Vérification de la prestation des services ministériels à l AC du MAECI RAPPORT FINAL

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1 Vérification de la prestation de services ministériels à l AC : Rapport final Vérification de la prestation des services ministériels à l AC du MAECI RAPPORT FINAL Affaires étrangères et Commerce international Canada Bureau du dirigeant principal de la vérification Janvier 2011 Ce document peut ne pas être entièrement accessible. Pour une version accessible, prière de consulter Vérification de la prestation des services ministériels à l'ac du MAECI

2 TABLE DES MATIÈRES SOMMAIRE ÉXÉCUTIF......i 1.0 CONTEXTE OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS Approvisionnement et marchés Ressources humaines Installations CONCLUSION.. 22 Annexe A À PROPOS DE LA VÉRIFICATION Annexe B PLAN D ACTION DE LA DIRECTION...26 Annexe C ÉLÉMENTS ET AVANTAGES D UNE AUTORITÉ FONCTIONNELLE EFFICACE Annexe D CARACTÉRISTIQUES DES MODÈLES ORGANISATIONNELS DES SERVICES MINISTÉRIELS.. 41 Tableau 1 ORGANISATIONS JOUANT UN RÔLE DANS LES ACHATS ET LA PASSATION DE MARCHÉS POUR DES SERVICES... Tableau 2 NOMBRE DE SPÉCIALISTES DE L APPROVISIONNEMENT (PG) AU MAECI ET ROULEMENT Tableau 3 LOCAUX OCCUPÉS PAR LE MAECI DANS LA RÉGION DE LA CAPITALE NATIONALE....

3 SOMMAIRE EXÉCUTIF Conformément à son Plan de vérification axé sur les risques, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a mené une vérification interne de la prestation des services ministériels à l Administration centrale (AC) d Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI). L objectif de la vérification était de déterminer l efficacité de certains services ministériels offerts à l AC du MAECI. Dans son discours du Trône et le Budget du printemps 2010, le gouvernement a déclaré que l une de ses priorités est de s assurer que les ressources administratives sont utilisées efficacement. Avec l élaboration et l instauration du Nouveau modèle opérationnel, il est également devenu nécessaire de clarifier les responsabilités, de renforcer la gestion financière, d éliminer les chevauchements de tâches et de veiller à l harmonisation des ressources et des priorités en vue d assurer la viabilité des opérations. Les Services ministériels consistent en un vaste et complexe éventail de secteurs de responsabilités qui fournissent des services et des conseils et qui assurent un contrôle pour toute une gamme de fonctions, notamment les ressources humaines, les finances, la GI/TI, la gestion du matériel et des biens, les services des installations et des locaux, la sécurité et les communications. Cette vérification a porté sur des services ministériels fournis à l AC pour les trois fonctions suivantes : approvisionnement et marchés, ressources humaines et gestion des installations au Canada. Elle a évalué l efficacité des aspects clés du cadre de contrôle de gestion, notamment les suivants : les pouvoirs et la responsabilisation; les rôles et les responsabilités; la planification; la mesure du rendement; le suivi et l établissement de rapports; et le renforcement des capacités. Elle ne visait toutefois pas à mettre à l essai des opérations réelles pour vérifier leur conformité. Une vérification interne est prévue l année prochaine pour examiner les processus de passation de marchés du Ministère afin d en vérifier la conformité. Des renseignements sur la vérification, y compris sur les critères, sont répertoriés et liés au Cadre de responsabilisation de gestion et aux contrôles de gestion fondamentaux applicables à l Annexe A - Au sujet de la vérification. APPROVISIONNEMENT ET MARCHÉS Les pouvoirs liés à l approvisionnement et à la passation de marchés sont actuellement partagés entre le dirigeant principal des finances (DPF), le sousministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale, le sous-ministre adjoint du Secteur de la sécurité internationale (IFM) et tous les autres sous-ministres adjoints qui sont chargés d un bureau de l administration du secteur. Ces différents groupes fonctionnent de manière autonome. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI i

4 Par conséquent, les activités d approvisionnement et de passation de marchés sont dispersées au sein du Ministère. Le tableau 1 à la page 7 illustre le niveau de dispersion. Des améliorations s imposent pour : définir les rôles et responsabilités et la structure des rapports; intégrer les plans stratégiques et opérationnels, les normes de service et les systèmes d information communs; surveiller les activités dans l ensemble du Ministère; s assurer que le personnel possède les connaissances et les compétences appropriées; étendre la mise en œuvre et la gestion d un programme de développement aux spécialistes de l approvisionnement et des marchés (PG) dans tout le Ministère; recueillir de l information pour mesurer le rendement (efficacité et efficience). Le Ministère a recours à des contrats pour s acquitter de son mandat. Pendant l année civile 2009, il a consacré $ à l exécution de contrats. Le niveau de risque et de complexité de ces contrats varie. Les contrats peuvent être des arrangements en matière d approvisionnement, des offres à commandes pour la fourniture de services d aide temporaire ou encore de gros contrats complexes conclus par le biais d un processus concurrentiel. Recommandation Le Ministère devrait renforcer le cadre de contrôle des approvisionnements et de la passation de marchés, notamment en définissant clairement les rôles et responsabilités des principaux intervenants, en particulier ceux du dirigeant principal des finances, qui est actuellement désigné comme étant le cadre supérieur responsable de cette fonction. Le MAECI devrait également examiner les secteurs clés à améliorer énumérés ci-dessus. RESSOURCES HUMAINES Le cadre de gestion des ressources humaines a été jugé sain et fonctionne généralement bien. La responsabilisation, les rôles et les responsabilités sont clairement définis pour la gestion des ressources humaines. La prestation de services est généralement efficace, le Secteur des ressources humaines assurant un contrôle des fonctions clés. Les pouvoirs en matière de dotation et de relations du travail ont été officiellement sous-délégués aux gestionnaires possédant la formation appropriée, conformément à l instrument de délégation. Les domaines à améliorer sont notamment les suivants : la planification stratégique et opérationnelle; l élaboration, la mise en œuvre et le suivi des normes de rendement; la collecte d informations requises pour mesurer le rendement; le renforcement des capacités, Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI ii

5 L examen des rôles et responsabilités des groupes de l AC qui ne font pas partie du Secteur des RH mais qui accomplissent des activités liées aux RH, afin de s assurer que ces activités sont réalisées conformément au cadre établi des RH. Recommandations L équipe de vérification a été informée que certains des points ci-dessus ont déjà été abordés par le sous-ministre adjoint des RH. Le SMA doit considérer les points suivants : examiner les rôles et responsabilités des personnes qui ne font pas partie du Secteur des RH mais qui accomplissent des activités liées aux RH, afin de s assurer que ces activités sont conformes au cadre établi des RH; mettre en œuvre le Programme d accréditation en dotation à l intention des spécialistes et créer un programme de formation pour les généralistes afin de développer des compétences multidisciplinaires plus vastes et stratégiques au sein du Secteur de la Direction des RH; veiller à ce qu il y ait des mécanismes appropriés pour recueillir des informations sur l efficacité, pour analyser ces informations et pour établir des rapports de rendement. INSTALLATIONS La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure a entrepris récemment d importants travaux en vue d élaborer un plan national d aménagement, comprenant entre autres des objectifs opérationnels et des plans pour les installations à l AC. Toutefois, comme ces travaux ne sont pas encore terminés, la Direction générale se trouve dans l impossibilité d exercer ses pouvoirs. Nous avons observé des faiblesses dans les domaines suivants : la communication et l exercice des pouvoirs de gestion des services des installations à l AC; l achèvement du Plan national d aménagement, des objectifs opérationnels et des plans pour les services liés aux installations; la définition des besoins d information sur les coûts d administration pour les divers services liés aux installations. Recommandations Le sous-ministre adjoint des RH devrait confier à la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure les pouvoirs nécessaires. La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure devrait élaborer et mettre en œuvre : Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI iii

6 des objectifs opérationnels et des plans de services liés aux installations, y compris une stratégie d aménagement qui respecte les plans ministériels à court et moyen terme; un système automatisé de gestion de l information sur les installations pour assurer un contrôle efficace de l utilisation des locaux; des normes de service pour la prestation des services liés aux installations; des mécanismes de collecte de l information sur les locaux, des analyses de cette information pour vérifier la rentabilité et des rapports sur le rendement. PRESTATION GLOBALE DE SERVICES MINISTÉRIELS À L ADMINISTRATION CENTRALE En ce qui concerne la prestation des principaux services ministériels à l AC, les améliorations suivantes sont nécessaires : clarifier et renforcer les responsabilités et s assurer que les pouvoirs sont bien harmonisés; o Les services d approvisionnement et de passation de marchés sont dispersés. On devrait renforcer l autorité fonctionnelle et la surveillance pour s assurer que les activités sont cohérentes, efficaces et conformes aux exigences. o Le Secteur des RH exerce correctement son autorité fonctionnelle et a prescrit la participation de spécialistes des ressources humaines dans des domaines clés, comme la dotation, la classification et les relations de travail. o La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure n a pas efficacement établi son pouvoir sur la gestion des installations et n a pas mis en place un cadre pour la gestion de ce portefeuille important. établir des plans stratégiques et opérationnels efficaces; recueillir des renseignements pour mesurer le rendement, préparer des rapports et prendre des décisions, notamment en ce qui concerne l analyse des coûts et les normes de service. Il est à noter que les sous-ministres adjoints qui sont les principaux responsables de cette vérification, c est-à-dire les sous-ministres adjoints du secteur Finances et opérations ministérielles, des Ressources humaines et du Secteur de la plateforme internationale, ont été récemment nommés à leurs postes respectifs. Il est à espérer que ce rapport de vérification interne leur sera utile pour s acquitter de leurs mandats respectifs. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI iv

7 ÉNONCÉ D ASSURANCE Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été suivies et les renseignements recueillis confirment avec un haut niveau de fiabilité l exactitude des renseignements contenus dans le présent rapport. Les résultats sont basés sur une comparaison des conditions, telles qu elles existaient à l époque, et selon les critères de vérification préétablis qui ont été établis avec la direction. Les résultats ne sont applicables que pour les processus examinés. Les éléments de preuve ont été recueillis en conformité avec la politique du Conseil du Trésor, ainsi que les directives et normes sur la vérification interne du gouvernement du Canada Les constatations ci-dessus ont été confirmées par un examen de l assurance qualité externe. Cet examen a montré que la méthode de vérification et son exécution sont appropriées pour cette mission, que le rapport de vérification répond aux exigences professionnelles et est approprié pour le mandat de la vérification, et que le mandat a été accompli en conformité avec les politiques et normes du Conseil du Trésor et de l Institute of Internal Auditors. Yves Vaillancourt, dirigeant principal de la vérification Le 31 janvier 2011 Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI v

8 1.0 CONTEXTE Conformément à son Plan de vérification axé sur les risques, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a mené une vérification interne de la prestation des services ministériels à l Administration centrale. Le travail de vérification sur le terrain a été effectué entre avril et juillet Dans son discours du Trône et le Budget du printemps 2010, le gouvernement a déclaré que l une de ses priorités est de s assurer que les ressources administratives sont utilisées efficacement. Avec l élaboration et l instauration du Nouveau modèle opérationnel, il est également devenu nécessaire de clarifier les responsabilités, de renforcer la gestion financière, d éliminer les chevauchements de tâches et de veiller à l harmonisation des ressources et des priorités en vue d assurer la viabilité des opérations. L objectif de la vérification était d évaluer dans quelle mesure la prestation de certains services ministériels à l AC du MAECI est efficace pour soutenir la réalisation du mandat du Ministère. Cette vérification a porté sur des services ministériels fournis à l AC pour les trois fonctions suivantes : approvisionnement et marchés, ressources humaines et gestion des installations au Canada. Elle a évalué l efficacité des aspects clés du cadre de contrôle de gestion, notamment les suivants : les pouvoirs et la responsabilisation; les rôles et responsabilités; la planification; la mesure du rendement; le suivi et l établissement de rapports; le renforcement des capacités. Elle ne visait toutefois pas à mettre à l essai des transactions réelles pour vérifier leur conformité. Une vérification interne est prévue l année prochaine pour examiner les processus de passation de marché du ministère et vérifier leur conformité. Les services ministériels consistent en un vaste et complexe éventail de secteurs de responsabilités qui fournissent des services et des conseils et qui assurent un contrôle pour toute une gamme de fonctions, notamment les ressources humaines, les finances, la GI/TI, la gestion du matériel et des biens, les services des installations et des locaux, la sécurité et les communications. Sur la base de consultations auprès de la haute direction qui ont été réalisées au cours de la phase de planification de cette vérification et en prenant en considération les autres travaux de vérification prévus tout au long de l année, le champ d application de la présente vérification a été limité aux fonctions suivantes : approvisionnement et marchés, ressources humaines et gestion des locaux au Canada. L étendue et la capacité des services ministériels varient d une organisation à une autre. Les ministères et organismes utilisent des modèles différents pour assurer la prestation adéquate de services pour les différents secteurs fonctionnels de responsabilité. Il est peu probable qu on puisse appliquer un seul modèle organisationnel ou de prestation de services à tous les ministères. Les organismes gouvernementaux utilisent une gamme de modèles d administration centralisée, décentralisée et mixte pour fournir des services ministériels (voir à l annexe D la description et les caractéristiques des divers modèles). Selon le modèle de prestation de Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 1

9 services utilisé, la prestation de services ministériels repose sur les trois rôles principaux suivants : transactionnel, fonctionnel et consultatif. Transactionnel Généralement l exécution de procédures, le traitement de formulaires et l accomplissement de tâches d un processus donné. Un élément clé des services transactionnels est la notion d un produit. Fonctionnel Fourniture de conseils et de directives, et vérification de la conformité, notamment dans le cadre d activités de planification et de surveillance (voir à l annexe C un aperçu des éléments et les avantages d un pouvoir fonctionnel efficace). Consultatif Fourniture de conseils et possession d expertise dans un domaine particulier. Les organismes de services ministériels sont confrontés à une question fondamentale : trouver un juste équilibre entre la prestation efficace de services aux utilisateurs et l utilisation de pratiques de saine gestion pour assurer l attribution adéquate des responsabilités. Le modèle d administration qui convient est celui qui permet d optimiser les caractéristiques suivantes : Réactivité Sensibilisation aux affaires Économies d échelle Compétences et assurance qualité Intégrité/conformité aux politiques Adhésion aux pratiques exemplaires Conformité Responsabilités clairement définies Coûts/valeur pour l argent ATTRIBUTS DE LA PRESTATION DE SERVICES MINISTÉRIELS EFFICACES Les structures efficaces de prestation de services ministériels présentent les caractéristiques suivantes : une orientation, un leadership et des communications clairs; des rôles et responsabilités bien définis et communiqués, et qui sont à jour; des responsabilités définies par écrit qui rendent compte du travail réellement confié et effectué; une responsabilisation bien définie conforme à la hiérarchie de l organisation et bien comprise de tous les membres; une planification efficace pour guider efficacement les activités; des services bien définis qui sont encadrés par des mesures de rendement harmonisées à des pratiques de gestion saine et aux exigences des politiques; Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 2

10 un personnel compétent guidé dans son travail grâce à des conseils d experts, des directives et des outils; des normes de service établies qui répondent aux attentes des utilisateurs; la capacité de suivi afin de montrer l efficacité de la prestation des services, de repérer les secteurs à risque et de soulever des questions qui exigent des mesures correctives; des rapports fondés sur des renseignements financiers et non financiers pertinents, fiables et à jour, afin de mesurer le rendement et de montrer la responsabilité; l atteinte d un équilibre adéquat entre la rentabilité du service et l efficacité. Ces éléments ont guidé le travail de vérification de la responsabilisation ainsi que de l efficacité des activités. FACTEURS INFLUANT SUR LE MODÈLE ACTUEL DE PRESTATION DES SERVICES AU MAECI Comme on peut s y attendre, le mandat international du Ministère a influencé la prestation des services ministériels au fil des ans. La création de la plateforme internationale en 2007, pour mieux gérer les missions dans le monde, a façonné, en partie, le modèle de la prestation des services ministériels du MAECI. Le Secteur de la plateforme internationale a un rôle légitime à jouer dans la prestation des services ministériels du MAECI. De nombreux services assurés autrefois par les Services ministériels de l AC ont été transférés au Secteur de la plateforme internationale, pour que ce secteur puisse créer un centre d expertise et consolider la prestation des services ministériels (notamment dans le domaine des ressources humaines, financières, matérielles et technologiques) à l intention du réseau de missions, qui comprend les ministères partenaires qui utilisent le réseau. Le Secteur de la plateforme internationale est responsable de ce qui suit : la gestion des biens des missions; la gestion de l information, l infrastructure technologique, les finances, les achats et les marchés; les employés recrutés sur place; l administration des Directives sur le service extérieur; la sécurité des missions. En conséquence, le MAECI exerce ses activités selon un modèle national/international, le Secteur international de la plateforme se chargeant habituellement des transactions internationales et d autres directions générales s occupant des transactions nationales. Cependant, il y a deux exceptions notables à ce partage des responsabilités. Plus précisément : le Secteur de la plateforme internationale est responsable des achats de tout le matériel et tous les services pour les technologies de l information, tant à l AC que dans les missions à l étranger, ainsi que de la passation de tous les marchés pour ce matériel et ces services; le Secteur de la sécurité internationale est responsable de l achat de tout le matériel de sécurité à l AC et dans les missions. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 3

11 En réponse à la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière, le MAECI s est doté en d un Bureau du dirigeant principal des finances (DPF) qui a eu une influence significative sur le modèle de la prestation des services ministériels. Les pouvoirs et responsabilités du Bureau n ayant peut-être pas encore été clairement définis et communiqués au moment de sa création, celui-ci n a pas été en mesure de jouer pleinement son rôle essentiel dans le cadre d un régime de gestion financière globale. Les bureaux de l administration du secteur et les conseillers à l AC du MAECI ont aussi façonné la prestation de services ministériels. Leur rôle principal est d aider les secteurs à s acquitter de leurs responsabilités. Leur travail est centré sur la prestation de conseils en gestion et de services administratifs dans les domaines des ressources humaines et de la gestion financière. En plus d exercer ce rôle de soutien en matière de gestion, les conseillers d administration de secteur ont obtenu le pouvoir de passer des marchés de moins de 25 k$ pour des services à l intention des secteurs et des directions générales qu ils desservent. Ils s occupent aussi des marchés pour des services d aide temporaire. Ils font partie intégrante de la structure organisationnelle du MAECI et jouent un rôle important relativement à l obligation qu a le Ministère d offrir des postes administratifs aux employés permutants qui travaillent à l AC. En résumé, le modèle de prestation des services ministériels au sein du MAECI a été façonné en partie par la création du Secteur de la plateforme internationale et du Bureau du dirigeant principal des finances et par l évolution du rôle des bureaux de l administration du secteur. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 4

12 2.0 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS 2.1 APPROVISIONNEMENT ET MARCHÉS RESPONSABILITÉS ET RÔLES Les rôles opérationnels et les responsabilités en ce qui a trait aux achats et à la passation de marchés sont clairement définis et communiqués. Toutefois, la structure de prestation actuelle ne s harmonise pas à la responsabilisation, ce qui complique l exercice du pouvoir fonctionnel. Le dirigeant principal des finances (DPF) est le responsable en dernier ressort des achats et des marchés. Toutefois, il ne détient pas tous les pouvoirs sur les opérations. Comme le montre le tableau 1, les fonctions d approvisionnement sont en fin de compte décentralisées, des «centres d expertise» pour ces fonctions ayant été créés partout dans le Ministère pour fournir des services d achat et de passation de marchés. En conséquence, les pouvoirs d achat et de passation de marchés sont partagés entre le DPF, le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale, le sousministre adjoint du Secteur de la sécurité internationale (IFM) et tous les autres sousministres adjoints d un bureau de l administration du secteur. Les sous-ministres adjoints exercent ces pouvoirs de manière autonome. Contrairement aux autres centres d expertise, la Direction générale des opérations ministérielles, qui relève du DPF, exerce un pouvoir fonctionnel et des fonctions transactionnelles liées aux achats et aux marchés. Toutefois, le modèle actuel de prestation de services d achats et de passation de marchés ne lui permet pas d exercer convenablement ce pouvoir fonctionnel. Le tableau 1 montre comment étaient partagées, au moment de la vérification, les responsabilités entre cinq centres d expertise et 15 bureaux de l administration du secteur pour les achats et la passation de marchés. TABLEAU 1 : SERVICES JOUANT UN RÔLE DANS LES ACHATS ET LA PASSATION DE MARCHÉS POUR DES SERVICES Opérations générales, qui relèvent du DPF Contrats, politique d attribution des marchés, de la surveillance et des opérations (SPP) Marchés de services de plus de 25 k$ pour l AC et de plus de Approvisionn ement, Gestion du matériel et Logistique (SPF) Achat et passation de marchés de biens et services à Secteur de la sécurité internationale Section des services administratifs (ISDF) Achat de matériel de sécurité pour les missions (85 %) et pour Secteur de la plateforme internationale Approvisionn e-ment, passation de contrats et gestion des biens (AICP) Achat et passation de marchés de matériel et de services de Services du matériel et des contrats (ARBM) Achat et passation de marchés de biens immobiliers aux 15 bureaux de l administrati on du secteur Conseillers de l administrati on du secteur (CAS) Marchés de services de moins de 25 k$ Achat de biens Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 5

13 84 k$ pour les missions (sauf les TI et les biens immobiliers) l AC seulement (à l exception des TI). Achat de biens de plus de 10 k$ l AC (15 %) GI/TI (AC et missions) missions seulement de moins de 10 k$ Tous les gestionnaires peuvent recourir aux services d aide temporaire et passer des commandes subséquentes en ligne pour des services professionnels, peu importe le montant, mais en respectant les exigences imposées dans les offres à commandes (c.-à-d. les limites, les taux, les délais, etc.). En raison de cette structure de partage des responsabilités et du degré d autonomie des sections concernées, l équipe de vérification a constaté que la Direction générale des opérations ministérielles, qui relève du DPF, n est pas bien placée pour s acquitter de ses responsabilités. C est que le DPF ne peut pas exercer pleinement ses responsabilités, si les autorités subdélégataires fonctionnent de manière indépendante, sans orientation stratégique claire et sans lien hiérarchique avec lui. Bien que la portée de la vérification ait été limitée aux achats et aux marchés à l AC, les vérificateurs ont constaté que les pouvoirs et les responsabilités pour les achats et les marchés étaient dispersés dans l ensemble du Ministère. Cette structure de prestation présente des risques pour l efficacité et la conformité des activités. En l absence d une structure solide de responsabilisation, pleinement appliquée, il y a un risque que les informations sur les marchés ne soient pas gérées correctement à l échelle des personnes détenant les pouvoirs de passation des marchés et que le Ministère n ait pas les bons renseignements pour prendre des décisions. En outre, les possibilités d économies d échelle sont moins importantes et il y a un risque de chevauchement des efforts entre les différents points de prestation de services. Un modèle de prestation de services peut être tout aussi efficace en étant «centralisé» ou «décentralisé». Toutefois, il doit posséder les caractéristiques décrites dans la recommandation 1 pour fonctionner correctement. Recommandations 1. Le ministère devrait : a. confirmer à qui ont été confiés les pouvoirs d achat et de passation des marchés, afin de s assurer que ces pouvoirs s harmonisent aux responsabilités et que ces informations sont clairement communiquées dans l ensemble du Ministère; b. mandater les personnes à qui ces pouvoirs ont été délégués d examiner et de renforcer le cadre de contrôle sur la gestion des achats et des marchés; c. communiquer clairement les rôles et responsabilités de toutes les parties qui participent aux achats et à la passation de marchés. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 6

14 2.1.2 EFFICACITÉ On mesure l efficacité des achats et des marchés en fonction de la pertinence de la planification, des conseils fournis, des directives, des outils et des mesures du rendement, y compris les normes de service, le suivi, le renforcement des capacités et les rapports établis. PLANIFICATION En janvier 2009, la Direction générale des opérations ministérielles a lancé un processus en vue d établir un plan d approvisionnement intégré au Ministère. L objectif était de renforcer la capacité de répondre aux besoins de la direction, en distinguant les services de passation de marchés qui sont requis et en harmonisant les ressources avec les besoins constatés. En outre, les informations recueillies dans le cadre de ce processus devaient permettre à la Direction générale des opérations ministérielles de distinguer les possibilités de développer des outils plus économiques. Les secteurs qui fournissent des services d achat et de passation de marchés élaboreraient ensuite des plans opérationnels fondés sur ces outils. Des consultations ont eu lieu avec les sous-ministres adjoints pour discuter du processus, et un questionnaire de planification a été envoyé à chaque secteur pour connaître leurs besoins particuliers en matière de passation de marchés spécifiques. Toutefois, seulement deux secteurs ont répondu au questionnaire. En conséquence, la Direction générale des opérations ministérielles n a pas été en mesure d élaborer un plan d achat annuel pour le Ministère. L autre solution consistait à utiliser les informations contenues dans la section de l approvisionnement et de la passation de marchés du plan d activités intégré, que chaque direction générale avait présenté au Secteur de la politique et de la planification stratégiques en février Toutefois, en examinant cette section du plan de chaque direction générale, le vérificateur a constaté des incohérences dans la quantité de détails et l utilité des informations fournies. Bien que le Ministère n ait pas de plan global d approvisionnement, certains groupes qui assurent la prestation de services ont préparé leur propre plan pour leur secteur d activités. Les Services d approvisionnement, des contrats et de la gestion des biens, qui relèvent du Secteur de la plateforme internationale, ont élaboré un plan de travail qui définit les priorités, les résultats et les échéanciers pour la période Ce plan de travail est incorporé dans le cadre intégré de planification des activités. La Direction générale des opérations ministérielles dispose aussi d un plan opérationnel ( ), qui relie les priorités stratégiques et les objectifs avec des résultats précis. Par contre, la Section des achats, qui relève du Secteur de la sécurité internationale, n a pas de plan opérationnel. En outre, aucun mécanisme ministériel n est en place pour centraliser l examen des plans et le contrôle de la cohérence des plans dans toutes les sections qui fournissent des services d achat et de passation de marchés. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 7

15 Recommandation 2. Le MAECI devrait élaborer et mettre en place un plan annuel d approvisionnement et de passation de marchés qui reflétera ses priorités, afin d assurer l harmonisation appropriée des ressources sur ces priorités. PRESTATION DE CONSEILS, DE DIRECTIVES ET D OUTILS Il est important de fournir aux spécialistes des achats les conseils, les directives et les outils nécessaires pour s acquitter de leurs fonctions d approvisionnement et de passation de marchés. Il faut notamment leur fournir des interprétations appropriées des politiques, ainsi que des directives, des procédures et des outils qui sont en conformité avec les pratiques de saine gestion et les pratiques exemplaires du secteur. Ces informations et outils constituent le fondement pour des activités d achat et de passation de marchés qui sont cohérentes, économiques et conformes aux exigences. La Direction des contrats, politique d attribution des marchés, de la surveillance et des opérations, qui relève du DPF, est chargée de fournir des conseils. Afin d aider les spécialistes praticiens à mieux comprendre le processus d approvisionnement et les exigences connexes, la Direction leur a fourni des guides, des références (c.-à-d. un guide complet sur les approvisionnements), des formulaires et des modèles. Ces outils sont facilement accessibles sur le site intranet de la Direction. Toutefois, de nombreux secteurs qui gèrent des services de passation de marchés ont également élaboré leurs propres outils, ce qui a contribué à disperser les efforts pour mieux informer les spécialistes et à affaiblir l efficacité non seulement de ces efforts, mais aussi des contrôles de ces spécialistes. MESURES DU RENDEMENT, Y COMPRIS LES NORMES DE SERVICE Les vérificateurs ont constaté qu il n y a pas de mécanisme pour assurer l élaboration et la mise en œuvre de normes cohérentes de services de passation de marchés dans toutes les sections de passation de marchés. Bien que la plupart de ces sections aient déjà établi leurs propres normes de service, leurs clients n y ont pas facilement accès. En outre, ces sections ont dit qu elles ne mesuraient pas leur rendement par rapport à leurs propres normes de service et n établissaient pas de rapports à cet effet. Les gestionnaires de programme s appuient sur des ressources externes pour s acquitter de leur mandat. Ils ont besoin de savoir combien de temps il faudra pour accéder à ces ressources externes. En l absence de normes de service ministérielles, la capacité du MAECI à améliorer l efficacité de ces services est réduite. Recommandation 3. Le DPF devrait élaborer et mettre en œuvre, en collaboration avec le Secteur de la plateforme internationale, un cadre de mesure du rendement qui établit un juste équilibre entre les contrôles appropriés et les niveaux de service acceptables. SURVEILLANCE Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 8

16 La Direction de la politique d attribution des marchés, de la surveillance et des opérations, qui relève du DPF, est chargée de surveiller les activités de passation de marchés au MAECI, afin de rendre compte de l efficacité des contrôles mis en place. La Direction générale des opérations ministérielles, qui est responsable de cette direction, a reconnu l importance de cette fonction de surveillance, ayant inscrit la surveillance de la passation des marchés et le respect des exigences à cet effet comme priorités dans son plan de travail annuel Toutefois, les vérificateurs ont noté qu il y a en fait peu de moyens de surveillance et une capacité limitée de cerner les tendances, les possibilités d amélioration et les problèmes de conformité. La politique sur les marchés du Conseil du Trésor stipule que les responsables de la passation de marchés doivent établir un mécanisme formel pour examiner les contrats coûteux et risqués avant leur approbation. Le MAECI a donc établi des comités d examen des marchés pour répondre à cette exigence. Le MAECI a établi deux niveaux de comités d examen des marchés. Ces comités sont dotés d un mandat bien défini et communiqué clairement. Leurs décisions sont bien documentées. Le Comité ministériel d examen des marchés est responsable de l examen et de l approbation des contrats de plus de 200 k$, ainsi que tous les contrats de moins de 200k$ qui sont considérés comme sensibles ou critiques pour le Ministère. Le DPF ou son représentant préside ce comité. Les directions générales ont également leurs propres comités d examen des marchés, qui sont chargés d examiner les projets de contrats de moins de 25k$, y compris les contrats à fournisseur unique. Ces comités sont présidés par les conseillers d administration de secteur qui sont les responsables de la passation des marchés en cours d examen. Selon leur mandat, ces comités comprendront des employés des finances et des employés qui s occupent de la passation de marchés. La vérification a révélé que les comités d examen des marchés dans les directions générales pourraient être plus efficaces, si elles appliquaient une approche fondée sur les risques, renforçaient leurs activités de surveillance et communiquaient leurs résultats à l autorité fonctionnelle. Recommandation 4. Le DPF devrait examiner les procédures de suivi des achats et des marchés au Ministère, pour s assurer qu il est bien informé de l efficacité des contrôles mis en place. Cet examen devrait porter aussi sur les comités d examen des marchés, pour vérifier si ces comités concentrent leurs efforts sur les marchés à risque élevé et s ils s inscrivent dans le régime global de surveillance. DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS Il est très difficile de recruter et de conserver du personnel d approvisionnement compétent en raison de la pénurie aigüe de personnes qualifiées dans ce groupe professionnel. En outre, les postes du Service extérieur sont permutants, ce qui pourrait contribuer à accélérer le roulement des postes d approvisionnement. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 9

17 Le tableau 2 ci-dessous indique que 55 spécialistes des marchés travaillaient au sein du MAECI au moment de cette vérification et qu on prévoyait en embaucher 22 autres en TABLEAU 2 : NOMBRE DE SPÉCIALISTES DE L APPROVISIONNEMENT (PG) AU MAECI ET ROULEMENT SECTEUR QUI REND DES COMPTES DPF Direction SPP SPF AICP PLATEFORME INTERNATIONALE ARBM (MISSION SEULEMENT) SÉCURITÉ INTERNATIONA LE ISDF BUREAU DE GESTION DES SOMMETS DSMF N bre actuel de PG N bre de PG qu on prévoit engager en Roulement annuel estimé Aucun s.o. 10 TOTAL Les spécialistes en approvisionnement (PG) sont répartis dans tout le Ministère, ce qui constitue un défi en termes de formation et de développement des compétences. De fait, le Ministère ne gère pas de manière centralisée le développement de la communauté des spécialistes en approvisionnement, la coordination de son perfectionnement et les programmes de perfectionnement professionnel. Il risque donc d être incapable de conserver suffisamment de spécialistes dans ce domaine. En outre, les vérificateurs ont constaté qu aucune évaluation n avait été réalisée pour déterminer le nombre de PG requis au Ministère. Les vérificateurs ont remarqué que chaque centre d expertise est actuellement responsable de la coordination de la formation et du perfectionnement professionnel de son personnel. La Direction générale des opérations ministérielles a élaboré un programme de formation générale sur les achats et la passation de marchés qui est actuellement proposé au personnel et aux gestionnaires. Toutefois, cette formation n est pas obligatoire pour tout le personnel qui participe aux opérations de passation de marchés. Par exemple, les conseillers d administration de secteur qui accomplissent des tâches liées aux achats et à la passation de marchés ne suivent pas de formation officielle. Ils ne reçoivent la formation que s ils la demandent. C est une question importante, car, à la lumière de cette vérification, les bureaux de l administration du secteur ont passé des contrats totalisant plus de 50 millions $ en Comme stratégie d atténuation, la Direction générale des opérations ministérielles a mis en place un programme de perfectionnement dans le cadre duquel les spécialistes fonctionnels pourront suivre un programme d accréditation pour être reconnus comme des professionnels de l approvisionnement. Toutefois, les vérificateurs ont constaté que ce programme d accréditation n était offert actuellement qu au personnel de la Direction générale des opérations ministérielles. Ce programme d accréditation fait partie du Programme de perfectionnement professionnel et de certification du Secrétariat du Conseil du Trésor à l intention de la communauté de l approvisionnement, de la gestion du matériel et des biens Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 10

18 immobiliers. Offrir ce programme d accréditation est considéré comme une pratique exemplaire au sein du gouvernement. Recommandation 5. Conformément à la recommandation d améliorer le cadre de contrôle, le DPF devrait s assurer de la bonne gestion des activités de perfectionnement des spécialistes de l approvisionnement, de la coordination de leur formation et des programmes pour leur perfectionnement. Il devrait aussi obliger tous les employés ayant des pouvoirs délégués dans le processus d approvisionnement et de passation de marchés de suivre une formation à cet effet. EXIGENCES DE PRODUCTION DE RAPPORTS ET DE COMMUNICATION D INFORMATIONS Le Conseil du Trésor oblige le MAECI à soumettre des rapports sur ses activités de passation de marchés. Ces rapports externes comprennent entre autres le rapport annuel qui doit être présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor et les rapports trimestriels de divulgation proactive de tous les contrats publics de plus de $. Pour publier des rapports externes qui rendent compte fidèlement des activités de passation des marchés du Ministère, le sous-ministre et le DPF ont besoin de renseignements exacts, qui leur sont communiqués au moment opportun. La Direction de la politique d attribution des marchés, de la surveillance et des opérations est responsable de la collecte d informations pour l établissement de ces rapports externes. Le MAECI a publié son rapport annuel des activités et tous ses rapports trimestriels sur la divulgation proactive pour l exercice , comme l exige la politique du Conseil du Trésor. L équipe de vérification a eu de la difficulté à extraire du Système de gestion intégrée (SGI) des informations ministérielles exhaustives sur les contrats. La Direction générale des opérations ministérielles doit effectuer un certain nombre de manipulations manuelles pour rendre compte des montants réels des marchés conclus par le MAECI et assurer l exhaustivité des informations communiquées au Conseil du Trésor. La production des rapports exige donc plus de temps et d efforts qu il n en faudrait avec un système de gestion du matériel pleinement exploité. Le Ministère doit également disposer d informations détaillées et fiables sur les achats et les marchés, en raison de l importance de ces activités pour la réalisation de son mandat. Le DPF et le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale ont conjointement parrainé le Projet de renouvellement de la gestion du matériel. Bien que ce projet soit surtout centré sur le contrôle, le suivi et l inventaire des biens, il peut constituer une occasion d améliorer l intégrité des données du module de gestion du matériel qui se rapportent aux marchés. En disposant de meilleures données, on pourrait mieux s assurer de la qualité des activités de passation de marchés du Ministère, établir de meilleurs plans et préparer plus facilement les rapports nécessaires. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 11

19 Recommandation 6. Lors de la mise en place du module remanié de gestion du matériel, le DPF devrait rendre son utilisation obligatoire dans l ensemble du Ministère pour la réalisation de toute transaction, afin de mieux répondre aux besoins d information sur l approvisionnement et la passation de marchés. Ce module pourrait réduire les manipulations manuelles coûteuses de données pour effectuer des vérifications et établir des rapports EFFICACITÉ Pour atteindre l efficacité opérationnelle, il faut une bonne combinaison de personnes, de processus et de technologies qui permettent d améliorer la productivité et la valeur du secteur d activités donné, tout en ramenant à un niveau acceptable les coûts des activités courantes. On pourra ainsi libérer les ressources qui étaient auparavant nécessaires pour gérer les tâches opérationnelles, afin de les rediriger vers des activités de plus grande valeur qui contribuent à renforcer les capacités de l organisation. Le perfectionnement des processus est un facteur clé de l amélioration de l exécution d activités reproductibles et de la réduction des coûts. Les vérificateurs ont constaté que le modèle actuel de prestation de services ne permet pas d améliorer l efficacité des activités. C est que le modèle actuel est fragmenté, ce qui pourrait entraîner l utilisation inefficace des ressources et des incohérences dans le niveau de prestation de services. Selon les documents reçus, aucun des centres d expertise ne recueillait des données pour déterminer les coûts associés aux services d approvisionnement et de passation de marchés. Bien qu il existe des informations à cet effet, le Ministère n a pas établi des mesures pour pouvoir effectuer une analyse comparative de ces coûts. Si on établit un niveau normalisé d effort pour le traitement de divers types de marchés (p. ex. les services d aide temporaire, les offres à commandes, les arrangements en matière d approvisionnement, les marchés à fournisseur unique et les marchés concurrentiels), qui pourrait être utilisé en conjonction avec ces informations, le Ministère pourrait mesurer correctement l efficacité des services et prendre des décisions éclairées au sujet de ces services. Recommandation 7. Avec la collaboration d autres fournisseurs de services, le DPF devrait mettre en place des mécanismes pour analyser les coûts des activités d approvisionnement et de passation de marchés au Ministère. En résumé, les fonctions d approvisionnement et de passation de marchés sont très dispersées au sein du Ministère. En renforçant la surveillance de ces fonctions, le MAECI pourrait être mieux informé de l efficacité des contrôles en place. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 12

20 Comme mentionné précédemment, le Plan de vérification axé sur les risques pour l exercice propose une vérification de suivi des contrats. Les résultats de cette vérification serviront à guider les prochains travaux. 2.2 RESSOURCES HUMAINES RÔLES ET RESPONSABILITÉS Les vérificateurs ont estimé que le cadre de gestion des ressources humaines était sain et qu il fonctionnait généralement bien. Les rôles et responsabilités des Ressources humaines et son obligation de rendre des comptes étaient indiqués clairement dans l instrument de la sous-délégation de pouvoirs de dotation, entré en vigueur le 4 avril 2007, et dans les normes de prestation des services de ressources humaines, datées de mars Ces deux documents rendent compte des exigences de la Loi sur la fonction publique. Cette loi exige notamment de déléguer le pouvoir de dotation à l échelon le plus bas possible de la hiérarchie, afin que les gestionnaires disposent de la marge de manœuvre nécessaire pour se doter en personnel, pour gérer le personnel et pour diriger leurs secteurs. Les pouvoirs en matière de dotation et de relations de travail au sein du MAECI ont été officiellement sous-délégués aux gestionnaires ayant reçu une formation appropriée. Des conseillers en ressources humaines fournissent des conseils et du soutien aux gestionnaires des ministères pour leur permettre d accomplir des activités de RH. Les gestionnaires exercent des activités de dotation, notamment les suivantes : préparer un plan de RH; choisir le mode de dotation approprié; délimiter la zone de sélection; élaborer des outils de soutien (c.-à-d. l énoncé des critères de mérite et les outils d évaluation); identifier et désigner les membres des comités; signaler les risques potentiels de conflit d intérêts et d autres conflits de valeurs ou d éthique. Les gestionnaires doivent exercer leurs pouvoirs en respectant les exigences de dotation et le Code de valeurs et d éthique de la fonction publique. Cependant, on a signalé des cas où des gestionnaires ont pris des mesures de dotation en dehors du cadre officiel des rôles et responsabilités des RH. Par exemple, des avis de concours sous forme d «avis administratifs» ont été publiés sur l intranet du Ministère plutôt que sur le Portail des RH. De plus, des mesures de dotation ont été réalisées sans soutien professionnel et sans l accord d un conseiller en RH. En conséquence, il y a un risque que ces mesures de dotation aboutissent à des décisions inappropriées, ne concordent pas avec les priorités ministérielles ou ne respectent pas les règles de dotation. Comme on l a vu, les conseillers d administration de secteur au MAECI font partie intégrante de la structure organisationnelle. Ils aident les gestionnaires à s acquitter de leurs responsabilités. En plus d exercer leurs fonctions administratives, ils fournissent parfois des conseils en matière de RH aux gestionnaires. Toutefois, ils risquent de ne pas être pleinement qualifiés pour fournir de tels conseils, leurs rôles et responsabilités dans le processus de prestation des services de RH n ayant pas été définis de façon précise. Bureau du dirigeant principal de la vérification, MAECI 13

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