé à fédérer les acteurs. Dans la mesure où les bassins de vie actuels sont inclus, voire se calquent, sur le périmètre des intercommunalités, un premier découpage territorial peut être fait à partir des plans locaux de l habitat (PLH). Un tel découpage territorial présente des avantages : Articuler les actions des EPCI avec celles des Départements dans le cadre du PDALHPD, tout en respectant les nouvelles délégations de compétence en matière de logement (cf. supra). Coordonner les PLH avec le PDALHPD, en dépassant la simple prise en compte, régime de comptabilité juridique exigée jusqu à présent. Par ailleurs, certains PLH intègrent déjà un volet hébergement. En ce sens, la loi ALUR souligne dans son article 34 : «IV. Le plan fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan la mise à disposition durable d'un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile» (Art. 34 III art.4-iv réécrit de la loi Besson) 21

24 Le diagnostic 3. Impliquer les acteurs pour produire des données cohérentes La réalisation d une analyse territorialisée des besoins est une des conditions de réussite du diagnostic. L enjeu, on l a vu, est de produire de l information cohérente dans le diagnostic. Pour ce faire, tous les acteurs participant de la dynamique du logement et de l hébergement doivent être mobilisés. l association des HLM est importante pour le parc de logement social, et les questions liées à l accès au logement des personnes en situation de précarité dans ce parc. l association des secteurs de l Accueil, de l Hébergement et de l Insertion (AHI) pour les données concernant le domaine de l hébergement, etc. Concernant le découpage territorial qui sert de base à l analyse, le périmètre des PLH permet d impliquer les élus locaux. C est une démarche qui est de plus en plus mise en avant dans les PDALHPD renouvelés en L Isère appuie son observation sur les Pôles d Orientation pour l Hébergement d Insertion (POHI) : au nombre de 5, ce sont les antennes territoriales du SIAO qui ont pour mission, entre autres, de faire remonter les informations vers un SIAO départemental. Ce dernier réalise une analyse transversale des différents éléments. Le PDALHPD de la Drôme s articule sur la base de «territoires locaux de l hébergement et de l habitat», qui sont supervisés par les instances territorialisées du PDALHPD. Ce découpage territorial calqué sur les bassins d habitat a été la base du diagnostic. La question de l observation n a pas été mise en avant dans le PDALHPD car elle l était déjà dans l ancien plan et que l organisation mise en place à l échelle départementale, notamment autour de l ADIL fonctionne bien. Suite à des recompositions territoriales, le besoin d observation à l échelle des communes et des EPCI s est fait sentir. Les points-clés : * Les associations, les organismes de logement social et les collectivités territoriales et l Etat doivent être partie prenante du diagnostic et arriver à créer une dynamique de dialogue. * Les données cartographiques permettent de visualiser les enjeux et les problèmes à traiter. Elles facilitent le dialogue. * La fusion des plans d action du logement et de l hébergement est une opportunité pour mieux prendre en compte à travers le diagnostic des publics jusqu à présent «à la frange» : les jeunes, les déboutés du droit d asile, etc. 22

25 Focus Le PDALPD de Côte d Or Une analyse territorialisée des besoins La réécriture du nouveau plan d action du logement et de l hébergement de Côte d Or s est faite sur la base d un diagnostic commun. Cela afin de mettre en cohérence les anciens PDALPD et le PDAHI. Une exigence de corrélation entre les diagnostics territoriaux et sociaux. Cela a induit un découpage territorial calqué sur celui de la politique locale de l habitat. La FNARS Bourgogne a évité au maximum la réalisation de fiche action par public type. L objectif était d avoir une approche transversale. Néanmoins, cette approche a été relativisée sur quelques territoires où certains publics spécifiques prédominaient comme les jeunes en situation monoparentale. Avoir une approche transversale dans le diagnostic a eu deux effets bénéfiques : o Un travail conjoint facilité entre les différentes institutions, o Casser un «effet filière» qui a pu être constaté au niveau du traitement des publics. L utilisation des PLH pour réaliser l analyse territorialisée des besoins La réalisation de ce diagnostic du PDALPD de Côte d Or a été facilitée par la mobilisation des élus locaux vis-à-vis de l intégration de leur PLH dans la réflexion. Les étapes de l analyse territorialisée des besoins : 1. Mise en cohérence des périmètres territoriaux du Plan Départemental de l Habitat et du PDALPD, afin d obtenir une cohérence entre les deux plans et source complète d informations. 2. Analyse de toutes les informations cumulées sur les territoires. La FNARS Bourgogne a croisé tous les diagnostics territoriaux disponibles, notamment avec les données des PLH. L objectif était d avoir une synthèse des tendances du territoire. Après validation par les acteurs locaux, ladite synthèse a servi à diagnostiquer plus finement les besoins sur les territoires et à y apporter des solutions. 3. Réalisation d une analyse en interdépendance entre les territoires et les données territorialisées. Intérêt de l implication des PLH dans la réalisation du diagnostic Impliquer les élus locaux dans le cumul de données, une possibilité de territorialiser la gouvernance dans quelques années car on a des PLH qui intègrent le volet hébergement. 23

26 Elaboration et gouvernance du PDALHPD Les textes législatifs à l origine des PDALPD et du PDAHI (respectivement la loi Besson de mai 1990 et la loi MOLLE de mars 2009) préconisaient une programmation conjointe de l offre de logement et de l hébergement issue ces deux plans. On a pu constater que la coordination du PDAHI et du PDALPD avait obtenu un succès relatif. Les dispositions de la loi ALUR s attachent à fusionner PDLAPD et PDAHI au sein du PDALHPD notamment par le renforcement de la gouvernance partagée. Des acteurs supplémentaires sont associés à la go u- vernance : les associations agrées et les personnes accompagnées. Au-delà du cadre législatif, la coopération des acteurs reste la condition de l efficacité du plan. Rappel 18 : La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions marque le début des processus de décentralisation et de déconcentration, tels que nous les connaissons actuellement. Les services décentralisés se définissent comme des structures administratives (des collectivités territoriales) distinctes de l administration de l État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d un territoire donné. Dotés de compétences transmises par le Parlement, les services décentralisés de l Etat possèdent une relative autonomie financière et de personnel. Les services déconcentrés, quant à eux, se rapportent à un processus d aménagement de l Etat unitaire. Ce sont des autorités administratives représentant l Etat implantées dans des circonscriptions locales. Ces autorités sont dépourvues de toute autonomie et de personnalité morale. La loi du 6 février 1992 relative à l administration territoriale de la République souligne que «l administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l État. Elle est organisée, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de manière à mettre en œuvre l aménagement du territoire, à garantir la démocratie locale et à favoriser la modernisation du service public». 18 Source : & 24

27 Elaboration et gouvernance du PDALHPD Schéma de la répartition des compétences entre les Services Déconcentrés et Décentralisés de l Etat Réalisation : A. Dao Castellano, juin 2014

28 Elaboration et gouvernance du PDALHPD 1. Réunir les acteurs pour l élaboration du PDALHPD D après les dispositions de la loi ALUR à l article 34 : «Art. 3.-Le plan départemental est élaboré et mis en œuvre par l'etat et le Département. Ils constituent à cette fin un comité responsable du plan, coprésidé par le représentant de l'etat dans le département et le président du conseil général, qui en nomment conjointement les membres.» (Article.34, art.3 réécrit de la loi Besson) Les services de l Etat sur le territoire et le Conseil général sont donc co-pilotes d un Plan élaboré avec la participation des collectivités territoriales et des acteurs du logement, de l hébergement et de l insertion. Avant la loi ALUR, l Etat était copilote du plan via les Directions Départementales Territoriales (DDT) du Ministère auxquelles était rattaché le logement. Les Directions Départementales de la Cohésion Sociale (DDCS) agissaient via le PDAHI. Avec la fusion des plans, les deux administrations vont devoir travailler avec le Département. Pour rappel, l article 10 du décret du 29 novembre 2007, précise la composition du Comité Responsable du Plan, qui se charge, entre autres, de l élaboration du PDALHPD. «Le CRP comprend au moins : - un représentant de chaque établissement public de coopération intercommunale ayant conclu, en application de l'article L du code de la construction et de l'habitation, une convention avec l'etat ; - un représentant des établissements publics de coopération intercommunale ayant prescrit ou approuvé un programme local de l'habitat ; - un maire; - un représentant des associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ou la défense des personnes en situation d'exclusion par le logement ; - un représentant des bailleurs publics ; - un représentant des bailleurs privés ; - un représentant des organismes payeurs des aides personnelles au logement ; - un représentant des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.» L association des collectivités locales et des associations n est donc pas une nouveauté. La loi ALUR élargit la palette des associations impliquées en introduisant dans le CRP : les organismes agréés qui font des activités d assistance à maîtrise d ouvrage, des activités d ingénierie sociale/intermédiation locative/gestion locative adaptée (cf. fiche GLA-IML page 61). La diversité des PDALPD en Rhône-Alpes, tant dans leur démarche d élaboration que dans leur contenu montre bien qu au-delà du cadre légal, la méthode choisie, le degré de participation souhaitée par les co-pilotes et le temps donné à la concertation varient fortement d un département à l autre. Avec la fusion des deux problématiques, hébergement et logement, l élaboration des plans et leur gouvernance se complexifient. 26

29 Elaboration et gouvernance du PDALHPD Les derniers plans réalisés en Rhône-Alpes, examinés en Comité Régional de l Habitat depuis un an, ont été élaborés en intégrant la perspective de la fusion des plans. Ce ne sont pas encore des PDALHPD au sens de la loi ALUR mais ils s en rapprochent. Des réunions ont été organisées avec l ambition de tenir compte du point de vue de tous les acteurs concernés : institutions, bailleurs, acteurs du secteur AHI et du logement d insertion, etc. Les acteurs interviewés mettent en avant plusieurs facteurs clé de succès : La présence en effectif suffisant des services de l Etat et du Conseil général, Le dynamisme et l implication du tissu associatif sur le territoire : L implication des associations dès l amont facilite la concertation, La territorialisation dès la phase de diagnostic : Travailler à l échelle d un groupe d EPCI facilite l implication des Elus locaux dans l élaboration et la gouvernance ultérieure des plans. L entente entre les différents partenaires, et la construction d une vision partagée sur des problématiques complexes. Le passage du plan devant le Comité Régional de l Habitat et de l Hébergement (CRHH) est une occasion supplémentaire donnée aux associations et aux organismes de logement social de faire valoir leur point de vue. L actuel CRH rassemble les acteurs du logement sur son territoire (État, collectivités territoriales, professionnels et associations). Il est également consulté sur les Programmes Locaux de l Habitat (PLH), la programmation des crédits d Etat, etc. L extension du CRH à l hébergement (art. 33 de la loi ALUR) appuie encore plus le principe d une élaboration et d une gouvernance partagée entre acteurs du logement et de l hébergement. Concernant les modalités d élaboration du PDALHPD, des délais spécifiques sont mis en place du fait de l existence encore aujourd hui de PDALPD et de PDAHI. A l échéance de l un ou l autre de ces plans, le PDALHPD entre en vigueur dans un délai de 3 ans maximum après la promulgation de la loi. 2. Les personnes accompagnées dans la gouvernance du PDALHPD (Art. 34) La loi ALUR inclut les personnes accompagnées aux acteurs concernés par la gouvernance du PDALHPD, en vertu du principe de participation défini dans le Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale. «Le comité responsable du plan associe à l'élaboration du plan [ ] notamment les associations dont l'un des objets est la lutte contre les exclusions, l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage, des activités d'ingénierie sociale, financière et technique et des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale disposant des agréments définis aux articles L à L du code de la construction et de l'habitation, ( ) ainsi que des personnes mentionnées au premier alinéa de l'article 2 de la présente loi.» (article.34 de la loi ALUR, art. 3 réécrit de loi Besson). 27 Les décrets définissant l application de ces orientations sont à venir. Cela doit être un point de vigilance pour les associations. Selon le Conseil national des politiques de lutte

30 Elaboration et gouvernance du PDALHPD contre la pauvreté et l exclusion sociale (CNLE), la participation des personnes accompagnées pour co-construire les politiques publiques est nécessaire 19 car : Elle permet de mieux connaître les situations de précarité et les aspects transversaux générateurs d exclusion. De la sorte, des incompréhensions entre élus, professionnels et personnes accompagnées peuvent être évités. En apportant leur expertise, les personnes en situation de précarité permettent d éviter les contresens, d'établir les problématiques, de mieux cibler et concevoir les dispositifs, de donner de la légitimité aux actions mises en œuvre. L objectif est d arriver à élaborer des politiques publiques plus adéquates. Un des enjeux de la participation des personnes accompagnées est aussi de construire leurs paroles, afin que l avis fourni ne soit pas seulement consultatif. En ce sens, la FNARS et ses partenaires ont soutenu la déclinaison d instances participatives sur le territoire, au plus près des lieux de vie des personnes. Ce sont le Conseil Consultatif Régional des Personnes Accueillies/Accompagnées. La participation des personnes aux politiques publiques doit être construite, accompagnée collectivement pour qu elle ne soit pas instrumentalisée. 3. La gouvernance et l animation du plan Pour rappel, la loi Besson du 31 mai 1990 définit pour la mise en œuvre et le suivi du plan : Le Comité Responsable du Plan (CRP) vu plus haut. Il peut déléguer partie ou entièrement ses compétences à un comité technique, constitué des représentants des membres du CRP. Le décret du 29 novembre 2007 définit pour l animation du plan : Des instances locales en charge d identifier les besoins des publics défavorisés sur un périmètre bien défini. a. La définition de «commissions socles» pour appuyer une articulation hébergement-logement La fusion des PDALPD et des PDAHI compte parmi ses objectifs la fluidification des parcours résidentiels dans l optique d une meilleure articulation des domaines de l hébergement/logement. Pour ce faire, une acculturation des différents acteurs est nécessaire, ainsi qu un renforcement du pilotage. Tant dans la gouvernance du PDALPD que du PDAHI, un certain nombre de commissions a été créé. L idée est d établir une base d acteurs récurrents dans ces commissions pour appuyer l articulation hébergement/logement. L avantage serait double : Les rapports du CNLE, octobre 2011, Recommandations pour améliorer la participation des personnes en situation de pauvreté et d exclusion à l élaboration, à la mise en œuvre et à l évaluation des politiques publiques

31 Focus D une part, la représentation des acteurs du logement et de l hébergement via ces commissions «socles» favoriseraient un dialogue, une forme de consensus et de travail commun. D autre part, une telle forme de gouvernance permettrait d instaurer une dynamique entre toutes les instances du PDALHPD. La FNARS Bourgogne a essayé dans le PDALPD de Côte d Or de mettre en place un tel mode de gouvernance : Focus La gouvernance du PDALPD de Côte d Or Le PDALPD de Côte d Or La FNARS Bourgogne souhaitait introduire dans la gouvernance du nouveau PDALPD tant des acteurs du logement que de l hébergement. Création d une gouvernance technique pour avoir une fluidité dans le traitement des données. La gouvernance de l ancien PDALPD comprenait beaucoup de commissions co-animées tour à tour entre les services de l Etat et les bailleurs, le Conseil général et les services de l Etat, les collectivités Certaines commissions étant priorisées, le tout manquait d efficacité. o La FNARS Bourgogne a donc sélectionné les commissions essentielles au PDALPD et au PDAHI, devant absolument être représentées dans le nouveau plan. C est ainsi que sont apparues des commissions «socles» et récurrentes. o Des commissions techniques ont été définies comme : la COMED, la CCAPEX, le SIAO et les commissions d attribution sociale dans le cadre du FSL. o Des commissions politiques où la représentation est importante pour la discussion, les exigences légales, etc. Elles intègrent par exemple le CRHH. Intégration dans le comité de pilotage du PDALPD des acteurs du secteur AHI, ainsi que des personnes accompagnées. La mise en place d un temps de régulation entre l Etat et le Conseil Général a été proposée via la création d un fichier commun, pour faire un bilan trimestriel sur le plan financier, humain, etc. Ce nouveau type de gouvernance peut-être freiné par la nouveauté des acteurs et des questions à traiter. Certaines instances ont pu faire preuve de frilosité budgétaire. Concernant le suivi du plan, la FNARS a porté le projet de créer un poste délégué à la mise en lien de tous les plans et schémas et à la participation à tous les comités de pilotage. 29

32 Elaboration et gouvernance du PDALHPD b. La territorialisation du PDALHPD : comment animer effectivement le plan? L ancrage territorial du PDALHPD est souligné dans la loi ALUR comme on a pu le voir pour le diagnostic. Pour reprendre l article 34 de la loi ALUR qui reformule l article 4-IV de la loi Besson : «IV-Le plan fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à atteindre ( )». Cette disposition, combinée au décret de novembre 2009, fait de la territorialisation du PADLHPD un enjeu majeur pour la mise en œuvre du plan. Comment sera appliqué le plan au niveau local? Comment seront concrétisées les actions prévues par le PDALHPD? Seule une animation territorialisée est à même de produire une mise en œuvre efficace du plan. 30

33 Elaboration et gouvernance du PDALHPD Tableau récapitulatif de la gouvernance des plans en Rhône-Alpes Comité Responsable du Plan Comité technique Instances complémentaires Ain Réunion : min. 1 fois/an Tous les 2 mois Attribution : Organe décisionnel du plan. -élaboration et suivi de la mise en œuvre du plan, - évaluation des actions et réorientation si nécessaire. «Equipe technique du plan», co-présidée par 2 chefs de projet qui assurent l interface avec le CRP. - assurer le suivi et l animation du plan. 8 groupes de travail thématiques : contexte départemental/accès au logement/création, mobilisation d une offre de logement adaptée/prévention des expulsions/lhi/pdahi/fsl/avdl. Ardèche Réunion : min. 1 fois/an Réunion à un rythme mensuel réunion aux étapes de mise en œuvre du plan, autant que de besoin Attribution : - mise en œuvre du plan, - valide le bilan annuel du plan - Coordonne la mise en œuvre opérationnelle du plan, propositions de contenu et d orientation, fait le bilan Commission partenariale - assure la concertation pour l élaboration, la modification, et le suivi du Plan. - un rôle consultatif. Coordination à venir avec la Commission Unique Logement Drôme Réunion : 2 fois/an 2 à 3 fois/an Attribution : - réorganise les modalités de décision, définit les axes du PDALHPD, donne les priorités partagées entre Etat & CG. Fonctionne sur 2 niveaux : consultatif & décisionnel - Prépare le comité responsable du Plan -Chargé du suivi de la mise en œuvre du plan. Instance locale : - CL2H : instance politique territorialisée du PDALHPD, - Co-pilotage technique du territoire assuré par l adjoint territorial logement du CG & 1 représentant de l Etat. - Instance locale technique de coordination hébergement / logement sur chaque territoire de l hébergement & de l habitat : évalue la pertinence d une instance technique complémentaire à la CL2H. Isère Réunion : non-renseigné non-renseigné non-renseigné

34 Elaboration et gouvernance du PDALHPD -Mise en œuvre & suivi du PALHDI, coordination des instances, - intègre le comité de veille sociale départemental Pilotage par objectif : - 2 groupes techniques : un pour «maintien» et un pour «accès» Instance locale Pour les agglomérations (Métro, CAPI ) : - Couvertes par des instances politiques locales (IPL), formées des CLH, POHI et CS - Pour les territoires non couverts par des IPL : CS & CLH Loire Réunion : 2 à 3 fois/an Non-renseigné Non-renseigné Attribution : - pilote le dispositif, - présentation lors du CRP d actions innovantes menées par des intervenants. «Equipe technique» subdivisée en : CT Habitat indigne/ct Fichier partagé & offre/ct Aides financières et ASLL Territorialisation du plan via - Commissions logement territorialisées, - Commissions logement uniques Rhône Réunion : min 2 fois/an Tous les 2 mois / «comité de pilotage» Attribution : -mise en œuvre du plan, élaboration, orientation et suivi des dispositifs du PDALPD, - fixe les axes de travail du CTP, - examine les données (LHi, parc privé à vocation très social ) et oriente le plan en conséquence, - etc. -coordonne les modalités pratiques de mise en œuvre des objectifs et des axes thématiques du plan. - Prépare l évaluation, le suivi et l orientation du PDALDP Savoie Réunion : min 1 fois/an Min. 3 fois/an & plus si nécessaire Haute- Savoie «Comité de pilotage» Attribution : - définit orientation du plan & suit la mise en œuvre des actions du plan - articule les niveaux stratégique & opérationnel, coordonne les dispositifs territoriaux/départementaux, -évaluation du plan - veille à la mise en œuvre & la coordination des actions, - veille à l association des partenaires et des acteurs, - prépare les bilans annuels présentés au CoPil, propose actualisation du plan Une chargée de mission (poste porté par l ADIL 69) assure l animation et la coordination des actions et des instances du plan. Equipe dédiée - chargée de l animation du plan, la coordination & la mise en œuvre des actions, la préparation des comités techniques et de pilotage. Réunion : min. 1 fois/an Min. 2 fois/an Tant que de besoin Attribution : - examine et valide le bilan de l année écoulée et décide des orientations pour l année suivante. -compétent sur tous les champs d intervention du PDALPD - préparation, d animation et de mise en œuvre des décisions du comité responsable. - prépare les bilans annuels d exécution et d action pour l évaluation du PDALPD et les programmes d action pour les années suivantes, - nomme les pilotes des actions Comité opérationnel - préparation du comité technique.

35 Elaboration et gouvernance du PDALHPD Les points clés : - la place des associations dans l élaboration et la gouvernance des plans est prévue par voie institutionnelle. Les associations peuvent intervenir dans les 4 phases du PDALHPD: diagnostic /écriture du plan /vie du plan /évaluation. - comment être présent dans le cadre d une animation territorialisée du Plan? Quelles articulations des associations sur les territoires? - Fort enjeu de l élaboration d une politique pour les personnes défavorisées entre l Etat, le Département et les collectivités locales - Le PDALHPD est une opportunité de co-pilotage entre l Etat et le Conseil Général pour valoriser le dialogue avec les associations. Focus Le PDALPD de Côte d Or L implication du Grand Dijon dans la gouvernance La Côte d Or compte un EPCI à fiscalité propre de poids, le Grand Dijon. Cette intercommunalité a souhaité être partie prenante de la gouvernance du PDALPD. Pourquoi? o Etant un territoire pilote de la politique de la ville, le Grand Dijon s est beaucoup rapproché de la DDCS Côte d Or, o Afin de mutualiser les actions de l agglomération en faveur du logement et de l hébergement avec celles en la matière du Conseil Général. Les PLH de toute la région fournissent, en effet, des places d hébergement au «pot commun» du 115. A terme, l objectif est d avoir une gouvernance partagée avec le Grand Dijon sur certaines thématiques du plan. A cette fin, l EPCI a pris la compétence «Habitat et personnes en difficulté» pour se rapprocher du PDALPD. Actuellement, le Grand Dijon est engagé sur certains chantiers du PDALPD. 4. Les enjeux de la métropolisation : vers une gouvernance réellement partagée? L analyse de la fusion des plans a été faite au 1 semestre 2014, alors que les trois lois de décentralisation n étaient que partiellement votées. L annonce faite au printemps d une éventuelle suppression des Départements est venue augmenter l incertitude quant au cadre dans lequel s exercera, demain, la programmation d actions et de budgets pour gérer et développer les solutions de logement pour les personnes en situation de précarité. Les analyses présentées ici peuvent être remises en cause par les dispositions législatives attendues dans les mois et l année à venir. Néanmoins, la constitution de métropoles et la montée en puissance des EPCI sur la question du logement apparaissent comme acquis. Signalons enfin qu un travail conséquent a été engagé par la Fondation Abbé Pierre d une part, le Collectif Logement Rhône d autre part, sur les défis à relever par la Métropole lyonnaise dans le domaine social. L analyse présentée ici s appuie sur ces travaux. uvernance du PDALHPD

36 a. Les changements induits par la loi MAPAM Les dispositions de la loi MAPAM visent à clarifier les compétences au niveau de l administration territoriale française, notamment en nommant des collectivités chefs de file. La création des métropoles et pôles métropolitains pose les jalons d un nouvel équilibre territorial, notamment en Rhône-Alpes qui compte Lyon et Grenoble. En conséquence, les remaniements d administration et les nouveaux jeux d acteurs qui se dessineront peuvent ralentir la fusion des plans d action du logement et de l hébergement. En outre, les dispositions de la loi MAPAM prévoient des statuts spécifiques pour trois métropoles : Lyon, Aix- Marseille-Provence et le Grand Paris. Stricto sensu, les métropoles exercent de plein droit les compétences en matière de politique locale de l habitat portant sur : le programme local de l habitat, la politique du logement, les aides financières au logement social, les actions en faveur du logement social, les actions en faveur du logement des personnes défavorisées, l amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l habitat insalubre, l aménagement, entretien et gestion des aires d accueil des gens du voyage. Les métropoles ont aussi possibilité d exercer certaines compétences du département (FSL, insertion, jeunes en difficulté, domaine public routier départemental, collège, tourisme, développement économique, etc.) et de la région (lycée et développement économique). Ainsi, une nouvelle architecture des compétences se dessine en matière d hébergement et de logement. Les points clé : - Comment faire du PDALHPD un véritable document de planification dans un contexte de morcellement des compétences variables selon les territoires? b. Vers des EPCI chefs de file en matière de logement et d hébergement? Les dispositions de la loi ALUR et de la loi MAPAM confortent le statut des EPCI compétents en matière d habitat -plus particulièrement les métropoles et les communautés urbaines-. Les compétences obligatoires de ces collectivités recouvrent un large champ du logement, dont celui des publics en situation de précarité. Les compétences optionnelles, quant à elles, permettent aux métropoles d avoir la main sur l insertion, et in fine l hébergement. Au regard de cette situation, les réseaux associatifs ont pour crainte de voir l établissement d une inégalité de services selon les territoires. L importance des compétences optionnelles dont les EPCI peuvent se saisir peut conduire à un déséquilibre en termes de services entre les territoires métropolitains et ceux à la frange. Concernant la délégation des aides à la pierre, elle ne peut être réalisée qu avec la délégation du DALO mais indépendamment de la compétence hébergement. Cette nouvelle architecture des compétences pour les EPCI ne facilite pas l articulation entre les domaines de l hébergement et du logement. 34

37 Elaboration et gouvernance du PDALHPD c. L enjeu des métropoles en Rhône-Alpes La région Rhône-Alpes est impactée par la loi MAPAM car elle compte sur son territoire : Grenoble : métropole de droit commun, à partir du 1 er janvier 2015, Lyon : métropole de statut spécifique, à partir du 1 er janvier 2015, Le pôle métropolitain Lyon, Saint-Etienne, Vienne et la CAPI. Malgré des réalités locales spécifiques (dynamiques territoriales, contexte associatif, etc.), le passage aux métropoles comporte des enjeux communs à Lyon et à Grenoble : La mise en œuvre de l action en matière de logement et d hébergement, La réorganisation des services administratifs et, de fait, l offre de service sur les territoires. Concernant Grenoble, Il est difficile à l heure actuelle de se prononcer sur les modifications impliquées par la création de la métropole car la distribution des compétences est encore floue. Pour autant, la «Métro», qui est déjà en place, a permis des avancées en matière d action sociale comme la création de commissions sociales. Bon nombre d acteurs associatifs isérois jugent que la métropole grenobloise est une opportunité pour un traitement plus équitable des dossiers et le développement de l innovation sociale. Une longue tradition de mobilisation des communautés de communes a permis la constitution progressive d une politique sociale, politique dont devra se saisir la future métropole. Dans et au-delà du territoire métropolitain, la mise en cohérence des politiques de logement et d hébergement, reste un enjeu important. De par son statut spécifique, les regards se tournent beaucoup vers Lyon. Le président de la métropole lyonnaise cumulera les pouvoirs du département. Pour le Collectif Logement Rhône (CLR), un des enjeux principaux de la métropole lyonnaise est d arriver à concilier la politique de développement économique du Grand Lyon et la politique sociale du Conseil général. Plus particulièrement pour le logement, il s agit de passer du seul développement de l offre à l analyse des besoins au regard des problématiques sociales. Dans cette perspective, les associations insistent sur la nécessité d une double articulation : entre les thèmes du logement, de la santé et de l emploi-formation, entre le siège stratégique de la métropole et la mise en œuvre de l action territorialisée. Si la loi de décentralisation précise que la métropole de Lyon peut prendre ou non la compétence de l Etat par voie de délégation en matière d aide à la pierre, d hébergement, de Convention d Utilité Sociale (CUS) ou de réquisition, le débat concernant la reprise de la compétence hébergement est animé. Les élus craignent, en effet, le transfert de moyens très insuffisants au regard des besoins et signalent l extrême difficulté pour une collectivité de gérer des dispositifs d hébergement d urgence. La gestion de l hébergement d urgence concerne un nombre très important de demandeurs, qui sont souvent des publics dans une situation difficile (droits incomplets par exemple). Au regard de tous ces enjeux de l hébergement d urgence, il arrive que certaines communes soient frileuses à l idée de gérer ces publics particuliers. 35

38 Elaboration et gouvernance du PDALHPD Les dispositions de la loi MAPAM concernant le statut spécifique de la métropole lyonnaise ont pour conséquence la création du Nouveau Rhône. La séparation des périmètres institutionnels (Département et Métropole) entraine une réorganisation en termes d institutions, de budget et d outils. Elle devrait induire la mise en place de deux plans d action du logement et de l hébergement. La loi ALUR ne donne pas de disposition particulière pour maintenir les engagements des institutions gouvernant le PDALHPD. Le territoire de Rhône-Alpes compte deux métropoles regroupant 2/5 de sa population, la moitié de la production de logement et présente de nombreux enjeux d aménagement. Quelle sera demain la politique du Conseil Régional en matière d aménagement du territoire? L une des craintes des réseaux associatifs est le désengagement de la Région du secteur du logement, or les financements apportés jouent un rôle déterminant dans la capacité des associations à rénover et à développer l offre existante tant sur le développement du logement d insertion que sur le logement des jeunes (Résidence Habitat Jeunes et logement en diffus). Dans ce contexte, le désengagement financier de la Région nuirait à la mise en œuvre d une part significative des actions du PDALHPD. Par ailleurs, les associations soulignent l importance du rôle de la Région concernant le développement des territoires à la frange des métropoles. Le pôle métropolitain (Lyon, Saint-Etienne, Bourgoin-Jallieu, etc.) est une première réponse apportée par les collectivités pour ces territoires interstitiels. Mais quelle sera la mobilisation des élus sur les questions sociales? Enfin, les politiques du logement ou de l hébergement sont fortement liées aux politiques menées notamment par le Conseil régional en matière de formation professionnelle, d infrastructure et de mobilité sur tout le territoire. Les points-clés : - les EPCI montent en compétence dans le domaine du logement - Une continuité des services doit être maintenue dans les territoires à la frange du périmètre métropolitain - les élus des métropoles pour conforter l articulation entre les domaines du logement et de l hébergement, ont à s approprier la culture issue des politiques sociales, culture qui n est pas toujours familière aux élus de ces collectivités. - Valoriser la métropole comme lieu d innovation sociale. 36

39 Elaboration et gouvernance du PDALHPD 5. La mobilisation des associations La question de la mobilisation associative est déterminante pour la gouvernance et la mise en œuvre du PDALHPD. Le plan exprime en terme opérationnel un programme d actions territorialisées mis en place par les collectivités et les services de l Etat. Il importe que les acteurs de terrain soient présents auprès des pouvoirs publics afin d apporter une expertise et des positionnements sur le secteur. Dans une logique de co-construction, avec les associations- le plan devra être partagé aussi bien sur le diagnostic que sur la construction des solutions mises en œuvre, et ce au regard des expérimentations innovantes qui sont menées. C est pourquoi les associations doivent trouver ce qui fait sens commun entre elles et développer des modes opératoires adéquats. Plus largement, la fusion des plans d action du logement et de l hébergement souligne un enjeu de mise en cohérence des politiques publiques et le décloisonnement de l action sociale entre logement et hébergement. Au cours des entretiens réalisés, un certain nombre d enjeux ont été soulevés autour de la mobilisation associative : Comment définir des formes de coopération et de partenariat, pour porter et définir un projet politique commun, Comment valoriser l innovation sociale : les fédérations associatives, de manière générale les associations, promeuvent l innovation grâce aux expérimentations qu elles mènent et les formations qu elles sont à même de dispenser à leurs salariés et bénévoles. Les points-clés : Comment arriver à se positionner de manière commune dans les instances du Plan : qui y va, pour dire quoi, pour qui? 37

40 Le contenu du plan

41 Le contenu du Plan : la veille sociale 1. Veille sociale a) Définition - Veille sociale : désigne la mission de service public chargée de la protection des personnes sans-abri et en situation de détresse. Selon l article L du Code de l action sociale et des familles, trois missions incombent à l État: l accueil, l évaluation, l orientation des personnes sans abri, en détresse. - Service d appel 115 : selon l article D du Code de l action sociale et des familles, le 115 est un numéro national départementalisé d urgence et d accueil des personnes sans abri. Ce service doit permettre l accomplissement des missions de veille sociale. - Les dispositifs d «aller-vers» (Maraude, Accueil de Jour et équipes mobiles de Rue) : sont des dispositifs qui permettent d aller à la rencontre des sans-abris. Plus particulièrement, les accueils de jours sont des lieux où les personnes sans abri peuvent se rendre pour bénéficier d un premieraccueil et rencontrer des travailleurs sociaux, qui peuvent les accompagner dans l ouverture de leurs droits. - SIAO : dispositif mis en place suite à la circulaire du 8 avril 2010 relative au service intégré d accueil et d orientation (SIAO). Le SIAO est un organe départemental qui a 4 missions principales 20 : La régulation des orientations : le SIAO reçoit toutes les demandes de prise en charge et oriente les personnes sans abri ou risquant de l être vers la solution la plus adaptée à leur situation. Cela implique une évaluation de qualité et un ajustement personnalisé des réponses apportées : hébergement ou logement, avec ou sans accompagnement, selon les besoins. La coordination des acteurs locaux de l hébergement et du logement : le SIAO doit instaurer un dialogue permanent afin de développer une collaboration active entre tous les acteurs locaux de l accueil, de l hébergement et du logement. Le soutien à l accompagnement personnalisé : le SIAO doit veiller à la continuité de la prise en charge tout au long des parcours. L observation : le SIAO contribue enfin à la mise en place d observatoires locaux, nécessaires pour ajuster l offre aux besoins Circulaire n D , relative au service intégré d accueil et de l orientation.

42 Le contenu du Plan : la veille sociale Un état des lieux en Rhône-Alpes Quantification des dispositifs : 115 Equipes mobiles de rue Accueils de jour Au Au 31/12/2009 * Source PDAHI Au 31/12/2009 * Source PDAHI Ain Ardèche Drôme Isère 1 4 Non renseigné Loire Rhône Savoie Haute- Savoie 1 Non renseigné Non renseigné La question de la veille sociale est traitée de manière différente selon les départements. Par exemple, le lien entre santé et précarité est souvent traité dans les dispositifs d aller vers. Pourtant, dans les plans d actions du logement et de l hébergement non renouvelés en 2014, cette question du lien entre santé et précarité existe peu. En revanche, elle constitue un axe central dans certains départements ; la Drôme, l Ardèche, l Isère et la Savoie (avec le Réduction Des Risques) en font un des axes du plan. Dans les plans nouvellement rédigés, la priorité est très clairement donnée à la consolidation des SIAO comme instance de coordination, d observation et de fluidification entre les demandes d hébergement et de logement. Les autres dispositifs de veille sociale (maraudes, accueils de jour ) sont souvent écartés. Cela représente un enjeu en termes d observation (cf. supra), mais également en termes de lutte contre le non recours et d observation et d accès aux dispositifs. Les maraudes et accueils de jour constituent les lieux de premier accueil afin d assurer une prise en charge. - Seule l Isère mentionne une volonté de consolidation des dispositifs de veille sociale autour du SIAO via la rédaction d une charte des missions et des moyens des accueils de jour et des équipes mobiles en lien avec les collectivités territoriales. Les SIAO en Rhône-Alpes Type de SIAO Porteur du SIAO Ain SIAO G.C.S. Coordination Envol Orsac 115 Association Tremplin Fonction du SIAO dans les PDALHPD Accueil, Orientation/ mise en œuvre des relais institutionnels nécessaires/ Initiation des parcours individualisés/ coordination des acteurs. Organisation territoriale 4 services d accueil et d orientation (SAO) Ardèche (données PDALPD ) SIAO Et 115 Association ANEF Vallée du Rhône Accueil, évaluation, orientation/ développer le rôle du SIAO dans les sorties vers le logement / fusionner le 115 et le SIAO insertion pour aboutir à un SIAO unique chargé d une mission globale l accès à l hébergement/ logement. 1 commission départementale 40

43 Le contenu du Plan : la veille sociale Drôme SIAO et 115 Association ANEF Vallée du Rhône Isère SIAO intégré Relais Ozanam et Un Toit Pour Tous 115 Association La Loire SIAO intégré/115 Relève CGS SIAO Loire Rhône SIAO intégré GIP Maison de la Veille sociale 115 Foyer Notre Dame des Sans Abri Savoie SIAO intégré/115 La Sasson Hte Savoie SIAO urgence/115 GAIA Accueil, évaluation, orientation/ participer à la gouvernance du PDALHPD/ prévenir les ruptures de parcours, / coordination des acteurs dont les SLH. Accueil, évaluation, orientation/développement de l observation Accueil, évaluation et orientation des demandes d hébergement et de logement accompagné / Direction des demandes du 115 vers le SIAO urgence et le SIAO insertion pour éviter d engorger les structures de l hébergement. Accueil, évaluation, orientation (pas de demandes d urgence) / coordination des acteurs/ Toutes les places d hébergement mise à disposition Accueil, évaluation, orientation/ développement de l observation Accueil, orientation/ Mettre en place un observatoire départemental du SIAO insertion/ Evoluer vers un SIAO départemental unique urgence-insertion 1 commission départementale 5 pôles d orientation hébergement insertion (POHI) 1 commission Départementale 1 commission urgence & 1 commission insertion Non renseigné Développement de 4 antennes territoriales (Genevois, Chablais, Arve- Mont-Blanc, bassin d Annecy) pour le SIAO insertion b) Dispositions et impacts de la loi ALUR La loi ALUR n apporte pas d éléments nouveaux au dispositif de veille sociale mais ses dispositions sont à même d impacter fortement les pratiques des associations. - Consécration juridique du SIAO (art. 29 de la loi ALUR) : Le SIAO est inscrit par la loi ALUR à l article L du CASF dans la partie consacrée au dispositif de veille sociale. Il possède désormais une assise juridique. Ainsi : «Dans chaque département est mis en place, sous l'autorité du représentant de l'etat, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation ( ) de les orienter vers les structures [adéquates]. Cette orientation est assurée par un service intégré d accueil et d orientation, dans les conditions définies par la convention conclue avec le représentant de l État dans le département prévue à l article L ». Le SIAO couvre à l échelle départementale le volet urgence et insertion/logement accompagné. 41 Ses missions : Recenser les places du parc d hébergement, coordonner le 115, suivre le parcours des ménages jusqu à la stabilisation de leur situation, produire des don-

44 Le contenu du Plan : la veille sociale nées, observer, assurer la coordination des acteurs de la veille sociale et des partenaires Une convention signée avec l Etat régie le fonctionnement du SIAO, convention qui précise aussi les obligations des partenaires du SIAO envers ce dernier. Il faut retenir : La mise à disposition des places et l information des places (potentiellement) vacantes des structures de l hébergement et du logement d insertion disposant d un financement d Etat, La signature possible de conventions entre SIAO et Aide Sociale à l Enfance, Service Pénitentiaire d Information et de Probation et Dispositif National d Accueil. - Allongement de la trêve hivernale (art. 25 de la loi ALUR) : La trêve hivernal s étend désormais jusqu au 31 mars. Le juge a la possibilité d appliquer la trêve aux personnes ayant occupé des locaux par voie de fait (squats). c) Les points-clés pour les acteurs Réaffirmer les principes d inconditionnalité de l accueil et de continuité de l hébergement dans le cadre des orientations réalisées par le SIAO, plus particulièrement dans le secteur de l hébergement. Fluidifier les dispositifs d hébergement /logement : La loi ALUR donne un droit de regard complet au SIAO sur les différentes places d hébergement et de logement accompagné. C est une opportunité si cela permet de simplifier les parcours du logement et de l hébergement et d abonder dans le sens d une équité de traitement des dossiers. Bien souvent, en effet, les dispositifs sont en tension, les parcours de l hébergement au logement irréguliers. Pourtant, l asymétrie des règles applicables à l hébergement et au logement d insertion, si elle s explique aisément par la nature différente du régime de financement, peut être une limite. Simplifier la fonction d observation : Le regroupement du volet urgence et insertion/logement accompagné peut être une opportunité en termes d observation en apportant plus de transparence au niveau des dispositifs. L observation et la production d information sont des éléments clés du PDALHPD. Les dispositifs «d aller-vers» (maraudes, équipes mobiles de rue, etc.) apportent une complémentarité non négligeable à la fonction d observation. De fait, les dispositifs «d aller vers» doivent être maintenus et intégrés à la coordination et à la vision du SIAO. 42

45 Le contenu du Plan : l hébergement 2. Hébergement a) Définition Il existe différents dispositifs d hébergement : généralistes comme les centres d hébergement d urgence, les Centres d Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS) ; et des formes spécialisées comme les Centres d Accueil des Demandeurs d Asile (CADA) pour les demandeurs d asile. - CHRS (centre d hébergement et de réinsertion sociale) : sont des structures qui accueillent les ménages en détresse connaissant de graves difficultés économiques, familiales, de logement, de santé, en vue de les aider à accéder ou à retrouver leur autonomie personnelle. - CHS (centre d hébergement et de stabilisation) : tend à disparaître au profit de place d hébergement d urgence. La «stabilisation» avait pour vocation d insérer durablement les personnes à la rue ou très désocialisées. C est un mode d hébergement souple, respectant le principe d inconditionnalité de l accueil. - CHU (Centre d Hébergement d urgence) : doit répondre à une situation de danger (urgence liée à un événement immédiat ou installé) exigeant une intervention d urgence, c'est-à-dire immédiate et inconditionnelle. - CADA (centre d accueil pour les demandeurs d asile) : sont des lieux d accueil de demandeurs d asile pendant l examen de leur demande. Les prestations fournies sont : l accueil, l accompagnement administratif, social et médical. Un état des lieux en Rhône-Alpes Dans les plans d action du logement et de l hébergement rédigés avant 2014, on peut voir que la question du Plan Froid est très peu traitée. Sur les places d urgence, les plans fournissent très peu de lisibilité. Seulement 4 départements -l Ain, la Drôme, l Ardèche et la Loire- fournissent des données quantitatives. Pourtant, la proportion des places ouvertes dans le cadre des plans hivernaux est souvent très conséquente. Le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale avait annoncé la fin de la gestion des places d urgence au thermomètre. Pour autant, les plans écrits depuis début 2014 n abordent pas cette question. Or la question de l hébergement d urgence est pourtant centrale dans le secteur AHI et dans certains départements de Rhône-Alpes. Globalement, les nouveaux plans tentent de s intégrer dans une politique d accès direct au logement en insistant sur les dispositifs de logement accompagné et en évitant le parcours en escalier, qui place le passage en structure d hébergement au centre. Les plans fusionnés existants n ont pas clairement formulé la volonté de créer des places supplémentaires en hébergement d urgence ou d insertion mais valorisent plutôt un renforcement des liens entre les dispositifs existants. - La fiche action 2b du PDALHPD de la Drôme, par exemple, a pour objectif de «mieux articuler les différents dispositifs afin de prévenir les ruptures de parcours des personnes et les situations de rue». Notamment via la «mobilisation des différents partenaires autours de la définition des modalités d une meilleure anticipation des sorties d établissements médico-sociaux, de santé, pénitentiaires, etc.» 43

46 Le contenu du Plan : l hébergement - En Isère, la fiche 12.3 du PALHDI cherche à «redonner de la fluidité à l hébergement d urgence en agissant sur les dispositifs avals». b) Dispositions et impacts de la loi ALUR - Inconditionnalité de l accueil (art. 45 de la loi ALUR) : La loi ALUR supprime le cumul des conditions de détresse à l article L du CASF. Maintenant «toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique OU sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence». Ainsi, les trois critères cumulatifs, qui définissaient une situation de détresse, deviennent alternatifs. - Domiciliation (art. 48 de la loi ALUR) : Rappel : Jusqu à présent, il existait trois régimes de domiciliation pour les bénéficiaires d un hébergement, régimes différenciés par les motifs de la demande. Selon la nature de la demande, le requérant n ira pas solliciter les mêmes structures pouvant lui fournir une adresse. L article 51 de la loi instituant le droit au logement opposable (DALO), codifié par les articles L et suivants du code de l action sociale et des familles (CASF) évoque le droit à la domiciliation. C est pour ça que les demandes de domiciliation au titre du DALO sont dites généralistes. Le même article 51 définissant le dispositif «généraliste» excluent deux situations de la domiciliation: les demandeurs d asile et les personnes en situation irrégulière. Les personnes en situation irrégulière au regard du droit de séjour relèvent du dispositif de l Aide Médicalisée d Etat s elles souhaitent être domiciliées. Les demandeurs d asile, en situation régulière au regard du droit de séjour, «peuvent élire domicile dans les conditions du droit commun pour bénéficier d une des prestations mentionnées à l article L du CASF dès lors qu elles en remplissent les conditions (allocation temporaire d attente - ATA, couverture maladie universelle 21 )». L article 48 de la loi ALUR réalise un premier pas vers l unification des régimes de domiciliation, en supprimant les règles de la domiciliation des personnes bénéficiaires de l AME en calant leur régime sur le droit commun (DALO). De plus, un schéma de la domiciliation annexé au PDALHPD est arrêté par le préfet et dispose de la couverture de l offre de domiciliation, des modalités de son suivi et de la coordination de ses acteurs. Les structures pouvant domicilier les personnes sont : Un centre communal ou intercommunal d action social, Une association agréée par le préfet CIRCULAIRE N DGAS/MAS/2008/70 du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans domicile stable

47 Le contenu du Plan : la sortie d hébergement c) Les points clé pour les acteurs Réaffirmer les droits pour les personnes en hébergement : La domiciliation constitue un droit fondamental pour les personnes sans domicile stable car c est un préalable pour ouvrir des droits. De fait, en permettant aux personnes sans domicile de disposer d une adresse, la loi ALUR réaffirme leurs droits. De même, les dispositions de la loi ALUR pour les personnes en logement foyer sont une avancée en ce qu elles renouvellent les dimensions d intimité et de respect de la personne dans les établissements. 3. Sortie d hébergement a) Définition Le passage en hébergement doit permettre à la personne accueillie, quand ses droits lui en donnent l occasion, d accéder au logement. Plusieurs dispositifs sont envisageables et se distinguent par rapport à leurs sources de financement. Les solutions envisagées sont: Le logement adapté, (maisons relais, pension de famille) Le logement social dans le cadre contingent préfectoral (cf. fiche 4 «accès au logement»), Le logement social au sein des accords collectifs (cf. fiche 4 «accès au logement»), Des mesures d accompagnement type AVDL (cf. fiche 5 «accompagnement») peuvent être mises en place pour accompagner la personne dans sa recherche et la maintenir dans le logement. On abordera ici plus particulièrement le logement adapté, percevant des financements d Etat. Le logement adapté ne relève ni de l hébergement, ni du logement de droit commun. Caractéristiques des logements-foyers : Occupation temporaire ou durable : une redevance ou un loyer est versé, Possession d un statut d occupation (bail ou titre d occupation) avec des garanties de maintien dans le logement, Bénéfices des aides au logement (APL ou AL), voire du FSL. 45

48 Le contenu du Plan : la sortie d hébergement Types de logement-foyers Caractéristiques Résidences sociales Pensions de famille (maisons relais) Résidences d accueil Foyers jeunes travailleurs Foyers de travailleurs migrants De plus, il existe : - logement collectif temporaire meublé, - personnes avec des difficultés sociales ou économiques, - une mission de Gestion locative sociale (prévention des impayés, lutte contre l isolement ), - redevance plafonnée selon la situation géographique. - pas de limitation de durée, - personnes à faibles ressources, isolées et en situation d hébergement provisoire. - sur le modèle des pensions de famille, - pour des personnes souffrant d un handicap psychique, - présence d un hôte en journée avec des prestations de soins de santé et un accompagnement social. - pour des publics ans en cours d insertion sociale et professionnel et accessible également à des jeunes de ans sous réserve qu ils ne représentent qu une fraction de l effectif total - agréés logement-foyers (pour les plus anciennes) et résidences sociales. - travailleurs immigrés, personnes en situation d exclusion quand les foyers ont des places vacantes, - Les logements en location sous-location : «ce sont des logements mobilisés par les organismes qui louent des logements en vue de les sous-louer à des ménages défavorisés. L objectif est de sécuriser la relation entre le propriétaire et le locataire par l intermédiaire d un tiers (associations par exemple), tout en faisant accéder le souslocataire au statut de locataire grâce à un bail glissant ou à un relogement. Le principe de location/sous-location peut être réalisé grâce à différents financements (Intermédiation locative, allocation logement temporaire, etc.)» 22 - Les logements en mandat de gestion «le locataire est titulaire d un bail de droit commun mais reste économiquement et socialement fragile nécessitant une gestion rapprochée pour assurer le maintien dans le logement et sécuriser la relation au bailleur.» 23 Les places d hébergement et de logements adaptés au 1 er janvier Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Hte - Savoie CHRS CADA Maisons relais Résidences sociales (comprends RS-FJT) FJT (non transformé en RS) FTM (non transformé en RS) Bernard R., juillet 2013, les services intégrés d Accueil et d Orientation en Rhône-Alpes, FAPIL Rhône-Alpes. 23 Ibid. 24 Source: DREES, FINEES, Elp 2010, DRJSCS, DGCS Rhône. 46

49 Le contenu du Plan : la sortie d hébergement De manière générale, dans les plans d actions du logement et de l hébergement non renouvelés en 2014, le recours au logement adapté est peu mis en avant malgré une volonté de développer ces dispositifs. En revanche, la tendance pour les plans réécrits après 2013 est de valoriser les dispositifs de traitement des demandes pour faire de l hébergement une alternative. De fait, la sortie d hébergement ne fait pas l objet de dispositifs spécifiques. C est plutôt de l accompagnement qui est mis en place pour la sortie d hébergement. - En Ardèche, l objectif est de développer l accompagnement social «dans et vers le logement» par l augmentation de mesures AVDL et ASLL & développer, en fonction des moyens financiers mobilisés, l offre de logements adaptés : places de pensions de famille sur Privas et Aubenas. - La Savoie vise la mise en œuvre des solutions de transition entre hébergement et logement via le développement de baux glissants, par l intermédiation locative et la gestion de conventions spécifiques avec les bailleurs sociaux b) Dispositions et impacts de la loi ALUR Un certain nombre de dispositions de la loi ALUR fait valoir la politique d accès prioritaire au logement et ne marque plus l hébergement comme une étape obligatoire dans le parcours résidentiel des personnes. - Désignation au SIAO des publics prioritaires DAHO (art. 42 et 43 de la loi ALUR). Le préfet désigne au SIAO le demandeur prioritaire DAHO et l instance doit l orienter vers une solution d hébergement, de logement de transition, de logement-foyer ou une RHVS. - La COMED ou le Préfet, sur avis motivé, peut préconiser des logements en souslocation avec bail glissant aux ménages reconnus prioritaires (Art. 41 de la loi ALUR). Pour les autres dispositions concernant les accords collectifs et le contingent préfectoral, les mesures AVDL voir la fiche 4. c) Les points clé pour les acteurs Abonder dans la logique de la politique prioritaire d accès au logement et repositionner l accompagnement au centre, en dissociant le statut d occupation en hébergement du niveau d accompagnement nécessaire. 47

50 Le contenu du Plan : l accès au logement 4. Accès au logement On parle avant tout d accès au logement social dans les PDALDP. Publics concernés par l accès au logement (publics PDALPD) Logements mobilisables dans le cadre du PDALPD - reconnu prioritaire DALO - sans logement - sortant d hébergement. - menacés d expulsion - en sur occupation - personnes victimes de violence - - les logements du parc social Dont : - les logements du contingent préfectoral, - les logements mobilisables dans le cadre des accords collectifs, Ainsi que : - les logements privés conventionnés (MOUS, ANAH), - les logements en mandats de gestion ou en location- sous location (publics ou privés), - les logements produits en Maîtrise d Ouvrage d Insertion par les associations. Les dispositifs d accès aux logements sont les suivants: - Droit de réservation préfectoral : En contrepartie de la participation de l État au financement des logements locatifs sociaux, le préfet dispose d un droit de réservation sur une partie des logements des organismes HLM (Le contingent préfectoral) Le droit de réservation préfectoral sert notamment à l attribution d un logement aux publics les plus défavorisés. Ainsi, le contingent est souvent mobilisé sur des logements PLA-I - le Service Inter-Administratif du Logement (SIAL du Rhône, SIALDI ) a deux objectifs principaux 25 : optimiser la gestion du contingent de logements réservés aux familles "prioritaires" et aux fonctionnaires et proposer des logements adaptés et de qualité dans les parcs sociaux des bailleurs, satisfaire le plus grand nombre possible de demandeurs de logements. - Commissions locales de l habitat : pour l attribution des logements, une commission locale de l habitat se réunit avec les partenaires concernés (communes, Etat, Conseil Général, bailleurs sociaux, SIAL, etc.) et examine le cas du demandeur pour valider ou pas son attribution

51 Le contenu du Plan : l accès au logement A. Les fichiers de la demande de logement social (fichier commun et numéro unique) a. Définition Un demandeur de logement social est enregistré sur un numéro unique départemental quel que soit le lieu de sa demande. Il est en place partout même s il reste des questions de mise à jour des données et de renouvellement des demandes. Un état des lieux en Rhône-Alpes De manière générale, les acteurs des PDALHD en Rhône-Alpes tentent d expérimenter un fichier commun de la demande de logement social, en Isère ou dans le Rhône notamment, ou d avoir a minima un logiciel commun au département. En Isère, il est intéressant de voir qu un système de cotation de la demande a été mis en place pour ordonnancer la liste de demandeurs sociaux enregistrés sur ETOIL.org 26. Cela pose néanmoins question pour l identification des demandeurs prioritaires. Dans la Drôme, le PDALHPD prévoit la constitution d un fichier actif de situations prioritaires au relogement par le déploiement du logiciel SYPLO. b. Dispositions et impacts de la loi ALUR (art. 97, 98) La loi ALUR, dans ses dispositions, tente de clarifier et d améliorer les dispositifs de traitement de la demande de logement social. On retient plus particulièrement : - Le Système national d enregistrement (SNE) : toute demande est enregistrée dans le SNE. Le SIAO s ajoute à la liste des services potentiels d enregistrement. Les EPCI restent les chefs d'orchestres du Plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs (PPGDLSID). Ainsi, si l'epci souhaite expérimenter un système de cotation des demandes de logement ou un système de location choisie (tout en respectant les critères d'attribution prévus par l'article L du CCH), les modalités de ce dispositif devraient être définies par le plan partenarial. A noter aussi : l attestation d enregistrement doit être délivrée dans un délai d un mois à compter du dépôt de la demande. Elle comporte aussi la liste des bailleurs et organismes agréés sur les communes demandées. le dossier est désormais à déposer en un exemplaire unique avec une simplification des pièces à fournir. La mise en place d une gestion partagée des dossiers sur le ressort territorial de tout EPCI doté d un PLH. Ce fichier partagé doit être mis en lien avec le SNE ETOIL.org est le logiciel qui sert d outil d enregistrement des demandes de logements sociaux dans le département de l Isère.

52 Le contenu du Plan : l accès au logement - Le droit à l information des demandeurs : est un droit affirmé pour toute personne susceptible de demander un logement social/tout demandeur de logement social. Ce droit à l information porte sur : les modalités de dépôt de la demande ; les pièces justificatives exigées ; les caractéristiques du parc social et le niveau de satisfaction des demandes sur les communes demandées ; les données qui concernent le demandeur sur le SNE, etc. Un lieu d accueil physique des demandeurs doit être mis en place, dont les modalités de mise en œuvre seront précisées dans un décret à paraître (cf. Fiche accès au logement 2.c page 48)). - Les EPCI avec un PLH peuvent créer une conférence intercommunale du logement, co-présidée par le préfet et le président de l EPCI, qui rassemble les acteurs du logement social (maires, Préfet, bailleurs sociaux, réservataires, organismes agréés, etc.). Elle adopte des orientations sur les attributions de logements, les mutations sur le patrimoine locatif social, les modalités de relogement des ménages prioritaires (DALO, accords collectifs, etc.) c. Les points clés pour les acteurs La loi ALUR pose les prémices d une attribution du logement social plus transparente et équitable. Simplifier la formulation de la demande de logement social: toutes les dispositions liées au SNE, comme la création du dossier unique et les justificatifs à fournir. Malgré la réalisation du SNE, il existe encore des bailleurs qui traitent les demandes en dehors de ce système. Aller vers plus de transparence : Le droit à l information des demandeurs vise à faire mieux comprendre les procédures de traitement des demandes. Ce droit a aussi pour objectif d éviter des discriminations sur les situations par les bailleurs. Normaliser les compétences des EPCI : Au niveau du PDALHPD, la conférence intercommunale du logement social est un enjeu de la mise en œuvre du plan sur les territoires. Néanmoins, qu en est-il de la mise en œuvre de la conférence intercommunale du logement social pour les EPCI sans PLH? In fine on peut se demander comment sera mis en œuvre le PDALHPD sur le territoire des EPCI non compétents en matière d habitat. B. La gestion des contingents préfectoraux et des accords collectifs départementaux a. Définition - Contingent préfectoral : nombre de logements sur le parc des organismes HLM que le préfet peut mobiliser pour l attribution de logement aux publics reconnus prioritaires par le PDALHPD et aux fonctionnaires. La gestion du contingent peut se faire : en flux : un pourcentage de logement mis en attribution est réservé chaque année. 50 En stock : les logements réservés sont identifiés par adresse et ne sont remis en location que lorsqu ils se libèrent.

53 Le contenu du Plan : l accès au logement - Accords collectifs : engagent l Etat, la collectivité et les bailleurs signataires à réserver sur leurs contingents respectifs un certain nombre de logements sociaux par an, pour le relogement des ménages défavorisés cumulant des difficultés économiques, sociales et locatives. Un état des lieux en Rhône-Alpes Les acteurs du PDALHPD s appuient sur les contingents préfectoraux pour le logement des personnes démunies. Le contingent est identifié sur quasiment tous les territoires (cf. tableau ci-après) même si dans certains territoires, la réservation porte sur des logements nominément identifiés (gestion en stock) alors que dans d autres, la réservation se fait sur les logements libérés (gestion en flux). De manière générale, les départements fonctionnent avec des services ou commissions dédiés. Enfin, certains territoires mentionnent la présence d un accord collectif départemental avec des objectifs chiffrés pour faciliter l accès au logement social de ménages identifiés. Ex. : cumul de difficultés dans la Loire, relogement des personnes sortants d hébergement dans le Rhône. Parcs des bailleurs (données 2012) Logements du contingent préfectoral Les attributions des bailleurs/an Demande prioritaire de logement social (juin 2014) Ain Non communiqué 12% 763 Ardèche logements 11,5% 82 ( ) Drôme logements 11,3% Non disponible identifiés en 2012 (PDALHPD ) Isère Non communiqué 10,8% Non disponible Loire % de l ensemble du parc de logements sociaux 10,8% 288 (au 31 décembre 2013) ( ) Rhône logt, soit 11% % du parc de logements sociaux (2014) Savoie Non communiqué 11,7% 704 Hte- Savoie % du parc locatif social, soit 8000 logt environ (2013) 9,8% Non disponible 51

54 Le contenu du Plan : l accès au logement b. Dispositions et impacts de la loi ALUR L EPCI compétent en matière d habitat doit se doter (CCH : L ) d un Plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d information des demandeurs (PPGDLSID). Dans le cadre de ce plan, l EPCI doit prévoir la création d un Service d'information et d'accueil des demandeurs de logement (SIADL) sur son territoire. Le SIADL doit contenir un lieu d information pour les demandeurs de logement social ou les personnes susceptibles d en demander un. Dans ce service, les informations que l on peut obtenir sont entre autres le bilan de l attribution des logements locatifs sociaux établi chaque année par les bailleurs sociaux (CCH : L ), à l intention de présidents des EPCI. Les organismes bailleurs, l État et les autres réservataires de logements sociaux concourent au fonctionnement du SIADL. c. Les points-clés pour les acteurs Aller vers plus de transparence : L obligation pour les EPCI avec PLH de se doter d un SIADL va de pair avec la création d un droit à l information. La loi ALUR donne donc un nouvel élan à l accès au logement. Cependant, la mise en œuvre efficiente de ces dispositifs semble difficile, avec en corollaire un risque sur la qualité du droit ainsi créé. C. Recours devant la commission de médiation DALO Rappel a. Définition - Commission de médiation DALO (COMED) : est la première instance de recours pour la mise en œuvre du droit au logement opposable. Le recours amiable s exerce devant une COMED qui juge la demande de logement urgente et prioritaire. Le cas échéant, la COMED demande au préfet de procurer un logement sur le contingent préfectoral. La demande peut aussi déboucher sur un logement HLM ou un PLAI appartenant à une association. Un état des lieux en Rhône-Alpes Nombre de recours reçus en 2013 Nombre d avis favorables suite à un dépôt de recours DALO en 2013 Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Haute Savoie

55 Le contenu du Plan : l accès au logement Les recours concernent principalement l Isère et le Rhône. Les autres départements n enregistrent pas de demandes très fortes en commission. Cela peut s expliquer par une tension moins importante sur le marché du logement et un temps d attente moins élevé pour l obtention d un logement du contingent préfectoral. La question est celle de l accès à l information des populations sur le droit au logement opposable. b. Dispositions et impacts de la loi ALUR La loi ALUR n apporte pas de changements radicaux concernant la démarche des recours DALO. On peut noter toutefois : - la possibilité pour la COMED de requalifier une demande d hébergement en logement (Art. 43 de la loi ALUR), si le demandeur est éligible aux critères du DALO. Cela a pour conséquence que le préfet doit proposer un relogement dans un délai de 3 à 6 mois et non plus dans les 6 semaines correspondant au DAHO. - La COMED ou le Préfet, sur avis motivé, peuvent préconiser des logements en sous-location avec bail glissant aux ménages reconnus prioritaires (Art. 41 de la loi ALUR). Une convention tripartite (bailleur social, personne morale locataire et sous-locataire) sera annexée au contrat de sous-location. Le bailleur, en cas de non proposition d un bail au terme de la sous-location, doit motiver son refus. Le Préfet, après avoir recueilli les observations du bailleur, peut quand même procéder à l attribution du logement au sous-locataire, qui devient locataire en titre. c. Les points clés pour les acteurs Des craintes sur les prescriptions systématiques de bail glissant et d accompagnement social? On peut craindre que la COMED prescrive des baux glissants à tous les ménages pour lesquels un doute existe. Si ce dispositif permet de favoriser le maintien dans le logement des ménages les plus fragiles, y recourir de manière généralisée serait un recul pour l accès au logement. De la même manière, la question de la prescription d un accompagnement obligatoire dans le cadre du relogement des publics reconnus prioritaires DALO, pose question alors même que la loi ALUR prévoit dans la définition du PDALHPD que «les mesures relatives à l accompagnement social revêtent un caractère facultatif. Les personnes concernées peuvent les refuser ou décider d en bénéficier pour une durée limitée adaptée à leurs besoins» 53

56 Le contenu du Plan : le logement des jeunes 5. Logement des jeunes a. Définition Foyers de Jeunes Travailleurs ou Résidences sociales-fjt (FJT) : Ce sont des structures à but non lucratif qui mettent à la disposition des jeunes des installations matérielles dont des logements meublés et équipés. Les FJT accueillent des jeunes de 16 à 30 ans en voie d insertion sociale et professionnelle (jeunes travailleurs, jeunes demandeurs d emploi, jeunes en situation de décohabitation ou de mobilité, jeunes en formation, étudiants ). Les FJT ont pour fonction de favoriser la socialisation des jeunes par l Habitat. Les occupants sont titulaires d un contrat d occupation et le passage en FJT est conçu comme temporaire. Les FJT sont structurés autour d un projet pédagogique dont les valeurs se réclament de l éducation populaire (apprentissage de la citoyenneté, participations des jeunes, valorisation des potentiels des jeunes...). Les FJT relèvent d une double réglementation : Le Code de la Construction et de l habitat au titre de logement-foyer. Comme toutes les Résidences Sociales, les Résidences Sociales-FJT sont conventionnées APL. Le Code de l action sociale et des familles depuis Les FJT sont des établissements sociaux. Cette habilitation permet aux FJT de pouvoir prétendre à une Prestation Socio-Educative délivrée par la CAF au vu de leur projet pédagogique. - Comité Local pour le Logement Autonome des Jeunes (CLLAJ) : Les CLLAJ sont des structures associatives créées par une circulaire interministérielle de juin 1990, qui sont financées majoritairement par les communes, les Conseils Généraux, les CAF et les collecteurs Action Logement Les CLLAJ ont 3 missions : Accueillir, informer, accompagner les jeunes de moins de 30 ans dans leur «projet logement» (recherche, accès, maintien), et les orienter vers les acteurs appropriés suivant la situation ; Proposer des services techniques pour favoriser l accès au logement des jeunes (notamment : accompagner l accès aux droits, soutenir la demande de logement social, assurer une médiation avec les propriétaires, voire pour certains CLLAJ proposer une offre de logement temporaire etc.) Susciter le partenariat local, ou y collaborer, pour rechercher les réponses les plus pertinentes aux besoins exprimés par les jeunes ; 54

57 Le contenu du Plan : le logement des jeunes Un état des lieux en Rhône-Alpes Quantification des FJT et des CLLAJ en Rhône-Alpes Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Hte- Savoie FJT établissements FJT lits CLLAJ (antennes territoriales) Les FJT de Rhône-Alpes ont accueilli jeunes sur l année Les CLLAJ de Rhône-Alpes ont reçu près de jeunes sur l année De manière générale, la question du logement des jeunes se rattache tant au domaine de l hébergement qu à celui du logement. Cette thématique constitue donc un enjeu tout particulier de la fusion des plans d action du logement et de l hébergement. Bien qu il existe des dispositions législatives pour mettre en place une politique du logement des jeunes sur les territoires, notamment à travers les Plans Locaux de l Habitat, la question est souvent mise à mal par des diagnostics insuffisamment étayés. Par ailleurs, la circulaire d octobre 2006 qui visait à mettre en œuvre un Plan Départemental pour le Logement des Jeunes (PDLJ) n a pas été appliquée. A noter, en Isère un PDLJ a été élaboré par les partenaires locaux. Aussi, les catégories quinquennales de la statistique publique ne rendent pas bien compte des dynamiques particulières propres à chaque tranche d âge entre 15 et 30 ans. Leur revenu faible et non stable, mais aussi la mobilité à laquelle les jeunes sont sujets les conduisent à une véritable difficulté dans l accès et le maintien dans le logement. Leur rapport au logement répond à des temporalités différentes de celles du marché locatif : l insertion professionnelle des jeunes nécessite mobilité et flexibilité. Les jeunes changent ainsi de logement plus rapidement (43% des jeunes de moins de 30 ans sont depuis moins d un an dans leur logement). Le parc public propose peu de petits logements et se caractérise par une rigidité dans ses procédures d attributions. La majorité des jeunes (75%) est ainsi contrainte à recourir à un logement locatif privé, voire parfois à deux logements, comme par exemple pour les alternants. Ils font donc face à des logements onéreux, qui se renchérissent encore à chaque relocation, et à des exigences de garanties inadaptées à leurs situations. Si ces constantes sont celles de la quasi majorité des jeunes, leur situation peut varier notamment au regard du soutien familial qu ils peuvent avoir, mais également de leur situation face à l emploi. Par exemple, les sortants de l Aide Sociale à l Enfance entre 18 et 21 ans sont pris en charge très différemment selon les départements. A terme, ce public qui représente moins d 1% des enfants, constituera une part importante des grands exclus (entre 25 et 45% selon les études). 55

58 Le contenu du Plan : le logement des jeunes Ces situations bloquées viennent s ajouter à une difficulté particulière du public jeune : l impossibilité pour les moins de 25 ans de bénéficier des minima sociaux. Néanmoins, en Rhône-Alpes, des actions émergent progressivement des plans d action du logement : - L Accompagnement Jeune Adulte (AJA) en Isère est un accompagnement dispensé par le Conseil général pour les jeunes jusqu à 25 ans en situation de précarité. - Le PDALPD du Rhône possède un axe dédié à la question du logement des jeunes, de même que dans le PDALHPD de la Drôme. Dans le Rhône, un Comité Technique réunissant l ensemble des acteurs jeunes et les institutions a été mis en place sous pilotage du Grand Lyon. - La Drôme souhaite mettre en place un numéro vert pour le logement des jeunes. b. Dispositions et impacts de la loi ALUR - La Garantie universelle des loyers (art. 23 de la loi ALUR) : voir la fiche n 4 accès au logement pour le contenu des dispositions de la loi ALUR. - Statut de la colocation (Art.1 de la loi ALUR) : est définie comme «la location d un même logement par plusieurs locataires, constituant leur résidence principale et formalisée par la conclusion d un contrat unique ou de plusieurs contrats entre les locataires et le bailleur». Un certain nombre de dispositions servent à sécuriser les colocataires : Le montant des loyers cumulés dans le logement par les occupants ne doit pas excéder le montant du loyer normalement applicable au logement, - La convention entre le SIAO et les structures d hébergement ou de logement accompagné bénéficiant de financement d Etat : les organismes assurant un hébergement et ceux bénéficiant de l Allocation logement temporaire (ALT), doivent mettre à disposition du SIAO leurs places d hébergement, l informer des places vacantes et mettre en œuvre ses propositions d orientation. - Les résidences sociales y compris les résidences sociales FJT sont par ailleurs soumises à la réservation préfectorale, comme tout logement PLA-I. c. Les points-clés pour les acteurs Pérenniser et consolider le financement des FJT, des CLLAJ et de l accompagnement afin de répondre aux besoins des jeunes ; Développer l accueil, l information et l orientation De nombreux jeunes vivent sur des territoires non couverts par un service logement ou un CLLAJ. La loi ALUR prévoit la création d un lieu d information pour les demandeurs de logement social. Cela peut être une opportunité si l on s assure qu une compétence logement des jeunes est assurée. La garantie universelle des loyers, très sollicitée par les réseaux jeunes, n a pas été à la hauteur des attentes. Sa date de mise en place est trop tardive, elle n est pas 56

59 Le contenu du Plan : Programmation d offre nouvelle de logements obligatoire, et elle ne remplace pas le cautionnement pour deux publics jeunes pour lesquels la problématique logement est importante (étudiants et apprentis). La crainte persiste que la Garantie Universelle des Loyers tombe dans la même dynamique que la Garantie des Risques Locatifs. A noter : la mise en place de dispositifs locaux. Ex. : Dans le cadre du PDALPD du Rhône, un sous-groupe de travail étudie la question des garanties pour les jeunes. Avoir une méthodologie améliorée pour la réalisation des diagnostics, notamment en prenant en compte les jeunes en mobilité sur les territoires. Il est nécessaire d avoir une approche autour de la jeunesse dans les diagnostics qui prennent en compte 3 problématiques : la mobilité, les ressources faibles et instables des jeunes, et la temporalité réduite et rapide de leur besoin en logement. Travailler sur une concertation entre les administrations, pour que tous les jeunes soient accompagnés vers une solution de logement ou d hébergement adaptée à sa situation. Lycéens, étudiants, jeunes pris en charge ou issu de l ASE, apprentis, salariés, jeunes en formation, jeunes demandeurs d emploi : chaque situation de jeunesse renvoie à des administrations compétentes différentes ce qui conduit parfois les jeunes à être aux interstices de tous les dispositifs. Mettre en adéquation le fonctionnement des SIAO et les pratiques des acteurs du logement adapté : Suite à la circulaire de mars 2012 relative aux SIAO, les services de l Etat ont le droit d orienter les publics démunis sur une partie des places en Résidences Sociales et cette offre est à intégrer au SIAO. Cette orientation est difficile à mettre en place, notamment car les délais d attribution des Résidences Sociales sont plus rapides que ceux des SIAO. Du coup, leur participation aux SIAO se fait par des moyens différents, définis par des conventions selon les territoires. 57

60 Le contenu du Plan : Programmation d offre nouvelle de logements 6. Programmation de l offre nouvelle de logements d insertion a. Définition Rappel des notions : Les logements sociaux sont les logements intermédiaires, sociaux, et très sociaux. Dans le cadre du PDALHPD, ce sont les logements très sociaux qui intéressent les publics du plan. De manière générale, les logements sociaux financés en 2013 en Rhône ont diminués. Néanmoins, on note une augmentation de la production des logements PLAI, qui dépassent aujourd hui les 3000 unités sur la région Rhône-Alpes. Cette pénurie des logements sociaux financés touche plus particulièrement l agglomération lyonnaise avec un recul de 17% entre 2012 et A l inverse, Grenoble Alpes Métropole a progressé pour atteindre 1457 logements financés par rapport à Les logements très sociaux sont financés : o Soit par l Etat dans le cadre des PLAI, o Soit par l ANAH dans le cadre de la réhabilitation de logement privé ou associatif. Au niveau des logements PLAI, mobilisés à la fois par les organismes HLM et par les organismes de maitrise d œuvre d insertion, on distingue : - les PLAI «ressources» ou «précarité» qui concernent les logements pour les personnes aux faibles revenus. - les PLAI «insertion» : destinés aux familles ayant besoin au moins temporairement d un accompagnement et qui ne peuvent pas s intégrer facilement dans un logement. Une partie plus spécifique est destinée aux ménages qui resteront dans le logement. Ces logements sont le plus souvent réalisés par des associations en maîtrise d ouvrage d insertion. Ils concernent aussi des formes d habitat collectif que sont les résidences sociales et les logements foyers. Pour résumer : - On constate une baisse du financement du logement locatif social, - Mais les départements, via les plans d action du logement et de l hébergement, témoignent d une volonté de développer une offre nouvelle de logement d insertion. Un état des lieux en Rhône-Alpes Les délais entre la décision de financement d une opération et sa date de livraison s accroissent. On les évalue aujourd hui à 3 ou 4 ans. 58

61 Le contenu du Plan : Programmation d offre nouvelle de logements PLAI réalisés en 2013 PLAI objectif 2014 PLAI foyer et familliaux Nombre d habitants en 2013 Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Hte-Savoie Rhône-Alpes Source : DREAL Rhône-Alpes, mai 2014, Séance plénière, Comité régional de l habitat & INSEE, état civil (donnés domiciliées), estimations de populations. b. Dispositions et impacts de la loi ALUR - Le PDALHPD est réaffirmé comme cadre pour la programmation des crédits, la mobilisation des aides au logement très social et sa territorialisation. Ainsi, les missions du FSL sont reprécisées pour le financement de la GLA, en particulier pour la maîtrise d œuvre d insertion. - Les organismes agréés MOI ont désormais une place dans la gouvernance du PDALHPD. Ces organismes peuvent aussi proposer des conventions au SIAO sur les modalités éventuelles de mise à disposition des logements vacants. - Dans le cadre de l élargissement de la délégation des aides à la pierre, l EPCI doté d un PLH exécutoire peut demander à signer une convention de délégation de compétence avec l Etat. Cette convention précise entre autre le programme à mettre en œuvre en matière de réalisation, réhabilitation ou de démolition de logements sociaux. Ces objectifs sont définis ainsi en application du PDALHPD et en tenant compte du PLH. (Art. 122). Cela induit une forme de cohérence entre le PDALHPD et le PLH. A l origine, le CCH dans son article L , prévoit que le PLH doit «tenir compte» du PDALHPD. En termes de hiérarchie des normes, c est le plus bas de degré de cohérence qui peut exister entre deux documents de planification. c. Les points clés pour les acteurs Conforter la production de logement d insertion et sécuriser les organismes de maîtrise d ouvrage d insertion : Les dispositions relatives à la garantie universelle des loyers et au FSL devraient contribuer à sécuriser les organismes produisant du logement d insertion. De plus, l introduction des organismes réalisant de la MOI, GLA, IML, etc. à la gouvernance du PDALHPD permet une meilleure prise en compte des contraintes économiques de la production à la planification du logement d insertion. En outre, le PLAI insertion, rarement distingué du PLAI ressource, pourra être mieux intégrer dans le plan fusionné. 59

62 Le contenu du Plan : Programmation d offre nouvelle de logements Rendre lisible et efficient les différents financements pour la production de logements d insertion : Actuellement les organismes MOI ont besoin de mobiliser des subventions à hauteur de 50 à 60% du montant de l opération pour produire du logement d insertion. L Etat était souvent sollicité, mais sa subvention aujourd hui ne dépasse pas 10% du montant de l opération. Les organismes ont donc sollicité d autres sources de financement, comme les collectivités territoriales, répondu à des appels à projet de l Etat, etc. Ainsi, ce sont les collectivités (Départements, EPCI, Régions, communes, etc.) qui sont mobilisées pour financer la production de logement d insertion. Parallèlement, la loi de décentralisation actuelle remet en cause le cumul de financements, ce qui rend le contexte incertain. Ainsi, la loi ALUR identifie l EPCI comme chef de file de l offre locative sociale. Cela peut induire un délitement de l action du Département au profit de l EPCI. Néanmoins, le Département joue un rôle déterminant dans les zones-urbaines peu denses, où réside une partie du public du PDALHPD. 60

63 Le contenu du Plan : Gestion locative adaptée et intermédiation locative 7. Gestion locative adaptée et intermédiation locative a. Définition Les dispositifs 1. Dans le logement diffus - L Aide aux surcoûts de gestion (Ex AML) : est une aide du Fond de Solidarité Logement qui finance les actions des associations réalisant de la gestion locative adaptée de logement en sous location ou en mandat de gestion. - Intermédiation locative : est un dispositif d Etat qui vise à mobiliser du parc privé pour les publics reconnu prioritaire DALO, ou sortant d hôtel ou d hébergement. Fonctionnement - La location/sous location : logement confié à des associations en vue de les sous louer à des ménages défavorisés. - Le mandat de gestion : mandat donné par un propriétaire à une association en vue de le mettre à disposition d un locataire. Les associations gestionnaires : réalisent de la gestion locative adaptée et possèdent le double agrément : sous location et mandat de gestion. Pour ce dernier il faut aussi être titulaire de la carte d agent immobilier ; c est le cas des AIVS (Agence immobilière à vocation sociale), des SIRES (Service immobilier rural et social) et des Clef-PACT. 2. Dans les résidences sociales - Les résidences sociales : logement collectif temporaire meublé destiné à des personnes en difficultés sociales/économiques. - Les pensions de famille : structure dont l accueil est sans limitation de durée. Pour des personnes à faible niveau de ressources et dans une situation d isolement ou d exclusion lourde, dont l accès à un logement autonome apparait difficile à court terme sans relever toutefois de structure type CHRS. - Les Résidences Sociales FJT sont des Résidences Sociales dédiées au public jeune et faisant l objet d un agrément supplémentaire au titre du Code de l Action Sociale et des Familles (voir infra). - L aide à la gestion locative sociale : est un financement de l Etat accordée aux résidences sociales pour financer le surcoût de gestion nécessaire pour ces publics 61

64 Le contenu du Plan : Gestion locative adaptée et intermédiation locative Un état des lieux en Rhône-Alpes Aide aux surcoûts de gestion IML Ain Non disponible / Ardèche / Drôme / (BP FSL 2013) Isère pour 485 logt soit 312 /logt 25 mandats de gestion, soit Hte-Savoie Non disponible / Loire Non disponible 24 mandats de gestion, soit Rhône pour 379 logements soit 341 /logt 30 logt en mandat de gestion, soit sous location, soit Savoie Non disponible 15 logt en ss location soit Pensions de famille En Rhône- Alpes : Environ 5150 /place En Isère : pour 218 places AGLS Résidences sociales Le budget du BOP 177 fin 2013 alloué aux résidences sociales en Rhône-Alpes était de : Les aides financières comme l IML et l aide aux surcoûts de gestion sont fléchées en tout premier lieu vers des dispositifs particuliers comme le DALO. Actuellement, ces aides ont des conséquences dans le domaine de la gestion locative adaptée de manière plus large. Pourtant, l affiliation de l IML à la DDCS et de l aide aux surcoûts de gestion au FSL et au Conseil général pose question concernant la fusion des plans. En Rhône-Alpes, les départements présentent des dispositifs spécifiques comme : - En Isère : Loca ++ pour la mobilisation de logements privés, - Dans la Loire et dans le Rhône : une MOUS (Maîtrise d Œuvre Urbaine et Sociale) captation et un Fonds de sécurisation des associations, - Dans le Rhône : l ACAL, qui gère le FSL, propose une garantie spécifique pour la sous-location b. Dispositions et impacts de la loi ALUR - Obligation de préciser les aides liées à la gestion locative dans le cadre du FSL (art. 33 de la loi ALUR) : Le FSL doit se prononcer, selon son règlement intérieur, sur les aides accordées au titre des suppléments de gestion des associations, Centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS/CIAS) et des autres organismes pratiquant l intermédiation locative (pour les organismes procédant à la sous-location ou à la gestion locative adaptée). 62

65 Le contenu du Plan : Gestion locative adaptée et intermédiation locative - Incitation à la création de logement IML dans les communes SRU en location sous location (art. 34 de la loi ALUR) : La loi SRU impose un quota de 25% de logement social/commune. Le non-respect de ce pourcentage entraîne un prélèvement sur les ressources fiscales des communes. Pour inciter ces dernières à mobiliser le parc privé par la mise en œuvre de dispositifs d intermédiation locative, les dépenses engagées pour financer la location/sous-location dans les logements conventionnés ANAH sont déduites du montant dudit prélèvement. - Vers une obligation sur l aide à la gestion locative? (Art. 35 de la loi ALUR) : L article 6 de la loi Besson sur l aide à la gestion locative est ainsi modifié : «Le fonds de solidarité, dans les conditions définies par son règlement intérieur, accorde également une aide destinée à financer tout ou partie des suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d'économie sociale qui sous-louent des logements à des personnes mentionnées à l'article 1er ou qui en assurent la gestion immobilière pour le compte de propriétaires...» Avant la loi ALUR, le FSL «[pouvait] accorder une aide». Une dimension obligatoire est introduite, ce qui change la donne par rapport à l aide aux surcoûts de gestion dans le cadre du PDALHPD. c. Les points clé pour les acteurs Limiter la concurrence entre l IML et la GLA : La visibilité au niveau des instances finançant ces aides est limitée. Le régime des financements est donc à repréciser pour éviter le risque d un retrait financier, du conseil général notamment. Changer la nature de l aide aux surcoûts de gestion dans le cadre du PDALHPD. Par ailleurs, il existe un enjeu majeur autour de l AGLS, qui est systématiquement réduite dans les arbitrages budgétaires. L enveloppe est alors très clairement insuffisante, et aucune DDCS n est en mesure aujourd hui d accorder aux Résidences Sociales les sommes prévues par les circulaires ministérielles. 63

66 Le contenu du Plan : l accompagnement 8. Accompagnement a. Définition Il existe deux dispositifs principaux d accompagnement des personnes dans l accès et le maintien dans un logement : - L accompagnement social lié au logement (ASLL) : C est une mesure départementale crée en 1990 (loi Besson) afin d aider les personnes rencontrant des difficultés d accès et/ou de maintien dans un logement. Elle porte sur : l aide et l accompagnement dans la recherche d un logement autonome, la construction d un processus d accès à un logement adapté, l aide à la gestion du budget, la prévention des expulsions locatives. - L accompagnement vers et dans le Logement (AVDL) : C est un dispositif d Etat créé en 2011 qui se présente sous la forme d une prestation individuelle ou collective, fournie sur une durée déterminée afin de parer aux difficultés des personnes (difficultés financières, d insertion ou cumul de ces difficultés). L AVDL porte sur trois axes principaux : le respect des règles de vie en communauté et l entretien du logement, le règlement du loyer et des charges, l aide dans les démarches administratives pour l obtention des aides nécessaires. Pour autant, l ASLL et l AVDL (ou FNAVDL) restent financées par deux acteurs publics distincts : respectivement le Conseil Général via le FSL et les services de l Etat (DDCS) via le BOP 177. L AVDL est un dispositif d Etat financé de deux manières : - Le BOP Le FNAVDL : créé en 2013, ce fonds permet la réattribution des astreintes payées par l Etat au titre du DALO. Il a été élargi aux ménages non reconnus prioritaires DALO. L ASLL et l AVDL conservent donc des éléments de distinction. Cela se traduit surtout par une différenciation des publics : les reconnus prioritaires par la COMED et sortant d hébergement étant principalement ciblé par l AVDL. Un état des lieux en Rhône-Alpes En matière d ASLL, le degré de suivi varie d un département à l autre. Par exemple, en Ardèche les mesures s étalent sur 6 mois maximum (3 mois renouvelables une fois), dans le Rhône la durée maximale est de 18 mois (6 mois renouvelables trois fois). Si les deux types de mesures sont appliqués de manière dissemblable en Rhône-Alpes, l ASLL et l AVDL ont tendance à s amalgamer selon les départements. 64

67 Le contenu du Plan : l accompagnement Comparaison des mesures d accompagnement sur les territoires AIN ARDECHE DROME (PDALHPD ) ISERE ASLL AVDL Les CLT réalisent les diagnostics des situations et préconisent des orientations. FSL géré par la CAF FUL mesure de 3 mois 5.5 ETP En 2009 : 700 mois-mesures En 2009 : 1080 mois-mesures euros en 2013 FULH (ASLL, AB MASP 28, aides Pour sortant de CHRS. Utilisé pour des préventions EDF) mesures expérimentales, comme Prendre en compte de l instauration d un référent parcours l accompagnement maîtrise logement. d énergie euros en 2013 Idée de déléguer aux CLH le FSL et AVDL Objectif dans le PDALHPD : «Organiser le nouveau format et les process de travail de l instance locale qui pourra apporter ( ) aux demandes qualifiées d exception une orientation ( ) vers le logement ou vers l hébergement & une prescription des dispositifs permettant l accès au logement et à l hébergement (ASLL, AVDL) et la consolidation de l accès (FSL accès, garanties)» ASL : euros en 2013 LOIRE FUL Non disponible RHONE ASLL réalisé par 29 opérateurs, ITTL qui valide les décisions ; mesure de Appel à projet FNAVDL en 2012 sur public prioritaire DALO 6 mois renouvelable 2 fois en 2013 SAVOIE ASLL réalisé par opérateurs 0.5 ETP en 2009 HAUTE SAVOIE mandatés (UDAF, Sasson, Grillon) FSL ASLL se décline en trois types : saisie d opportunité, aide à l installation, aide au maintien Gérée par l association AATES (données 2011) Malgré leurs sources de financement distinctes, la fusion des plans peut être une opportunité pour amenuiser la distinction entre AVDL et ASLL du fait d un rapprochement potentiel du FSL et du BOP 177. b. Dispositions et impacts de la loi ALUR - Le contenu des mesures de l ASLL est précisé en vue d une plus grande homogénéité. (Art. 35 de la loi ALUR modifiant l article 6 de la loi Besson). «Le fonds de solidarité prend en charge des mesures d'accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles bénéficiant du plan départemental, qu'elles soient locataires, souslocataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement. Ces mesures comprennent notamment l'accompagnement des ménages dans la recherche d'un logement et les diagnostics sociaux MASP : mesure d accompagnement social personnalisé.

68 Le contenu du Plan : l accompagnement concernant les ménages menacés d'expulsion. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er ou qui leur accordent une garantie.» c. Les points clé pour les acteurs Aller vers plus de cohérence dans les dispositifs d accompagnement : Le contenu reprécisé de l ASLL permet peut être de remettre à plat les dispositifs d accompagnement. Le bénéfice serait double : Eviter que deux mesures se chevauchent pour un bénéficiaire, qui serait suivi par deux travailleurs sociaux, Avoir des recettes cohérentes avec les coûts engagés. Dans le cadre de la fusion des plans d action du logement et de l hébergement, l adaptation des dispositifs d accompagnement doit être un point de vigilance. Eviter un amoindrissement de l accompagnement en termes de : financement, de concurrence entre les différentes mesures d accompagnement. L accompagnement est au cœur du PDALHPD. Il permet de ne pas créer un parcours canonique hébergement/logement accompagné/logement de droit commun. L accompagnement est donc un facteur de fluidification entre l hébergement et le logement, en ce qu il joue sur le statut des bénéficiaires. Si la fusion vise à fluidifier le parcours hébergement-logement, elle ne doit pas oublier la diversité des publics. C est pourquoi toutes les mesures d accompagnement sont importantes. 66

69 Le contenu du Plan : Aides individuelle du FSL 9. Aides individuelles du Fonds de Solidarité Logement a. Définition : Le Fonds de solidarité logement (FSL) est un dispositif géré entièrement par le Conseil général depuis Instauré par la loi Besson en 1990, le FSL est obligatoire dans chaque département. Ce Fonds vise à aider les personnes en situation de précarité à accéder à un logement indépendant ou à se maintenir dans les lieux en cas d'impayés locatifs, par l'octroi d'aides financières. Il prend également en charge les mesures d'accompagnement social lié au logement nécessaires à l'insertion de ces personnes. Les mesures individuelles du FSL : Les aides à l accès Les aides au maintien dans le logement Les aides à l eau Les aides à l énergie. Un état des lieux en Rhône-Alpes Le FSL est intitulé selon les départements : - Fonds Unique Logement en Ardèche (FUL) - Fonds Unique Logement et Habitat dans la Drôme (FULH) - Fonds Logement Unique dans la Loire (FLU) Ain Accès et garantie Maintien Energie, eau, téléphone, Budget total Budget total du FSL/ habitant 30 Non disponible Non disponible Non disponible Non disponible Non disponible Ardèche (2012) Drôme (2013) Isère (2013) Loire (2012) Rhône (2013) Savoie (2009) Hte- Savoie (2009) , 10 euros , 95 euros , 41 euros Non disponible Non disponible Non disponible ,83 euros ,24 euros * * * * 1, 27 euros* * * * * 3, 10 euros* *les chiffres sont estimés 29 Suite à la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 30 Les données de population sont provisoires. Source : INSEE, état civil (données domiciliées), estimations de population. 31 Pour la Haute Savoie et la Savoie, les données de population sont celles de 2009, source : INSEE, recensement de population de

70 Le contenu du Plan : Aides individuelle du FSL b. Dispositions et impacts de la loi ALUR : - Chaque FSL se prononce, en vertu de son règlement intérieur, sur les aides qu il accorde au titre (article 35) : des dettes de loyer ou de factures accessoires au logement (énergie, eau ou téléphone), notamment quand il s agit de favoriser un relogement, des suppléments de dépenses de gestion des associations, des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale et des autres organismes pratiquant l intermédiation locative. - Le contenu des mesures de l'asll 32 est précisé (article 35). Ces mesures comprennent notamment l accompagnement des ménages dans la recherche d un logement et les diagnostics sociaux menés sur les ménages menacés d expulsion. L idée est d homogénéiser les contenus des FSL car certains ne prenaient plus en compte les aides au maintien. - Un bailleur ne peut plus refuser une aide du FSL, si cela solde de la dette la procédure d expulsion tombe et sinon le locataire n a plus qu à verser la somme manquante. La loi ALUR dans son article 35 modifie l article 6-I de la loi Besson. Il précise que l octroi d une aide du FSL ne peut être subordonné à l accord du bailleur ou des autres créanciers. - Le FSL peut être saisi par la CCAPEX, le Préfet ou la CAF, ainsi que par les instances du PDALHPD (article 35). Jusqu alors, la saisine du FSL était réalisée par : la personne ou la famille en difficulté, toute personne ou organisme y ayant un intérêt (avec l accord du ménage concerné). c. Les points clé pour les acteurs Redonner au FSL sa place comme outil de lutte contre le mal-logement : Le renforcement de la saisine du FSL permet notamment un renforcement de la prévention pour limiter les situations de rupture et les expulsions. Par ailleurs, la loi MAPAM donne aux métropoles la possibilité de faire un appel de compétence auprès du département pour récupérer entre autres le FSL. La loi ALUR vient renforcer cette disposition qui donne l opportunité aux EPCI de gérer le volet social du logement le détail sur le montant et le contenu des mesures d ASLL est précisé dans la fiche n 8 Accompagnement

71 Le contenu du Plan : Prévention des expulsions 10. Prévention des expulsions a. Définition Source : Fondation Abbé Pierre, rapport annuel

72 Le contenu du Plan : Prévention des expulsions Historique de la prévention des expulsions Mai 1990 : Suite à la loi Besson, le PDALPD permet la mise en place d «amortisseurs sociaux» en cas d expulsion, notamment le FSL avec ses aides au maintien. Auparavant, la décision d expulsion relevait d un jugement de droit privé, centré sur l analyse du respect des engagements inscrits dans le bail. Juillet 1998 : suite à la loi d orientation relative à la lutte contre les exclusions, la prévention des expulsions devient un axe majeur de la politique du logement en direction des personnes défavorisées. Les autorités témoignent d une volonté de rechercher la cause des impayés et de trouver une solution financière pour éviter l expulsion. D où l établissement d une phase de «précontentieux» (deux mois) et la signature de chartes départementales de prévention des expulsions définissant les modalités et rôles d intervention de chacun des acteurs impliqués dans le processus (CAF, Etat, Conseil général ). Les lois de 2005 sur la cohésion sociale et de 2007 sur le DALO, viennent encore élargir et renforcer les dispositifs de prévention des expulsions et de maintien dans le logement. Enfin, la loi MOLLE de 2009 instaure l obligation de créer des CCAPEX dans chaque département. Coprésidée par l Etat et le CG, la CCAPEX est une instance de coordination et d animation des acteurs impliqués dans le processus de prévention des expulsions. Depuis la loi ALUR elle doit être aussi parfois un lieu d instruction des dossiers notamment dans le parc privé. La CCAPEX se veut être aussi un outil de concertation. Un état des lieux en Rhône-Alpes Contentieux locatifs en 2012 sur la région Rhône-Alpes Départements Pour 1000 hbs Pour 1000 hbs Total et siège de TI évolution Ain ,8 1,5 0,3 Ardèche 440 1,4 0,9 0,5 Drôme ,3 1,6 0,7 Isère ,4 1,6 0,8 Loire ,3 1,6 0,7 Rhône ,8 1,2 Savoie 813 1,9 1,4 0,5 Haute Savoie ,5 1,5 1 Source : Ministère de la Justice, S/DES, répertoire général civil, cité dans le rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre

73 Le contenu du Plan : Prévention des expulsions Autre Paiement loyers et/ou résiliationexpulsion Demandes de bailleurs 51A 51C 51B 51J Exécution Validité du oblig. Locataire autre congé expulsion que paiement Résiliation du bail pour abandon du domicile par locataire Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Haute- Savoie Source : ibid Signalement des impayés de loyer 33 : b. Dispositions et impacts de la loi ALUR (article 25 à 27) Signification du commandement de payer à la caution dans un délai de 15 jours à compter de sa signification au locataire, sans quoi elle ne peut être tenue au versement des pénalités ou intérêts de retard. L article 27 de la loi ALUR, modifie l article 24 de la loi n du 6 juillet 1989 : sont rajoutés après le 1 er alinéa 5 autres dont : «Lorsque les obligations résultant d'un contrat de location conclu en application du présent titre sont garanties par un cautionnement, le commandement de payer est signifié à la caution dans un délai de quinze jours à compter de sa signification au locataire. A défaut, la caution ne peut être tenue au paiement des pénalités ou des intérêts de retard.» Signification par l huissier à la CCAPEX des impayés dans le parc privé (personnes physiques et SCI familiale) à partir d un montant ou d une ancienneté de la dette fixée par arrêté préfectoral, Irrecevabilité de l assignation pour les bailleurs personnes morales (hors SCI familiales) avant expiration d un délai de 2 mois après saisine de la CCAPEX (saisine réputée constituée lorsque les organismes payeurs ont été avertis). Pouvoir du juge : Possibilité pour le juge d instance d accorder d office des délais de paiement (plan d apurement) au ménage dans la limite de 3 années (contre 2 auparavant) et le juge peut vérifier d office tout élément constitutif de la dette locative et s assurer du respect de l obligation de délivrer un logement décent. Extension des délais de maintien dans les lieux pouvant être accordés par le juge d exécution en cas d expulsion : passage d un délai compris entre 1 mois et 1 an à un délai compris entre 3 mois et 3 ans. Il prend en compte dans sa décision le droit au logement décent et indépendant et des délais nécessaires pour faire aboutir une demande DALO Les renseignements fournis sont issus du support d une formation interne à la FNARS sur la loi ALUR

74 Le contenu du Plan : Prévention des expulsions Aides au logement : Possibilité pour les organismes payeurs de maintenir le versement des APL en cas d impayés de loyer pour les locataires «de bonne foi 34» Lien avec le DALO : La notification de la décision de justice prononçant l expulsion mentionne les modalités de saisine et l adresse de la commission de médiation Information du préfet par l huissier de l existence d un commandement d avoir à libérer les locaux pour qu il saisisse la CCAPEX et qu il informe le ménage de la possibilité de saisir la commission de médiation. À défaut, suspension du délai avant lequel l expulsion ne peut avoir lieu (2 mois). Précision de la fonction de la charte de prévention des expulsions : Une évaluation annuelle de l outil est prévue devant le comité responsable du PDAL- HPD et la CCAPEX, Si un demandeur menacé d expulsion est déclaré prioritaire au titre du DALO, la COMED peut saisir le juge afin qu il lui accorde des délais afin d éviter que le demandeur fasse l objet d une expulsion avant son relogement. Précision des missions et des attributions de la CCAPEX : La CCAPEX détient désormais une mission stratégique ET l examen des situations individuelles, La saisine de la CCAPEX peut être réalisée soit par ses membres, par le bailleur, par le locataire et par toute institution ou personne y ayant intérêt ou vocation. La CCAPEX peut être alertée par la COMED et les organismes payeurs CAF CMSA, le FSL. La CCAPEX est informée par le préfet des Commandements de Libérer les Lieux et des Concours de la Force Publique, Ses membres sont soumis au secret professionnel, Encadrement des congés «vente» et des congés «reprise» : le bailleur doit justifier du caractère réel et sérieux de son congé de reprise. Pour les congés vente et reprise, le bailleur doit joindre une notice relative aux obligations du bailleur et aux voies de recours et d indemnisation du locataire (le modèle sera déterminé par arrêté). Au cours d un litige d origine commune entre un à plusieurs locataires d un logement meublé et le bailleur, les locataires peuvent donner mandat d agir en justice à une association qui a pour objet l insertion ou le logement des personnes défavorisées ou à une association de défense des personnes en situation d exclusion par le logement. c. Les points clé pour les acteurs Aller vers une réelle politique de prévention des expulsions avec : Une amélioration globale du dispositif pour éviter les ruptures de parcours, Un enjeu d information des recours potentiels, Prise en compte de l accompagnement sociale dans la prévention des expulsions. Une question demeure : la CCAPEX n ayant qu un avis consultatif, ses préconisations aurontelles un impact sur les expulsions locatives? La «bonne foi» est une notion reconnue juridiquement. A défaut d une preuve de mauvaise foi, l intéressé est considéré d office comme étant de bonne foi.

75 Le contenu du Plan : habitat indigne et précarité énergétique 11. L habitat indigne et la précarité énergétique a. Définition Rappel des notions Selon l article 83 de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l exclusion, dite loi MOLLE, «constituent un habitat indigne les locaux ou installations utilisés aux fins d habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les locaux dont l état, ou celui d un bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé». On retient de cette définition 3 notions déterminantes : - L obligation d agir : l habitat indigne exposant ses habitants à un risque, la lutte contre cet état de fait va comporter toute une série d actions allant de l incitation à l interdiction d habiter ou de louer et de la réhabilitation à la démolition du bien. - La sécurité, que l on peut appréhender sous 3 dimensions : o Le péril imminent ou ordinaire, o La sécurité des équipements communs des immeubles collectifs, o La sécurité contre l incendie des locaux recevant du public (hôtel meublé). - La salubrité, qui est à mettre en perspective avec la santé : o Un risque sanitaire ponctuel, o Des locaux impropres à l habitation, o La problématique spécifique du saturnisme. Selon l article 3 de la loi portant engagement national pour le logement, dite Grenelle II, «est en situation de précarité énergétique au titre de la présente loi une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d habitat.» On peut résumer la précarité énergétique à l état de fait suivant : pour fournir son logement en énergie, le ménage dépense plus de 10% de ses revenus. Les enjeux actuels en Rhône-Alpes Au regard des problématiques très différentes tant dans l habitat indigne que dans la précarité énergétique, la pertinence d une action conjointe sur ces deux domaines se discute. En matière d habitat indigne, les situations de détresse sont souvent le fruit d un cumul de difficultés, phénomène qui se retrouve moins dans la précarité énergétique. C est pourquoi, à traiter ces deux thématiques ensemble, il y a craindre de manquer de moyen sur les dossiers de lutte contre l habitat indigne, plus lourd à traiter. 73

76 Le contenu du Plan : habitat indigne et précarité énergétique En Rhône-Alpes, l habitat indigne et la précarité énergétique représentent respectivement environ logements et personnes. Les PDALPD actuels mentionnent la lutte contre l habitat indigne comme un axe important. Le traitement de l habitat indigne passe par deux procédures longues et couteuses : - Le repérage qui s étend du signalement au diagnostic du logement qui permet sa qualification à l indignité, - Le relogement de la personne ou l action sur le logement, ou les deux. Depuis la loi MOLLE, un pôle départemental de lutte contre l habitat indigne a été créé. Ce pôle a pour vocation de répondre à la nécessité de réunir les différents acteurs (CAF, DDCS, Département, opérateurs ) et de traiter les cas complexes. Néanmoins la politique de lutte contre l habitat indigne a besoin de moyens clairement affichés. Or, depuis quelques années, certains départements comme le Rhône, l Isère et la Loire ont tendance à regrouper sous un même programme (PIG ou OPAH) : - la lutte contre l habitat indigne, - la lutte contre la précarité énergétique - le maintien à domicile des personnes âgées ou souffrant de handicaps. Concernant la précarité énergétique, on a pu remarquer que les plans d action du logement font souvent référence au programme de l ANAH «Habiter mieux» pour trouver des moyens financiers. Les moyens de lutte contre l habitat indigne et la précarité énergétique selon les plans d action du logement et de l hébergement en Rhône-Alpes Précaution de lecture : tous les plans n ont pas été écrits en même temps. Habitat indigne Précarité énergétique Ain (PDALPD ) Les moyens ne sont pas mentionnés dans le PDALPD Fonds d aide à la réhabilitation thermique. Aide de solidarité énergétique (ASE) Ardèche (PDALPD ) Subvention ANAH, collectivités locales, CAF, MSA, PROCIVIS, Caisses de retraite, etc. Financements nationaux (Habiter mieux, Anah) et régionaux mobilisables Un guide «qui fait quoi» en matière de LHI (financement ARS R-A) ; Drôme (PDALPD ) Ouverture d un «espace LHI»fournissant des outils (fiche-type de signalement ) pour améliorer signalement jusqu au traitement des dossiers -repérage : formation des intervenants à un diagnostic simplifié de l habitat ; création d un outil commun de signalement et d information ; réunion d informations pour sensibiliser les bailleurs 74 Observatoire nominatif des logements indignes via logiciels

77 Le contenu du Plan : habitat indigne et précarité énergétique Hte-Savoie (PDALPD ) Elaboration d un guide " Qui fait quoi en matière d habitat non conforme " ; Croisement des informations récoltées via le FSL avec les signalements d EDF de réduction et coupure d énergie Création, communication et développement du dispositif «Ambassadeurs énergétiques» ; rencontres avec les collectivités ayant un " Plan Climat Energie Territorial " (PCET) ; les moyens seront alloués en fonction du coût des deux ambassadeurs de l efficacité énergétique. Isère (PDALPD ) Poursuite du PIG «sortir du mal-logement» Loire (PDALPD ) Recours aux différentes institutions : Etat, CAF, Département, EPCI, communes ; simplifier le support du diagnostic, développement de l observatoire nominatif via le développement de support d information aux partenaires concernés Les aides aux locataires et propriétaires occupants (FALPO) qui a pour but de permettre une intervention pour améliorer l'état des logements. Les moyens ne sont pas mentionnés dans le PDALPD Rhône (PDALPD ) Des dispositifs assimilés pour la LHI et la PE. Aides de l ANAH, Fonds d aides à la rénovation thermique, interventions prévues au Contrat Local Engagement, développement des initiatives de réhabilitation performantes dans le cadre du plan Climat du Grand Lyon Savoie (PDALPD ) Organiser le fonctionnement partenarial via la rédaction du règlement intérieur du groupe technique Habitat indigne, des fiches de procédures Mobilisation des acteurs : ARS, CG, ADIL, CAF, ANAH Mobiliser les acteurs : ANAH, ARS, CG, Chambéry Métropole, ADIL, fournisseurs d énergie (EDF, GDF ) ; renouveler le Contrat local d engagement «Habiter mieux» Pour résumer, le traitement conjoint de la lutte contre l habitat indigne et de la précarité énergétique engendre deux craintes : - le déplacement des moyens de lutte contre l habitat indigne vers la précarité énergétique, - une baisse de qualité dans le traitement des dossiers due à la concurrence entre les opérateurs privés et les associations dans le traitement de dossiers. 75

78 Le contenu du Plan : habitat indigne et précarité énergétique b. Dispositions et impacts de la loi ALUR (Articles 75, 77 à 84, 94, 95) La loi ALUR présente diverses mesures concourant à renforcer les dispositifs existant de lutte contre l habitat indigne et à les simplifier. Concernant la fusion des PDALPD et des PDAHI, la loi ALUR donne la possibilité à l EPCI volontaire possédant un service d hygiène et de santé de devenir l acteur principal de lutte contre l habitat indigne. Extrait de l art. 75 de la loi ALUR : Est inséré après l article L301-5 du code de la construction et de l habitat «Art. L Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre a signé avec l'etat la convention mentionnée à l'article L et lorsque les maires des communes membres de l'établissement ont transféré leurs prérogatives en matière de polices spéciales ( ), le représentant de l'etat dans le département peut, sur le territoire de ces communes, après avis du directeur général de l'agence régionale de santé, déléguer au président de l'établissement public de coopération intercommunale ses prérogatives en matière de police de santé publique» Le président d un EPCI à fiscalité propre doté d un Programme local de l habitat récupère automatiquement les compétences en matière de polices spéciales du maire par voie de transfert. Mais la démarche est arrêtée si une commune-membre de l EPCI s y oppose. De la même manière, le préfet peut déléguer au président de l EPCI les pouvoirs de police suivants: - Locaux impropres à l habitation, - Locaux sur-occupés du fait du logeur, - Dangereux en raison de l utilisation, - Insalubres, - Danger imminent sur locaux insalubres. Concernant les métropoles (hors métropole lyonnaise), l obtention des prérogatives en matière de polices spéciales s effectue aussi par voie de transfert (maire) ou de délégation (préfet). La métropole lyonnaise est compétente en matière de polices spéciales du Maire. Les démarches de transfert et de délégation sont régies par une convention. Elle définit les objectifs prioritaires de lutte contre l habitat indigne sur le périmètre de l EPCI, les moyens (humains et financiers) mobilisés pour la mission La convention doit tenir compte du PLH, du projet régional de santé et des contrats locaux. c. Les points clé pour les acteurs Simplifier et améliorer l efficacité : La loi ALUR entérine des dispositifs existants dans la lutte contre l habitat indigne et la précarité énergétique. Cette loi crée aussi un référent unique, l EPCI, pour les actions en la matière. Néanmoins, selon le positionnement politique des EPCI, le 76

79 Le contenu du Plan : habitat indigne et précarité énergétique risque existe que peu d entre eux ne se saisissent des possibilités ouvertes dans la lutte contre l habitat indigne et la précarité énergétique par la loi ALUR. Traiter tous les besoins : L insalubrité est un phénomène qui se retrouve dans le milieu tant urbain que rural. Les associations trouvent donc important de pouvoir coupler leurs actions avec celles de l EPCI. Par ce biais, les associations peuvent agir sous couvert d une politique départementale exigée par le PDALHPD et toucher plus efficacement au monde rural. o La mobilisation des collectivités territoriales, des départements et des EPCI est essentielle pour le repérage et le traitement de l habitat indigne. Conserver des moyens d action pour la lutte contre l habitat indigne et la précarité énergétique : Les plans d actions du logement en Rhône-Alpes ont tendance à regrouper tous les dispositifs de lutte contre l habitat indigne sous un seul programme. Les associations souhaitent pourtant : o Conserver des moyens identifiés sur la lutte contre l habitat indigne dans les plans, o Conserver des missions type MOUS pour avoir une action spécifique sur les cas les plus graves. o Valoriser les crédits de l ANAH qui jouent un rôle majeur. Des actions notables : la Drôme et l Ain ont une MOUS LHI. L Isère a développé l opération «sortir du mal-logement» qui propose une forme différente de repérage. 77

80 L évaluation du PDALHPD

81 L évaluation du PDALHPD L évaluation du PDALHPD est une étape importante pour qualifier la mise en œuvre du plan. Cette étape permet de voir les éléments positifs et négatifs au sein du PDALHPD et de réorienter les articulations créées en amont. Pour aller plus loin, l évaluation du PDALHPD est un indicateur quant à la mise en place de la politique d accès direct au logement. 1. Les dispositifs d évaluation des plans en Rhône-Alpes Tous les plans d actions du logement et de l hébergement (fusionnés ou pas) en Rhône-Alpes suivent une démarche d évaluation. Cela est à mettre en lien avec les lois DALO (2007) et MOLLE (2009) : l obligation de moyens se double d une obligation de résultats pour L Etat. La loi ALUR introduit une nouveauté concernant l évaluation du PDALHPD : le Comité Responsable du Plan (CRP) réalise, une évaluation annuelle du plan. De manière générale, tous les plans présentent des indicateurs d évaluation de leurs actions et des axes thématiques. Plus particulièrement dans les plans renouvelés en 2014, les acteurs au cours de l élaboration ont accordé une attention accrue à la démarche d évaluation. En Ardèche, par exemple, le plan mentionne une carence au niveau de l évaluation du PDALPD Pour y remédier, le PDALHPD prévoit un dispositif d observation pour «développer des indicateurs de suivi et d évaluation et s appuyant sur des données à analyser à rythme régulier 35». Au regard de tous les plans, le canal de l observation est valorisé pour mettre en pratique une démarche d évaluation. Les dispositions de la loi ALUR prévoient que : «Une commission du comité régional de l'habitat et de l'hébergement prévu à l'article L du code de la construction et de l'habitation est chargée d'assurer la coordination des plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ainsi que leur évaluation, y compris à mi-parcours. Sa composition est fixée par décret en Conseil d'etat» (article 34) Le PDALHPD devra donc être évalué par le CRHH, qui tentera d organiser une cohérence régionale. De plus, le Président du Conseil général présente annuellement en CRP le bilan d activité du FSL, de la contribution des services sociaux départementaux à l ASLL, aux enquêtes sociales et aux diagnostics sociaux. Ces dispositions soulignent une réelle volonté de faire du PDALHPD un programme d action efficace pour le logement et l hébergement des personnes défavorisées. La démarche d évaluation telle que décrite dans la loi ALUR est renforcée, de manière à rendre une vision complète et synthétique du PDALHPD a posteriori. A terme, l enjeu peut être la création d un observatoire du PDALHPD qui fasse son évaluation de manière quantitative et qualitative. C est la direction qu ont pris par exemple l Isère et la Drôme : En Isère : «l observatoire du PDH va s enrichir de nouvelles sources de données et de nouveaux indicateurs permanents pour suivre et évaluer les résultats du Plan au regard des objectifs stratégiques. Le volet PALHLDI de PDALPD Ardèche , page 52

82 L évaluation du PDALHPD l observatoire départemental permettra également d enrichir le volet social des observatoires des PLH et de suivre la mise en œuvre du Plan au sein des territoires en lien avec l inter-clh. 36» Dans la Drôme, l ADIL 26 porte le poste d une chargée de mission qui s occupe du suivi du PDALHPD. Focus Le PDALHPD de la Drôme Le PDALHPD de la Drôme a été réécrit pour la période sur l impulsion du Conseil général, des Services déconcentrés de l Etat et avec la participation de nombreuses associations. Le Plan fusionné, dans son contenu, essaye de tenir compte des exigences de la loi ALUR. Ce qui est particulièrement observable, notamment au niveau du suivi du PDALHPD. La mission d observation du PDALHPD La question de l observation n a pas été mise en avant dans le PDALHPD de la Drôme, car elle l était déjà dans l ancien plan. L évaluation du précédent PDALPD de la Drôme a souligné le besoin d une observation plus fine des territoires (données des EPCI). En effet, un certain nombre de recompositions territoriales ont eu lieu dans la Drôme, notamment la constitution de l agglomération valentinoise. Pour autant, l observation reste un axe transversal au nouveau plan. L ADIL 26, en partenariat avec l ANEF du Rhône, est chargée de la mission d observation (cf. convention sur le traitement des données, etc.). L idée est d arriver à collecter le maximum de données (115, insertion, etc.) pour arriver à les croiser et à réaliser une synthèse statistique qualitative. Cette mission d observation est menée au sein de l Observatoire de l habitat bi-départemental Drôme-Ardèche. Vers un suivi territorialisé du PDALHPD de la Drôme? Dans ce contexte, l ADIL 26 a été aussi mandatée pour réaliser l évaluation et le suivi du PDALHPD de la Drôme, mais aussi de l Ardèche par le biais d une chargée de mission. L évaluation du plan sera portée par le Comité technique. La démarche d évaluation que réalisera l ADIL est encore floue sur la manière de procéder. L idée du partenariat avec l ANEF est de réaliser une mise à jour statistique du suivi des actions (comme l ASLL) des différents partenaires du plan. Par ailleurs, les différents acteurs du PDALHPD de la Drôme ont demandé à faire des études plus poussées sur des thématiques particulières (précarité, femmes victimes de violence, prévention des expulsions, etc.) propres aux différents territoires. Ce afin de faire remonter les dynamiques sur lesquelles un besoin de travailler se fait sentir. Tout l enjeu pour l ADIL 26 est alors de bien s articuler avec les commissions territoriales (CL2H) PALHDI , page 71

83 L évaluation du PDALHPD 2. Inclure les personnes accompagnées dans l évaluation du PDALHPD En matière d évaluation du PDALHPD, la loi ALUR présente des orientations générales réaffirmées. Ces dernières concourent à produire une synthèse a posteriori des points forts et des points faibles de la mise en œuvre du PDALHPD. Pour autant, les modalités concrètes d application de la démarche d évaluation seront précisées dans des décrets ultérieurs. Il est nécessaire que l attention des acteurs tant associatifs qu institutionnels se porte sur ces décrets, desquels va dépendre la qualité de l évaluation du PDALHPD. La situation est similaire quant à l inclusion des personnes accompagnées à la gouvernance du plan. Comme le prévoit le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l inclusion sociale, les personnes accompagnées doivent prendre part à l élaboration et au suivi des politiques publiques les concernant. Notamment, ce principe s applique à la définition, au suivi et à l'évaluation du dispositif d accueil, d hébergement et d accompagnement vers l insertion et le logement. Encore une fois, les modalités de participation des personnes accompagnées au CRP, ainsi qu à l évaluation du PDALHPD seront définies dans des décrets ultérieurs. Comment va se mettre en place cette participation? Les personnes accompagnées auront-elles un avis seulement consultatif, comme cela est souvent le cas dans ce type de procédure? C est un risque sur lesquelles les associations doivent être mobilisées. Dans la loi ALUR, l inclusion des personnes accompagnée à l évaluation du PDALHPD est présentée comme une forme d innovation et d avancée sociale. Les personnes qui vivent quotidiennement le plan peuvent fournir un avis sur l efficacité des actions du PDALHPD et apporter des éléments d analyse supplémentaires. 3. La nécessaire articulation avec les différents documents de planification L évaluation du PDALHPD permet d évaluer la mise en œuvre et l impact de la politique publique mise en œuvre pour le logement et l hébergement des personnes en situation de précarité. Avec Benoist Apparu, Secrétaire d Etat chargé du logement de 2009 à 2012, la politique de lutte contre le mal ou le non logement s est orientée vers le logement d abord. Ce qui met l accent sur : La nécessaire articulation entre les différents documents de planification, pour donner une dimension stratégique et opérationnelle au plan, pour mieux traiter des situations de mal logement au carrefour de plusieurs domaines. A cet égard, la question du logement des jeunes est un exemple pertinent. une attention particulière doit être accordée à l articulation entre le PDALHPD et le PLH. Dans le contexte actuel des réformes territoriales (incertitudes sur l organisation des Départements et les Régions notamment), les EPCI pourraient dans un avenir proche devenir des partenaires majeurs de la mise en œuvre du PDALHPD. Les EPCI sont aussi importants dans la démarche de suivi du plan fusionné dans la mesure où ils peuvent fournir des données infra-communale permettant une évaluation plus fine du PDALHPD. 81

84 L évaluation du PDALHPD Exemple d articulation entre les documents de planification et le PDALHPD Objectifs PLH, PLU, PLH-H, PDH Plan Priorité jeunesse Charte de prévention des expulsions Schéma d accueil des gens du voyage Territorialisation de l action Faire prendre en compte la question du logement des jeunes Eviter une rupture de parcours et une mise à la rue Le PDALHPD prend en compte cette situation particulière et favorise l accès aux dispositifs de droit commun. Les points clés : L efficacité de la coopération entre les acteurs du logement et de l hébergement : pour sortir d un parcours en escalier hébergement/logement, un travail conjoint entre les différentes institutions du PDALHPD est primordiale. Par exemple, la FNARS Bourgogne a porté le projet d un poste d animateur du PDALHPD qui se rendrait à tous les Copils concernant les plans fusionnés. La transversalité des actions : dans le contexte de la fusion des plans, les institutions et les associations doivent intégrer une réflexion transversale. si les secteurs de la santé, de l emploi, des politiques familiales, etc. s articulent mieux au quotidien, les dispositifs seront optimisés. le travail inter-associatif doit s élargir aux institutions. - maintenir une articulation forte entre tous les documents de planification. - renforcer l évaluation du PDALHPD pour en faire un réel programme d action avec des moyens identifiés. - renforcer les coopérations entre les acteurs du logement et de l hébergement pour avancer vers la mise en œuvre d une politique publique relevant du logement d abord. 82

85 Conclusion Alors que le Sénat a adopté la loi ALUR il y a trois mois, la mise en œuvre des nouveaux PDALHPD s annonce très contrastée en Rhône-Alpes. Au cours de l étude, nous avons pu constater la diversité des plans d actions du logement et de l hébergement dans tous les départements rhônalpins. L Isère et la Drôme ont pris de l avance sur la fusion PDALPD/PDAHI et ont renouvelé leurs PDALHPD en tenant compte des exigences de la loi ALUR. Tandis que d autres, comme l Ain, le Rhône et la Loire ont souhaité proroger leurs plans actuels. Le PDALHPD est un outil primordial pour la mise en œuvre du droit au logement. Longtemps demandé par les associations, ce document institutionnalise un travail en commun nécessaire dans les secteurs du logement et de l hébergement. Les situations de mal ou de non logement se sont tellement diversifiées et amplifiées, que les acteurs des plans (associatifs et institutionnels) ont souligné les besoins d un diagnostic plus complet et d une gouvernance partagée. Ces deux éléments sont donc les pierres angulaires du PDALHPD. Pourtant : Concernant le diagnostic, les conditions de réussites sont : le partage de données et une approche territorialisée des besoins ; il faut donc que le diagnostic à 360 soit travaillé et relié au Plan. Concernant la gouvernance partagée, les jeux d acteurs entre institutions, collectivités et monde associatif peuvent parfois mettre à mal la mise en œuvre du PDALHPD. Globalement, les dispositions de la loi ALUR incite au rapprochement des différentes instances : c est le cas de la prévention des expulsions, de la programmation de logements d insertion, ou encore de la saisine du FSL, etc. On assiste ainsi progressivement au renforcement du PDALHPD comme document de programmation pour le logement et l hébergement des personnes en situation de précarité, notamment par la démarche consolidée d évaluation du plan et par son passage au CRHH, ce qui n était pas le cas pour le PDAHI jusqu alors. La fusion des plans d actions du logement et de l hébergement concoure ainsi à une meilleure articulation de la structuration des secteurs Accueil, Hébergement Insertion et logement. Elle permet aussi de mieux corréler la production d une politique pour les personnes défavorisées entre l Etat, le département et les collectivités locales. On a pu assister à une association renforcée des collectivités (EPCI, etc.) dans la mise en œuvre du PDALHPD, notamment dans la Drôme et l Isère. Par ailleurs, la création du PDALHPD inscrit les actions de lutte contre le mal ou le non logement dans la perspective de la stratégie nationale prioritaire d accès au logement. En effet, les acteurs cherchent à rompre le parcours escalier hébergement/logement adapté/logement de droit commun. C est donc l orientation, l accompagnement puis le maintien dans le logement qui sont aussi au cœur du plan fusionné. Néanmoins, il est crucial que les associations soient partie prenante de l élaboration, de la mise en œuvre et du suivi du plan fusionné en vertu de leur expérience de terrain. Si la loi ALUR amène des articulations qui étaient nécessaires, elle ne révolutionne pas pour autant les politiques de l hébergement et de l accès au logement. Dans l attente des décrets 83

86 d application (la loi reste très peu concrète sur la mise en œuvre de nombre de ces dispositions). Cet état de fait a été très largement souligné comme un risque par les acteurs au cours des entretiens. La question est alors de savoir comment les Fédérations peuvent être force de proposition auprès des Services de l Etat déconcentrés et des collectivités pour élaborer et suivre les nouveaux Plans. En outre, la réforme territoriale annoncée à l aube de 2016 plonge dans un avenir incertain les départements. Leur disparition programmée n entre-t-elle pas en conflit avec ce que prévoyait la loi MAPAM, à savoir faire des Départements les chefs de file de l action sociale? En ce sens, qu adviendra-t-il de la gouvernance du PDALHPD? A quel échelon territorial reviendrait la gestion de l action sociale? Il est intéressant de voir qu aujourd hui la moitié des français seraient prêts à voir leur département supprimé. Cela pose la question de la réorganisation des services publics entre les strates de collectivités, mais aussi en fonction des différents bassins d habitat. 84

87 ANNEXES 85

88 Annexes 1 : les formes de territorialisation du PDALPD et PDALHPD : L exemple de la Loire L exemple de l Isère : synthèse du pilotage du PALHDI