CAPITALISATION DES BONNES PRATIQUES EN MATIERE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DES COMMUNES

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1 MINISTERE DE LA DECENTRALISATION, DE LA GOUVERNANCE LOCALE, DE L ADMINISTRATION ET DE L AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (M.D.G.L.A.A.T.) -=-=-=-=-=-=-=-=-=-=- Programme d Appui aux Collectivités Territoriales Projet 9 / ACP / BEN / 029 -=-=-=-=-=-=-=-=-=-=- Cellule de Coordination du PACTE CAPITALISATION DES BONNES PRATIQUES EN MATIERE DE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DES COMMUNES Juillet 2010 Pascal Pommarel Victoire Elègbè

2 2 Sommaire 1 Un cadre général propice au développement des communes Cadre d intervention Une volonté politique réelle pour la décentralisation L organigramme d intervention Les associations intercommunales Une approche du PACTE à la carte Une base référentielle initiale Une typologie des communes pour une approche à la carte Validation Un renforcement de l offre de services aux communes Les appuis développés dans le domaine de la GRH Méthodologie développée pour les appuis aux communes Le suivi mis en œuvre par le PACTE Les interventions qui ont été conduites dans le domaine de la GRH Capitalisation Méthodologie de la capitalisation Analyse globale de la satisfaction par rapport à la GRH Analyse des outils utilisés, de leur maitrise et de leur intérêt Les outils relatifs aux informations individuelles Les tableaux de bord pour les informations groupées sur le personnel Analyse des effets du projet dans le domaine de la GRH Appréciation sur les consultants chargés des appuis Les bonnes pratiques qui se sont développées Recommandations et écueils à éviter Les souhaits des communes Les Ecueils potentiels Les Ecueils à éviter Recommandations Conclusion Intérêt de la capitalisation La feuille de route en GRH Les mécanismes de pérennisation d un appui Plan de Communication et chronogramme...34

3 Le plan de communication Chronogramme du Plan de communication GRH ANNEXES Annexe 1 : Timing de la mission...37 Annexe 2 : Calendrier de visite...38 Annexe 3 : Questionnaire d enquête commune...41 Annexe 4 : Grille d analyse du questionnaire...48 Annexe 5 : Tableau de synthèse des interventions des missions d appui...53 Annexe 6 : canevas fiche formation GRH avec TDR...56 Annexe 7 : Chronogramme mise en œuvre intervention GRH...57 Annexe 8 : Tableau de mobilisation des consultants...58 Annexe 9 : Carte des communes concernées par la GRH...59 Annexe 10 : Bibliographie...60

4 4 SIGLES ET ABREVIATIONS AD/AR ANCB AT CE CF CFED CL CONAFIL DUE DCL DED DGAE DGDGL DP GTZ IGAA FADeC FED MEF MDGLAAT MRAI ON PACTE PAI PDC PDDC PIN PNUD PONADEC PTF PRODECOM RAT SCRP TDR UE Association Départementale / Association Régionale Association Nationale des Communes du Bénin Assistance Technique Commission Européenne Convention de Financement Cellule d Appui à l Ordonnateur National du FED Collectivité locale Commission Nationale des Finances Locales Délégation de l Union Européenne Direction des Collectivités Locales (MDGLAAT) Deutscher Entwicklungs Dienst Direction Générale de l Administration d Etat (MDGLAAT) Direction Générale de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale (MDGLAAT) Devis Programme Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Inspection Générale des Affaires Administratives (MGLAAT) Fonds d Appui au Développement des Communes Fonds Européen de Développement Ministère de l Economie et des Finances Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l Administration et de l Aménagement du Territoire Ministère de la Réforme Administrative et Institutionnelle Ordonnateur National du FED Programme d Appui aux Collectivités Territoriales (FED) Plan Annuel d Investissement Plan de Développement Communal Projet d Appui à la Décentralisation et au Développement Communal (GTZ) Programme Indicatif National (UE) Programme des Nations Unies pour le Développement Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration Partenaires Techniques et Financiers Programme d Appui au Démarrage des Communes (FED) Réforme de l Administration Territoriale Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté Termes de Référence Union Européenne

5 5 1 Un cadre général propice au développement des communes 1.1 Cadre d intervention Une volonté politique réelle pour la décentralisation Le Bénin s est engagé dans une logique de décentralisation de l Etat afin de rapprocher les centres de décision vers le niveau local. Pour ce faire, il a mis en place 77 communes qui ont connu leurs premières élections en 2003, suivies 5 ans plus tard par de nouvelles consultations. Les profonds changements qui ont été opérés, ont contribué à asseoir la démocratie. Les acquis sont bien là. Les municipalités issues du premier mandat avaient pour la plupart réalisé leur PDC de «première génération», et commencé leur mise en œuvre. La réforme administrative qui a par ailleurs mis en place 12 départements se poursuit sous la tutelle du MDGLAAT, appuyé par de nombreux partenaires techniques et financiers, et les communes commencent à devenir plus matures. Leurs budgets respectifs ont augmenté régulièrement, même s ils ont connu une brutale régression avec les changements inscrits dans la loi de finances Cette diminution varie de 13% du budget de fonctionnement au minimum pour les communes les moins urbanisées à 42,77% du budget de fonctionnement pour les communes les plus urbanisées. Cette situation va, bien entendu, avoir des effets très important sur la capacité d investissement des communes pour leur développement. Dans ce contexte un peu complexe, elles parviennent cependant à faire des pas prometteurs. L Union Européenne a soutenu ce processus depuis son commencement, appuyant notamment la mise en œuvre du programme d'appui au démarrage des communes (PRODECOM) dans le cadre du 8 ième FED, puis le Programme d Appui aux Collectivités Territoriales PACTE sous le 9 ième FED. L objectif global du PACTE, s inscrit dans une logique d'accompagnement et de responsabilisation des acteurs : «les communes, nouveaux espaces de citoyenneté, fournissent des services aux usagers, mobilisent les moyens de leur viabilité et assurent leur mission de facilitation du développement local au sein d'un environnement institutionnel adapté aux enjeux de la réforme». Son premier objectif spécifique est défini ainsi : «Les communes renforcent leurs capacités d'administration et de promotion du développement local à travers l ANCB mandatée par elles pour leur apporter des services de proximité et participer en leur nom au dialogue sur les politiques nationales». Cet appui met en avant les principes de bonne gouvernance, de transparence et d équité dans toutes les actions que doivent développer les municipalités. C est dans ce cadre que s inscrit cette mission de capitalisation. Le PACTE, projet de l Etat Béninois financé par l Union Européenne, est un acteur majeur dans l accompagnement des communes qui intervient sur l ensemble du territoire L organigramme d intervention

6 6 Organigramme de mise en œuvre du PACTE Egis-Bdpa Back stopping du siège DUE Cellule Appui ON ON FED CC PACTE MDGLAAT DGDGL Tutelle du projet. Orientation des actions, validation du plan d appui et des devisprogrammes successifs ANCB Expert Juridique Expert Maitrise ouvrage Coordinateur/Régisseur Expert Economie et Statistique Expert Finances locales Expertise internationale Mise en œuvre des appuis, capitalisation d outils et de savoir-faire sur des prestataires nationaux Bureau d étude/ Consultant AD/AR Bureau d étude/ Consultant Bureau d étude/ Consultant Bureau d étude/ Consultant Pôle conseil renforcé pour répondre aux sollicitations des communes Communes Elus/Services municipaux Communes Elus/Services municipaux Communes Elus/Services municipaux Communes Elus/Services municipaux Communes Elus/Services municipaux Acteurs et bénéficiaires des actions développées par le PACTE

7 Les associations intercommunales L ANCB L Association Nationale des Communes du Bénin a été créée en Il y avait une réelle demande des communes qui souhaitaient mettre en place une telle organisation pour les représenter et défendre leurs intérêts dans les grandes discussions les concernant. Cette idée avait d ailleurs largement été soutenue par l Etat et les partenaires techniques et financiers (PTF) qui l ont beaucoup appuyée. Cette association, qui a pour vocation de regrouper les 77 communes du Bénin, a traversé une crise pendant près de 18 mois. Causée par différents facteurs d ordres politiques et organisationnels, cette séparation a beaucoup perturbé le fonctionnement de l ANCB et fragilisé sa visibilité. Depuis avril 2010, un bureau de consensus a été mis en place et de nombreuses actions sont à nouveau développées par l Association. Les difficultés de l ANCB à faire payer, par les communes, leurs cotisations et leurs droits d adhésion, montrent que les élus à la base s interrogent sur ce que peut leur apporter réellement cette structure. Pourtant malgré ses difficultés, l association s organise progressivement. Pratiquement, son premier plan d action était essentiellement orienté vers les modalités de survie et notamment de recouvrement des recettes, et vers des stratégies incitant les communes à se mettre en règle de leur adhésion. Son deuxième plan d action a mis en avant les services qu elle compte rendre à ses membres, notamment pour la mise à leur disposition des pôles d expertises, et l élaboration et la mise en œuvre des plaidoyers sur les points qui préoccupent prioritairement les élus. Le nouveau bureau de consensus devrait être un gage de confiance laissant augurer un bel avenir. Les enjeux à défendre sont majeurs, et concernent notamment : Le statut du personnel des collectivités territoriales, Les services partagés et l intercommunalité, Le transfert des compétences et des ressources, La circulation de l information entre les communes, la diffusion de documents Les AD/AR Les nouveaux élus sont conscients qu ils ne disposent pas de moyens suffisants pour assurer seuls le développement de leurs communes, et pensent qu en se regroupant à l intérieur d entités intercommunales, ils pourront plus efficacement développer et mobiliser les moyens nécessaires à leur développement économique. Une voie s ouvre également à eux, pour asseoir l essor de leurs communes, en organisant la complémentarité de leurs ressources via la création et le partage des services d intérêt commun.

8 8 A ce niveau, il est souhaitable que les municipalités se méfient de la méthode développée. Une commune n est pas une entreprise qui vend des services, elle organise plutôt et passe des accords de partenariat concertés. Ces démarches doivent être vues en amont des investissements, faute de quoi, les communes risquent d investir sans garantie de retour. Les enquêtes montrent que les associations départementales qui sont proches des communes, ont un capital de confiance car leur fonctionnement est démocratique, et beaucoup moins politisé. Les associations qui ont reçu des appuis de plusieurs PTF rendent de réels services à leurs membres, et sont des relais très pertinents pour asseoir toutes les actions à leur échelon que peuvent conduire les différents projets et programmes. Elles demandent cependant à être appuyées pour se développer. 1.2 Une approche du PACTE «à la carte» Une base référentielle initiale Les communes vivent des situations très différentes en fonctions de leurs tailles, de leur enclavement, de leurs ressources potentielles, de l existence ou non d appuis des PTF, par conséquent leurs problèmes ne sont pas identiques. Conscient de cela, le PACTE a voulu dès le départ apporter une réponse «à la carte» à leurs préoccupations de façon ciblée. Il ne s agissait pas de venir avec un package de formations et de le développer de façon uniforme. Pour y parvenir, le PACTE a décidé de conduire un diagnostic à l échelon national de toutes les communes. Basé sur de nombreux outils, il s est déroulé sur près de 5 mois à de septembre 2008 à janvier Un questionnaire d enquête très détaillé, facile à comprendre et à utiliser, a été envoyé aux 77 communes. Ce travail a permis de collecter des données quantitatives. L enquête réalisée pour la capitalisation GRH a montré que le remplissage du questionnaire sur le diagnostic institutionnel avait permis une première sensibilisation des communes, elles ont toutes affirmé au cours de la présente étude qu elles n avait pas saisis l importance de certains services et que ce diagnostic participatif leur avait montré leurs forces et faiblesses. Des consultants sont ensuite allés dans 56 communes pour faire un diagnostic complémentaire, plus qualitatif cette fois. Les 11 communes les plus urbanisées, dont les 3 communes à statut particulier (Cotonou, Porto- Novo, Parakou) ont quant à elles été l objet d une enquête complémentaire spécifique, adaptée à leur capacité économique et organisationnelle. Les données collectées au cours de diagnostic ont été informatisées sous la forme d une base de données 1 et servent de référence aux interventions du PACTE. Cette base de données a également été largement diffusée pour la rendre disponible à toute personne ayant besoin d accéder et d utiliser ces données. Les élus et les secrétaires généraux interrogés se rappellent bien du diagnostic institutionnel et de leur contribution par le questionnaire, ainsi que des échanges et amendements proposés dans les ateliers départementaux de validation (février 2009). Le CD-Rom 2 qu a ensuite distribué le projet a bien été reçu, et il serait intéressant de 1 Cette base est aujourd hui alimentée et exploitée par le PACTE et le PAPDC (CTB) et devrait être ensuite gérée par l ANCB 2 Capitalisation des PDC/SDAC de première génération, documentation générale sur la décentralisation/déconcentration, diagnostic des communes

9 9 développer certaines initiatives de maires qui l ont fait installer sur l ordinateur de leur SG afin qu il puisse consulter certaines données et comparer la situation de leur propre commune vis-à-vis des autres, ou mesurer les évolutions et progrès réalisés. Un courrier en ce sens aux élus pourrait développer cette pratique. Un diagnostic institutionnel national réalisé en début de programme a permis d identifier les grandes problématiques des communes du Bénin, et de souligner leurs forces et faiblesses Une typologie des communes pour une approche à la carte Une fois le diagnostic réalisé, le PACTE a élaboré une typologie des communes. Celle-ci s est appuyée sur des critères financiers, humains et économiques. Les critères financiers et humains ont servi de base à son élaboration, le critère économique ainsi que d autres sous-critères (notamment sur les ressources humaines, l urbanisation) ont permis l affinement de la méthode. Ces critères de base ont ainsi porté sur : Les ressources propres de la commune par rapport à ses dépenses de personnel et de fonctionnement global ; La présence de cadres A et B dans les services communaux par rapport aux autres catégories (taux d encadrement). Cette typologie permet de mieux cibler les natures de problèmes que vivent les communes en vue d adapter les modalités d intervention et de fixer les objectifs à atteindre par chaque commune en fonction de leur situation et de leurs capacités. Il s agit d adopter une stratégie de progressivité des appuis. Une typologie établie sur la base d un diagnostic participatif a permis de regrouper les communes selon des problématiques identiques en vue de rendre plus efficace l offre d appui du PACTE Validation Le document de diagnostic général a fait la synthèse de l ensemble des études et analyses ainsi que de la typologie. Ce travail a débouché sur l élaboration du cadre logique du PACTE et du plan d action pour toute la durée d intervention. La validation nationale des produits élaborés à l issue de processus a été conduite les 20 et 21 janvier Outre le MDGLAAT, le MEF, le MRAI, l ANCB, et les PTF, de nombreux représentants des communes et associations de communes étaient présents. Des ateliers de vulgarisation du diagnostic et du plan d actions ont a ensuite été organisés dans chaque département. Ils étaient présidés par le préfet et ont enregistré la présence des communes, de la société civile, les PTF présents dans la zone. Le document de diagnostic a fait l objet d une large diffusion par CD ROM comprenant également une compilation des PDC de 1 ière génération des communes. Tout ce processus a permis d élaborer le plan d action du PACTE, et de déterminer le mode opératoire pour le renforcement des capacités des communes et associations de communes qui sera mis en œuvre par l intermédiaire de Bureaux d études (BE) et de

10 10 consultants indépendants recrutés à cet effet. Différents outils permettent de les mobiliser. Pour chaque domaine d intervention, le PACTE a pu cibler les compétences nationales et internationales qu il devait mobiliser pour assurer l accompagnement des communes et l élaboration d outils adéquats. Plus particulièrement, dans le domaine de la Gestion des Ressources Humaines, les faiblesses ont été identifiées, de même que les thématiques à développer pour les corriger. Les interventions prévues ont mis en avant : la professionnalisation de la GRH par les municipalités, l adaptation du personnel d encadrement à un organigramme révisé, la mise en application des principes de bonne gouvernance à la GRH (respect des procédures, mise en place des règles de transparence, communication aux administrés, la notion de services à rendre aux administrés, l accueil des usagers). Certaines de ces notions sont transversales et ont été également abordées par d autres thématiques, ou ont directement été abordées de façon transversale. La validation du Plan d action au cours d ateliers nationaux et départementaux regroupant toutes les communes, PTF et services d appui, a permis de partager et de corriger son contenu afin que les actions développées par le PACTE répondent encore mieux aux attentes des bénéficiaires Un renforcement de l offre de services aux communes La jeunesse du processus de la décentralisation au Bénin ne permet pas de disposer de suffisamment de recul, et l expertise nationale chargée de l accompagner se construit en même temps que les communes progressent. Les enjeux sont grands, aussi il était important de pouvoir répondre rapidement et avec clarté aux problèmes que les communes rencontrent. Le PACTE, qui intervient par le «faire faire», a cherché à renforcer cette expertise nationale. Il a commencé par identifier les candidats potentiels sur la base d un appel à manifestation d intérêt, suivi d une sélection des candidats. Une fois recrutés, les experts chargés d accompagner les communes ont bénéficié d un appui méthodologique et technique dispensé soit par l assistance technique du PACTE soit par des experts nationaux et/ou internationaux ponctuellement à cet effet. Ainsi, dans le cadre de la Gestion des Ressources Humaines, une expertise spécifique a été mobilisée, elle avait pour mandat d élaborer des outils faciles à utiliser, et de former les experts nationaux à leur utilisation auprès des communes. Elle a touché les principes de l organisation municipale et les outils de Gestion des Ressources Humaines. LES PRINCIPES DE L ORGANISATION MUNICIPALE Jean-Michel ROLLOT Des consultants nationaux ont été recrutés et outillés, leurs compétences renforcées, pour qu ils apportent des appuis harmonisés et efficaces aux communes dans le cadre de l appui à la carte proposé par le PACTE.

11 Les appuis développés dans le domaine de la GRH Méthodologie développée pour les appuis aux communes La méthodologie développée pour l appui GRH aux communes s inscrit dans un continuum logique du diagnostic institutionnel global par rapport à ses résultats dans le domaine de la GRH. En effet, le diagnostic institutionnel des communes avait mis en avant des carences en matière de GRH. De façon plus spécifique au moment de l appui GRH, une analyse plus approfondie (se traduisant par un état des lieux de proximité) a permis de sortir un plan d accompagnement pour chaque commune ciblée. Dans le cadre de la GRH, la mise en œuvre de ces missions d appui du PACTE se sont déroulée en 2 étapes et dans une logique de progressivité ; Etape 1 : Diagnostic approfondi dans la thématique, validation du plan d accompagnement avec les élus et les chefs de services communaux (4 jours), Etape 2 : Accompagnement pour la mise en œuvre des outils retenus : o Implémentation des outils (2 jours), o Appui intermédiaire (2 jours), o Vérification de la maitrise des outils par le contrôle du travail réalisé, fin de l intervention (1 jour). Les points remarquables de cette approche se présentent comme ci-après pour chaque étape. Etape 1 : Diagnostic approfondi Le travail s est appuyé principalement sur le SG, le point focal GRH et le maire, mais il a également mobilisé les chefs de services par rapport au fonctionnement de leur entité. Ce diagnostic approfondi a entrainé une conscientisation des différents cadres et élus sur les dysfonctionnements qui pouvaient exister, notamment par l ingérence du pouvoir politique dans le fonctionnement administratif. Les élus ont été impliqués dans ce diagnostic à travers : Leur sensibilisation aux enjeux de la GRH au démarrage du diagnostic ; La validation du plan d accompagnement suite aux constats de diagnostic ; La validation ou la révision du timing de la mission (cette révision pouvait également provenir des responsables administratifs). Le Diagnostic approfondi met en avant le fait que la plupart des outils de base (que l on doit trouver dans toute administration) n étaient ni en place, ni encore moins maitrisés. La force du PACTE a été son adaptabilité. Le diagnostic approfondi a immédiatement entrainé une révision des objectifs et une adaptation de l appui aux réalités de chaque commune. Cette étape 1 se termine par la proposition d un plan d accompagnement qui définit les points à améliorer au niveau de la commune, les outils à mettre en place, les tâches de chacun et le calendrier de suivi de l expert.

12 12 Un diagnostic initial approfondi de chaque commune ciblée est élaboré pour recadrer le programme d intervention en fonction de la situation réelle des communes et de leurs souhaits et objectifs prioritaires. Etape 2 : Mise en œuvre Dans chaque commune, l expert sensibilise les différents responsables communaux ciblés à l intérêt des outils retenus, les a formés sur la façon de les remplir et de les utiliser. Cet appui se fait sur la base de cas concrets choisis avec la commune, ce qui est un élément très important et fort de la démarche. Toutes les communes ont mis en avant qu elles avaient beaucoup apprécié cette façon de faire. Après avoir bien expliqué et suivi les responsables pendant 2 jours, l expert se retire et demande aux différents responsables de poursuivre seuls le travail afin de juger de leur compréhension. L expert revient pour un suivi intermédiaire après une phase de travail autonome de la commune de 3 semaines en moyenne pour apprécier le travail effectué, analyser les points forts et les points faibles, apporter les renforcements si nécessaire. Il s agit alors de s assurer que les responsables pourront poursuivre le travail, sans diminution de la qualité, montrant ainsi une bonne appropriation des outils. Une formation-action par l exercice accompagné des responsables directement concernés est mise en œuvre pour susciter une prise de conscience et développer un savoir-faire afin d obtenir un impact et une pérennisation optimums Le suivi mis en œuvre par le PACTE L assistance technique du PACTE a réalisé des missions régulières de suivi pour chaque mission d expert et pour chaque étape. Ce suivi consistait à vérifier le respect de la démarche d accompagnement par l expert, du calendrier annoncé et des outils développés dans les communes conformément à son contrat.

13 Les interventions qui ont été conduites dans le domaine de la GRH Matéri Tanguiéta Ouaké Kouandé Copargo Kérou Djougou Banikoara Karimama Gogounou Kandi Bembèrèkè Péhonko Sinendé Bassila Bantè Savalou Glazoué N dali Toukountouna Cobly Natitingou Boukoumbé Dassa- Zoumè Parakou Tchaourou Ouessè Savè 2 Kétou Littoral Pèrèrè Malanville Nikki Ségbana Kalalé Océan Atlantique Comme déjà relevé plus haut, le diagnostic institutionnel des communes du Bénin réalisé en début de programme a relevé que les outils de base de la gestion des ressources humaines n étaient pas maitrisés, et peu mis en œuvre. Les attentes initiales des communes, dans le domaine de la GRH, concernaient des appuis budgétaires pour les aider à recruter. L importance d un appui en formation ne leur apparaissait pas primordiale. A leur arrivée sur place en début de prestation, les experts en GRH se sont rendus compte que les enjeux mêmes de la Gestion des Ressources Humaines n étaient pas un principe connu. Son importance dans le bon fonctionnement d une administration était totalement ignorée. Les outils de base en GRH pratiquement inexistants. Face à ce constat, les experts ont travaillé sur la mise en place de ces outils qui ont été développés de façon spécifique selon les attentes, besoins et capacités de chaque commune (cf. annexes 5 et 9). Source PACTE, février Capitalisation 2.1 Méthodologie de la capitalisation L étude conduite dans le cadre de cette capitalisation a été réalisée sur un échantillon de 21 communes parmi les 34 formées sur la thématique, soit 62%. Compte tenu du temps imparti, il n a pas été possible de se rendre dans les communes du nord, mais les constats qui ont été faits sont si souvent mis en avant que les interrogations sur la reproductivité des conclusions ne se posent pas. Les 21 communes visitées sont réparties dans les départements suivants : Atlantique, Ouémé, Plateau, Mono et Zou. Par ailleurs une séance de travail a eu lieu avec les experts qui ont accompagnés les 34 communes ce qui a permis de recouper les informations sur les résultats, impacts et difficultés enregistrés dans l ensemble des communes.

14 14 La mission a suivi le calendrier de visite présenté en annexe 2. Elle a pu rencontrer 12 Elus, 20 SG et 13 SAG. Pour ne pas fausser la lecture sur la présence effective des différents types de responsable, si plusieurs élus étaient vus dans une même commune, leurs noms sont mentionnés dans la liste, mais ils ne sont comptabilisés que comme une personne dans le graphique présenté ci-dessous. Personnes cibles intérogées 100% 80% 60% 40% 20% 0% Elus SG SAG Un premier constat d ordre général est que les secrétaires généraux, malgré leur emploi du temps très chargé, se sont rendus disponibles et ont été rencontrés dans 95% des communes. Les SAG (ou équivalent point focal GRH), lorsqu ils étaient sur place, ont été vus à 93%. Mais leur présence n apparait qu à hauteur de 60% car, pour différentes raisons, ils n étaient pas sur place (mutations, prise de congés, ). Cette très forte mobilisation du personnel administratif pour la mission de capitalisation, montre en elle-même l intérêt porté au PACTE et à ses appuis. Les communes sont très fortement mobilisées par des missions de tous partenaires dont les présences simultanées sont très fréquentes. C est un constat observé par cette mission de capitalisation GRH qui s est retrouvée confrontée à la présence d autres missions sur place dans la moitié des communes! Parmi ces missions, il y a eu notamment celle de l IGAA/IGF menée dans le cadre du contrôle des fonds FADeC. Le personnel municipal étant encore relativement réduit, ce sont toujours les mêmes responsables qui se trouvent mobilisés. Toutes les communes initialement ciblées ont pu être rencontrées et 86 % des communes ont mobilisé au moins deux des cadres souhaités comme le montre le graphique ci-contre. 3 cadres 2 cadres 1 cadres Malgré une disponibilité réduite des cadres municipaux, qui démontre que les communes sont devenues des acteurs incontournables de toute action sur le territoire, on constate une très bonne mobilisation du personnel administratif, et dans une moindre mesure des élus, pour cette capitalisation.

15 15 L enquête dans chaque commune a été réalisée en 3 étapes. La durée moyenne d une visite était de 3 heures. Les étapes suivies et le timing des entretiens sont présentés dans le tableau ci-dessous. Type d activité Temps Avec Qui Collecte des données administratives 1h30mn SG ou CSAG ou les 2 Vérification des dossiers 30mn SG ou CSAG ou les 2 Discussion Elus sur question stratégiques 1h Elus (maire ou autre élu) Au début de chaque entretien, il était tout d abord rappelé aux différents cadres rencontrés que le PACTE est un programme d appui de l Etat en direction des collectivités territoriales qui a comme objectif de les renforcer dans la maitrise de l exercice de leurs fonctions, dans le respect de la réglementation en vigueur. Il était ensuite expliqué qu il ne s agissait pas d une évaluation de leur travail, mais d une mesure qualitative et quantitative des forces du PACTE à travers l impact réel des appuis engagés. Il s agit également d identifier les évolutions qu il faudrait apporter à l intervention d un point de vue de la méthodologie, du contenu et de l intérêt des appuis, des supports laissés, de la maitrise des outils et thématiques par les experts. Cela permettra au PACTE de corriger les interventions futures afin de diminuer les écueils éventuellement observés, et d améliorer l offre de services aux communes dans le cadre de la recherche d une pérennisation des améliorations réelles relevés dans la gestion des ressources humaine (changement de comportement, modalités de gestion). Tous les responsables ont salué cette initiative du PACTE et se sont tous prêtés avec un grand intérêt aux questions qui leur étaient posées. Les communes ont apprécié cette volonté du PACTE de capitaliser son expérience et de proposer des pistes aux pour la pérennisation des impacts. 2.2 Analyse globale de la satisfaction par rapport à la GRH L enquête réalisée selon le canevas présenté en annexe a permis de constater que la totalité des communes a reconnu que les interventions du PACTE avaient été très utiles dans le domaine de la GRH. Ce sentiment a été partagé par tous les cadres et élus rencontrés. Ils mettent en avant que la GRH a contribué à : un meilleur fonctionnement des services, une diminution des tensions qui pouvaient exister, une meilleure compréhension des règles en la matière, une connaissance des outils de base et leur intérêt, une meilleure offre de services aux usagers (accueil, orientation vers les services concernés, heures d ouvertures réelles, présentéisme).

16 16 L unanimité de toutes les communes sur l importance de la GRH et son impact positif sur le fonctionnement de leurs services communaux. Les points mis en avant par les personnes interrogées pour cette appréciation sont les suivants : Le PACTE se déplace et vient directement dans les communes pour les appuyer. Cette approche à la carte permet que les personnes formées soient bien celles qui sont en charge de mener les actions en la matière (GRH comme pour d autres thématiques d appui), contrairement à ce qui arrive régulièrement dans les formations centralisées considérées comme des gratifications et non comme un renforcement de capacité ciblé. Les cadres et élus formés travaillent sur leurs propres cas et sont accompagnés pour s assurer de la bonne compréhension des outils et méthodes. La méthode progressive développée leur a permis de bien comprendre les outils de base de la GRH et leur importance, (un CSAG s est déclaré très fier de montrer au cours d une formation à laquelle il était convié à Cotonou, qu il connaissait certains outils que le formateur croyait uniquement utilisé par les grandes administrations). Le personnel a pu mieux comprendre les attributions de chaque service et les compétences requises pour les faire fonctionner. Les maires et les SG communiquent mieux avec les cadres communaux et leurs administrés. Le personnel, dans son ensemble, s absente beaucoup moins dans la journée et arrive, dans une large majorité, aux heures prescrites. Les responsables administratifs ont pris conscience de leur responsabilité dans le cadre des nouvelles embauches qui doivent se faire dans la transparence, conformément à l organigramme et aux compétences recherchées. La satisfaction largement exprimée et répandue par les acteurs communaux vis-àvis du PACTE et de l appui en GRH en particulier.

17 Analyse des outils utilisés, de leur maitrise et de leur intérêt 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% les outils développés dans les communes Le diagramme ci-contre montre les outils qui ont été développés dans les communes par les experts suite au diagnostic approfondi. On peut voir que le dossier administratif, la fiche administrative individuelle et la fiche de poste, qui sont les éléments de base de toute gestion de personnel, ont été systématiquement mises en place. Les communes étaient très désorganisées avant l arrivée du PACTE. Elles ont élaboré à leur niveau certains tableaux, mais les outils développés contenaient beaucoup de lacunes et restaient très incomplets. On ne peut donc faire une comparaison détaillée entre les anciennes et nouvelles pratiques mais on peut constater une amélioration générale plus que substantielle. La mise en place dans les communes, avec l appui au PACTE, des outils de base nécessaires à une bonne administration est l élément le plus important de l intervention GRH. Elle constitue la fondation sur laquelle l ensemble des autres interventions pourra s appuyer. Les outils développés peuvent être regroupés en deux grandes catégories : Ceux qui permettent de consigner les informations sur chaque cadre de la commune : dossier administratif et fiche administrative individuelle de renseignements, fiche de poste, fiche d évaluation ; Les tableaux de bord consignant des informations groupées sur le personnel (autres outils implémentés) Les outils relatifs aux informations individuelles Les experts ont vite constaté que les informations sur les cadres communaux étaient difficiles à trouver, soit parce que le classement n était pas bon, soit parce que de nombreuses pièces n existaient pas. Ils ont donc dû procéder à l analyse de l existant pour en faire le classement et rechercher les éléments manquants en expliquant leur nécessité. Ils ont également contribué à l élaboration de nouvelles fiches qu ils ont expliquées, en vue de les faire remplir par les cadres concernés.

18 18 Le dossier administratif Chaque commune disposait d informations sur son personnel, mais sans qu il y ait de réels dossiers administratifs qui les regroupent et les organisent. Les cadres en charge de la GRH n avaient pas connaissance des informations qu ils auraient dû collecter auprès de chaque agent. Ainsi, les experts ont transmis systématiquement aux SG et CSAG une liste des documents minimums et incontournables devant se retrouver dans le dossier de chaque agent communal. A ce jour, le travail de rassemblement de ces données a été lancé pour une grande partie du personnel de chaque commune et souvent pendant les missions des experts. La plupart des dossiers actuels, bien qu encore incomplets, recèlent les informations relatives à l état civil de leur personnel et les informations relatives au poste actuellement occupé ou à la vie professionnelle de l agent dans la commune (tous postes successifs occupés) si celle-ci date tout au plus du début de la première mandature des maires. Les informations relatives aux anciennes fonctions dans les sous-préfectures ou dans d autres corps de l administration, qui permettent de pouvoir faire un suivi de carrière, sont difficiles à mobiliser. Les agents ne les possèdent pas systématiquement et l archivage dans les différents services où ils ont pu travailler n est pas toujours bien fait. La compréhension des éléments constitutifs de ce dossier individuel est bonne, que ce soit pour les CSAG comme pour le SG. Cela permettra à l avenir de faire en sorte que les nouveaux recrutés puissent les fournir à leur embauche. La fiche administrative individuelle de renseignements Il s agit d un document qui présente toutes les informations d état civil, quelques informations personnelles et l ensemble des informations de la vie professionnelle d un agent. En tant que tel, il permet de reconstituer la carrière de l intéressé s il est très bien rempli. Cette fiche administrative individuelle doit faire partie intégrante du dossier administratif. Dans cette logique, son remplissage s est fait simultanément avec le processus de mise à jour du dossier individuel dans lequel il s inscrit. A ce jour, la fiche individuelle de presque tous les agents des communes ciblées est mise en chantier, même si toutes les informations n y figurent pas encore forcément. L ensemble des agents a compris l importance de cet outil dont le remplissage correct et complet est fonction des pièces administratives réellement rassemblées dans le dossier administratif. Ces outils sont nécessaires pour assurer une gestion idoine des carrières des agents des collectivités locales. Les dossiers administratifs, sous-tendus par des fiches administratives individuelles de renseignements, dont l importance est reconnue par les responsables en charge de la GRH qui les tiennent à jour, doivent être systématisés. Les experts ont pu voir à leur arrivée dans les communes que les embauches faites avant l intervention du PACTE n avaient pas souvent été conduites conformément aux règles. La

19 19 présente mission ce capitalisation a permis de vérifier ces faits, et d observer un phénomène grandissant d embauche de personnel au sein du cabinet du maire qui semble être «exonéré» de toute règle administrative et concurrentielle de recrutement. Au cours de leur accompagnement dans les communes, les experts ont constaté que la plupart des recrutements ont été opérés sans que la municipalité : s assure que le poste correspond à un poste prévu dans l organigramme ; vérifie si le poste est bien budgétisé ; s assure que le profil répond réellement aux attentes du poste ; fasse un appel à dépôt de dossier par affichage public et par radio ; consulte préalablement les services administratifs et financiers ; Afin de remédier à ces carences qui ont des incidences très préjudiciables sur le fonctionnement actuel des communes et dont les conséquences peuvent s en ressentir sur de nombreuses années, les experts ont aidé à mettre en place les outils suivants : Fiches de poste ; Fiches des besoins en ressources humaines de la commune ; Fiche des emplois de la commune ; Effectif par catégorie et par statut. De ces 4 outils qui participent d un processus de recrutement cohérent, la fiche de poste fait partie intégrant de ceux relatifs aux informations individuelles. La fiche de poste Au regard du travail réalisé par les experts, il s avère que les fiches de postes de la plupart du personnel central de la mairie ont été élaborées, et l intérêt en est bien compris. Ce travail a cependant été fait en grande partie pendant le temps de formationaccompagnement, et la situation a rarement évolué entre deux missions d appui. Il faut saluer le fait que dans de nombreux cas d embauche postérieurs aux formations, une fiche de fiche de poste ait été élaborée, sauf pour le personnel du cabinet du maire. 75% des recrutements en cours suivent des procédures conformes. Les fiches de postes, dont l intérêt est bien compris pour préparer les embauches et cadrer les missions des agents, doivent être systématisées, même pour les agents constituants le cabinet du maire. La fiche d évaluation du personnel L intérêt de la fiche d évaluation du personnel est mis en avant par beaucoup de SG et de CSAG, mais rares sont les communes qui ont noté leur personnel en % des communes ont procédé à une notation en 2009, et 5% travaillent sur une adaptation de la grille à partir de critères mieux adaptés à leur situation. Les SAG rencontrés ont compris qu il leur appartient dès à présent de lancer le processus de notation pour qu elle soit effective à la fin 2010.

20 20 La notation, jugée importante par les responsables de la GRH, doit être systématisée et conduite sur la base d outils adaptés à la situation de chaque commune Les tableaux de bord pour les informations groupées sur le personnel Les fiches «tableaux de bord» développées comprennent la fiche des effectifs par âge et par sexe, le tableau des filières, la fiche de présence, les taux et indices. Malgré l importance indéniable de certains d entre eux, ces outils n ont pu être systématiquement mis en place par les experts compte tenu du niveau de compréhension parfois limité de certains cadres et du temps de disponibilité des cibles concernées, ce qui a ralenti le rythme de mise en œuvre. L intérêt de ces tableaux de bord est d une part de permettre une meilleure gestion du personnel en place, d autre part d améliorer la gestion prévisionnelle des RH. Ils sont nécessaires aux communes pour passer un palier supplémentaire et être plus efficace dans leur offre de services en direction des populations. Tableaux de bord de gestion du personnel en place La fiche des emplois de la commune La fiche des emplois de la commune est la seule fiche qui était assez souvent présente avant l appui GRH (sous la forme d un état nominatif du personnel), mais elle ne comprenait pas obligatoirement toutes les informations requises. Cette fiche a par conséquent été adaptée au format des experts, et elle est présente actuellement dans chaque commune. Le personnel a très peu évolué depuis la mission d appui et les communes ont donc souvent conservé leurs fiches sans la modifier. La moitié des communes qui ont connu des mouvements de personnel les ont intégrés. La fiche des effectifs par catégorie et par statut La fiche de répartition des effectifs par catégorie et par statut est aujourd hui bien développée, les SAG avaient auparavant des données éparses. La fiche a le plus souvent été mise en place pendant la présence de l expert. La fiche des effectifs par âge et par sexe La fiche des effectifs par âge et par sexe a le plus souvent été élaborée en présence du consultant. Sa compréhension ne pose pas de problème. Les outils tableaux de bord, facilement compris par les responsables GRH et qui existaient sous d autres formes, ont été convertis sous un format plus élaboré proposé par les missions d accompagnement, leur diffusion devrait être systématisée.

21 21 Attention, ces fiches tableau de bord sont d un remplissage aisé, mais leur exploitation est plus délicate. Une mauvaise compréhension de l exploitation peut entrainer leur abandon ou leur non mise à jour. Tableau de bord de gestion prévisionnelle La fiche des besoins en ressources humaines La fiche des besoins en ressources humaines n était jamais présente avant l intervention du PACTE. Elle existe aujourd hui dans les seules communes où elle a été mise en place avec l expert. La fiche des besoins en RH doit être systématiquement développée pour permettre de s assurer que tout recrutement correspond à un poste budgétaire ouvert et vacant. Le tableau des filières Le tableau des filières a un intérêt limité pour les SG et le point focal GRH du fait du faible niveau de développement des communes et n est donc pas exploité. Compte tenu du faible niveau de développement des communes, la présence du tableau des filières, qui alourdit le plan d accompagnement dans un contexte déjà surchargé, ne semble pas justifié. La fiche de présence La fiche de présence a souvent été expliquée, mais rarement mise en place. Les communes lui préfèrent le cahier de présence qu elles ont souvent initié avant le PACTE, parfois suspendu, puis repris. Les SG essayent d en faire un meilleur usage pour augmenter la ponctualité et le présentéisme. Il faut souligner que 43% des communes disent que le contrôle par fiche ou par cahier a permis d augmenter le présentéisme et la ponctualité, sans qu il soit possible de le chiffrer, les cahiers n étant pas exploitables dans ce sens. La fiche de présence a un impact sur le présentéisme, elle est souvent remplacée par un cahier de présence pourtant moins complet en informations. Au regard de l utilisation et de l impact des outils, un cahier de présence bien géré semble le mieux indiqué.

22 22 Le calcul des taux Les différents taux qui ont pu être développés concernent : Des indicateurs sur la présence des agents : présence, absence, congés, maladie Des indicateurs d aide à la décision pour les embauches : encadrement, effectif communal, rotation du personnel, survie. Des indicateurs financiers : effort budgétaire. Un élu a fait cette remarque : «Avec le PACTE on a compris l intérêt de mettre en place tel ou tel service et on voudrait faire l organigramme en fonction de ces conseils. Mais le consultant nous a aussi montré, sur la base de certains taux, que nous étions en sur effectif. Il n y a aucun agent déjà présent sur lequel on pourrait capitaliser pour occuper le poste de chef de service, car pour être formé, il faut avoir un niveau minimum de capacités ou de compétences de base. On risque donc d être bloqué pendant des années». Les indicateurs de présence semblent difficiles à mettre en place. Les indicateurs financiers fournissant de l information utile pour la gestion du personnel, gagneraient à être développés avec l appui du SAF. Les indicateurs d aide à la décision pour les embauches sont très bien compris par les administratifs et leur diffusion doit être systématisée. Leur interprétation peut s avérer complexe et aboutir à de mauvaises décisions si l ensemble des paramètres ne sont pas pris en compte L organigramme La révision de l organigramme a rarement pu être faite pendant la présence des experts. Son intérêt était bien compris, mais les constats initiaux avaient montré qu il fallait d abord mettre en place les outils d une bonne administration. Cette révision, ou mise en œuvre progressive, est actuellement développée par le PACTE sur une mission spécifique dédiée à l organisation intra et interservices. L organigramme est un outil central permettant aux communes de mieux valoriser le personnel disponible, compte tenu des compétences, et de l offre de services qu elles veulent développer. C est un outil de seconde génération qui s appuie sur un minimum d acquis incontournables d une bonne administration communale (outils et respect des règles). Il faut souligner que le diagnostic approfondit initial constitue en lui-même un gros «outil de sensibilisation» sur les dysfonctionnements des communes. Il est cependant difficile à mesurer car il n y a pas un outil standardisé (questionnaire, guide d appui à la réflexion).

23 23 Pourtant les effets de cette réflexion sont les plus cités par les acteurs enquêtés. C est en effet la réflexion initiale qui est à l origine des changements comportementaux. Dans le cadre mission d organisation des services citée plus haut, le PACTE a élaboré un outil et le teste en vue d une diffusion plus large. Un exercice de capitalisation est d ailleurs prévu au terme de la mise œuvre de cette mission. 2.4 Analyse des effets du projet dans le domaine de la GRH Les effets des outils GRH mis en œuvre par l appui ont été mesurés par différents indicateurs. Ils sont relevés par les communes elles-mêmes, complétés par des constats directs. Les indicateurs, cités ci-après, sont mesurés qualitativement en fonction de l effet positif, faible, nul, voire même négatif de l intervention du PACTE en matière de GRH. Mise à jour des outils développés ; Présentéisme ; Planification des congés ; Modalités de recrutement depuis l appui GRH ; Formalisme des rencontres SG/CST ; Formalisme des rencontres SG/Maire ; Incidence sur l offre de services aux administrés ; Mise en place de pôles de responsabilité ; Les documents de référence en GRH. Dans près des ¾ des communes les outils mis en place ont un effet visible qui est assez bon. Pour les autres, les communes revendiquent également de bons effets, mais ils sont moins visibles, soit à cause du niveau trop faible de l encadrement, soit à cause de problèmes et/ou blocages politiques internes. Page suivante : Effets du PACTE sur les pratiques communales

24 24 Influence positive FAible influence Influence nulle Influence négative 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% La plupart des indicateurs ont montré des effets positifs, même s ils ont peu évolué dans certains cas. Il s agit encore souvent d une prise de conscience, ce qui est déjà un premier pas. Au niveau très positif, le meilleur fonctionnement des services est salué. Nous pouvons citer quelques réflexions des acteurs interrogés : «Chacun sait maintenant ce qu il doit faire, les services qu on doit offrir». «On peut facilement orienter les administrés». «On nous a appris à accueillir les gens car on est à leur service». «Si l IGAA vient, on peut rapidement leurs donner les informations sur le personnel». «L appui GRH a permis de comprendre l enjeu GRH et de mieux me préoccuper des agents ; se sentant en sécurité, ceux-ci ont un meilleur rendement» Il est à souligner que l effet négatif concernant la paix sociale a été mis en avant par une seule commune, et uniquement par son maire, dans le cadre d une réflexion sur la réorganisation des services. La réflexion avait permis aux cadres de cette commune de comprendre que certains d entre eux n étaient peut-être pas à leur place et avaient exprimé leur mécontentement, entrainant certains blocages par la suite. Il n est pas certain que ces troubles soient négatifs pour la commune s ils permettent d engager une réflexion de fond. Les experts chargés d accompagner les communes ont pu développer une prise de conscience chez le personnel communal sur ses obligations de service public, sa part de responsabilité dans la qualité des prestations fournies aux administrés, contribuant ainsi à améliorer le service rendu aux populations.