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2 Historique des versions du document Version Date Commentaire juillet 2013 Version de travail juillet 2013 Version corrigée juillet 2013 Version actualisée et corrigée juillet 2013 Version pour validation août 2013 Version validée Affaire suivie par Pierre NOUAILLE CETE de l'ouest / MisEDD Tél. : / Fax : Courriel : pierre.nouaille@developpement durable.gouv.fr Rédacteur Pierre NOUAILLE CETE de l'ouest / MisEDD Relecteur Xavier MILARET DDTM 44 / MOPEDD

3 SOMMAIRE INTRODUCTION...4 Les polarités : un outil au service de l'organisation et de la structuration du territoire...4 La nécessité d'une vision actualisée des polarités urbaines dans le département LES POLARITÉS URBAINES AU SENS DE LA DTA : LES PÔLES D'ÉQUILIBRE Les pôles d équilibre de la DTA Les critères de définition des pôles d'équilibre retenus par la DTA au début des années Ce que seraient les pôles d'équilibre aujourd'hui avec les critères d'hier LES POLARITÉS URBAINES DANS LES SCOT ET LE PDH Les polarités, un élément clé des projets d'organisation territoriale portés par les SCoT Les critères de désignation des polarités dans les SCoT et le PDH : équipements, emplois, transport... et intentions politiques Malgré quelques écarts, une convergence forte entre polarités SCoT et pôles d'équilibre de la DTA POUR UNE ACTUALISATION DES CRITÈRES DE DÉFINITION DES POLARITÉS URBAINES EN LOIRE ATLANTIQUE Les fonctions attendues aujourd'hui des polarités urbaines Déclinaison en indicateurs opératoires et construction d'indices de polarités communaux...18 CONCLUSION : LES ATTRIBUTS DE POLARITÉ DES COMMUNES DE LOIRE ATLANTIQUE EN ANNEXES...30 Annexe 1 : liste des références consultées...30 Annexe 2 : les 16 équipements caractéristiques de la gamme des services intermédiaires au début des années 2000 (INSEE)...30 Annexe 3 : pôles de services en 2013 (INSEE) : les 89 équipements de la base permanente des équipements classés par domaine et gamme. 31 Annexe 4 : précision sur les indicateurs retenus...31 Annexe 5 : méthode détaillée de calcul des indices de polarités communaux...32 Annexe 6 : Valeurs des indices de polarité communaux global et thématiques et seuils retenus pour la cartographie...33

4 Introduction Les polarités : un outil au service de l'organisation et de la structuration du territoire Bien que renvoyant à des fonctions et donc des types de communes parfois très hétérogènes, la notion de «polarité» apparaît de manière quasi systématique dans les documents d'aménagement et de planification élaborés puis mis en œuvre dans le département depuis une décennie. Ces documents confèrent aux polarités un rôle majeur dans la structuration et l'organisation du territoire, dans la mesure où elles constituent souvent les lieux d'accueil privilégiés des populations, emplois, services ou équipements. Les polarités orientent ainsi fortement les décisions d'aménagement et d'investissement des collectivités : la construction d'un consensus autour de leur identification (sur la base notamment du rôle qui leur est assigné) constitue donc un enjeu réel. A travers la reconnaissance de 20 «pôles d'équilibre», la Directive Territoriale d Aménagement de l estuaire de la Loire (DTA) a certes constitué un cadre solide notamment réglementaire pour le travail d'identification par les collectivités des polarités principales inscrites dans leurs documents. Pour autant, les études et données sur lesquelles s'est appuyée la DTA datent pour la plupart de la fin des années 1990 ou du début des années 2000 ; depuis, le territoire départemental a connu des évolutions socio démographiques importantes susceptibles d'avoir modifié les équilibres de la décennie précédente. Par ailleurs, la DTA ne couvre pas l'intégralité du département. La nécessité d'une vision actualisée des polarités urbaines dans le département La Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) de Loire Atlantique a donc ressenti le besoin d'une réflexion actualisée sur les polarités urbaines dans le département, afin de garantir la cohérence et la pertinence dans le dire et l'action de l État sur cette question, et ce alors qu'un certain nombre de documents d'urbanisme vont être mis en révision à court ou moyen terme (SCoT notamment). Un travail de recensement et de comparaison des communes identifiées comme des polarités dans les différents documents d'urbanisme a donc été engagé. Il s'est poursuivi par une réflexion sur les fonctions attendues aujourd'hui des polarités urbaines, afin de formuler de nouveaux critères de définition et d'identification possibles. Les résultats de ce travail offrent ainsi une vision actualisée de ce que peuvent être les polarités urbaines dans le département. Sans visée prescriptive ni normative, ces résultats doivent servir de base d'échange et de discussion entre les services de l État et les collectivités locales dans le cadre des démarches de planification en cours et à venir. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 4/38

5 1 Les polarités urbaines au sens de la DTA : les pôles d'équilibre 1.1 Les pôles d équilibre de la DTA Approuvée en juillet 2006, la Directive Territoriale d'aménagement (DTA) de l'estuaire de la Loire couvre les ¾ de la superficie du département de Loire Atlantique 1 ainsi que deux cantons du département du Maine et Loire (Champtoceaux et Saint Florent le Vieil). La DTA fixe 3 objectifs, chacun étant ensuite décliné en trois ambitions : objectif 1 : affirmer le rôle de Nantes Saint Nazaire comme métropole européenne au service du Grand Ouest ; objectif 2 : assurer le développement équilibré de toutes les composantes territoriales de l'estuaire ; objectif 3 : protéger et valoriser les espaces naturels, les sites et les paysages de l'estuaire. La référence à la notion de polarité apparaît explicitement au titre de l'ambition n 4. Rattachée à l'objectif 2, elle vise à «favoriser l'émergence d'un réseau de pôles d'équilibre». Ces pôles d'équilibre désignent des communes caractérisées par «un rôle structurant supérieur à leur poids démographique», et qui, en maillant le territoire, offrent aux communes alentour des 1 Mais 93% de la population départementale. services publics et privés. Ces pôles sont considérés comme participant à l'équilibre et à la qualité de l'aménagement du territoire. A ce titre, la DTA indique qu'ils doivent être renforcés dans leurs fonctions. Ils ont «vocation à accueillir les fonctions économiques, sociales et culturelles les plus structurantes à leur échelle, et à en organiser l'accès aux populations des territoires de leur zone d'influence». Vingt pôles d'équilibre sont ainsi reconnus (voir carte page suivante) 2 : Ancenis, Blain, Guérande, Herbignac, La Baule, Legé, Le Loroux Bottereau, Nort sur Erdre, Ponchâteau, Pornic, Saint Mars la Jaille, Saint Brévin les Pins, Sainte Pazanne, Savenay, Clisson, Vallet, Machecoul, Saint Philbert de Grandlieu, Saint Florent le Viel, Varades. 2 Dans la DTA, les 6 derniers pôles cités sont identifiés comme des bi pôles. Pour autant, rien ne les distingue, dans leurs fonctions, leurs caractéristiques ou leur vocation, des 14 autres pôles évoqués. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 5/38

6 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 6/38

7 1.2 Les critères de définition des pôles d'équilibre retenus par la DTA au début des années 2000 Si les critères ayant permis d'asseoir le choix de ces communes comme pôles d'équilibre ne sont pas précisément exposés dans le texte de la DTA, des études préparatoires mentionnent trois critères (cumulatifs) : deux concernent les emplois, un concerne les services et équipements. A l'exception des communes de la métropole Nantes Saint Nazaire, il était ainsi suggéré que soient retenus comme pôles d'équilibre : les communes de plus de emplois ; les communes dont le nombre d'emplois est supérieur aux nombre d'actifs occupés ; les communes caractérisées par l'importance de leur dotation en services et équipements, notamment vis à vis des territoires environnants. Ces critères témoignent que la notion de polarité est ici associée à celle de «masse critique» (définition d'un seuil d'emplois), mais également qu'une polarité s'apprécie par sa capacité à «rayonner», que ce soit à travers les emplois ou les services qu'elle peut offrir à la population de sa zone d'influence. Rétrospectivement, il apparaît que parmi les 20 pôles d'équilibre retenus, seuls 5 satisfaisaient, en 1999, aux 3 exigences évoquées ci dessus : Ancenis, La Baule, Blain, Clisson et Machecoul (voir carte page suivante). Sur les 15 pôles restants, tous étaient identifiés par l'insee comme «pôles de services intermédiaires», gage d'un niveau d'équipement minimum 3. En revanche, 6 ne vérifiaient aucun des 2 critères d'emplois (Herbignac, Nort sur Erdre, Le Loroux Bottereau, Legé, Sainte Pazanne et Saint Philbert de Grandlieu). Enfin, les autres pôles vérifiaient 1 critère d'emploi seulement sur les 2 évoqués : Pornic, Saint Brevin les Pins, Guérande, Ponchâteau, Savenay et Vallet abritaient effectivement plus de emplois chacun, mais le nombre de leurs actifs occupés était supérieur au nombre de leurs emplois ; à l'inverse, Saint Mars la Jaille, Varades et Saint Florent le Vieil constituaient bien de petits pôles d'emplois locaux (emplois plus nombreux que les actifs occupés), même s'ils ne dépassaient pas le seuil de emplois. Si les critères d'emplois et d'équipement ont sans aucun doute contribué à orienter le choix de l État, ils n'ont donc pas constitué une condition sine qua non à la désignation des pôles d'équilibre 4. Des facteurs comme la desserte ferroviaire (Sainte Pazanne) ou la nécessité perçue de renforcer le maillage urbain sur certaines portions du territoire éloignées de villes de taille significative (Legé) sont également intervenus dans les arbitrages finaux et la construction d'un compromis avec les collectivités locales. On soulignera également qu'en dehors du périmètre de la DTA, seule la commune de Châteaubriant satisfaisait en 1999 aux trois critères de polarité «esquissés» dans la DTA. 3 Étaient identifiées comme des pôles de services intermédiaires les communes qui possédaient au moins 9 équipements parmi une liste de 16 (voir liste en annexe). 4 Le fait que ces 3 critères ne figurent d'ailleurs pas explicitement dans le texte de la DTA montre qu'ils n'ont été utilisés qu'à titre indicatifs. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 7/38

8 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 8/38

9 1.3 Ce que seraient les pôles d'équilibre aujourd'hui avec les critères d'hier En reprenant, sur la base de données récentes 5, les principes sur lesquels la DTA a fait reposer (au moins en partie) la notion de pôles d'équilibre, il est possible d'obtenir une première vision actualisée de ce que pourraient être aujourd'hui les polarités urbaines en Loire Atlantique. Les résultats sont synthétisés dans la carte page suivante. En premier lieu, ils mettent en évidence la stabilité de l'armature urbaine départementale, et ce malgré un dynamisme démographique très important 6 : si des évolutions sont intervenues en une quinzaine d'années (voir ci dessous), elles n'ont pas bouleversé la structuration urbaine du département, témoignant ainsi de l'inertie qui prévaut dans la modification des grands équilibres territoriaux. Pour l'essentiel, les résultats confirment aussi les pôles d'équilibre identifiés dans la DTA, qui, rappelons le, l'avaient été sur la base de données issues du recensement de On notera notamment : que sur le périmètre de la DTA, la baisse de 20% en 15 ans du nombre de pôles de services intermédiaires a épargné les pôles d'équilibre. En effet, si des communes comme Arthon en Retz, La Bernerie en Retz, Bourgneuf en Rezt, Campbon, Riaillé, 5 Issues du recensement de 2009 pour les emplois et actifs occupés, du millésime 2012 de la base permanente des équipements pour les services et équipements. 6 Avec une croissance de sa population de +1,1% par an depuis 1999, la Loire Atlantique est, après la Vendée, le département du Grand Ouest ayant connu la plus forte croissance (et le 17ème département français sur les 96 de Métropole). Gétigné ou Vieillevigne ont vu leur niveau d'équipement décroître 7 au point de ne plus être identifiés aujourd'hui comme pôles de services intermédiaires par l'insee (alors qu'elles l'étaient en 1999), tous les pôles d'équilibre de la DTA demeurent en 2012 pôles de services (intermédiaires ou supérieurs). que la plupart des pôles d'équilibre de la DTA ont vu leurs attributs de polarité se renforcer : des communes comme Guérande, Pornic, ou Saint Brevin les Pins qui ne vérifiaient en 1999 que 2 des 3 critères de polarité évoqués par la DTA les vérifient aujourd'hui tous les 3. Et des communes qui n'en vérifiaient qu'un seul en vérifient dorénavant 2 (Herbignac, Nortsur Erdre, Saint Philbert de Grandlieu, Le Loroux Bottereau). Seule la commune de Blain a connu une dynamique inverse (2 critères aujourd hui contre 3 en 1999). Les données récentes montrent donc que les 20 pôles d'équilibre reconnus par la DTA restent, au regard des principes qu'elle avait posés, tout à fait d'actualité aujourd'hui. Les évolutions de la dernière décennie n'ont remis en cause aucun d'entre eux, et soulignent au contraire leur capacité à asseoir leur positionnement vis à vis de communes qui, il y a 10 ans, présentaient des caractéristiques parfois proches des leurs. Au delà de la confirmation de la pertinence des pôles d'équilibre, les résultats témoignent aussi de l'affirmation du rôle structurant d'un certain nombre de communes au sein de l'agglomération nantaise ou sur ses franges. 7 Cette baisse du niveau d'équipement peut être relative : la liste des équipements à héberger pour obtenir le statut de pôle de services intermédiaires a un peu évolué depuis Par ailleurs, l'insee définit dorénavant 3 niveaux de pôles de services : de proximité, intermédiaires, supérieurs. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 9/38

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11 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 11/38

12 Les deux premières, déjà pôles de services en 1999 ont désormais franchi le seuil des emplois ; quant à Sucé, elle a visiblement étoffé son niveau d'équipement, au point de constituer aujourd'hui un petit pôle de services intermédiaires (ce qui n'était pas le cas il y a 10 ans). Hors périmètre de la DTA, peu d'évolutions significatives sont à signaler : Châteaubriant est confirmée dans son rôle de polarité urbaine du Nord du département, alors que Saint Nicolas de Redon et Derval perdent au contraire chacune un de leurs attributs de polarité. Au regard des «critères DTA», c'est donc un double mouvement de renforcement des polarités les plus importantes et d'affaiblissement des plus petites qui semble s'affirmer à l'échelle du département, aboutissant de fait : à une dégradation (relative) du niveau d'équipement des polarités les plus petites et donc vraisemblablement à un affaiblissement de leur rayonnement ; à la confirmation des pôles d'équilibre reconnus par la DTA : cela traduit la pertinence de leur choix, et/ou une évolution du territoire en cohérence avec l'un des objectifs principaux portés par le document ; à l'affirmation autour de l'agglomération nantaise, de polarités nouvelles susceptibles de structurer le développement de sa couronne périurbaine. 2 Les polarités urbaines dans les SCoT et le PDH Au delà de la DTA, la notion de polarité constitue également un outil d'aménagement du territoire quasi systématiquement mobilisé dans les SCoT : ceux de Loire Atlantique n'échappent pas à ce constat général ; elle apparaît aussi de manière explicite dans le Plan Départemental de l'habitat (PDH). L'analyse des Documents d'orientations Générales (DOG) et Documents d'orientations et d'objectifs (DOO) de l'ensemble des SCoT du département 8, ainsi que celle du PDH, fournit donc un éclairage complémentaire sur la manière dont la question des polarités peut être traitée et/ou abordée dans les documents d'urbanisme locaux (voir cartes p. 13 et 14). 2.1 Les polarités, un élément clé des projets d'organisation territoriale portés par les SCoT Tous les SCoT du département évoquent, dans la partie opposable du document, la notion de polarité. Dans tous les documents, celle ci est abordée à travers l'emploi du terme de «pôle», auquel sont adjoints des qualificatifs variés, reflétant soit le niveau du pôle dans la hiérarchie urbaine («d'agglomération», 8 Menée fin 2012 par les services de la DDTM, cette exploitation a concerné 3 SCoT approuvés (SCoT de la Métropole Nantes Saint Nazaire, SCoT de la région de Ponchâteau Saint Gildas des Bois, SCoT de CAP Atlantique), 1 SCoT alors annulé mais dont le nouveau projet vient d'être arrêté (SCoT du Pays d'ancenis), ainsi que des 2 SCoT aujourd'hui en révision (SCoT du Pays de Redon, SCoT du Vignoble Nantais). Le SCoT du Pays de Retz, aujourd'hui arrêté ne l'était pas encore au moment de l'analyse. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 12/38

13 «structurant», «d'intérêt départemental», «secondaire», «relais», «d'attraction locale»...), soit une fonction spécifique («pôle à vocation touristique», «pôle commercial, d'habitat»...). De manière générale, il apparaît que les polarités et l'organisation multipolaire du territoire qu'elles dessinent, sont perçues comme une réponse permettant de répondre à deux objectifs principaux : l'objectif de construire un territoire équilibré et solidaire, c'est à dire garantissant à la population un accès facilité aux équipements et services, tout en intégrant le principe que la localisation de ces derniers est régie par des logiques de hiérarchisation : tous les équipements et services ne peuvent pas être implantés partout (pour des raisons financières, parce qu'ils répondent à des besoins plus ou moins fréquents, mais également pour des raisons liées à leur fonctionnement ou leur exploitation 9 : il faut donc opérer des choix dans leur localisation). l'objectif d'organiser le territoire pour réduire les impacts du développement et des activités humaines sur l'environnement. L'organisation multipolaire est en effet perçue comme un moyen d'optimiser les déplacements et de faciliter leur prise en charge par des modes collectifs, de limiter le morcellement urbain et donc l'altération ou la perturbation des milieux naturels, des paysages... 9 La plupart des services ou équipements nécessitent un nombre minimum d'usagers ou de clients, ce qui limite leur nombre. Certains équipements ou services peuvent également fonctionner dans une logique de complémentarité avec d'autres, justifiant ainsi leur concentration sur quelques communes. 2.2 Les critères de désignation des polarités dans les SCoT et le PDH : équipements, emplois, transport... et intentions politiques Échelle infracommunale mise à part 10, les SCoT définissent en général 2 ou 3 niveaux de polarités, sur la base desquels se déclinent de manière différenciée des objectifs et orientations en matière d'habitat, de densité, d'emplois, de desserte en transports collectifs, ou d'équipements. Le PDH identifie quant à lui 3 niveaux de polarités («pôles urbains majeurs», «pôles urbains pôles d'équilibre», «pôles structurants»), tout en reprenant, dans un soucis de cohérence, les polarités inscrites dans la DTA et les SCoT. D'un SCoT à l'autre, les raisons qui ont conduit à la désignation des pôles, tout comme le nombre de niveaux retenus peuvent différer en fonction de spécificités locales, de l'inscription du territoire de SCoT dans un niveau particulier de l'armature urbaine départementale ou régionale... Par ailleurs, au delà de leur identification sur la base de critères techniques, la désignation des pôles reflète avant tout des intentions politiques. Dans la très grande majorité des cas, il s'avère que les intentions associées à la désignation des pôles visent à maintenir ou renforcer les fonctions assurées par des communes considérées de facto comme structurant le territoire du SCoT. La désignation des pôles dans les SCoT consiste donc souvent à acter et renforcer le rôle «particulier» que jouent déjà «naturellement» certaines communes, que ce soit par leur poids démographique 10 Les SCoT peuvent identifier des secteurs spécifiques au sein des communes et les désigner par le terme de pôle (pôle d'activité par exemple). La présente étude se place à une échelle plus large et raisonne à une maille a minima communale. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 13/38

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15 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 15/38

16 ou par le nombre d'emplois qu'elles abritent, par leur offre de services publics ou de santé (école, collège, poste, gendarmerie, perception, médecin, dentiste...), leur offre de services privés (banque...), leur offre commerciale (garagiste, coiffeur, boulangerie, magasin d'alimentation...), ou encore par la qualité de leur desserte en transports collectifs. La désignation des pôles conduit à y orienter de manière privilégiée les projets majeurs d'équipements, de services, de logements, de développement économique... Le statut de pôle confère de ce fait aux communes désignées des perspectives et des opportunités de développement réelles ; mais il implique également des exigences généralement supérieures, voire dans certains cas, un devoir d'exemplarité vis à vis des autres communes (en termes de densité 11, de qualité des aménagements, d'attention portée au tissu commercial 12 ou à l'équilibre de l'offre de logements 13, de cohérence urbanisme / déplacement 14...). 2.3 Malgré quelques écarts, une convergence forte entre polarités SCoT et pôles d'équilibre de la DTA On le voit, les principes de désignation des polarités dans les SCoT ne diffèrent pas fondamentalement des attributs de polarité sur lesquels la DTA s'est fondée pour désigner les pôles d'équilibre. Au delà de l'exigence de compatibilité vis à vis de la DTA, il n'est donc pas étonnant de constater une grande 11 Cf. SCoT du Vignoble Nantais. 12 Cf. SCoT de la Région de Ponchâteau Saint Gildas des Bois 13 Cf. SCoT de la métropole Nantes Saint Nazaire. 14 Cf. SCoT du Pays de Redon, SCoT de la Région de Ponchâteau Saint Gildas des Bois. convergence entre pôles d'équilibre et polarités des SCoT (et donc du PDH). Ainsi et sans surprise, les 20 pôles d'équilibre de la DTA sont tous reconnus par les SCoT comme des polarités, généralement de rang élevé. Des polarités supplémentaires sont cependant mentionnées dans les SCoT ; on peut citer notamment La Turballe (CAP Atlantique), Missillac ou Saint Gildas des Bois (Région de Ponchâteau Saint Gildas des Bois), ainsi que Riaillé ou Ligné (COMPA, aujourd'hui annulé). Mais il s'agit ici de polarités de rang inférieur, remplissant des fonctions de proximité, et relevant donc d'une logique et d'une échelle différentes de celles des pôles d'équilibre identifiés par la DTA. Néanmoins, et malgré des analyses comparatives rendues difficiles par des échelles de hiérarchisation des polarités très variables selon les documents, trois polarités figurant dans les SCoT méritent d'être signalées. Sans bien sûr qu'elles ne puissent être considérées comme contraires à la DTA actuellement en vigueur, elles peuvent appeler de la part des services de l État une vigilance particulière notamment dans le cadre des révisions / évolutions de documents à venir (SCoT, voire DTA) : dans le SCoT du Vignoble Nantais (aujourd'hui en révision), la commune de Vieillevigne est citée comme une commune à capacité d'accueil importante 15. A ce titre, des objectifs ambitieux de construction de logements lui sont assignés par le DOG. Or, le caractère structurant de cette commune paraît limité (voir cartes 15 Ce n'est pas la seule ; d'autres communes le sont également, mais elles sont soit rattachées à l'unité urbaine de Clisson (pôle d'équilibre de la DTA), soit au contact direct de l'agglomération nantaise (Saint Julien de Concelles, La Haye Fouassière, La Chapelle Basse Mer, Pont Saint Martin). Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 16/38

17 précédentes, ainsi que le chapitre suivant), voire même s'affaiblir 16. Par ailleurs, si le SCoT peut légitimement dans le cadre de sa révision afficher l'objectif de rompre avec cette tendance et redonner un rôle particulier à cette commune (d'autant que la partie Sud du territoire du SCoT est dépourvue d'autre pôle), il devra néanmoins intégrer la proximité de Mointaigu, voire de Legé. dans le SCoT métropolitain, Saint Etienne de Montluc et Treillières Grandchamp des Fontaines sont identifiées comme des pôles structurants, au même titre que Savenay, et Nort sur Erdre (pôles d'équilibre de la DTA). Les évolutions récentes témoignent effectivement d'un renforcement du rôle structurant de ces deux polarités du SCoT (d'avantage toutefois pour Saint Etienne de Montluc que pour Treillières Granchamp), qui forment par ailleurs deux unités urbaines au contact direct de l'unité urbaine de Nantes. Concernant le SCoT du Pays d'ancenis aujourd'hui annulé, les cas de Mésanger et de Saint Herblon pourraient également être mentionnés. Ces communes étaient effectivement identifiées dans le SCoT annulé comme des «polarités structurantes», associées au pôle d'ancenis, alors même que situées en dehors de son unité urbaine 17 et sans faire valoir de réels attributs de polarité (voir cartes et chapitre suivants). Les éléments dont on dispose à ce jour laissent penser que le statut de Mésanger et Saint Herblon a toutefois été revu dans le projet de nouveau document. 16 Si Vieillevigne était identifiée comme pôle de services intermédiaires par l'insee au début des années 2000, ce n'est plus le cas aujourd'hui. 17 À l'inverse de Saint Géréon. 3 Pour une actualisation des critères de définition des polarités urbaines en Loire Atlantique Au vu des éléments précédents, il apparaît que dans les documents de planification étudiés, la justification technique du choix des pôles urbains s'appuie généralement sur des indicateurs qui témoignent de deux dimensions majeures associée à la notion de polarité : celle de «l'importance» ou du «poids» en général mesuré en termes de nombre d'emplois ou d'habitants, mais sans qu'un seuil soit toujours formellement défini ; celle de «rayonnement» appréciée à travers la capacité de la commune à abriter des services, des équipements, des emplois qui dépassent les besoins de ses seuls habitants. A la notion de polarité est donc associée la notion de zone d'influence ou de chalandise, souvent évaluée sur la base de réalités perçues ou vécues. Mais on rappellera également qu'au delà de ces critères techniques, souvent appréciés à l'aune d'indicateurs quantifiables, le choix des polarités résulte aussi de choix «stratégiques» (volonté par exemple de créer des polarités nouvelles) et/ou d'arbitrages politiques (recherche d'un compromis dans la mesure où le statut de polarité peut être perçu comme un statut «privilégié»). Dans ce cadre, et dans la perspective des démarches de révisions prochaines d'un certain nombre de documents d'urbanisme 18, il est utile pour la DDTM de disposer d'éléments 18 La révision du SCoT métropolitain doit intervenir prochainement, celle du Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 17/38

18 complémentaires susceptibles de l'aider à se positionner vis à vis des orientations (éventuellement nouvelles) des collectivités locales en matière de désignation de polarités urbaines. Cela a conduit la DDTM à ré interroger les principes et critères techniques sur lesquels repose classiquement la désignation des polarités dans les documents de planification, et à envisager de nouveaux critères de définition, en veillant notamment à bien intégrer les orientations et exigences nouvelles portées par les politiques publiques nationales (Grenelle de l'environnement puis transition écologique). A cet effet deux domaines ont été identifiés comme particulièrement importants à intégrer dans les critères de définition : l'économie de l'espace et la mobilité. 3.1 Les fonctions attendues aujourd'hui des polarités urbaines La définition de nouveaux critères d'identification des polarités urbaines dans le département passe d'abord par une réflexion sur les fonctions attendues. Sept grands types de fonctions (certaines parfois redondantes) associées aux polarités ont pu être identifiés : fonction de logement : une polarité doit pouvoir répondre à des besoins de logements conséquents et divers. fonctions commerciales : une polarité est un lieu d'attraction commerciale ; elle doit donc disposer d'une densité de commerces importante (ou significativement supérieure à celle des communes avoisinantes) et d'une offre commerciale Vignoble Nantais est en cours. L'élaboration du SCoT du Pays de Châteaubriant pourrait également débuter prochainement. diversifiée. fonctions administratives : une polarité est le lieu d'accès aux services publics de proximité ; elle doit abriter des services publics relevant de l'enseignement, de la santé, des finances publiques... fonctions culturelles et récréatives : une polarité exerce une attraction par les équipements et lieux de loisirs (au sens large) qu'elle abrite : cinéma, restaurants, salles de spectacles,... fonctions économiques : une polarité est une centralité économique, dans le sens où elle offre un nombre d'emplois important, que son tissu économique est diversifié, qu'elle attire des actifs des espaces environnants. fonctions d'échanges : une polarité constitue une porte d'accès aux réseaux de transport et de mobilité «structurants» et irriguant le territoire. Elle doit assurer la connexion avec les territoires avoisinants. fonctions de rayonnement : de manière plus globale, une polarité exerce une influence sur les espaces environnants, c'est à dire que les évolutions qu'elle connaît (sur le plan socio économique, en matière de choix d'aménagement ou urbanistiques...) ont des répercussions sur les espaces voisins. 3.2 Déclinaison en indicateurs opératoires et construction d'indices de polarités communaux Analysé de manière transversale, le contenu de ces sept grandes fonctions permet de définir 4 attributs essentiels de la polarité : 1) la concentration : une polarité concentre (des emplois, des Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 18/38

19 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 19/38

20 populations, des équipements, des services...) 2) l'influence, le rayonnement : une polarité influe et rayonne sur son espace proche ; 3) l'accessibilité et la connexion à l'extérieur : une polarité est accessible, offre des services de mobilité et permet l'insertion dans les réseaux d'échange «supérieurs» ; 4) l'équilibre et la diversité : une polarité répond à la diversité des besoins qui peuvent s'exprimer (en termes de services, de logements, de commerces, de loisirs...) et assure l'équilibre du développement, notamment à l'échelle de sa zone d'influence. Ces attributs de polarité peuvent être appréciés à l'aide d'indicateurs. Le tableau de la page suivante décrit ceux retenus dans le cadre de cette étude ; le choix a été fait ici de retenir des indicateurs simples, faciles à construire et à interpréter. C'est sur la base de ces indicateurs que sont finalement construits, pour chaque commune du département, des indices de polarités thématiques (renvoyant à chacun des 4 attributs précédents), ainsi qu'un indice de polarité global. La méthode de calcul de ces indices est exposée en annexe. Pour résumer, elle consiste, pour chacun des 16 indicateurs retenus, à attribuer à chaque commune un score égal à son rang de classement vis à vis de l'ensemble des communes du département. Les scores obtenus sur chaque indicateur sont ensuite regroupés par thème puis sommés (après pondération éventuelle) permettant ainsi d'obtenir les indices de polarités thématiques et global. Les communes sont enfin classées en 4 groupes : celles à indice de polarité (global ou thématique) élevé (33 communes, représentant 15% des communes du département) ; celles à indice de polarité moyen (33 communes, 15% des communes du département) ; celles à indice de polarité faible : et celles à indice de polarité nul (79 communes chacune, soit 35% des communes du département). Exemple : pour l'indicateur «Nombre d'habitants», les populations communales s'échelonnent de 340 pour Juigné les Moutiers (commune la moins peuplée) à habitants pour Nantes (commune la plus peuplée) 19. Juigné les Moutiers recueille donc un score de 1, Nantes de 221 (car la Loire Atlantique compte 221 communes). 19 Millésime 2009 du recensement de la population. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 20/38

21 Diagramme des indicateurs utilisés pour calculer les indices de polarité thématiques et global Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 21/38

22 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 22/38

23 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 23/38

24 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 24/38

25 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 25/38

26 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 26/38

27 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 27/38

28 Conclusion : les attributs de polarité des communes de Loire Atlantique en 2013 Les cartes qui précèdent synthétisent les résultats obtenus à l'aide de la méthode sommairement décrite dans les paragraphes précédents. Des cartes complémentaires figurent en annexe, ainsi que les tableaux plus complets des «scores» communaux pour chaque indicateur. Avant toute chose, il convient de rappeler que ces cartes et les données sur lesquelles elles sont bâties, n'ont bien entendu pas vocation à «trancher» sur le statut ou non de polarité des communes du département. Ces résultats permettent plutôt de mettre en évidence la manière dont les communes du département se situent vis à vis d'indicateurs considérés comme caractéristiques d'un attribut de la polarité particulier. Ils ne constituent que des éléments techniques permettant d'apprécier, sur la base de choix méthodologiques donnés, les forces ou faiblesses des communes quant à certaines dimensions constitutives du principe de polarité. Ils peuvent guider des choix et orientations politiques mais ne sauraient s'y substituer. A ce titre, plusieurs enseignements peuvent être tirés. Le premier concerne les communes pôles d'équilibre de la DTA, qui toutes se caractérisent par un indice de polarité global élevé (carte p. 22). En effet, sur les 19 pôles d'équilibre reconnus, en Loire atlantique, 15 relèvent de la catégorie de communes à indice de polarité fort 20, 4 de communes à indice de polarité global 20 Les communes sont réparties en 4 classes : celles à indice de polarité élevé (33 moyen. Ces quatre communes (Sainte Pazanne, Saint Philbert de Grandlieu, Legé, Herbignac) restent néanmoins bien positionnées vis à vis des autres communes du département. Cela confirme donc une fois encore la légitimité des pôles d'équilibre et la légitimité de la DTA en tant que document de référence sur la question des polarités urbaines dans le département. Le second enseignement est la répartition assez équilibrée des communes à indice de polarité élevé au sein du territoire départemental. On notera notamment que tous les EPCI du département sont structurés par une ou plusieurs commune(s) à indice de polarité fort à moyen, même si les franges Nord et Sud du département comportent moins de communes à indice de polarité fort (CC du Pays de Redon, CC du Secteur de Derval, CC de la Région de Nozay, CC de Grandlieu, CC de Loire Atlantique Méridionale, CC Cœur Pays de Retz). Le troisième est qu'un indice de polarité global élevé n'empêche pas un déficit de polarité sur certaines thématiques ou fonctions. On peut notamment souligner : que les communes de Saint Mars la Jaille, Varades, mais également Derval et Guémené Penfao verraient leur statut de polarité s'affirmer davantage si leur poids économique et démographique augmentait (carte p. 23) que la commune de Savenay, qui dispose pourtant d'un des indices de polarité les plus importants du département (communes des agglomérations Nantaise et Nazairienne mises à part) constitue un pôle d'emploi qui n'attire que moyennement les actifs des communes alentours (conséquence vraisemblable d'un communes, représentant 15% des communes du département), celles à indice de polarité moyen (33 communes, 15% des communes du département), celles à indice de polarité faible et celles à indice de polarité nul (79 communes chacune, soit 35% des communes du département). Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 28/38

29 positionnement à mi chemin entre les 2 grands pôles départementaux, qui «aspirent» les actifs de sa zone d'influence) (carte p. 24) que sans surprise, l'absence de desserte ferroviaire est très impactante sur le niveau de services offert en matière de mobilité ; cela est particulièrement vrai pour les communes de Vallet, Le Loroux Bottereau, Guérande, et plus encore Legé (carte p. 25) que certains pôles comme Saint Philbert de Grandlieu ou Sainte Pazanne se caractérisent par une très faible diversité en termes de statut d'occupation des logements offerts (prédominance de propriétaires occupants, offre en matière de logement social extrêmement faible) et de profil social des populations résidentes (forte sur représentation des catégories employés et ouvriers) (carte p. 26). Le quatrième et dernier enseignement est la confirmation du rôle que joue la commune de Saint Etienne de Montluc en tant que petite polarité urbaine au sein de la couronne périurbaine nantaise (qui tire profit de son excellent niveau de desserte). L'affirmation du pôle Treillières Grandchamp des Fontaines (identifié notamment dans le SCoT métropolitain) est quant à elle moins évidente (carte p. 22). Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 29/38

30 Annexes services locaux de l État : commissariat ou gendarmerie, perception, collège privé ou public ; professions de santé : dentiste, masseur kinésithérapeute, vétérinaire, ambulancier. Annexe 1 : liste des références consultées CETE de l'ouest, (2011), SCoT du Pays de Laval et de Loiron Appui technique du CETE Ouest auprès de la DDT53 dans le cadre du diagnostic socio-économique : note thématique sur les polarités, 12 p. Conférence des compagnies consulaires de Loire-Atlantique, (2001), Dynamiques territoriales et pôles d'équilibre en Loire-Atlantique, 37 p. Préfecture de la région Pays de la Loire, (2006), Directive territoriale d'aménagement de l'estuaire de la Loire, 58 p. Annexe 2 : les 16 équipements caractéristiques de la gamme des services intermédiaires au début des années 2000 (INSEE) commerces : hypermarché ou supermarché, librairie, droguerie, magasins d'électroménager, de vêtements, de meubles et de chaussures ; services financiers : banque ou caisse d'épargne, étude de notaire ; Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 30/38

31 Annexe 3 : pôles de services en 2013 (INSEE) : les 89 équipements de la base permanente des équipements classés par domaine et gamme Domaine Services aux particuliers Commerces Enseignement Santé et action sociale Transport et déplacement Sports, loisirs, culture Proximité Intermédiaire Supérieure Banque, Caisse d'epargne Police Pôle emploi Bureau de poste Trésorerie Location automobiles, utilitaires légers Réparation automobile et de matériel agricole Gendarmerie Agence de travail temporaire Maçon Pompes funèbres Plâtrier peintre Contrôle technique automobile Menuisier, charpentier, serrurier Ecole de conduite Plombier, couvreur, chauffagiste Vétérinaire Électricien Blanchisserie-Teinturerie Entreprise générale du bâtiment Soins de beauté Coiffure Restaurant Agence immobilière Supérette Supermarché Hypermarché Épicerie Librairie papeterie journeaux Produits surgelés Boulangerie Magasin de vêtements Poissonnerie Boucherie charcuterie Magasin d'équipements du foyer Parfumerie Fleuriste Magasin de chaussures Magasin d'électroménager et de matériel audio-vidéo Magasin de meubles Magasin d'articles de sports et de loisirs Droguerie quincaillerie bricolage Horlogerie Bijouterie Magasin d'optique École maternelle Collège Lycée d'enseignement général et/ou technologique École élémentaire Lycée d'enseignement professionnel Médecin omnipraticien Orthophoniste Établissement santé court séjour Chirurgien dentiste Pédicure-podologue Établissement santé moyen séjour Infirmier Laboratoire d'analyses médicales Établissement santé long séjour Masseur kinésithérapeute Ambulance Établissement psychiatrique avec hébergement Pharmacie Personnes âgées : hébergement Urgences Personnes âgées : services d'aide Maternité Garde d'enfant d'âge préscolaire Centre de santé Structures psychiatriques en ambulatoire Spécialiste en cardiologie Spécialiste en dermatologie vénéréologie Spécialiste en gynécologie médicale Spécialiste en gynécologie obstétrique Spécialiste en gastro-entérologie Spécialiste en psychiatrie Spécialiste en ophtalmologie Spécialiste en oto-rhino-laryngologie Spécialiste en pédiatrie Spécialiste en radiodiagnostic et imagerie médicale Sage-femme Orthoptiste Personnes âgées : soins à domicile Enfants handicapés : hébergement Enfants handicapés : soins à domicile Adultes handicapés : hébergement Adultes handicapés : services Travail protégé Taxi Gamme Cinéma Annexe 4 : précision sur les indicateurs retenus Statut et niveau de pôle de services : l'insee définit sur la base des équipements renseignés dans le tableau précédent 3 niveaux de pôles de services : gammes des pôles de services de proximité, gammes des pôle de services intermédiaires, gamme des pôles de services supérieurs. Est considéré comme pôle de la gamme toute commune qui possède au moins la moitié des équipements de la gamme. Ratio emplois / actifs occupés : Nombre d'emplois au lieu de travail rapporté au nombre d'actifs occupés habitant dans la commune. Une valeur supérieure à 1 traduit le fait que la commune est obligée de faire appel à de la main d œuvre extérieure pour satisfaire les emplois qu'elle abrite : on considère de ce fait qu'elle constitue un pôle d'emploi local. Taux d'actifs stables : Nombre d'actifs occupés travaillant dans leur commune de résidence rapporté au nombre d'actifs occupés total de la commune Nombre d'arrêts journaliers des trains TER : nombre de fois où un train TER, un train inter cités ou au autocar TER s'arrête dans la commune. Le jour de référence retenu ici est le mardi 16 octobre Le nombre d'arrêts a été obtenu par exploitation des fiches horaires. Nombre d'arrêts journaliers des cars inter urbains : nombre de fois où un car du réseau LILA du Conseil Général de Loire Atlantique s'arrête dans la commune (tous arrêts confondus). Le jour de référence retenu ici est le mardi 16 octobre Le nombre d'arrêts a été obtenu par exploitation des données «opendata» du Conseil Général. Indice de diversification d'herfindahl de la structure par taille Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 31/38

32 du parc de logements : il est calculé pour les seules résidences principales (RP) H = (part des RP 1 pièce)² + (part des RP 2 pièces)² + (part des RP 3 pièces)² + (part des RP 4 pièces)² + (part des RP 5 pièces ou plus)² Indice de diversification d'herfindahl de la structure par statut d'occupation du parc de logements : il est calculé pour les seules résidences principales (RP) H = (part des RP occupées par leur propriétaire)² + (part des RP du secteur privé occupées par des locataires)² + (part des RP HLM)² Indice de diversification d'herfindahl de la structure par âge de la population : H = (part des 0 14 ans)² + (part des ans)² + (part des ans)² + (part des ans)² + (part des ans)² + (part des 75 ans ou plus)² Indice de diversification d'herfindahl de la structure par PCS de la population : il est calculé pour les seules personnes de 15 ans ou plus H = (part des agriculteurs exploitants)² + (part des commerçants, chefs d'entreprises et artisans)² + (part des cadres et professions intellectuelles supérieures)² + (part des professions intermédiaires)² + (part des employés)² + (part des ouvriers)² + (part des retraités)² + (part des autres inactifs de 15 ans ou plus)² Annexe 5 : méthode détaillée de calcul des indices de polarités communaux Calcul des indices de polarité thématiques 1) La valeur des indicateurs rattachés à chacun des 4 attributs de polarité définis («concentration», «rayonnement influence», «accessibilité», «équilibre diversité») est calculée pour chacune des 221 communes de Loire Atlantique. 2) Un score est attribué à chaque commune en fonction de son rang de classement sur chaque indicateur. Le score correspond au rang de classement de la commune. Le classement est un classement par ordre croissant, excepté pour les indicateurs de diversification d'herfindahl, où le classement est par ordre décroissant 21. ex. : pour l'indicateur nombre d'habitants : la méthode consiste à attribuer un score de 1 à Juigné les Moutiers, de 221 à Nantes pour l'indicateur de diversité du parc de logements selon le statut d'occupation : la méthode consiste à attribuer un score de 1 à Crossac et de 221 à Ancenis. Pour l'indicateur «niveau d'équipement et de service», compte tenu du nombre de pôles relevant des 3 gammes dans le département, un score de 221 a été attribué aux pôles de services supérieurs, de 165 aux pôles de services intermédiaires, de 111 aux pôles de services de proximité et de 56 aux autres communes. 21 En effet, l'indicateur d'herfindahl est ici retenu pour apprécier le degré de diversification du parc de logements et de la structure sociale de la population ; or, l'indicateur est construit de telle sorte qu'une valeur élevée traduit une absence de diversification. Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 32/38

33 3) Pour chacun des 4 attributs de polarité, un indice ce polarité thématique est calculé par sommation des scores obtenus sur chacun des indicateurs qui lui sont rattachés : in fine, la valeur de l'indice de polarité thématique correspond au rang de classement (par ordre croissant) de la commune par rapport à la somme des scores obtenus sur chaque indicateur. Certains indicateurs ont toutefois été considérés comme ayant une importance particulière et ont été pondérés ; c'est le cas des indicateurs suivants : niveau de services et d'équipements : x 3 (importance jugée équivalente aux 3 autres indicateurs de l'attribut «influerrayonner») nombre d'arrêts journaliers des trains TER : x 2 (importance jugée 2 fois plus forte que la desserte par car, du fait de sa pérennité et de la capacité de ce mode de transport) nombre cumulé de pôles d'échanges multimodaux, parcs relais et aires de co voiturage : x 2 (importante jugée aussi forte que les 2 indicateurs de desserte par car). Annexe 6 : Valeurs des indices de polarité communaux global et thématiques et seuils retenus pour la cartographie Les valeurs des indices de polarité global et thématiques des communes du département sont renseignées dans les tableaux pages suivantes. Sur les cartes, la taille et la couleur des pastilles (couleur par ailleurs reprise dans les tableaux ci après) renseignent sur le niveau de polarité de la commune : pastilles rouge : représentent 15% des communes disposant des indices de polarités (global ou thématique) le plus élevé ; pastilles orange : 15% des communes suivantes ; pastilles jaunes : 35% des communes suivantes ; les 35% des communes disposant des indices de polarité les plus faibles ne sont pas représentées. Calcul de l'indice de polarité global La valeur de l'indice global correspond au rang de classement de la commune par rapport à la somme des indices de polarité thématiques. Il varie donc de 1 (Noyal sur Brutz) à 221 (Saint Herblain). Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 33/38

34 Étude sur les polarités urbaines de Loire Atlantique DDTM de Loire Atlantique 34/38

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37 Centre d'études Techniques de l'équipement de l'ouest MAN 9 rue René Viviani BP NANTES Cédex 02 Tél : Fax : ouest.developpement durable.gouv.fr