COMMISSION EUROPÉENNE DG Marché intérieur. MARKT/2085/01 FR Orig. Bruxelles, le 11 octobre 2001 MARKT/C2/OF D(2001)

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1 COMMISSION EUROPÉENNE DG Marché intérieur INSTITUTIONS FINANCIÈRES Assurances MARKT/2085/01 FR Orig. Bruxelles, le 11 octobre 2001 MARKT/C2/OF D(2001) NOTE A L'ATTENTION DU SOUS-COMITE SOLVABILITE Objet: Systèmes de type «Risk-based capital» Cette note s inscrit dans le projet «solvabilité 2». Elle correspond au travail mentionné au paragraphe de la note référencée MARKT/2027/01 («Solvabilité 2 : présentation des travaux envisagés», travail proposé n 3 : étude des systèmes de solvabilité de type RBC). Son objet est de préparer la discussion du sous-comité «solvabilité» sur l intérêt de s inspirer des modèles de type «risk-based capital» pour la définition de nouvelles règles de solvabilité européennes. Afin de préparer cette discussion, une série de questions, à laquelle les délégations sont invitées à répondre par écrit, figure dans la dernière partie de la note. Les services de la Commission souhaiteraient autant que possible que ces réponses écrites soient envoyées avant le 7 décembre 2001, afin de pouvoir en présenter un résumé lors de la réunion prévue le 19 décembre. Plus généralement, les délégations sont invitées à faire part de tous les commentaires qu ils jugent utiles sur cette note ou son sujet (les systèmes de type «Risk-based capital»). Si l on s en tient à la signification du terme anglais, un système de type «risk-based capital» est un système où l exigence de fonds propres minimale est fondée sur le risque ou les risques qu encourt l entreprise d assurance. Cette définition est donc très générale. Elle peut englober la règle du minimum de marge européen : en effet, à travers des indicateurs simples, cette règle cherche à fixer une exigence de fonds propres en rapport avec les «aléas d exploitation» 1 qui subsistent une fois que l entreprise a constitué des provisions techniques suffisantes et qu elle détient des placements appropriés. 1 Cf. les considérants de la directive 73/239/CEE. Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles - Belgique. Téléphone: (32-2) Bureau: C /050. Téléphone: ligne directe (32-2) Télécopieur: (32-2)

2 En fait, le terme «risk-based capital» est généralement utilisé dans un sens plus restrictif, excluant le système européen et faisant une référence plus ou moins directe au système mis en place aux Etats-Unis au cours des années 90, intitulé précisément «Risk-based capital». En assurance-vie, quelques pays se sont déjà inspirés des règles américaines pour l établissement de leur propre réglementation (Japon, Canada). Dans le secteur nonvie, les projets de réforme en cours en Australie et au Canada s inspirent également partiellement du système américain. La structure de la note est la suivante : Les trois premières parties décrivent respectivement les principes de calcul de l exigence de fonds propres aux Etats-Unis, en Australie (assurance non-vie) et au Canada ; La quatrième partie propose une analyse rapide des points communs et des différences de ces systèmes ; La cinquième partie propose des éléments de discussion sur l adoption d une démarche de type RBC dans la réglementation européenne. 2

3 1. PRESENTATION DU SYSTEME RBC AMERICAIN 1.1. Présentation des niveaux d action et du minimum de marge 1. Le système dénommé «Risk-based capital» a été mis au point par la NAIC («National Association of Insurance Commissioners») au début 2 des années Auparavant, les exigences de solvabilité différaient selon les Etats et se résumaient parfois à l exigence d un minimum de capital fixe et relativement bas. 2. La nouvelle norme prudentielle définie par la NAIC, destinée à refléter davantage la taille et l exposition au risque des entreprises, s inscrivait dans un projet plus vaste de rationalisation et d harmonisation des règles applicables aux entreprises d assurance aux Etats-Unis 3. Elle avait ainsi été précédée par la définition d un ensemble de règles comptables communes pour la confection des comptes réglementaires. 3. Il faut rappeler ici que les entreprises d assurance américaines établissent plusieurs jeux de compte. Les comptes à destination des autorités de contrôle 4 sont établis selon des normes spécifiques (SAP : Statutory Accounting Principles) plus «prudentes» que les normes GAAP (Generally Accepted Accounting Principles, comptes destinés aux actionnaires). C est à ces comptes réglementaires que s applique le système RBC mis au point par la NAIC. 4. Le principe du RBC est d associer à chacun des principaux «risques» pesant sur les sociétés d assurance un besoin de capital : les méthodes de calcul utilisées, plus ou moins complexes, tiennent compte des caractéristiques de chaque entreprise. Un besoin global de fonds propres est ensuite obtenu en associant (par une opération qui n est pas tout à fait une addition) les besoins de fonds propres liés à chaque risque. 5. Ce besoin de fonds propres réglementaire global est ensuite comparé aux fonds propres 5 de l entreprise. Le ratio fonds propres de l entreprise / besoin de fonds propres détermine les possibilités d action de l autorité de contrôle Ce système est entré en vigueur en1993 pour le RBC Vie, en 1994 pour le RBC non-vie. Cette harmonisation est réalisée par le biais d un système d «accréditation» des Etats par la NAIC. Chaque Etat reste responsable de sa législation et de la surveillance des sociétés d assurance dont le siège social est situé dans l Etat. Des règles spécifiques à chaque Etat peuvent donc se rajouter aux règles édictées par la NAIC. En général, il existe un fonds de garantie par Etat, qui sert en cas de faillite d une société contrôlée et qui est abondé par toutes les sociétés opérant dans l Etat. Tout comme les comptes établis aux normes GAAP, ces comptes sont publics. Appelé «total adjusted capital» car il est retraité de certains éléments comptables. 3

4 6. Les niveaux d intervention de l autorité de contrôle sont résumés dans le tableau ci-dessous 6. Ratio Fonds propres/besoin de RBC Niveau d action Intervention envisagée Supérieur à 100 % - - Entre 75 et 100 % «Company action level» L entreprise doit présenter un plan permettant de reconstituer une dotation en capital appropriée Entre 50 et 75 % «Regulatory action level» L entreprise doit se conformer aux mesures correctrices prescrites par l autorité de contrôle Entre 35 et 50 % «Authorised control level» L autorité de contrôle peut prendre le contrôle de l entreprise Moins de 35 % «Mandatory control level» L autorité de contrôle doit placer l entreprise sous son contrôle Calcul du RBC non-vie 7. Le RBC non-vie identifie deux grandes catégories de risques : les risques d actif et les risques techniques (underwriting risks). 8. Les risques d actif (R 1, R 2, R 3 ) sont les risques de perte liés à la dépréciation de la valeur des actifs ou à la défaillance des émetteurs, les actifs étant scindés en trois catégories : placements de type obligataire, autres placements, créances. 9. Les risques techniques considérés sont d une part le risque d insuffisance des provisions de sinistres (R 4 ) et d autre part le risque d insuffisance des primes (R 5 ). 10. Outre ces deux grandes catégories de risques, le RBC prévoit aussi une exigence de capital pour les engagements hors-bilan de l entreprise et un traitement spécifique pour les participations détenues dans les filiales d assurance (R 0 ). 6 Les niveaux d action sont parfois présentés en fonction du seuil de l «authorised control level», c est à dire par référence à la moitié du RBC standard (cf rapport intérimaire KPMG). 4

5 R 0 : risque lié aux engagements hors bilan et aux filiales d assurance 11. R 0 est la somme de deux besoins de marge : Un besoin de marge lié aux filiales d assurance détenues par l entreprise d assurance concernée : il s agit soit de la valeur comptable des titres détenus, soit du besoin de marge RBC des filiales. Un besoin de marge lié aux engagements hors-bilan de l entreprise. R 1 : risque lié aux placements à revenus fixes 12. Les obligations détenues par l assureur sont pondérées par des coefficients dépendant de leur qualité c est-à-dire d une classification établie par la NAIC et qui se rapproche de celle des agences de notation. Ces coefficients vont de 0 % (pour les obligations d Etat américaines) à 30 % pour les obligations d émetteurs quasiment défaillants. 13. Les pondérations des dix premiers émetteurs (jugés selon le montant total d actif, obligataire ou non, que l assureur a placé auprès de ces émetteurs) sont doublées. 14. Il est également tenu compte de la taille du portefeuille obligataire par un ajustement supplémentaire : plus le nombre d émetteurs est grand, c est-à-dire plus le portefeuille est diversifié, moins les facteurs de pondération réellement appliqués sont importants. R 2 : risque lié aux autres placements 15. A chaque type de placement à revenu variable correspond également un coefficient de pondération. Par exemple, les actions (common stocks) sont forfaitairement pondérées par un facteur 15 %, l immobilier par un facteur de 10 %. 16. Comme dans le calcul de R 1, les pondérations des dix premiers émetteurs sont doublées sans pouvoir dépasser 30 %. R 3 : risque lié aux créances 17. Dans le calcul du risque lié aux créances, sont distingués deux composantes : R 3, le risque lié aux créances sur réassureurs et R 3, risque lié aux autres créances. 18. Le principe de calcul est le même que pour les autres risques d actif : les créances (à l exception notable des créances nées d opération d assurance) sont affectées de coefficients de pondération. Par exemple, les créances sur les réassureurs (sauf cas très particulier) sont pondérées d un coefficient 10 %. 5

6 R 4 : risque lié au provisionnement (underwriting reserve risk) 19. Le principe de calcul de ce risque est d appliquer des facteurs, différenciés selon les branches d activité, aux provisions de sinistres à payer. 20. Ces facteurs varient d une société à l autre car, pour chaque société, ils résultent de la combinaison de facteurs déterminés par la NAIC pour l ensemble du marché et de facteurs correctifs reflétant les liquidations de la société concernée. 21. Les facteurs établis par la NAIC pour l ensemble du marché sont fondés sur le pire taux de malus observé sur 10 ans. Ces facteurs ne sont pas recalculés chaque année mais peuvent être mis à jour si nécessaire. La correction de ces facteurs par l observation des liquidations propres à chaque compagnie est en revanche calculée annuellement, mais son effet semble relativement limité. 22. Le calcul intègre également un facteur d escompte, pour tenir compte du fait qu une partie des mali dégagés par les provisions est compensée par les produits financiers générés par ces mêmes provisions 7. Pour schématiser, il n y aura de besoin de fonds propres R 4 que si le malus maximum envisagé sur les provisions de sinistres excède le «coussin de sécurité» que constitue déjà l absence d escompte dans les comptes statutaires américains. R 5 : risque lié à la tarification (underwriting - premium risk) 23. La quantité R 5 reflète le risque que les primes d une année d exploitation soient insuffisantes pour couvrir les sinistres correspondants. 24. Le principe du calcul ressemble à celui de R 4. Pour chaque branche d activité, un ratio a été estimé à partir de l observation des taux de sinistres à primes du marché sur 10 exercices de survenance (le ratio sinistres à primes le plus élevé des 10 années a été retenu). Ce ratio est corrigé partiellement par la prise en compte de l observation de la sinistralité de la compagnie 8. Il est ensuite multiplié par un facteur d escompte (pour prendre en compte les produits financiers futurs) et additionné au taux de frais généraux de la société : la partie du ratio combiné ainsi obtenu qui excède 100 % est appliquée aux primes émises dans l année comptable dans la branche considérée. Ajustements effectués sur les risques techniques (underwriting risks) 25. Les calculs précédemment décrits pour R 4 et R 5 font l objet d ajustements divers : Certaines déductions ou certains retraitements sont spécifiques à certaines branches ; Un abattement est effectué pour tenir compte de la diversification : la somme des R 4 (respectivement des R 5 ) est multipliée par un facteur compris entre 70 et 100 % selon l importance relative de la branche d activité principale. 7 8 Les provisions de sinistres à payer des comptes réglementaires ne sont pas escomptées. La correction est plus significative que pour R4. 6

7 Une majoration pour croissance excessive est appliquée aux sociétés qui connaissent un taux de croissance supérieur à 10 %. RBC total non-vie 26. Le RBC total est obtenu par une opération, appelée parfois «ajustement de covariance», qui s écrit, selon les cas : R R R1 R2 0,5. R3' R3' ' ) (0,5. R3' R4 ) ( R 2 5 ou : R R R1 R2 R3 R4 R Calcul du RBC vie 27. Le RBC Vie identifie quant à lui les risques suivants. C 0 : risque lié aux engagements hors bilan et aux filiales d assurance 28. Cette quantité semble avoir la même définition que dans le RBC non-vie. C 1 : risque de placement ou risque d actif (asset risk) 29. Le besoin de capital correspondant à ce risque est calculé en pondérant les placements de coefficients allant de 0 % à 30 %. On notera une différence avec le RBC non-vie : les actions sont pondérées d un coefficient de 30 %. Le coefficient initial envisagé pour le RBC non-vie était également de 30 % mais a été abaissé ensuite à 15 % afin de ne pas trop «pénaliser» les assureurs non-vie qui détiennent généralement beaucoup plus d actions que les assureurs vie En 2001, des facteurs d ajustement pour fiscalité (tax adjustment factor) sont venus modifier très légèrement les facteurs applicables aux placements. Il semble que ces facteurs aient aussi un impact sur le calcul de certains éléments des quantités C 2, C 3 et C En 2001 également, pour l application de la «règle de la racine carrée», la quantité C 1 a été scindée en 2 parties : C 1cs relative aux actions, et C 1o relative aux autres placements (et aux créances sur les réassureurs). Cette modification rapproche les formules du RBC vie et non-vie. 32. Enfin, pour les sociétés ayant une activité d assurance santé, on doit rajouter aux risques d actifs décrits ci-dessus la quantité C 3b, intitulée «health prepaid provider credit risk». 9 Cf. S. Feldblum. Pour les références complètes, se reporter à la bibliographie, à la fin de la note. 7

8 C 2 : risque d assurance (insurance risk) 33. Il s agit du risque d évolution défavorable de la mortalité ou de la morbidité. Plus précisément, la notion recouvre à la fois le risque de tarification inadéquate et le risque de fluctuation aléatoire de la sinistralité. 34. Le besoin de capital correspondant est calculé en fonction des primes pour la branche «permanent health insurance» (un pourcentage variant de 7 à 35 % est appliqué) et en fonction du capital sous risque pour les garanties décès : des taux dégressifs (de 0,5 % à 0,15 %) sont appliqués par tranches de capitaux sous risques. C 3a : risque lié au taux d intérêt (interest rate risk) 35. La quantité C 3 est calculée en appliquant aux provisions mathématiques de chaque catégorie de contrats un facteur allant de 0,75 % (contrats non rachetables ou de très courte durée) à 3 % (contrats rachetables sans ou presque sans pénalité de rachat). 36. Les facteurs initialement calculés par la NAIC sont augmentés forfaitairement de 50 %. Cette pénalité n est pas appliquée aux entreprises qui peuvent apporter la preuve que leur actif et leur passif sont convenablement appariés, par l application de tests basés sur des projections de cash-flows («cash flow test»). 37. Pour ces entreprises non soumises à la pénalité, et pour certains produits, la NAIC a introduit en 2000, un calcul du besoin C 3 fondé directement sur les tests de cash flows : la NAIC fournit un jeu de 12 ou de 50 scénarios de courbes de taux d intérêt, et la quantité C 3 est obtenue par la pondération des résultats donnés par ces différents scénarios. C 4a : risque commercial général (business risk) 38. Le besoin de capital calculé sous cette rubrique correspond aux risques divers non pris en compte dans les rubriques précédentes. 39. C 4a s élève forfaitairement à 2 % des primes d assurance vie. 40. On notera que le RBC vie prévoit également une quantité spécifique pour les entreprises exerçant également l assurance santé : C 4b, liée aux frais administratifs de cette branche («health administrative expenses»). RBC total vie 41. Le RBC total se calcule par l opération suivante : RBC C C C C C C C C 0 4a 1o 3a 1cs 2 3b 4b 8

9 2. PRESENTATION DU PROJET AUSTRALIEN EN ASSURANCE NON-VIE 42. L Australie réforme actuellement sa réglementation prudentielle de l assurance non-vie 10. Ce processus, commencé en 1995 avec la formation de groupes de travail, a abouti à la rédaction d un jeu assez complet de règles prudentielles. Depuis début 1999, l autorité de contrôle australienne, l APRA, effectue des consultations 11 afin d apporter les améliorations nécessaires à son projet. 43. La réforme 12 de l APRA va au-delà de la modification du calcul du minimum de marge. Elle comprend : la définition de nouvelles règles d évaluation des provisions techniques («prudential standard liability valuation») la définition d une nouvelle règle de marge de solvabilité («prudential standard capital adequacy») la définition de règles relatives à la gestion interne des risques («prudential standard risk management») la définition de règles relatives aux accords de réassurance («prudential standard reinsurance arrangements») 44. Avant de décrire la nouvelle exigence de marge, il a paru utile d évoquer le projet de nouvelles règles d évaluation des provisions Les provisions techniques 45. Dans son projet, l autorité de régulation australienne a cherché à «s assurer que les passifs d assurance sont convenablement évalués dans une optique prudentielle et non le fruit d autres influences telles que les règles fiscales, les résultats comptabilisés ou l exigence prudentielle de solvabilité de l assureur». 46. L APRA a donc choisi de fixer un niveau de prudence minimal dans les provisions 13 défini de la façon suivante : les provisions doivent avoir une probabilité d être suffisantes de 75 %. La valeur correspondant à cette définition devra être approuvée par un actuaire En assurance-vie, les règles australiennes (réformées en 1995) semblent ne rien devoir au système américain de RBC. Elles ne sont donc pas décrites dans la présente note. On en trouvera une brève description dans le rapport intérimaire KPMG. La troisième série de consultations a eu lieu en mars La présentation fait ici se fonde sur les documents édités par l APRA sur son site : Voir bibliographie. Cette règle s applique non seulement aux provisions de sinistres mais également aux provisions de primes (à la différence du cas Européen, les provisions de primes d assurance non-vie sont déterminées de façon «totalement» prospective : si un bénéfice est escompté, la provision de prime sera inférieure au pro rata temporis.) 9

10 47. Les entreprises qui fixeront leurs provisions à un autre niveau que le niveau défini par cette règle devront publier la différence résultant de leur choix. Les entreprises plus «prudentes» que le standard fixé par l APRA pourront compter l excès de leurs provisions comme des fonds propres lors de l appréciation de leur ratio de marge de solvabilité. 48. Avec la règle prudentielle ainsi définie, l APRA s éloigne, au moins temporairement de la règle comptable édictée par le comité de règlementation comptable australien (AASB : Australian Accounting Standards Board). Cette règle d évaluation (AASB 1023) semble en effet définir les provisions comme une valeur centrale des réalisations possibles de la charge de sinistres restant à payer, c est-à-dire sans marge de prudence. 49. Dans l attente des travaux de l IASB dans ce domaine, l AASB a annoncé son intention de ne pas réviser cette règle. En tout état de cause, il est difficile d affirmer à ce stade que l initiative de l APRA constitue un pas vers le «double jeu de comptes» L exigence minimale de fonds propres 50. Le projet australien distingue 3 grands «risques». A chacun de ces risques correspond un besoin de marge. Le besoin de marge total est la somme des ces trois quantités. Il n y a pas d équivalent de la règle de la racine carrée. 51. Le risque d assurance («insurance risk») correspond aux deux risques d exploitation («underwriting risks») du RBC américain, c est-à-dire le risque de sous-tarification et le risque d insuffisance des provisions de sinistres à payer. Le principe de calcul des besoins de fonds propres correspondants est d appliquer des taux fixes aux provisions de prime (pour le risque de sous-tarification 14 ) aux provisions de sinistres (pour le risque d insuffisance des provisions de sinistres) 52. Les taux sont différenciés selon 4 grandes classes d activité (l une d elles, la réassurance acceptée, étant elle-même subdivisée). Les taux applicables aux provisions varient de 9 à 18 % ; les taux applicables aux primes de 13,5 à 27 %. 53. Autant pour le nombre de classes, que pour les méthodes de calcul, le système envisagé par l APRA apparaît donc nettement plus simple que le RBC américain (pas de prise en compte des données propres à la compagnie telles que les liquidations de provisions ou les frais généraux, pas d ajustement pour diversification de l activité, etc.). 14 Intitulé «premiums liability risk», la définition de ce risque semble plus large que le risque d insuffisance des provisions de primes. Il semble correspondre à un risque de sous-estimation du niveau tarifaire, sans autre précision. Néanmoins, intuitivement, l assiette des provisions de primes, qui dépend du rythme d émission des primes, n est pas une bonne assiette pour refléter le risque de sous-tarification d une année entière. 10

11 54. Le risque d investissement («investment risk») est comparable aux risques d actif du RBC américain. 55. Le principe de pondération des actifs par des coefficients fixes est conservé. En revanche, un nombre plus limité de classes d actifs est déterminé (8 classes, auxquelles s ajoute la classe des actifs non admissibles dans la marge constituée). A l exception d une classe 15 très «pénalisée» (pondération à 100 %), l éventail des coefficients est plus resserré que dans le RBC : de 0,5 % à 12 %. La classification prend en revanche davantage de critères en compte que le RBC : qualité des émetteurs (par le biais des notations), existence de garanties et qualité des collatéraux, maturité du placement. 56. Par ailleurs, à ce schéma initial viennent s ajouter des règles pour les engagements hors-bilan et les produits dérivés Enfin, le calcul pénalise les placements concentrés auprès d une seule contrepartie (ou, ce qui est plus nouveau, d un groupe de contreparties liées entre elles) : audelà d un certain seuil 17 ces placements sont pondérés à 100 %. Cette pénalité ne s applique pas aux contreparties notées au moins AA par une agence de notation. 58. Le risque de concentration de risque («concentration risk») est un risque qui n a pas d équivalent dans le RBC américain. Il s agit du risque auquel est exposé l assureur en cas d événement catastrophique. L exigence de capital correspondante est égale à la rétention maximale de l assureur dans de telles circonstances. Niveau global d exigence de la nouvelle norme 59. L APRA a fixé les différents paramètres de son nouveau système afin d obtenir une exigence de capital environ 1,5 fois supérieure à l ancienne norme 18. Possibilité de recourir à des modèles internes 60. La méthode de calcul exposée ci-dessus est la méthode standard. La possibilité sera offerte aux entreprises de chiffrer leurs besoins de fonds propres en fonction de leur modèle interne de risque. Les modèles seront approuvés au cas par cas par l APRA selon un certain nombre de critères définis dans une circulaire («guidance note»). 61. Nous examinerons plus en détail le dispositif australien dans une note consacrée aux modèles internes des entreprises Prêts non garantis au personnel, prêt aux directeurs etc. Pour les produits dérivés, le principe est de multiplier le nominal par un coefficient déterminé (selon la durée résiduelle et la nature du dérivé), puis d appliquer le coefficient prévu dans la classification générale pour la contrepartie. Dans le projet initial de l APRA, cette règle n était pas prévue ; elle a été ajoutée après les consultations : de façon générale, les commentaires reçus lors des consultations semblent conduire à introduire davantage de détails dans les règles. Ce seuil varie de 50 % à 100 % du capital de l assureur selon la notation de l émetteur. L ancienne règle de minimum de marge consiste à prendre : 20% des primes ou 15% des sinistres. 11

12 3. PRESENTATION DES SYSTEMES CANADIENS 3.1. Assurance-vie 62. Les sociétés d assurance-vie réglementée au niveau fédéral 19 sont soumises à un «montant minimal permanent requis pour le capital et l excédent» (MMPRCE). 63. Le principe de calcul de ce montant minimal 20 reprend au RBC américain le principe d une décomposition «par risques», avec de légères différences dans les risques retenus. L exigence de fonds propres est une somme simple des exigences correspondant à chaque risque (pas de règle de racine carrée). 64. Risque de rendement insuffisant de l actif : cette composante est très comparable au risque de placement du RBC américain. La classification des actifs y apparaît encore plus fine (les actions et l immobilier en particulier sont divisés en plusieurs classes). Il ne semble pas y avoir d ajustement pour concentration d actif ou taille du portefeuille. 65. Risque de mortalité, de morbidité et de déchéance : ce risque correspond au risque d assurance du RBC mais il comprend également le risque viager lié aux rentes (qui ne figure pas tel quel dans le RBC). Le risque lié aux garanties décès est calculé par pondération des capitaux sous risques mais le calcul apparaît plus complexe que dans le RBC : les coefficients sont déterminés en fonction de la durée résiduelle de la garantie (9 classes, 5 coefficients possibles de 0,5 % à 0,25 %) puis ajustés pour tenir compte de l importance du portefeuille. Cette approche a donc des caractères communs à la fois avec l approche européenne et avec l approche américaine. Le risque lié aux garanties d invalidité s obtient par des pondérations des primes (pour le risque lié aux sinistres à venir) et des provisions de rentes. A nouveau, on note des règles extrêmement détaillées pour la détermination des coefficients et un ajustement pour la taille du portefeuille. En comparaison, le chiffrage du risque lié aux rentes viagères apparaît beaucoup moins raffiné : il est obtenu en appliquant un coefficient de 1% au total des provisions techniques (y compris celles non liées à un risque viager). 66. Risque de marge d intérêts dans la fixation des prix : ce risque n était pas identifié en tant que tel dans le RBC américain. Il s agit du risque d établir un tarif inadéquat (dans des conditions financières données). L exigence de marge correspondante est de 0,5 % ou de 1 % des provisions techniques selon les cas Les compagnies d assurance peuvent dépendre d une autorité de contrôle compétente au niveau d une Province ou de l autorité de contrôle fédérale (BSIF). Pour une description des fonds propres retenus pour la comparaison avec ce minimum, on pourra se reporter au rapport intérimaire KPMG. 12

13 67. Risque de changement des taux d intérêt lié à l environnement : ce risque correspond au risque de taux d intérêt du RBC. Des coefficients, variant de 1 % à 5 % selon la durée et le type de contrats, sont appliqués aux provisions techniques correspondantes. D autres éléments du passif font également l objet d une pondération. Certains éléments d actif sont également pondérés à 1 % lorsqu ils génèrent un risque d incertitude de trésorerie (c est-à-dire qu ils peuvent être remboursés par l emprunteur sans pénalités). 68. Risque relatif au hors-bilan : des règles sont prévues pour faire correspondre aux engagements hors-bilan des «équivalents-crédit» auxquels sont appliqués les coefficients du risque d actif décrit ci-dessus. 69. Risque relatif aux fonds distincts : ce risque a été introduit en 2000, pour tenir compte des garanties données sur ce type de fond en cas de décès et à l échéance. Le mode de calcul de l exigence de capital correspondante tranche par sa complexité avec le reste du système. A partir de tableaux de facteurs très détaillés, qui répertorient différents types de garanties, de fonds commercialisés et de réassurance choisie, l actuaire doit choisir ou interpoler les coefficients applicables aux produits de l entreprise, et corriger ses calculs en fonction des observations effectuées sur ces produits, selon des méthodes définies. Il s agit d une sorte de modèle standard à appliquer plutôt que d un système de «Riskbased capital» classique. Si l actuaire estime que son produit ou la couverture de réassurance ne correspondent pas aux cas prévus par les tableaux, il doit effectuer les modèles stochastiques permettant de déterminer les coefficients adéquats. 70. A la différence du RBC américain, le MMPRCE ne prévoit de risque commercial général (à moins d identifier ce risque au risque de «marge d intérêts dans la fixation des prix») Assurance non-vie 71. Le Conseil canadien des responsables de la réglementation d assurance (CCRA) élabore un projet de norme de capital minimal applicable aux sociétés d assurance non-vie : le TCM (test de capital minimal). Ce projet vise à définir une norme de fonds propres minimale harmonisée entre les différentes juridictions dont dépendent les assureurs non-vie au Canada (niveau fédéral ou provincial). Les différents organismes de réglementation existant au Canada resteront néanmoins libres d imposer des exigences supérieures. 72. Un premier projet a été soumis à l industrie en février Une deuxième version a paru en février 2001 : c est sur cette version 21 que se fonde la présentation ci-dessous. Le TCM sera testé sur les comptes 2000 et 2001 des assureurs canadiens. 73. Le capital requis est la somme simple de différentes composantes décrites cidessous (la terminologie canadienne est reprise textuellement ; on remarquera que le mot «risque» n est pas utilisé). 21 Le document étudié est l ébauche n 2 de la ligne directrice éditée par le BSIF en février Versions française et anglaise disponibles sur le site 13

14 74. Le capital requis pour les actifs au bilan est obtenu par pondération des placements, classés en 9 catégories, selon un schéma assez comparable au système australien. Ce classement est beaucoup plus simple qu en assurance-vie. Des règles particulières sont appliquées aux participations dans des institutions financières filiales, afin d éviter un double-emploi des fonds propres. 75. Le capital requis pour les passifs liés aux polices comprend : Des marges pour primes non gagnées et sinistres non payés : le principe, proche du système australien, est d appliquer un coefficient de 10 % aux provisions pour primes non acquises (sans que ce montant soit inférieur à 5 % des primes émises de l année 22 ) et un coefficient de 5, 10 ou 15 % (selon la catégorie) aux provisions de sinistres. Les provisions considérées sont nettes de réassurance. Les provisions à charge de réassureurs agréés sont pondérées d un coefficient de 0,5 % (provisions de primes) ou 2% (provisions de sinistres). Une couverture requise sur la réassurance cédée à des réassureurs non agréés : les créances sur les réassureurs non agréés sont pondérés d un coefficient 110 %. Les réserves pour catastrophes et provisions supplémentaires pour certaines polices : le BSIF édicte des normes relativement précises quant à la constitution de réserves pour catastrophe (dont la fonction peut être comparée aux provisions pour égalisation européennes). Ces réserves sont comptabilisées en fonds propres. Pour l appréciation de la solvabilité de l entreprise, elles ne sont pas déduites des fonds propres mais le minimum de marge requis en est augmenté d autant. 76. Capital requis pour les engagements hors-bilan : le principe est le même qu en assurance-vie. Des coefficients permettent de définir les «équivalents crédit» correspondant aux engagements hors-bilan. A ces équivalents crédit sont appliqués ensuite des coefficients dépendant de la solidité de la contrepartie. (On notera que le système australien, qui ne prévoyait pas ce type de mécanisme à l origine a adopté une règle similaire pour les produits dérivés). 22 Le coefficient de 10% est appliqué au maximum des deux grandeurs suivantes : 50% des primes émises dans l année ou les provisions pour primes non acquises. Il y a là une différence avec le projet australien. 14

15 4. POINTS COMMUNS ET DIFFERENCE DES SYSTEMES ETUDIES 77. Les différents systèmes exposés ci-dessus présentent comme caractéristique commune de décomposer de façon plus explicite que la règle de marge européenne l exigence de fonds propres en différentes «charges» censées correspondre à différents risques. 78. Néanmoins, dès que l on s attache à décrire ces différents systèmes, on constate une relative variété dans le choix des risques et dans la sophistication des méthodes de calcul adoptées. 79. En fait, il ne semble pas exister une approche «fondée sur le risque» unique ou du moins une telle approche n aboutit-elle pas à une forme unique d exigence de capital. Ceci, semble-t-il pour plusieurs raisons : les systèmes examinés ont été développés dans des contextes réglementaires plus vastes ; ces systèmes résultent d approches essentiellement empiriques, certes influencées les unes par les autres mais qui reflètent également les choix individuels des autorités de régulation ; enfin, dans le nécessaire arbitrage entre simplicité et sophistication du système, les autorités de régulation ont opté pour des solutions très différentes. 80. Il paraît utile d illustrer et de préciser brièvement ces trois points Contextes réglementaires Observations générales 81. Dans les différents systèmes étudiés, la règle de minimum de marge est complétée par d autres règles prudentielles visant à limiter les risques qui pèsent sur les sociétés d assurance On a déjà mentionné que le projet australien en assurance non-vie ne visait pas seulement à redéfinir un niveau minimum de capital mais qu il inclut également des règles d évaluation des provisions techniques et des règles relatives à la gestion interne des risques et aux accords de réassurance. 83. Pour les Etats-Unis, toujours en assurance non-vie, on notera l existence de règles de limitations des placements par émetteurs, une réglementation du programme de réassurance (limitation de la rétention à 10 % des fonds propres) et un contrôle a priori des contrats et des tarifs. Par ailleurs, la définition des provisions de sinistres semble assez proche de la définition européenne (sans escompte). 23 On se reportera aux documents de l OCDE (DAFFE/AS/WD(2001)10) et de l IAIS («On solvency, solvency assessments and actuarial issues»)qui décrivent les différents systèmes de solvabilité dans le monde. 15

16 84. L existence et le caractère contraignant de ces autres «piliers» du système de solvabilité ont naturellement un impact sur la sélection ou l importance donnée aux différents risques dans l exigence de marge minimale. 85. Par exemple, les contraintes relatives à la réassurance expliquent peut-être l absence de risque lié au programme de réassurance dans la formule du RBC américain. 86. Néanmoins, il semble difficile de dégager une règle générale sur la façon dont sont articulées la règle de minimum de fonds propres et les autres règles prudentielles. En particulier, il ne faudrait pas conclure que l inclusion d un «risque» dans la formule du besoin de capital implique l absence ou la faiblesse des autres règles prudentielles relatives à ce risque. Par exemple, le RBC américain inclut un besoin de marge lié aux placements, qui prend en compte un facteur de concentration par émetteur et dans le même temps, les placements des assureurs sont soumis à des limites quantitatives par émetteurs assez strictes Le cas des provisions techniques de l assurance non-vie 87. L articulation des différentes règles prudentielles n est pas toujours facile à cerner. En particulier, il paraît intéressant de voir comment l introduction du risque de provisionnement dans le RBC américain a pu faire oublier à certains commentateurs l importance de ce que nous appelons en Europe le «premier pilier», à savoir l obligation de constituer des provisions suffisantes. 88. Pourtant, dès la publication du RBC, la NAIC a précisé que le contrôle des provisions restait de la responsabilité des actuaires nommés des compagnies d assurance et des départements d Etat en charge de l assurance. Le risque de provisionnement ne tentait pas de mesurer la suffisance des provisions comptabilisées par les entreprises Néanmoins, le fait que le «risque de provisionnement» de la formule du RBC soit en partie fondé sur l observation des liquidations des provisions de chaque société a laissé subsister une certaine ambiguïté sur l objectif poursuivi par la formule. 90. Le risque de provisionnement a ainsi été la cible d un certain nombre de critiques. Aux critiques classiques qui sont formulées à l encontre des besoins de marge indexés sur les provisions (ils seraient une incitation à sous-provisionner), se sont ajoutées des critiques plus ciblées sur le mode de calcul des ratios appliqués aux provisions et sur leur inadéquation au risque réel Les plafonds varient de 3 à 5%. Les règles exactes sur les placements varient selon les Etats. C est textuellement la remarque liminaire de S. Feldblum dans son chapitre consacré au risque de provisionnement. Selon S. Feldblum, il a ainsi été dit que «les charges relatives au risque de provisionnement étaient des extrapolations ad hoc d événements historiques fortuits, qu elles ne distinguaient pas convenablement les compagnies en difficulté des compagnies saines et qu elles contenaient des effets incitatifs pervers susceptibles d augmenter les risques d insolvabilité». 16

17 91. L extrait ci-dessous donne un bon résumé des observations formulées par certains commentateurs sur ce point. 92. «Les exigences du RBC en elles-mêmes n aideront peu ou pas du tout les contrôleurs à déterminer si l actif net comptabilisé par l assureur est sur-évalué. La grande difficulté à déterminer si les paiements et les provisions de sinistres comptabilisés par un assureur sont significativement sous-évalués, en particulier pour les branches à déroulement lent et à coûts de sinistres très volatils, limite la capacité du Risk-based capital à encourager les assureurs faibles à détenir plus de capital et à assister les contrôleurs. En fait, des exigences de RBC mal conçues pourraient accroître les incitations pour certains assureurs à sous-estimer leurs provisions de sinistres afin de faire apparaître un besoin de RBC plus bas, un niveau de capital plus élevé en regard de l exigence du RBC, ou les deux 27.» 93. Cette critique montre à la fois que le RBC américain n est pas conçu comme un substitut aux autres piliers prudentiels (à commencer par l exigence de provisions prudentes) et qu il a été critiqué par des commentateurs pour ne pas avoir été conçu comme tel. 94. Pour conclure cette série de remarques, on notera que l Australie a adopté une approche légèrement différente du système américain, approche qui permet peutêtre une meilleure lisibilité des différentes règles du système prudentiel. 95. L APRA renonce ainsi à moduler l exigence de marge relative aux provisions en fonction de l observation des liquidations des provisions de chaque compagnie. En un sens, son «risque de provisionnement» est plus fruste que le risque équivalent du RBC américain. En contrepartie, l APRA édicte une norme imposant un niveau de prudence de référence aux provisions : ce faisant, elle renforce ce que l on appelle généralement en Europe le «premier pilier» du système en le rendant plus prescriptif et elle affiche plus clairement les rôles respectifs des deux normes prudentielles, celle relative aux provisions et celle relative aux fonds propres. 96. Le sens des nouvelles règles australiennes sur les provisions techniques reste certes à préciser. En fixant un taux de probabilité minimal de suffisance des provisions, l APRA se réfère-t-elle à des modèles actuariels précis ou cherche-telle simplement à créer une pratique de marché plus homogène de provisionnement «suffisant»? 97. En Europe, le rapport Manghetti a montré qu un consensus semblait exister au niveau de chaque marché national pour interpréter le premier pilier des règles européennes (les provisions doivent être suffisantes, sans précision supplémentaire). En revanche, des disparités peuvent exister entre les marchés. L harmonisation des pratiques des différents marchés européens est sans doute plus complexe à réaliser que l harmonisation de la pratique d un seul marché. L idée australienne mérite néanmoins d être étudiée dans cette optique Cummins, Harrington, Niehaus (juin 93) cité par S. Feldblum. Le groupe de travail sur les provisions techniques non-vie pourrait être chargé de conduire une réflexion préliminaire sur ce sujet. 17

18 4.2. Tendances communes et différences de méthodes Assurance non-vie : 98. Une tendance commune se dégage dans les assiettes retenues pour l application des coefficients. 99. En comparaison avec la règle de marge européenne, les 3 systèmes étudiés montrent une tendance à privilégier les postes de bilan que sont les placements et les provisions au détriment des indicateurs d activité que constituent les primes ou les sinistres Cette tendance est encore plus affirmée dans les projets australien et canadien (où le système précédent se fondait pourtant sur les primes et les sinistres comme en Europe) : en Australie, les primes ne sont plus retenues du tout comme assiette de calcul d une exigence de fonds propres et le système canadien réduit également très sensiblement l importance de cet indicateur Dans le système de la NAIC, cette constatation doit être nuancée : le risque prépondérant dans la formule du RBC est le risque de provisionnement (environ 40 % du total, avant application de la règle la racine carrée), c est-à-dire l exigence de capital calculée sur l assiette des provisions, mais la deuxième charge la plus importante est constituée par le risque de tarification, calculé sur une assiette de primes (20 % du total) L intérêt d introduire des indicateurs reflétant la composition des placements ou l importance des provisions a déjà été évoqué au niveau européen. Il s agit effectivement d une alternative, ou du moins d un complément naturel, à l approche actuelle fondée sur les primes et les sinistres. Le Rapport Müller, par exemple, préconisait l adoption d un «troisième» ratio applicable aux provisions Notons également que le projet Solvabilité 1 introduit une nouvelle règle destinée à pallier la faiblesse la plus significative de l approche fondée sur les primes : pour les sociétés dont l activité décroît fortement (typiquement les sociétés en run-off), la marge de solvabilité ne pourra pas décroître plus vite que les provisions techniques La principale différence entre le système américain, d une part, et les projets australien et canadien, d autre part, tient à une simplification notable des règles de calcul de l exigence de fonds propres. En particulier, les deux projets en cours abandonnent : La «personnalisation» des ratios applicables aux provisions et aux primes émises ; La règle de la racine carrée destinée, dans le RBC américain, à tenir compte de l absence de corrélation des risques. 18

19 105. L abandon de la personnalisation du risque de provisionnement a déjà été évoqué ci-dessus. Il est peut-être dû aux critiques formulées aux Etats-Unis sur l inefficacité de cette «personnalisation» et à l ambiguïté que cette personnalisation introduit quant aux objectifs poursuivis par la formule du RBC (s agit-il de corriger les provisions des assureurs?) L abandon de la personnalisation du risque de tarification est sans doute lié à l importance minime donnée à ce risque dans les formules australienne et canadienne L abandon de la racine carrée mérite également d être éclairé par quelques commentaires Initialement, le groupe de travail de la NAIC avait imaginé une simple sommation des quantités correspondant aux différents risques 29 pris en compte par le RBC. Une première formule, établie selon ce principe, a été soumise à consultation de l industrie en avril C est après cette consultation que la NAIC a proposé d appliquer la règle de la racine carrée aux quantités qu elle avait préalablement définies Cette règle a été justifiée dans le cadre théorique de l «expected policyholder deficit» : dans ce modèle actuariel, le besoin de capital est à peu près proportionnel à l écart-type du risque de perte global pesant sur l entreprise. Si le risque de perte global est la somme de risques indépendants, l écart-type de ce risque global est bien la racine carrée de la somme des carrés des écarts-types des risques qui le composent. En revanche, les écarts-types des risques totalement corrélés s ajoutent Néanmoins, il n est pas certain que cette justification théorique a posteriori cadre à la fois avec le plan comptable utilisé et avec les «estimateurs» des risques utilisés dans le RBC. En effet, pour appliquer cette règle de la racine carrée, il faudrait que tous les postes de bilan (à l actif et au passif) soient évalués à leur espérance mathématique de réalisation. D autre part, la formule du RBC ne devrait contenir que des estimateurs d écarts-types, ce qui semble difficile à affirmer étant donné le caractère empirique des formules et des coefficients retenus D un point de vue pratique, la règle de la racine carrée permet de diminuer l exigence de capital total demandée à l entreprise d assurance. Mais ce faisant, elle déforme l importance relative des risques en renforçant l importance des facteurs prépondérants jusqu à rendre les autres facteurs négligeables Bien que le RBC «mesure» des «risques», nous n avons pas trouvé de définition des variables aléatoires mesurées, ni des mesures utilisées. On notera d ailleurs que, jusqu en 2001, les formules des RBC non-vie et vie ne jugeaient pas de la même façon la «corrélation» entre les risques : le RBC non-vie scindait le risque d actif en 3 composantes (créances, obligations, autres placements) tandis que le RBC vie considérait un seul risque d actif. 19

20 112. Prenons l exemple d une formule de type RBC qui ne comprendrait que deux risques, respectivement estimés par les quantités R et R. Supposons que R = 80 et R = 20. Le besoin de RBC total est de 82,4. Il serait de 80 si l on ne tenait compte que de R De même, si le risque R augmente de 1 unité (R=81 et R =20), le RBC total augmente également de 1 (RBC = 83,4). En revanche, si le risque R augmente d une unité (R =21 et R=80), le RBC total augmente de 0,25 environ (RBC = 82,7) La règle de la racine carrée «écrase» donc littéralement les besoins de marge les moins importants. Elle introduit une certaine difficulté d interprétation du RBC total et de compréhension des conséquences des variations individuelles de chacun des risques En ne retenant pas la formule américaine de l «ajustement de covariance», les projets australien et canadien se démarquent davantage des modèles théoriques de risque et affirment le caractère empirique de leur système. Ce faisant, ils doivent résoudre la question du «réglage» du niveau global de capital de façon très différente de la NAIC : sans doute en agissant plus directement sur le niveau des coefficients et probablement aussi en abandonnant ou en minimisant fortement l exigence calculée à partir de l assiette des primes Dernière différence, que nous avons déjà évoquée : les projets canadien et australien incluent une nouvelle composante dans leur formule d exigence de capital, pour prendre en compte le risque de catastrophe (ou de concentration des risques), qui dépend de la qualité de la couverture de réassurance de la société. L absence de prise en compte de ce risque est sans doute une faiblesse significative de la règle européenne de marge de solvabilité 31. En outre, l absence de règles harmonisées dans le domaine des provisions d égalisation (à l exception de la branche crédit) ne permet pas d affirmer qu il existe au niveau européen une règle palliant cette faiblesse C est pourquoi, sur ce point, il semble que les règles australiennes, canadiennes (ainsi que l alternative américaine d une restriction de la rétention de l assureur) méritent une attention particulière de notre part Assurance-vie : 118. En assurance-vie, les principes initiaux du RBC américain et du MMPRCE canadien ne sont pas totalement sans analogie avec le système de marge européenne : on peut identifier également dans le système européen un risque de placement (mais sans pouvoir distinguer le risque de taux d intérêt), un risque de mortalité, un risque général. 31 Cf. paragraphe de la note MARKT/2027/01 : «Solvabilité 2 : présentation des travaux envisagés» (point 14). 20

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