DOCUMENT DE TRAVAIL WORKING PAPER

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1 DOCUMENT DE TRAVAIL WORKING PAPER N RR RESEARCH REPORT IMPACT DE LA FISCALITÉ ET DES DÉPENSES COMMUNALES SUR LA LOCALISATION INTRA-MÉTROPOLITAINE DES ENTREPRISES ET DES MÉNAGES : BRUXELLES ET SA PÉRIPHÉRIE Didier BAUDEWYNS Benoît BAYENET Robert PLASMAN Catherine VAN DEN STEEN DULBEA l Université Libre de Bruxelles Avenue F.D. Roosevelt, 50 - CP-140 l B-1050 Brussels l Belgium

2 Impact de la fiscalité et des dépenses communales sur la localisation intra-métropolitaine des entreprises et des ménages : Bruxelles et sa périphérie Didier Baudewyns Université Libre de Bruxelles, DULBEA Benoît Bayenet Université Libre de Bruxelles, DULBEA Robert Plasman Université Libre de Bruxelles, DULBEA Catherine Van Den Steen Université Libre de Bruxelles, DULBEA 1 ère version : Juillet 2005 cette version : Août 2005 Résumé. Ce rapport de recherche : (1) analyse l évolution récente des finances publiques locales en Région bruxelloise (ressources fiscales et non fiscales, régionales, communales, etc.) ; (2) simule les effets d une baisse de la fiscalité communale sur les budgets locaux («pertes à compenser» par la Région) ; (3) teste économétriquement, sur 52 communes de l agglomération étendue de Bruxelles, les effets de variations de l impôt foncier local (précompte immobilier) et des additionnels communaux à l impôt des personnes physiques, sur les localisations de l emploi et des résidents. Ce test inclut la contrepartie des dépenses publiques locales comme variable de contrôle. Les résultats non significatifs obtenus pour les variables de taxation pour la période suggèrent que les agents économiques, une fois qu ils ont décidé de s installer en zone métropolitaine bruxelloise, ne fonderaient pas leurs décisions de localisation précise intra-zone sur le critère de la fiscalité locale. Mots clés : Bruxelles, fiscalité locale, localisation. Codes JEL: H71, H73, R30. Correspondance : dbaudewy@ulb.ac.be

3 Département d Economie Appliquée de l Université Libre de Bruxelles Impact de la fiscalité et des dépenses communales sur la localisation intramétropolitaine des entreprises et des ménages : Bruxelles et sa périphérie Didier Baudewyns Benoît Bayenet Robert Plasman Catherine Van Den Steen Rapport final pour le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale 1 ère version : juillet 2005

4 Table des matières I. Recettes fiscales et non-fiscales régionales 4 I.1. Introduction 4 I.2. Le pouvoir fiscal des Régions 6 I.2.1. La réforme institutionnelle de I.2.2. Le pouvoir fiscal de la Région de Bruxelles-Capitale 10 I.3. Conclusion sur les recettes de la Région de Bruxelles-Capitale 13 II. Recettes fiscales communales 14 II.1. Précompte immobilier 16 II.2. Approche statistique 19 II.3. Première conclusion sur les recettes fiscales communales 20 III. Incitants fiscaux 21 III.1. Premier scénario : taxe additionnelle au précompte immobilier 21 III.1.1. Suppression de la taxe 21 III.1.2. Restriction de la taxe 23 III.1.3. Suppression de l additionnel régional et de l agglomération 24 III.1.4. Augmentation de la base régionale 25 III.1.5. Première conclusion sur les incitants fiscaux 26 III.2. Deuxième scénario : taxe sur les surfaces de bureaux 26 III.2.1. Harmonisation de la taxe 27 III.2.2. Suppression de la taxe 27 III.3. Troisième scénario : Taxe régionale à charge des propriétaires 28 IV. Analyse économétrique 29 IV.1. Objectif et Méthodologie 29 IV.1.1. Endogénéité des variables fiscales et des caractéristiques des communes 31 IV.1.2. Double causalité localisation de l emploi localisation des résidents 32 IV.1.3. Traitement du problème de multicollinéarité entre les variables explicatives 33 IV.1.4. Complication supplémentaire : la capitalisation des taxes locales 34 2

5 IV.2. Analyse descriptive préalable : répartition spatiale de l emploi et évolution des spécialisations sectorielles relatives (RBC versus la périphérie) 35 IV.3. Résultats des tests économétriques 37 IV.3.1. L emploi privé 38 IV.3.2. La localisation résidentielle 42 V. En guise de conclusion générale 43 VI. Bibliographie 45 VII. Annexes 47 3

6 I. Recettes fiscales et non-fiscales régionales I.1. Introduction Le fédéralisme belge consacre le principe d autonomie et de responsabilité financière des entités fédérées (CSF, 1998). Cette autonomie financière implique le pouvoir d établir librement son propre budget, d y inscrire sans contrainte externe les dépenses nécessaires à la réalisation de sa politique et le pouvoir de les exécuter. Elle postule également la possibilité pour l entité fédérée de disposer de ressources propres suffisantes pour le plein exercice de ses compétences. Enfin, elle requiert la faculté de recourir à l emprunt pour ses financements intermédiaires, pour la couverture de ses investissements et, dans les limites fixées éventuellement par le système, pour le financement de ses déficits. Parallèlement, la responsabilité financière implique que l entité assume seule les conséquences financières de sa politique, sans intervention de l Etat fédéral pour garantir ses engagement ou y suppléer. Elle suppose également que les dépenses qu elle réalise soient à la mesure des recettes qu elle reçoit ou qu elle est capable de générer (Anastopoulos J., 1989 ; Le Brun J. et Noël A., 1994). Afin d assurer cette autonomie, la loi spéciale du 16 janvier 1989 (Moniteur belge du 17 janvier 1989) accorde différentes sources de financement aux Communautés et Régions 1. Il s agit : - des ressources fiscales : une partie des recettes de l impôt des personnes physiques (IPP) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les impôts régionaux, les centimes additionnels sur l impôt des personnes physiques, les impôts communautaires, les taxes régionales et communautaires propres ; - des ressources non-fiscales : des moyens supplémentaires ou des dotations, des emprunts et des recettes non fiscales liées à l exercice de leurs compétences ; - l intervention de solidarité pour les Régions. Parmi ces différentes ressources, les plus importantes proviennent des recettes fiscales prélevées au niveau fédéral et attribuées aux entités fédérées et plus particulièrement de la partie attribuée des recettes d IPP et de TVA. Toutefois, ces parts attribuées des recettes d IPP 4

7 et de TVA sont des ressources provenant d impôts fédéraux perçus uniformément sur l ensemble du territoire et à l égard desquels le législateur fédéral conserve toutes ses compétences normatives. Elles ne sont donc pas représentatives du pouvoir fiscal des entités fédérées. Tableau 1 : Ressources financières des entités fédérées en 2003 en millions d Euros et en pourcentage du total ( budget ajusté 2003) Région de Bruxelles- Capitale en % des recettes totales Région wallonne en % des recettes totales Communauté flamande en % des recettes totales Communauté française en % des recettes totales Recettes collectées au niveau national Recettes IPP attribuées à la Région 591,91 33,30% 2.789,26 55,40% 4.485,25 25,80% Recettes IPP attrib. à la Communauté 3.039,32 17,50% 1604,01 24,40% Recettes TVA attrib. à la Communauté 5.866,31 33,70% 4410,14 67,0% Dotations fédérales Remise au travail des chômeurs 38, ,24 3,60% 261,56 1,50% Dotation étudiants étrangers 64,61 3,60% 29,19 0,20% 59,28 0,9% Main-morte 26,60 1,50% Impôts régionaux 782,70 44,00% 1.481,95 29,40% 2.838,08 16,30% Taxes régionales autonomes 128,34 7,20% 97,53 1,90% 31,41 0,20% Recettes non fiscales propres 127,12 7,10% redevance radio-tv 466,50 3 2,70% 257,53 4 3,9% Dotation de la Communauté française 267,63 5,30% Autres recettes 19,43 5 3,30% 214,69 4,30% 385,35 2,20% 249,28 3,8% RECETTES TOTALES 1.779,48 100% 5.033,29 100% ,96 100% 6580,24 100% Sources : Bulletin de documentation du Ministère des finances, Annexes statistiques édition 2004 et calculs propres. Plusieurs sources existent quant au détail des recettes des entités fédérées. Ainsi, pour la Région de Bruxelles-Capitale, il existe également un indicateur statistique de la Région de Bruxelles-Capitale 6. Celui-ci nous indique en 2003 des recettes totales de 1779,48 millions d euros, soit le même montant que celui du Ministère des Finances. Cependant, les définitions de chacune des recettes diffèrent quelque peu selon la source. Nous observons ainsi, dans l indicateur statistique, une recette de 38 millions d euros pour la dotation fédérale de la remise au travail des chômeurs que nous ne retrouvons pas dans les tableaux du Ministère des Finances. 1 A l exception de la Communauté germanophone pour laquelle le financement est toujours réglé par la loi ordinaire du 31 décembre 1983 (M.B. 18 janvier 1984) ; 2 Source : Indicateurs statistiques de la Région de Bruxelles-Capitale, IRIS. 3 Depuis 2002, il s agit d une dotation compensatoire émanant du fédéral car la redevance radio-télévision n est plus un impôt communautaire mais un impôt régional 4 idem 5 estimation propre sur base du Ministère des Finances et IRIS. 5

8 L autonomie fiscale des Régions peut être évaluée par l importance des recettes des impôts régionaux qui représentent, en 2003, 44% des recettes de la Région de Bruxelles-Capitale, 29,4% de la Région wallonne et 16,3% de la Communauté flamande. La loi du 13 juillet 2001 a considérablement élargi les compétences fiscales des Régions en matière d impôts régionaux. Cette réforme institutionnelle a élargi le domaine des compétences fiscales des entités fédérées (modifications des mécanismes au niveau de l instauration de centimes additionnels régionaux ou de remises à l impôt des personnes physiques et transfert de nouveaux impôts régionaux) mais ne constitue pas un refinancement des Régions. En effet, il était prévu que ce transfert de pouvoir fiscal aux Régions soit une opération neutre, en termes financiers, pour le pouvoir fédéral via la déduction d un montant déterminé des moyens attribués aux Régions. Le principe de la neutralité budgétaire a donc influencé l importance relative des différentes recettes des Régions puisqu elles disposent désormais de plus de recettes propres et d une part attribuée des recettes d IPP diminuée. Ce transfert de nouvelles compétences fiscales aux Régions répondait à des revendications du Nord du pays. En effet, début 1999, après deux ans et demi de travaux, la Commission des réformes institutionnelles du Parlement flamand adoptait une proposition de résolution en vue de préparer la cinquième réforme de l Etat 7. Celle-ci prévoyait notamment un accroissement du degré d autonomie fiscale et financière des entités fédérées 8. I.2. Le pouvoir fiscal des Régions Le pouvoir fiscal des Régions défini dans la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989 (M.B. 17 janvier 1989) se compose des impôts régionaux et de la possibilité d instaurer des centimes additionnels régionaux à l impôt des personnes physiques ou d accorder des remises. La constitution (art. 170 et 173) octroie également un pouvoir fiscal aux Régions. A priori, les Régions disposent d un pouvoir d imposition général et illimité et peuvent créer n importe quel impôt. Cependant, il est prévu que le pouvoir fédéral puisse restreindre ce pouvoir, ce qu il a fait en votant la loi du 23 janvier 1989 (M.B. 24 janvier 1989). En vertu de cette loi, les entités fédérées ne peuvent lever d impôt que dans les domaines non encore imposés par le législateur fédéral. La loi du 16 juillet 1993 (M.B. 20 juillet 1993) a assoupli la 6 Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, Direction des Etudes et Statistiques, Indicateurs statistiques de la Région de Bruxelles-Capitale, Edition IRIS, 2004 ; 7 Commissie voor Staatshervorming, Algemene Zaken en Verzoekschriften, «Discussienota voor een verdere staatshervorming», janvier 1999 ; 6

9 loi du 23 janvier 1989 (M.B. 24 janvier 1989) en réservant aux Régions le monopole des impôts en matière d eau et de déchets et enlève au pouvoir fédéral et aux Communautés la possibilité d établir, sur de tels impôts, des centimes additionnels ou d accorder des remises. La Région de Bruxelles-Capitale bénéficie de recettes fiscales spécifiques. Celles-ci comprennent la reprise des taxes de l ancienne province du Brabant. Elle perçoit également des additionnels sur l impôt des personnes physiques, le précompte immobilier et la taxe de circulation dans le cadre des compétences de l Agglomération bruxelloise que la Région exerce. I.2.1. La réforme institutionnelle de 2001 Initialement, la loi du 16 janvier 1989 (M.B. 17 janvier 1989) identifiait sept impôts régionaux : la taxe sur les jeux et paris, la taxe sur les appareils automatiques de divertissement, la taxe d ouverture sur les débits de boissons fermentées, les droits de succession et droits de mutation par décès, le précompte immobilier, les droits d enregistrement sur les transmissions à titre onéreux et la taxe de circulation. Ces impôts sont perçus par l Etat fédéral et ristournés aux Régions en fonction de leur localisation. Un huitième impôt a été instauré lors de la réforme institutionnelle de 1993, les écotaxes. Jusqu en 2001, l Etat fédéral aurait dû verser le produit des recettes de cet impôt aux Régions en fonction du nombre d habitants, après en avoir déduit les frais de perception. Les recettes nettes n ont jamais été ristournées faute d accord sur les frais de perception et vu leur modicité. Lors de la réforme institutionnelle de , les Régions se sont vues attribuer, dès 2002, l entièreté des droits d enregistrement sur les transmissions à titre onéreux et la totalité de la taxe de circulation sur les véhicules automobiles. Par contre, les écotaxes redeviennent un impôt fédéral. Ce transfert vers l Etat fédéral est relativement cohérent étant donné que les écotaxes, assimilées à des accises, constituent une matière exclusivement fédérale. 8 Pour une analyse voir notamment G. Pagano, «Les résolutions du Parlement flamand pour une réforme de l Etat», Courrier hebdomadaire du CRISP, n , 2000 et B. Bayenet et al., 2000 ; 9 Loi spéciale du 13 juillet 2001 (M.B. 3 août 2001) ; 7

10 Tableau 2 : Recettes fiscales des entités fédérées en 2003 en milliers d euros et en pourcentage du total (budget ajusté 2003), hors taxes autonomes Région de Bruxelles- Capitale en % des recettes fiscales Région wallonne en % des recettes fiscales Communauté flamande en % des recettes fiscales Taxe sur les jeux et paris ,85% ,50% ,62% Taxe sur les appareils automatiques ,72% ,71% ,02% de divertissement Taxe sur l'ouverture des débits de ,25% 0 0,00% boissons fermentées Droits de succession et de mutation ,13% ,88% ,30% par décès Précompte immobilier ,50% ,65% ,99% Droits d'enregistrement sur les ,55% ,72% ,23% transmissions à titre onéreux Droits d'enregistrement sur les ,33% ,68% ,52% constitutions d'hypothèque Droit d'enregistrement sur les ,47% 0 0,00% partages partiels ou totaux de biens immeubles Droits d'enregistrement sur les ,68% ,99% ,41% donations Redevance radio-télévision ,33% 523 0,02% Taxe de circulation ,17% ,40% ,90% Taxe de mise en circulation ,97% ,75% ,27% Eurovignette ,09% ,46% ,96% Amendes et intérêts ,20% ,75% Total des recettes fiscales ,00% ,00% ,00% Sources : Calculs propres et Note de conjoncture du Ministère des Finances, édition 2004; La loi du 13 juillet 2001 (M.B. 3 août 2001) attribue également, dès 2002, de nouveaux impôts aux Régions, à savoir : - les droits d enregistrement sur la constitution d une hypothèque sur un bien immeuble situé en Belgique - les droits d enregistrement sur les partages partiels ou totaux de biens immeubles situés en Belgique - les droits d enregistrement sur les donations entre vifs de biens immeubles ou meubles - la taxe de mise en circulation - l eurovignette - la redevance radio-télévision Désormais, les Régions disposent d une compétence fiscale totale sur l ensemble des impôts régionaux (nouveaux et anciens), autrement dit, elles peuvent modifier le taux d imposition, la base d imposition et les exonérations. Le tableau 2 ci-dessus ne permet pas de juger 8

11 totalement de l importance des moyens transférés puisqu il tient déjà compte de certaines mesures fiscales prises en 2002 en Région flamande et en Région de Bruxelles-Capitale. Ainsi, la Région flamande a mis en œuvre l imposition d un tarif zéro pour la redevance radio-télévision et la taxe d ouverture au 1 er janvier 2002, la modification des mécanismes de restitution, d exemptions et des taux sur les droits d enregistrement au 1 er janvier 2002 ainsi qu une nouvelle modification des taux en matière des droits de succession. Etant donné la situation budgétaire des deux autres Régions, leur marge de manœuvre était plus limitée et les mesures prises ou envisagées concernent davantage des réaménagements de la fiscalité régionale que de véritables réductions d impôts. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale, la suppression de la taxe d ouverture a été compensée par une augmentation des tarifs de la taxe des appareils de divertissement et la suppression de la redevance radio-télévision a été compensée par une modification des tarifs de la taxe régionale. De plus, depuis le 17 février 2005 (M.B. 9 mars 2005), les taux relatifs aux droits d enregistrement sur les donations de biens meubles ont diminué en Région de Bruxelles-Capitale 10 pour s aligner sur les taux de la Région flamande, soit 3% pour les donations en ligne directe entre époux et cohabitants et 7% pour les donations à d autres personnes. La Région wallonne est actuellement à l étude d une réduction similaire 11. Du côté wallon, la réforme fiscale porte sur 5 points. Pour 2003, il s agit de la suppression de la taxe sur les déchets ménagers et la réduction de la redevance radio-télévision de 230,28 à 165 euros. Pour 2004, il s agit de la diminution du précompte immobilier notamment afin de modifier les réductions pour personnes à charge et sur le matériel et l outillage. Le dernier projet vise à réduire les droits d enregistrement sur les immeubles situés dans les zones d initiatives prioritaires et/ou dans les noyaux d habitats défavorisés. A la lecture du tableau 2, on aperçoit directement quelles sont les taxes qui apportent des recettes conséquentes aux régions. Il s agit des droits de succession et de mutation par décès, des droits d enregistrement sur les transmissions à titre onéreux et de la taxe de circulation. 10 Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, Ordonnance du 17 février 2005 portant réduction des droits d enregistrement sur les donations de bien meubles. 11 Gouvernement wallon, Avant-projet de décret du 15 avril 2005 portant réduction des droits d enregistrement sur les donations entre vifs de biens meubles. 9

12 Les taxes qui concernent directement les entreprises sont les droits d enregistrement sur les transmissions à titre onéreux. Depuis les accords politiques de 2001, les Régions ont la possibilité de modifier les taux de ces droits d enregistrement. Tableau 3: Taux des droits d enregistrement des entités fédérées en 2004 Droits d'enregistrement sur les transmissions à titre onéreux Région de Bruxelles-Capitale Région wallonne Région flamande Taux normal 12,5% 12,5% 10,0% Taux réduit - 6% 5% Taux pour vendeurs professionnels 8% 5% 5% Source : Depuis le 1 er janvier 2003, la Région de Bruxelles-Capitale dispose d une nouvelle réglementation 12 en matière de droits d enregistrement pour les ventes d immeubles. Ainsi, les droits d enregistrement payés en cas de revente dans les deux ans s élèvent à présent à 8% et non plus à 5% etce, afin de limiter la spéculation (tableau 3). Le taux réduit de 6% a été supprimé mais un abattement de euros est prévu sur la base imposable ( euros pour les habitations se trouvent dans les espaces de développement renforcés du logement). La Région flamande a adopté le 1 er février 2002 un décret 13 portant sur une diminution des droits d enregistrement pour les acquisitions d immeubles. Ainsi, le taux normal appliqué lors de l achat d un bien en Région flamande passe à 10% au lieu des 12,5% et le taux réduit est diminué de 6 à 5%. I.2.2. Le pouvoir fiscal de la Région de Bruxelles-Capitale A côté des impôts régionaux, il existe une fiscalité régionale spécifique. La Région de Bruxelles-Capitale exerce son pouvoir fiscal propre au travers de différentes taxes. Ainsi, depuis 1992, une taxe est levée à charge des occupants d immeubles bâtis et de titulaires de 12 Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, Ordonnance du 20 décembre 2002 modifiant le Code des droits d enregistrement, d hypothèque et de greffe. 13 Ministère de la Communauté flamande, décret du 1 er février 2002 portant modification du Code des droits d enregistrement, d hypothèque et de greffe. 10

13 droits réels sur certains immeubles 14 (taxe régionale autonome). Deux types de taxes sont actuellement levés: une taxe forfaitaire d un montant de 165 euros (indexé annuellement) redevable par les chefs de ménage, les entreprises et les indépendants et une taxe non forfaitaire d un montant de 6,36 euros par m² (indexé annuellement) à charge des propriétaire d immeubles bâtis non affectés à la résidence. De plus, en 1996, une taxe est levée sur le déversement des eaux usées 15. Les recettes de cette dernière sont destinées à la construction de stations d épuration et reprises dans les recettes affectées au fonds organique pour la gestion des eaux usées et pluviales. Avant 2002, cette taxe portait le nom de «taxe de lutte contre les nuisances». Tableau 4 : Impôts autonomes de la Région de Bruxelles-Capitale en 2003 en milliers d Euros et en pourcentage du total des impôts autonomes et du total des recettes en milliers d'euros en % du total des impôts autonomes en % du total des recettes Taxe à charge des chefs de ménage, ,2% 3,5% des entreprises et des indépendants Taxe à charge des propriétaires ,7% 3,7% Taxe sur le déversement des eaux usées ,1% 1,2% Total des impôts autonomes % 8,4% p.m. Total des recettes % Source : Moniteur belge et calculs propres Le tableau 4 présente les montants des impôts autonomes de la Région de Bruxelles-Capitale en Ainsi, ces recettes s élèvent à 149,41 millions d euros en 2003, soit 8,4% du total des recettes. Recettes spécifiques bruxelloises A côté de ces impôts autonomes, il existe une fiscalité spécifique à la Région de Bruxelles- Capitale, au travers de la reprise des taxes provinciales de l ancienne province du Brabant 16. Ont ainsi été réinstaurées (Tiberghien, 2004 et SPF Economie, PME, Classes moyennes) 14 Ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 23 juillet 1992 (M.B. 1 er août 1992) modifiée par l ordonnance du 20 mai 1998 (M.B. 12 août 1998). 15 Avant 2002, cette taxe portait le nom de «taxe de lutte contre les nuisances» ; Ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 29 mars 1996 (M.B. 1 er avril 1996) ; 16 Les anciennes taxes provinciales, suite à la scission de la province du Brabant, ont été supprimées et en même temps réinstaurées par une ordonnance du Conseil régional bruxellois du 22 décembre 1994 (M.B. 11 février 1995) ; 11

14 comme impôts de la Région de Bruxelles-Capitale, les taxes sur les établissements bancaires et financiers et les distributeurs automatiques de billets, sur les agences de paris aux courses de chevaux, sur les panneaux d affichage, sur les appareils distributeurs de carburants liquides ou gazeux, sur les établissements dangereux, insalubres et incommodes, sur les dépôts de mitraille ou de véhicules usagés et sur la force motrice 17. Tableau 5 : Recettes spécifiques de la Région de Bruxelles-Capitale en milliers d euros et en % du total des recettes spécifiques et des recettes totales en 2003 en milliers d'euros en % du total des taxes spécifiques en % du total des recettes Taxes ex-provinciales dont ,69% 0,12% Taxe sur établissements bancaires, 769 0,67% 0,04% financiers et distributeurs de billets Taxe sur les agences de paris aux 40 0,03% 0,00% courses de chevaux Taxe sur les panneaux d'affichage 195 0,17% 0,01% Taxe sur les appareils distributeurs 100 0,09% 0,01% de carburant liquides ou gazeux Taxe sur les établissements dangereux, 850 0,74% 0,05% insalubres et incommodes Taxe sur les dépôts de mitraille Taxes sur les taxis dont 892 0,78% 0,05% Taxe sur l'autorisation d'exploiter 839 0,73% 0,05% un service de taxi Taxe sur l'autorisation d'exploiter 52 0,05% 0,00% un service de location de voiture Taxe sur l'autorisation d'affecter un 1 0,00% 0,00% taxi à l'exploitation d'un service de location de voitures avec chauffeur Taxes d'agglomération dont ,53% 6,33% Additionnells à l'ipp ,37% 1,39% Additionnels au PRI ,21% 4,82% Additionnels à la taxe de circulation ,96% 0,13% Total des taxes spécifiques % 6,49% p.m. total des recettes % Source : Moniteur belge et calculs propres La Région de Bruxelles-Capitale applique également son pouvoir fiscal au travers des taxes de l Agglomération bruxelloise : elle perçoit des centimes additionnels sur le précompte immobilier, une taxe additionnelle sur l impôt des personnes physiques et des additionnels à la taxe de circulation. 17 Abrogée par l ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 5 juin 1997 (M.B. 2 juillet 1997) ; 12

15 La Région bruxelloise perçoit également une taxe sur les taxis : une taxe sur l autorisation d exploiter un service de taxi, une taxe sur l autorisation d exploiter un service de location de voiture avec chauffeur et sur l autorisation d affecter un taxi à l exploitation d un service de location de voitures avec chauffeur. Le total de toutes ces recettes s élevaient en 2003 à 115,47 millions d euros. Le tableau 5 présente les montants de ces diverses recettes pour Les recettes de l Agglomération bruxelloise s élevaient en 2003 à 113,52 millions d euros (taxes sur les taxis et additionnels). Quant aux recettes des anciennes taxes provinciales, elles s élevaient à 1,95 millions d euros en I.3. Conclusion sur les recettes de la Région de Bruxelles-Capitale L autonomie fiscale des Régions a progressivement été mise en place jusqu à atteindre aujourd hui un niveau élevé (G. Pagano, 2002). L analyse du pouvoir fiscal des Régions est complexe. Une manière de mesurer l autonomie fiscale des entités fédérées consiste à répartir les recettes en fonction du type d autonomie qu elles confèrent. Selon le Conseil Supérieur de Finances (1998), cette méthode a le grand avantage de prendre en compte le fait que l autonomie fiscale peut prendre différentes formes : autonomie complète, autonomie de taux et autonomie de marge. L autonomie est complète lorsque la Région peut moduler à la fois la base, les taux et les exemptions. Elle est limitée au taux lorsque la Région peut uniquement agir sur ce paramètre sans modifier la base ou les exemptions. Elle est à la marge lorsque la Région peut agir uniquement via des additionnels qui laissent la progressivité inchangée. Le Conseil Supérieur des Finances (2001) estime l autonomie fiscale de manière potentielle et non sur la base des recettes effectives. Il suffit donc que la Région puisse modifier la base d un impôt pour que l intégralité de celui-ci soit comptabilisé comme une recette d autonomie complète. Depuis la réforme institutionnelle de 2001, l autonomie fiscale est complète pour 40% des recettes fiscales des trois Régions, comparativement à 6% avant la réforme. L élargissement de l autonomie fiscale s est traduite par une augmentation de la part relative des impôts régionaux qui passent de 21,1% à 44% des recettes totales hors emprunt pour la Région de Bruxelles-Capitale entre 2001 et En contrepartie, les recettes d IPP transférées à la 13

16 Région de Bruxelles-Capitale passent de 59,6% à 33% des recettes totales hors emprunt de 2001 à En conclusion, au sein des recettes fiscales de la Région de Bruxelles-Capitale (780,02 millions d euros en 2003, soit 44% des recettes totales), les taxes les plus importantes, et qui ont un impact sur l activité économique, sont les droits d enregistrement sur les transmissions à titre onéreux, avec une recette de 355,31 millions d euros en 2003, soit près de 46% des recettes fiscales et 20% des recettes totales. II. Recettes fiscales communales Une imposition communale est un prélèvement que l autorité locale compétente impose unilatéralement à des personnes qui y sont domiciliées ou qui y ont des intérêts, en vue de financer les dépenses générales de la commune 18. Aux termes de l article 110, 4, de la Constitution, l établissement des impositions communales est de la compétence exclusive du Conseil communal, dont les décisions en la matière sont soumises à la tutelle générale. Toutefois, la loi peut interdire aux communes de lever certaines taxes ou leur imposer des limitations. Les taxes communales peuvent être classées en 13 catégories distinctes: - les taxes sur les prestations administratives - les taxes de remboursement - les taxes sur les prestations d hygiène publique - les taxes sur les entreprises industrielles, commerciales et agricoles - les taxes sur les spectacles et divertissement - les taxes et redevances sur l occupation du domaine public - les taxes sur le patrimoine - autres taxes - la taxe additionnelle au précompte immobilier - la taxe additionnelle à l impôt sur les personnes physiques - la taxe additionnelle à la taxe sur les automobiles - la taxe additionnelle à la taxe sur les vélos, vélomoteurs - la taxe additionnelle sur les chiens Les huit premières taxes regroupent chacune une série de taxes spécifiques à chaque commune. Etant donné que chaque commune est libre de lever elle-même un impôt, on observera des taxes dans certaines communes et pas dans d autres. Par exemple, la taxe sur les 14

17 enseignes lumineuses (inscrite dans les taxes sur les entreprises industrielles, commerciales et agricoles) se retrouve dans 8 des 19 communes de la Région, tandis que la taxe sur les occupations diverses de la voie publique (qu on retrouve dans les taxes et redevances sur l occupation du domaine public) est levée dans 18 des 19 communes (toutes sauf Berchem) 19. On rencontre donc une grande diversité d impôts locaux. A côté de ces 8 taxes d ordre général, on observe 5 taxes additionnelles. Comme on le constate dans le tableau 6 en annexe 4, les deux premières (taxe additionnelle au précompte immobilier et à l impôt sur les personnes physiques) représentent la plus grande partie des recettes fiscales communales. Les deux dernières taxes (taxe additionnelle sur les vélos et sur les chiens) n existent plus que pour Schaerbeek dans le premier cas et pour Evere dans le second. Elles ne sont pas reprises dans les tableaux suivants car elles représentent un montant dérisoire. Le tableau 6 (annexe 4) exprime le montant des taxes communales par catégorie et par habitant pour l année En effet, il nous semblait plus approprié d établir une comparaison communale sur base des impôts par habitant, afin d éliminer le biais des communes fortement ou, à l inverse, faiblement peuplées. Ainsi, nous constatons directement, en fonction du type de taxes, quelle commune de la Région de Bruxelles-Capitale représente un frein quant à l établissement d une entreprise. Le tableau 7 (annexe 4) reprend identiquement les mêmes catégories de taxes mais les exprime en % du total des recettes fiscales de la commune. Nous pouvons ainsi aisément identifier quelles taxes sont significatives pour une commune et nous baser dès lors sur ces taxes en particulier pour l étude d éventuels incitants fiscaux. A la lecture des tableaux, il apparaît évident que les deux taxes prépondérantes sont les additionnels au précompte immobilier ainsi qu à l impôt des personnes physiques. Ces deux taxes représentent à elles seules plus de 80% des recettes. Les autres taxes qui pourraient retenir notre attention sont les taxes sur les entreprises indutrielles, commerciales et agricoles pour la Ville de Bruxelles (essentiellement taxe sur les bureaux et sur les chambres d hôtels), Saint-Gilles (taxe de séjour) et Saint-Josse (taxe sur les chambres données en location) et les taxes sur le patrimoine, en tant que taxe sur les surfaces de bureaux pour Evere, Ixelles et Saint-Josse. 18 Daerden, M., Dumazy, W., Les finances publiques de la nouvelle Belgique fédérale, Editions Labor,

18 Le présent rapport s attellera à effectuer une analyse du précompte immobilier et en particulier, de la taxe additionnelle communale, mieux connue sous le nom de centimes additionnels au précompte immobilier. On pourrait toutefois légitimement se demander si l étude du précompte immobilier a de l intérêt étant donné que bon nombre de sociétés sont locataires de leurs surfaces de bureaux. La réponse à cette question est assez logique. Même si les entreprises sont la plupart du temps locataires de leurs bâtiments, les propriétaires répercutent le montant de leur précompte immobilier dans le loyer. Une meilleure maîtrise de cette taxe pourrait donc avoir des répercussions sur le niveau des loyers. II.1. Précompte immobilier Tout propriétaire d un bien foncier ou immobilier doit s acquitter du précompte immobilier. Le montant de l impôt dépend de deux choses : une assiette de calcul, fixée par l administration, et un taux d imposition, déterminé par les mandataires publics. L assiette de calcul est le revenu cadastral (R.C.), soit le revenu moyen net qu aurait pu procurer le bien mis en location dans des conditions normales. Le taux d imposition dépend des décisions prises à différents niveaux de pouvoir. Les Régions fixent un taux de base. Ce taux est actuellement de 2,5% en Flandre et de 1,25% à Bruxelles et en Wallonie. Dans certaines conditions, un taux plus bas peut-être accordé, notamment dans le cas des habitations sociales. Les communes et provinces, ainsi que l agglomération bruxelloise 20 définissent un certain nombre de centimes «additionnels». Nous avons calculé les prévisions pour les années La méthode de calcul de ses prévisions prend en compte l accroissement des années antérieures à la prévision. Les centimes additionnels présentés ci-dessus nous montrent bien les différences importantes existantes entre les communes de la Région de Bruxelles-Capitale. Si certaines communes ont pour politique de ne pas charger davantage leurs citoyens et dès lors, de ne pas modifier leurs centimes additionnels au précompte immobiler (Anderlecht, Auderghem, Etterbeek, Forest, Saint-Gilles ), d autres par contre utilisent cet instrument pour renflouer leurs caisses. Etant donnée la mauvaise santé financière quasi générale des communes et l importance des recettes de cet impôt, beaucoup d entre elles ont augmenté substantiellement leurs centimes additionnels depuis 2001 (Ganshoren, Ixelles, Jette, Molenbeek et Schaerbeek). 19 Comptes communaux

19 Tableau 8 : Centimes additionnels au PRI en Région de Bruxelles-Capitale de 2001 à 2005 et projections de 2006 à Anderlecht Auderghem Berchem Bruxelles Etterbeek Evere Forest Ganshoren Ixelles Jette Koekelberg Molenbeek Saint-Gilles Saint-Josse Schaerbeek Uccle Watermael Boitsfort Woluwé-St-Lambert Woluwé-St-Pierre Moyenne Région Source : Administration des pouvoirs locaux et calculs propres Toutefois, en tant qu organe de tutelle, le Gouvernement a la possibilité de maîtriser toute augmentation ou diminution de cet impôt. Ainsi, en octobre 2004, la commune de Schaerbeek avait décidé en conseil communal de diminuer leurs centimes additionnels au PRI. Etant donné la très mauvaise santé financière de la commune, le Gouvernement avait immédiatement opposé son refus. Cependant, cet impôt local est plutôt un frein à l attractivité et au développement des entreprises. Comparativement à la périphérie, la pression fiscale communale de la Région de Bruxelles-Capitale est nettement supérieure. Il est toutefois nécessaire de rappeler que la Région flamande a augmenté son taux de base de 1,25 à 2,50%, permettant dès lors aux communes de diminuer leurs centimes additionnels. 20 Dont les compétences et les budgets sont aujourd hui déléguées à la Région mais dont le taux individualisé est maintenu. 17

20 Tableau 9: Pourcentage du revenu cadastral revenant aux communes (sur base des additionnels communaux) de 2001 à 2005 et projections de 2006 à Anderlecht 32,50 32,50 32,50 32,50 32,50 32,50 32,50 Auderghem 23,75 23,75 23,75 23,75 23,75 23,75 23,75 Berchem 30,63 30,63 33,13 33,13 34,38 35,63 36,25 Bruxelles 36,88 36,88 36,88 36,88 36,88 36,88 36,88 Etterbeek 37,08 37,08 37,08 37,08 37,08 37,08 37,08 Evere 31,88 31,88 33,13 33,13 33,75 34,38 34,69 Forest 34,00 34,00 34,00 34,00 34,00 34,00 34,00 Ganshoren 32,38 32,38 37,38 37,38 39,88 42,38 43,63 Ixelles 30,75 34,50 34,50 34,50 36,38 36,38 37,31 Jette 32,38 37,38 37,38 37,38 39,88 39,88 41,13 Koekelberg 31,13 31,13 31,13 31,13 31,13 31,13 31,13 Molenbeek 32,48 35,60 35,60 35,60 37,16 37,16 37,94 Saint-Gilles 33,50 33,50 33,50 33,50 33,50 33,50 33,50 Saint-Josse 37,25 37,25 37,25 37,25 37,25 37,25 37,25 Schaerbeek 32,13 41,25 41,25 40,31 44,88 44,41 46,22 Uccle 26,25 28,75 28,75 28,75 30,00 30,00 30,63 Watermael Boitsfort 32,94 32,94 32,94 32,94 32,94 32,94 32,94 Woluwé-St-Lambert 30,63 30,63 30,63 30,63 30,63 30,63 30,63 Woluwé-St-Pierre 27,50 27,50 27,50 27,50 27,50 27,50 27,50 Source: comptes communaux et calculs propres Les projections établies ont également été réalisées par la méthode de prévision basée sur les années antérieures. Comme on peut le constater à la lecture du tableau 9, la pression fiscale communale est également fort différente entre les communes d une même Région. En 2004, Auderghem enregistrait la taxation la plus faible des 19 communes avec 23,75% d additionnels communaux tandis que Schaerbeek atteignait une pression fiscale de plus de 40%. En périphérie, la pression fiscale est de l ordre de 15 à 30% dans le Brabant flamand et de 9,1 à 21,3% dans le Brabant wallon 21. Méthode de calcul du précompte immobilier Comme expliqué plus haut, le précompte immobilier dépend donc du revenu cadastral de l habitation et de la pression fiscale régionale, provinciale et communale ; les centimes additionnels provinciaux et communaux étant un facteur multiplicatif du taux régional. Ainsi, à titre d exemple, la valeur d un appartement de 100m² dans un quartier résidentiel à Ixelles était de euros en Après indexation, le revenu cadastral s élevait à Plan Régional de Développement 18

21 euros alors que le loyer annuel moyen était de l ordre de 8000 euros. La taxe foncière locale totale (taxe régionale plus centimes additionnels communaux) pour 2001 est égale à : x ( [ 1,25 ] + [ 1,25 x (689 / 100) ] + [ 1,25 x (2460 / 100) ] ) % revenu cadastral taux régional centimes add. agglo centimes add. commune = x 40,6% revenu cadastral hauteur de la taxe = 970 euros précompte immobilier Dans cet exemple, la taxe s élève à un peu moins de 41% du revenu cadastral de l habitation. Sur le précompte immobilier de 970 euros, 237 euros (soit 24,3%) reviennent à la Région de Bruxelles-Capitale et 733 euros (soit 75,4%) à la commune d Ixelles. II.2. Approche statistique Une analyse plus approfondie peut être effectuée et fait l objet du tableau 10. Celui-ci détaille, pour chacun des impôts communaux essentiels, la moyenne et la dispersion de leur croissance annuelle sur la période Tableau 10: Impôts communaux : taux de croissance Taux de croissance annuelle Montant de l'impôt en 2002 Moyenne Ecart-type Coefficient de variation Taxe sur les surfaces ,25% 22 13,16% 1,59 de bureaux Taxe additionnelle au ,53% 23 7,02% 24 1,27 PRI Produit intérieur brut 3,72% 1,31% 0,35 Source: comptes communaux, Ministère des finances, BNB et calculs propres 22 La moyenne du taux de croissance annuelle de la taxe sur les surfaces de bureaux est calculée sur la période , à défaut d avoir les données sur la période ; 23 La moyenne du taux de croissance annuelle de la taxe additionnelle au précompte immobilier est une moyenne géométrique et non arithmétique afin de ne pas «subir» les retards d enrôlement du Ministère des Finances ; 24 L écart-type des taux de croissance annuels a été calculé à partir de moyenne mobile sur 3 années et ce, afin de corriger les retards d enrôlement que le Ministère des finances rencontre certaines années. 19

22 Au cours de la période , la taxe sur les surfaces de bureaux a connu une croissance annuelle moyenne de 8,25% alors que la croissance annuelle moyenne du P.I.B. sur la même période est de 3,72%. L élasticité 25 globale de cette taxe est donc supra-unitaire. Il en est de même pour la taxe additionnelle au précompte immobilier qui, au cours de la période , a connu une croissance annuelle moyenne de 5,53%. Mais, si les croissances de la taxe sur les surfaces de bureaux et de la taxe additionnelle au PRI sont plus fortes que celle du P.I.B., elles sont cependant plus volatiles : les coefficients de variation des taux de croissance annuels sont respectivement de 1,59 et de 1,27 contre 0,35 pour le P.I.B. II.3. Première conclusion sur les recettes fiscales communales Après avoir passé en revue les différentes recettes fiscales communales, on s aperçoit que la seule taxe véritablement prégnante est la taxe additionnelle au précompte immobilier. En étudiant celle-ci, on se rend compte que les pouvoirs locaux ont le pouvoir de diminuer ou d augmenter leurs centimes additionnels mais que leur marge de manœuvre est fort limitée par les recettes que cette taxe engendre. Le contexte actuel de mauvaise santé financière quasi généralisée des communes de la Région de Bruxelles-Capitale empêche pratiquement toute commune de diminuer, même sensiblement, leurs centimes additionnels. La solution optée par la Région flamande (augmenter le taux de base de 1,25 à 2,50%) ne fait que déplacer le problème. Les communes peuvent diminuer leur centimes additionnels mais la perte financière est conséquente. Il faudrait dès lors envisager une compensation de cette perte par la Région et tenter par ce biais d uniformiser les taux appliqués par les communes afin de faire disparaître la distorsion existant actuellement entre elles. 25 L élasticité se calcule comme le ratio entre le taux de croissance annuel moyen de la taxe additionnelle au précompte immobilier et le taux de croissance annuel moyen du produit intérieur brut. 20

23 III. Incitants fiscaux III.1. Premier scénario : taxe additionnelle au précompte immobilier L objectif de la convention est d étudier les différents paramètres fiscaux qui empêcheraient éventuellement l activité économique de se développer en Région de Bruxelles-Capitale, ou en tout cas la restreindraient. Suite à l analyse des budgets régionaux et communaux réalisée ci-dessus, il apparaît que la taxe la plus importante en terme de recette et liée à l activité économique est la taxe additionnelle communale au précompte immobilier. Celle-ci représente à elle seule en moyenne 59% des recettes fiscales totales des communes. Nous allons développer ci-dessous différents scénarios qui consistent soit à supprimer totalement cette taxe au niveau communal avec une compensation totale des pertes de revenus par le budget régional (dotation générale aux communes), soit à restreindre l additionnel au précompte immobilier à un taux déterminé et à également compenser cette perte de revenus dans le budget régional. III.1.1. Suppression de la taxe Dans un premier temps, il s agit de calculer le montant de la recette que la taxe additionnelle au précompte immobilier engendrerait dans les années à venir, afin d avoir une estimation du montant qui devrait être compensé. Pour ce faire, deux méthodes peuvent être utilisées. La première consiste à partir du montant total de la taxe additionnelle au précompte immobilier pour l année 2003 et à lui appliquer le taux de croissance annuel moyen calculé dans le tableau 10 pour la période , soit 5,53%. Si on applique cette méthode, il faudrait augmenter chaque année la dotation générale aux communes dans les mêmes proportions afin de compenser les communes pour les pertes de revenus subies suite à la suppression de cette taxe. Cependant, cette méthode poserait un sérieux problème étant donné la répartition non linéaire entre les communes de la dotation générale aux communes. Certaines communes bénéficieraient de recettes qui compenseraient plus que largement leur perte alors que d autres communes y seraient (fort) perdantes. 21

24 Tableau 11 : Montant prévisionnel de la taxe additionnelle au précompte immobilier en euros de 2004 à 2008 selon le taux de croissance annuel moyen de la période Total communes Source : comptes communaux et calculs propres Une seconde méthode est alors envisagée. Celle-ci consisterait à procéder de la même manière que pour la première mais en distinguant commune par commune. Tableau 12 : Montant prévisionnel par commune de la taxe additionnelle au précompte immobilier en euros de 2004 à 2008 selon le taux de croissance annuel moyen de la période Anderlecht Auderghem Berchem Bruxelles Etterbeek Evere Forest Ganshoren Ixelles Jette Koekelberg Molenbeek Saint-Gilles Saint-Josse Schaerbeek Uccle Wat.-Boitsfort Wol. St Lambert Wol. St Pierre Total Source : comptes communaux et calculs propres Avec cette seconde méthode, l objectif serait non pas d inscrire un montant supplémentaire dans la dotation générale aux communes, ce qui biaiserait la répartition entre les communes, mais de créer un fonds de compensation pour la perte de revenus des communes et qui tiendrait compte des montants observés ci-dessus. Dans les deux méthodes, le montant global à inscrire dans le budget des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale est identique et tient compte du taux de croissance annuel moyen calculé sur la période

25 On pourrait également procéder de manière différente et inscrire le montant prévisionnel de 2004 dans un fonds de compensation destiné à couvrir la perte de revenus pour les communes et indexer ce montant chaque année de 2%. Tableau 13: Montant prévisionnel de la taxe additionnelle au précompte immobilier en euros de 2004 à 2008 selon l indexation Total communes Source : comptes communaux et calculs propres Le tableau 13 nous indique clairement que, selon la méthode utilisée, la compensation ne sera pas la même. Ainsi, si l on veut être plus proche de la réalité, la méthode relative au taux de croissance annuel moyen semble être plus appropriée que l indexation. Cependant, la compensation est moindre dans le second cas. III.1.2. Restriction de la taxe Supposons maintenant que les 19 communes de la Région de Bruxelles-Capitale diminuent et fixent leur additionnel au précompte immobilier à 1600 afin de réduire la pression fiscale moyenne de l ensemble des 19 communes à 20% 26. Le tableau 14 suivant nous donne les recettes et les pertes pour les 19 communes dans ce cas de figure. L ensemble des 19 communes subirait une perte d un peu moins de 150 millions d euros en 2004 si l on venait à fixer le taux additionnel communal à Par rapport au scénario précédent, qui supprimait totalement la taxe, la perte est forcément moindre. En effet, la perte était de plus de 480 millions d euros en 2004 si on supprimait totalement la taxe. Dans le cas de la restriction, le montant à compenser serait donc de 148 millions d euros en En 2001, la moyenne des centimes additionnels communaux était de 2552, ce qui représentait une pression fiscale de presque 32%. Afin d obtenir une pression fiscale de l ordre de 20%, il faut ramener les centimes additionnels à 1600 (1,25 * 1600/100). 23