Le Président Rennes, le 3 septembre 2014

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1 Le Président Rennes, le 3 septembre 2014 Monsieur le Président de la Communauté de communes du Pays Bigouden Sud 17, rue Raymonde Folgoas Guillou BP PONT L ABBE Par lettre du 13 mai 2014, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion des exercices 2009 et suivants de la communauté de communes du Pays Bigouden Sud. Ce rapport a également été communiqué, pour ce qui le concerne à votre prédécesseur. Votre réponse, cosignée par votre prédécesseur parvenue à la chambre dans le délai d'un mois prévu par les articles L et R du code des juridictions financières, est jointe au rapport d observations définitives pour constituer avec lui un document unique qui vous est notifié ci-après. En application des dispositions de l article R du code des juridictions financières, il vous appartient de communiquer ce rapport et la réponse jointe à l assemblée délibérante. Conformément à la loi, l ensemble doit : 1. faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée ; 2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat. Vous voudrez bien retourner au greffe de la chambre l imprimé joint afin d informer la juridiction de la tenue de la prochaine réunion de l assemblée délibérante. Après cette date, en application des dispositions de l article R du code des juridictions financières, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n du 17 juillet 1978 modifiée. Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R du même code, le rapport d'observations définitives et la réponse jointe sont transmis au préfet et à la directrice départementale des finances publiques du Finistère. Jean-Louis HEUGA 3, rue Robert d Arbrissel CS RENNES CEDEX - Tél : Télécopie :

2 SOMMAIRE Recommandations PRESENTATION GENERALE Le territoire Les compétences L impact du schéma départemental de coopération intercommunale Les délégations données au président Le rapport d activité LA GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE La gestion budgétaire L environnement fiscal Les conditions de l exécution budgétaire La révision des comptes L analyse financière LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES Généralités L évolution des effectifs et des rémunérations Le temps de travail annuel Le régime indemnitaire Le bilan social LA COMMANDE PUBLIQUE L organisation des services et des procédures L analyse des marchés LA GESTION DES SERVICES PUBLICS Le parc aquatique La gestion des déchets Le service de l eau /39

3 Communauté de communes du Pays Bigouden Sud OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BRETAGNE Exercices 2009 et suivants La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et à l examen de la gestion de la communauté de communes du Pays Bigouden Sud à compter de l exercice Ce contrôle a été ouvert par lettre du 8 mars L entretien préalable prévu par l article L du code des juridictions financières a eu lieu le 7 novembre 2013 avec M. Jean-Paul STANZEL, ordonnateur en fonction. Lors de sa séance du 13 décembre 2013, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 15 janvier 2014 à l ordonnateur. Des extraits ont été également adressés aux tiers concernés au sens de l article R du code des juridictions financières. Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 11 avril 2014, a arrêté ses observations définitives. 2/39

4 Résumé La chambre régionale des comptes de Bretagne a examiné la gestion de la communauté de communes du Pays Bigouden Sud pour la période 2009 à Située au sud du Finistère, elle regroupe 12 communes et compte habitants permanents hors saison et plus de habitants en période estivale. Le fonctionnement institutionnel n appelle pas de remarques sous réserve de l absence de transmission systématique au maire de chaque commune membre du rapport annuel retraçant l activité de l établissement. La gestion budgétaire est structurée autour de nombreux budgets annexes dont deux ne sont pas véritablement justifiés. Le débat relatif aux orientations budgétaires est organisé dans les délais légaux mais l approche pluriannuelle de ces dernières est très insuffisante. L exécution budgétaire est caractérisée à la fois par des taux de réalisation médiocres des crédits de la section d investissement du budget principal et des inexactitudes concernant l évaluation des restes à réaliser. La révision des comptes n a pas mis en évidence d anomalies susceptibles d altérer de manière significative les résultats d exécution des budgets même si le rattachement des charges doit être amélioré et l inventaire des biens achevé. S agissant du budget «portage de repas à domicile», le cadre comptable n est pas conforme à la réglementation. La situation financière de la communauté de communes était satisfaisante à la clôture de l exercice Une forte progression des recettes fiscales provenant à la fois de la revalorisation des bases d imposition et de la refonte du panier fiscal, conjuguée à une évolution modérée des dépenses de fonctionnement, fait qu elle dispose d un excédent brut de fonctionnement et d une capacité d autofinancement élevés. Ces ressources lui ont permis de limiter le recours à l emprunt pour financer ses investissements et de diminuer ainsi son endettement, l encours de la dette représentant moins de la moitié des produits de gestion fin La gestion des ressources humaines est globalement conforme aux textes sous réserve d une mise à jour du régime indemnitaire et d une actualisation du tableau des emplois. La gestion de la commande publique a été évaluée sur la base d un échantillon de dix-huit marchés dont onze passés en procédure formalisée. Si globalement les dispositions du code des marchés publics sont respectées, des insuffisances non récurrentes ont été relevées concernant les modalités d analyse des offres, le suivi de l exécution des marchés à bons de commande et de maîtrise d œuvre, ainsi que le respect des délais de paiement. La gestion du parc aquatique n appelle pas de remarques particulières à l exception des observations portant sur le plan d organisation de la surveillance et des secours et du suivi de l association en charge de l apprentissage de la natation. La communauté de communes assure la gestion du service d élimination des déchets pour l ensemble du territoire. Elle a défini une stratégie pour réduire la production des déchets et recherche régulièrement les voies et moyens afin d optimiser l organisation de la collecte gérée en régie. Les performances du service en matière de déchets résiduels et de tri sélectif sont en phase avec les objectifs du plan départemental, seuls les apports de déchets verts en déchèterie restant plus élevés que la moyenne de référence. 3/39

5 En revanche, le choix du traitement des déchets ménagers par une filière de compostage s avère onéreux, le coût brut ayant été évalué en 2012 à 180 la tonne par rapport à un coût par incinération de 100 la tonne. Ce surcoût s explique principalement par un taux élevé de refus des déchets ne pouvant être compostés et devant par conséquent être traités une seconde fois par incinération ou enfouissement. Au cours de la période examinée par la chambre, l usine de compostage a été mise aux normes dans un cadre juridique inadapté. Au surplus, son fonctionnement a été interrompu de nombreux mois avec des conséquences financières très lourdes puisque les dommages ont été évalués par un expert à près de La gestion du service de production et de distribution d eau potable fait l objet d une délégation de service public. Entre 2009 et 2012, le délégataire a globalement respecté ses obligations contractuelles à l exception cependant des délais de reversement de la surtaxe et de la TVA au profit de la communauté de communes pour lesquels la chambre a constaté des retards. De 2006 à 2012, et contrairement aux prévisions contractuelles, les comptes de la délégation présentent d importants excédents qui doivent inciter la communauté de communes à réexaminer la rémunération du délégataire. Ce constat et le dimensionnement de l usine de traitement et de potabilisation expliquent en partie un tarif élevé du prix de l eau. 4/39

6 Recommandations Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations suivantes : Administration générale 1- Présenter chaque année un rapport d activité à l assemblée délibérante. Gestion financière 2- Procéder à l affectation des résultats conformément à la réglementation. 3- Supprimer les budgets annexes «électricité» et «fonds social de l eau». 4- Mettre à jour l inventaire. Ressources humaines 5- Actualiser le régime indemnitaire. 6- Rapporter la délibération du 30 juin 1994 concernant la prime versée sur la base de l article 111 de la loi statutaire. Commande publique 7- Publier chaque année la liste exhaustive des marchés publics passés l année précédente conformément à la législation en vigueur. 8- Respecter les critères de sélection énoncés dans les cahiers des charges. 9- Respecter les délais de paiement. Parc aquatique 10- Disposer du rapport annuel de l association «le club des nageurs bigoudens» concernant l organisation de l apprentissage de la nage. Gestion des déchets 11- Compléter le rapport annuel du président de l établissement public de coopération intercommunale sur les déchets conformément à la réglementation en vigueur. Gestion de l eau 12- Compléter les rapports annuels sur le prix et la qualité de l eau conformément à la réglementation en vigueur. 5/39

7 1. PRESENTATION GENERALE 1.1. Le territoire La communauté de communes du Pays Bigouden Sud (CCPBS), créée par arrêté préfectoral du 28 décembre 1993, se situe à la pointe sud-ouest de la Cornouaille et comprend 12 communes dont deux, Pont-l Abbé et Penmarc h, comptent plus de habitants. En 2012, elle regroupait une population de habitants, en progression de 10 % depuis En période estivale, le territoire accueille plus de habitants, d où la forte proportion de résidences secondaires sur le territoire (30 %). De par sa façade littorale importante, l activité économique se trouve orientée vers la pêche avec quatre ports qui concentrent près de 2000 emplois directs et indirects : Le Guilvinec, Loctudy, Saint-Guénolé et Lesconil. La richesse du patrimoine maritime et touristique de son territoire constitue le second facteur de développement de l économie locale. A titre indicatif, le Pays Bigouden Sud dispose de près de lits touristiques Les compétences Outre les compétences obligatoires en matière de développement économique et d aménagement de l espace communautaire, la communauté de communes assure la production et la distribution d eau potable, l élimination des déchets ainsi que la gestion du centre aquatique Aquasud et d un stade d athlétisme. A la suite de son projet de territoire élaboré en 2011, la CCPBS a pris de nouvelles compétences en matière de gestion des espaces naturels et d action sociale. Elle gère depuis 2012 un centre local d information et de coordination (CLIC) et un service de portage de repas à domicile. Le contrat de territoire, signé en 2011 avec le conseil général du Finistère, prévoit le financement de 43 actions contractualisées à hauteur de près de cinq millions d euros L impact du schéma départemental de coopération intercommunale Par délibération du 3 mai 2012, et compte tenu du schéma départemental de coopération intercommunale du Finistère arrêté le 27 décembre 2011, l assemblée délibérante a adopté le transfert des compétences du SIVU d Audierne. Elle a par ailleurs voté la reprise de la gestion du service de portage de repas à domicile. Concernant les autres préconisations du schéma, la communauté de communes a, par la délibération du 30 juin 2011, donné son accord pour la réalisation d un diagnostic concernant la gestion de l assainissement collectif et non collectif, sans pour autant se prononcer sur un éventuel transfert de ces compétences à l échelle intercommunale Les délégations données au président Le président a reçu, par délibération du 2 mai 2008, délégation d une partie des pouvoirs de l assemblée délibérante sur le fondement de l article L du CGCT. La délégation en matière d emprunts prévoit que le président peut «procéder dans les limites fixées par le budget à la réalisation ou à la négociation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget et passer à cet effet les actes nécessaires». La formulation retenue ne définit pas précisément les taux de référence et la durée des contrats pouvant être souscrits et expose la communauté de communes à une insécurité juridique. La circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales recommande en outre que les emprunts comportant un différé d amortissement restent désormais de la seule compétence de l assemblée délibérante. 6/39

8 1.5. Le rapport d activité Contrairement aux dispositions de l article L du CGCT, la communauté de communes n a pas produit de rapport d activité en 2009, 2010 et LA GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE 2.1. La gestion budgétaire La structure budgétaire La gestion budgétaire est structurée début 2013 autour d un budget principal et de douze budgets annexes. Les nomenclatures comptables appliquées pour chacun de ces budgets n appellent pas de remarques particulières à l exception du budget «portage de repas à domicile» qui devrait être présenté sous la nomenclature M4 applicable aux services publics industriels et commerciaux et non la nomenclature M14 réservée aux services publics administratifs. L analyse du budget primitif 2013, premier exercice de ce nouveau budget annexe, montre en effet que les recettes du service proviennent exclusivement des ventes des repas aux usagers et traduisent donc une activité commerciale. Par ailleurs, la création d un budget annexe concernant la gestion du fonds de solidarité de l eau, dont l objet est de maintenir un accès à l eau aux ménages en grande précarité, ne paraît pas justifiée. Ce budget, financé paritairement par la collectivité et le délégataire, enregistre annuellement de faibles mouvements financiers dont la traçabilité peut être largement assurée par le budget annexe de l eau. Le budget annexe «électrification» a été créé pour deux exercices. Les opérations qui concernaient des dépenses de travaux ainsi que le remboursement de la part des communes et du SDEF pouvaient être décrites au sein du budget général. Dans sa réponse, l ordonnateur a indiqué que le budget annexe concernant la gestion du fonds de solidarité de l eau a été supprimé en 2014 et que le budget annexe concernant le portage des repas à domicile sera tenu en comptabilité M4 à partir de Les documents budgétaires Par rapport aux dispositions des articles L , L et R du CGCT, la structure des documents budgétaires 2009 à 2012 n appelle pas de remarques particulières hormis l absence en annexe des comptes administratifs 2009 à 2012 et du budget primitif 2013 de la liste des délégataires de service public Le débat d orientation budgétaire Conformément aux articles L et L du CGCT, le document à l appui du débat d orientation budgétaire chiffre les dépenses et les recettes prévisionnelles de fonctionnement et d investissement pour l exercice à venir et récapitule pour chaque budget les principales opérations envisagées. Ce document ne fournit en revanche aucune prévision pluriannuelle en matière de dépenses d équipement et de travaux. 7/39

9 2.2. L environnement fiscal La fiscalité applicable La communauté de communes du Pays Bigouden Sud est un groupement à fiscalité propre ayant fait le choix d une fiscalité professionnelle unique. A la suite de la réforme fiscale issue de la suppression de la taxe professionnelle, le panier fiscal de l EPCI s est diversifié. L établissement perçoit désormais la contribution économique des entreprises (CET) ainsi qu une fiscalité additionnelle à la taxe d habitation et à la taxe sur le foncier non bâti. En revanche, il n a pas voté de taux additionnel à la taxe sur le foncier bâti Les bases d imposition Les bases de la fiscalité des entreprises Les bases fiscales de la contribution foncière des entreprises (CFE) évoluent de 6 % entre 2011 et 2013 mais demeurent largement inférieures à la moyenne de référence (173 par habitant en 2011 contre 312 ) Les bases des nouvelles taxes perçues par l EPCI Les bases d imposition de la taxe d habitation progressent de plus de 8 % entre 2011 et 2013 et demeurent très supérieures à la moyenne de référence (+ 58 %) en raison de la présence de nombreuses résidences secondaires sur le territoire Le potentiel fiscal Le potentiel fiscal, élément de calcul de la fraction de péréquation de la dotation globale de fonctionnement, demeure beaucoup plus faible que la moyenne de la catégorie. Celui-ci s établissait en 2012 à 127 par habitant pour une moyenne de référence de L impact de la suppression de la taxe professionnelle Comme l indique le tableau en annexe 1, la suppression de la taxe professionnelle a été favorable à la communauté de communes qui a vu ses recettes fiscales nettes progresser de près de 35 % entre 2009 et Le produit des impositions sur les ménages constitue les deux tiers des ressources fiscales de la communauté de communes Le coefficient d intégration fiscale Le coefficient d intégration fiscale, qui permet de mesurer l importance des transferts de compétences et donc des charges entre les communes et la structure intercommunale, est plus faible que la moyenne de référence : 0, contre 0, en De plus, il progresse moins rapidement qu au plan national : + 4,20 % entre 2009 et 2012 contre 10 % Les conditions de l exécution budgétaire Les taux d exécution Les taux d exécution de la section de fonctionnement du budget principal et des budgets annexes de l eau et de l électrification entre 2009 et 2012 sont satisfaisants. 8/39

10 Concernant la section d investissement, si les taux d exécution du budget eau et électrification sont acceptables, ceux du budget principal, qui porte les investissements les plus lourds, demeurent insuffisants (45,2 % en moyenne entre 2009 et 2012). Dans sa réponse, l ordonnateur a justifié la faiblesse des taux d exécution de la section d investissement du budget principal par de nombreux événements retardant la réalisation de certains projets. La chambre rappelle toutefois que le budget primitif peut faire l objet en cours d année de décisions modificatives Les restes à réaliser L article R du CGCT définit les restes à réaliser comme «les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n ayant pas donné lieu à l émission d un titre». Les recettes inscrites en restes à réaliser au titre de l exercice 2012 pour le budget principal ont pu être justifiées. Concernant les dépenses, l ordonnateur n a pas été en mesure de justifier par un engagement juridique 23 % des restes à réaliser. Les résultats de fonctionnement du budget principal et des budgets annexes de l eau et de l électrification traduisent une situation financière équilibrée. Concernant la section d investissement, les résultats 2012 du budget principal ainsi que du budget annexe de l électrification traduisent une insuffisance de financement conduisant à un important prélèvement sur le fonds de roulement. Si le budget principal disposait fin 2012 d un fonds de roulement conséquent constitué des excédents cumulés en 2010 et 2011, tel n est pas le cas des budgets annexes précités puisque l exercice 2012 a été clôturé avec un fonds de roulement négatif. Par ailleurs, les résultats des budgets pour l exercice 2012, compte tenu des restes à réaliser, traduisent un déficit cumulé de , soit 14,6 % des recettes de fonctionnement, dépassant le seuil prévu par l article L du CGCT. L ordonnateur a précisé qu une part importante de ce déficit provenait du décalage entre les travaux engagés pour la réalisation des zones d activité et le produit des ventes de terrains. La chambre rappelle que quelle que soit son origine, il appartient à la commune de prendre les mesures nécessaires pour que le déficit n excède pas le plafond légal rappelé ci-dessus L affectation des résultats L article R du CGCT, qui fixe les règles d affectation des résultats, dispose que «le besoin ou l excédent de financement de la section d investissement constaté à la clôture de l exercice est constitué du solde d exécution corrigé des restes à réaliser». En cas de besoin de financement, l assemblée délibérante est tenue d affecter le résultat à la couverture dudit besoin (compte 1068) ce qui n a pas été le cas pour le budget principal en 2010 et 2011 et pour les budgets annexes de l eau et de l électrification pour l ensemble de la période contrôlée La révision des comptes Le rattachement des charges et des produits Le rattachement des charges et des produits vise à intégrer au résultat de l exercice les recettes et les dépenses constatées au cours de l exercice indépendamment de la date d encaissement ou de paiement. 9/39

11 Pour la période 2010 à 2012, si la collectivité a bien procédé à des rattachements de charges et de produits, les sondages réalisés sur l exercice 2011 montrent toutefois que ceux-ci ne sont pas exhaustifs, le montant des charges non rattachées s élevant à , La comptabilité patrimoniale Les instructions comptables M14 et M4 prévoient que le comptable produit tous les deux ans un état de l actif visé par l ordonnateur. S agissant du budget principal et du budget eau, les documents produits en 2012 ne précisent que très partiellement la nature des biens, ces derniers faisant essentiellement référence à des numéros de factures ou de mandats rendant de ce fait leur analyse très difficile. Par ailleurs, les documents ne mentionnent pas les durées d amortissement pratiquées, les montants cumulés des amortissements et par conséquent la valeur nette comptable des biens acquis. Enfin, les comptes 2762 «créances sur transfert de droits à déduction de TVA» des deux budgets affichent de nombreuses opérations anormalement négatives, pour des montants élevés L inventaire La communauté de communes ne dispose pas d un inventaire à jour au 31 décembre Le document actuel fait état d un actif immobilisé d une valeur de ,57 pour des amortissements cumulés de Or l actif au compte de gestion à la clôture de l exercice 2012 s élève à ,38 pour un montant d amortissements cumulés de , L analyse financière L excédent brut de fonctionnement L excédent brut de fonctionnement du budget principal a progressé à la fois en valeur absolue et relative, évoluant ainsi de 34 % entre 2009 et 2012 (annexe 2) et représentant pour ce denier exercice plus d un tiers des produits de gestion de l année. Cette dynamique s explique par une progression des recettes de fonctionnement (14 %) plus importante que les charges de fonctionnement (6 %) entre 2009 et La capacité d autofinancement La capacité d autofinancement brute évolue de 24 % entre 2009 et 2012 (annexe 2) et représente pour ce dernier exercice plus de 30 % des produits de gestion. La capacité d autofinancement nette suit la même évolution que la capacité d autofinancement brute entre 2009 et Le remboursement anticipé d un emprunt en 2012 explique par ailleurs la forte charge en capital constatée lors de cet exercice Les investissements Le montant cumulé des investissements du budget principal s est élevé à entre 2009 et 2012, soit une moyenne annuelle de (annexe 3). Les dépenses d équipement ont principalement concerné la mise aux normes de l usine de compostage et l achat de matériel pour la collecte des déchets. 10/39

12 Les ressources disponibles autres que l emprunt ont couvert 97 % des dépenses d équipement, la communauté de communes n ayant contracté qu un emprunt de en Les excédents de financement constitués en 2010 et 2011 ont permis un prélèvement conséquent sur le fonds de roulement lors de la clôture de l exercice L analyse de la dette du budget principal L encours de dette de la communauté de communes a diminué sur la période examinée et demeure faible à la clôture l exercice 2012 (annexe 4), soit une année et demi de capacité d autofinancement brute. A la suite de la renégociation d un emprunt à risque fin , pour un coût total de , la structure de l encours est désormais sécurisée La gestion des zones d activité La communauté de communes gère sept zones d activités dont une, la zone de Prat Gouzien, est en cours de viabilisation. La zone de Toul Car Bras, achevée en 2010, est destinée à accueillir des activités halieutiques nécessitant de grandes parcelles. Fin 2013, la communauté de communes avait vendu 58 % de ses surfaces et disposera courant 2014 de m² supplémentaires. A l exception de la zone de Hent Croas, déficitaire de près de à sa clôture, les prix de vente pratiqués ont permis de couvrir le coût de viabilisation des terrains. En revanche, la gestion de la zone de Hent Croas, aménagée en 2005, a été fortement impactée par l annulation de l autorisation de lotir suite au recours exercé par des riverains. Ce contentieux a conduit la communauté de communes à devoir racheter une parcelle de m2 au prix de 26 le m² alors même que celle-ci avait été vendue au prix de 12,30 le m² en 2005, tarif que la chambre, lors de son précédent contrôle, avait relevé comme étant nettement inférieur à son coût de production. Si la vente s est bien effectuée sur la base d une estimation du service des domaines confirmant cette valeur du terrain, cette opération a conduit la communauté de communes à racheter à la valeur actuelle du marché un bien qu elle avait initialement largement subventionné, d où un surcoût de compte tenu de la réactualisation des prix. 3. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 3.1. Généralités La gestion des ressources humaines est assurée par un agent de catégorie A et deux agents de catégorie C, sous la responsabilité de la directrice générale adjointe et de la directrice générale des services. Conformément à l article 32 de la loi de la loi statutaire, la communauté de communes a créé un comité technique le 28 septembre Ce dernier a été réuni trois fois par an entre 2009 et 2011 et quatre fois en Cette périodicité est conforme aux dispositions réglementaires applicables en la matière 3 et à l article 5-3 de son règlement intérieur adopté en mars Classé E3 selon la circulaire NOR IOCB C du 25 juin Classement A1 selon la circulaire NOR IOCB C du 25 juin L article 24 du décret n modifié relatif aux comités techniques paritaires des collectivités territoriales impose au moins deux réunions par an. 11/39

13 3.2. L évolution des effectifs et des rémunérations L évolution des effectifs globaux Les effectifs sont relativement stables entre 2009 et 2012, la création de nouveaux postes en 2012 s expliquant en grande partie par la prise de nouvelles compétences 4 et le transfert de personnels. Pour les personnels non titulaires, des incohérences ont été constatées entre les états annexés au compte administratif et les chiffres figurant dans les bilans sociaux 2009 et 2011, ces derniers étant erronés. Par ailleurs, on constate un écart d une dizaine d emplois chaque année entre les postes budgétés et les postes pourvus. Ce décalage pose un problème de sincérité budgétaire dans la mesure où l enveloppe des crédits ouverts est calculée non pas sur la base des emplois budgétés mais sur celle des emplois pourvus. Par conséquent, et contrairement à ce que soutient la communauté de communes 5, les crédits votés ne peuvent permettre le recrutement ou la promotion d agents à hauteur des postes ouverts sans modification du budget. Dans sa réponse, l ordonnateur a précisé que le tableau des effectifs avait été mis à jour par le conseil communautaire lors de sa séance du 27 février L évolution des charges de personnel du budget général Globalement, les charges de personnel n ont progressé que de 3,60 % entre 2009 et 2012, mais pour les agents titulaires l augmentation est de près de 9 % sur la même période. En 2013, la prise en charge de nouvelles compétences devrait conduire à une hausse de 9,2 % des charges de personnel 6. Compte tenu de la stabilité des effectifs, la progression de la masse salariale s explique principalement par les conditions d avancement de grade et d échelon, ces dernières étant très favorables. Comme l y autorise l article 49 de la loi du 26 janvier 1984, la communauté de communes a fixé par délibération du 23 août 2007 le ratio de fonctionnaires promouvables au grade supérieur à 100 %. En 2011, six des huit agents remplissant les conditions ont été nommés au grade supérieur, soit 75 % des promouvables. Pour 2012, ce taux passe à 92 % puisque douze agents sur les treize remplissant les conditions ont été nommés au grade supérieur. En 2012, les avancements d échelon ont été accordés systématiquement à l ancienneté minimale Le temps de travail annuel Par délibération du 8 décembre 2000, la communauté de communes a mis en place les 35 heures au sein des services communautaires. L institution de la journée de solidarité en 2004 a porté le temps de travail annuel des agents de à heures. Cette décision est dérogatoire au droit commun puisque la durée du travail est de heures, mais légale compte tenu des dispositions de l article 7-1 de la loi statutaire. Le coût de ce différentiel peut être évalué 2,8 agents à temps plein. 4 Transfert des compétences «Portage de repas» et «espaces naturels» et ouverture du CLIC en 2012 (filière médico-sociale). 5 La communauté de communes explique que «les postes restent ouverts au tableau pour permettre la promotion d autres agents». 6 Source : Budget primitif /39

14 3.4. Le régime indemnitaire Le régime indemnitaire de l article 88 de la loi statutaire Le régime indemnitaire, adopté par une délibération du 27 mars 2003, et plusieurs fois modifié depuis cette date, appelle les remarques suivantes. S agissant de l IFTS, le régime n est pas à jour du décret n du 19 novembre 2007 permettant son cumul avec l IFTS pour tous les personnels de catégorie B, quel que soit l indice. La pratique de la communauté de communes est en revanche conforme à ces textes puisque deux agents de la filière sportive ont bénéficié du cumul de l IFTS et de l IHTS en décembre Par ailleurs, le décret n du 6 septembre 1991 modifié pris en application de l article 88 de la loi statutaire prévoit que l'assemblée délibérante de la collectivité fixe la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de la collectivité et que l'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. Compte tenu de ces dispositions, la délibération du 22 juin 1998, relative au classement démographique de la communauté de communes par référence aux villes de à habitants, n est pas suffisante pour permettre le versement d une prime de responsabilité de direction Le régime indemnitaire de l article 111 En application de l article 111 de la loi de 1984, la délibération du 30 juin 1994 autorise le versement d une prime annuelle à l ensemble des agents. Si dans le cadre de la création d un EPCI, l article L du CGCT permet aux agents issus des communes membres de conserver à titre individuel les avantages acquis précédemment sur la base de l article 111, les dispositions précitées ne concernent pas les agents provenant d autres collectivités ou recrutés postérieurement à la création de l EPCI. En l espèce, la communauté de communes ne peut donc verser la prime annuelle précédemment évoquée à l ensemble de ses agents sans étudier les droits de chacun au regard des dispositions précitées Le bilan social L évolution de l absence au travail La communauté de communes connaît une diminution significative des jours d absence au travail entre 2009 et 2012, notamment pour ce qui concerne la maladie ordinaire, la longue maladie et la maladie professionnelle. Selon le dernier bilan social 2011, le nombre de jours d absence moyen par agent est passé de 37,60 jours en 2009 à 18,52 jours en 2011, situant la communauté de communes en-dessous de la moyenne des collectivités du département du Finistère en Il en est de même pour ce qui concerne les absences pour maladie ordinaire qui diminuent sur l ensemble de la période : 9,10 jours par agent en 2011 contre 14,55 jours en Les données de 2012 confirment cette tendance et les absences pour cause d accident du travail diminuent. 13/39

15 La prévention des risques professionnels La communauté de communes dispose depuis 2009 d un document unique de recensement des risques professionnels, conformément aux dispositions du décret n du 5 novembre La dernière mise à jour du document a été effectuée en août 2011 et validée lors du comité technique du 27 septembre La formation professionnelle Conformément à l article 7 de la loi n du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, la communauté de communes dispose d un plan de formation annuel détaillant par thème, le nombre d agents concernés ainsi que l intitulé de la formation. La communauté de communes a également mis en place au cours de l année 2011 une charte 7 informant chaque agent sur la politique et l organisation de la formation ainsi qu un règlement définissant les droits et obligations des agents. De plus, tous les agents disposent depuis 2009 d un livret individuel de formation conformément aux dispositions de la loi n du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale. La communauté de communes participe par ailleurs à un programme de formation mis en place par le CNFPT afin de mutualiser ses besoins de formation avec les autres collectivités du territoire. Le nombre moyen de jours de formation par agent occupant un emploi permanent est passé de 3 jours en 2009 à 4 jours en 2011 contre une moyenne départementale de 1,9 jour en LA COMMANDE PUBLIQUE 4.1. L organisation des services et des procédures L organisation et la formation des agents La communauté de communes dispose d une cellule spécialisée en matière de marchés publics, placée sous l autorité de la directrice générale des services. Elle se compose d un agent de catégorie C qui assure la préparation des cahiers des charges en lien avec les responsables des services techniques, ainsi que le suivi administratif des marchés sous l autorité d un agent de catégorie A, responsable des marchés publics et des finances. L analyse et le suivi technique des marchés sont assurés par les responsables des services techniques, le règlement financier de tous les marchés étant suivi par l agent en charge des finances. L agent de catégorie C n a pas suivi de formations spécifiques sur ce thème depuis le mois de décembre Il en est de même pour le responsable du bureau, aucune formation en matière de marchés publics n apparaissant dans son bilan personnalisé de formation. 7 La charte de formation a été soumise pour avis au CTP et adoptée par l assemblée délibérante le 30 novembre /39

16 Le recensement des besoins et la formalisation des procédures La conduite de la procédure d achat ne s appuie pas sur un guide de la commande publique mais l examen des achats entre 2009 et 2012 montre que ces derniers s inscrivaient tous dans les procédures prévues par le code des marchés publics. Dans sa réponse, l ordonnateur s est engagé à mettre en place un guide des procédures ainsi que des tableaux de suivi des marchés La publication des marchés Selon l article 133 du code des marchés publics, le pouvoir adjudicateur doit publier au cours du premier trimestre de chaque année une liste des marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires. Cette liste est établie dans les conditions définies par un arrêté du ministre chargé de l'economie 8. Si la communauté de communes publie 9 chaque année une liste des marchés passés, cette dernière n est pas exhaustive et comporte des erreurs. Sur la période , dix-huit marchés excédant le seuil de ne figurent pas dans la liste publiée. Par ailleurs, en 2010, le marché de maîtrise d œuvre pour la construction d une nouvelle déchèterie apparaît sous deux rubriques différentes et la date de certains marchés comporte des erreurs. Tel est le cas des marchés de tri des cartons 10, d enlèvement, de transport et de traitement des déchets dangereux 11 ainsi que de fourniture de colonnes 12. Ces erreurs ont eu des conséquences sur la publication puisque les deux derniers marchés n ont pas été publiés l année de leur passation L analyse des marchés L analyse des marchés a porté sur la passation et l exécution de 18 marchés dont 11 marchés passés en procédure d appel d offres (annexe 5) L archivage, la tenue des dossiers et la réception des candidatures et des offres La tenue des différents dossiers et le classement des pièces constitutives du marché n appellent pas d observations. Par ailleurs, la communauté de communes dispose d un registre de dépôt des candidatures et des offres et conserve les accusés de réception des plis ainsi que la copie des récépissés de dépôt des plis remis systématiquement aux entreprises La passation des marchés La formulation des pièces contractuelles La formulation des pièces contractuelles des marchés examinés n appelle pas d observations hormis pour le marché concernant le transport et le traitement des ordures ménagères(9) pour lequel la durée figurant à l AAPC 13 est différente de celle apparaissant au règlement de consultation Arrêté du 21 juillet La publication a été effectuée dans le journal Le Progrès jusqu en 2010 puis sur le site de l AMF depuis novembre 1979 au lieu du 22 juillet juillet 2011 au lieu du 22 juillet mars 2011 au lieu du 17 mars mois ferme renouvelable trois fois un mois. 14 Du 2 août au 2 septembre 2010 renouvelable deux fois un mois. 15/39

17 Les conditions de la publicité et la mise en concurrence L analyse des marchés fait apparaitre que les conditions de publicité et la mise à la disposition des entreprises d une plateforme de dématérialisation pour le retrait des dossiers de consultation ont permis à la communauté de communes de disposer d un nombre d offres autorisant une mise en concurrence satisfaisante L analyse des offres Pour deux marchés (9 et 13), la durée fixée dans les pièces contractuelles n est pas celle qui a été retenue lors de l analyse des offres et de la signature des contrats. Ainsi, pour le marché de transport et de traitement des ordures ménagères (9), la durée du marché fixée par l AAPC est de deux mois ferme, renouvelable trois fois un mois. Or, le rapport d analyse des offres, le rapport de présentation et les actes d engagements font référence à une durée calculée du 2 août au 31 décembre 2010 renouvelable deux fois par tranche de trois mois. Il en est de même pour le marché de transport et de traitement des produits issus des déchèteries (13), la durée du marché figurant au règlement de consultation étant de 10 mois, renouvelable deux fois six mois, alors qu elle est de 12 mois renouvelable deux fois six mois dans le rapport de présentation, le rapport d analyse des offres et les actes d engagement. Par ailleurs, l analyse des marchés a révélé une confusion entre les critères de sélection des candidatures et de choix de l offre pour deux marchés (1 et 2). En effet, le critère «références et moyens» retenu comme un des critères d analyse des offres a déjà fait l objet d une appréciation au moment du choix des candidatures, ce qui constitue pour le juge administratif un motif d annulation du marché. Ce dernier estime que les critères de choix des offres ne doivent pas être confondus avec les critères de sélection des candidatures et que la qualification professionnelle ne peut être légalement utilisée comme critère de choix de l offre économiquement la plus avantageuse (CE, 29 décembre 2005, Société Bertele SNCT). Enfin, pour trois marchés (1, 2, 8), les critères prévus au cahier des charges n ont pas été respectés, l analyse des offres ayant été réalisée sur le seul critère du prix alors que plusieurs critères étaient définis dans le cahier des charges L ouverture des plis et le classement des offres L examen des procès-verbaux de la commission d appel d offres appelle les observations ci-après. Pour le marché de fourniture et de pose de colonnes semi-enterrées (16), le procès-verbal de la commission du 11 février 2010 qui liste les entreprises admises à présenter une offre comporte des erreurs. D après le document, trois entreprises admises à présenter une offre ne figurent pas dans la liste des entreprises ayant retiré un dossier de consultation. A l inverse, une entreprise apparaît comme ayant déposé une offre alors qu elle ne figure pas dans la liste des cinq entreprises retenues par la commission et qu aucun rejet de sa candidature n est mentionné dans le document. Les procès-verbaux de la commission d appel d offres examinés présentent un classement des offres conformément aux dispositions de l article 53 du code des marchés publics. Toutefois, pour le marché de transport et de traitement des produits issus des déchèteries (13), le classement n a pas pris en compte l intégralité des offres (offres de base et variantes) mais uniquement les variantes alors que dans une telle situation, la personne publique doit examiner en premier lieu, les offres de base, puis les variantes, avant de choisir une offre. 16/39

18 Le rapport de présentation Pour deux marchés (17, 18) et contrairement aux dispositions de l article 79 du code des marchés publics (CMP), le rapport de présentation ne mentionne pas le nom des candidats retenus L information des candidats non retenus Aux termes de l article 80 du CMP, pour les marchés passés selon une procédure formalisée, le pouvoir adjudicateur avise, dès qu'il a fait son choix sur les candidatures ou sur les offres, tous les autres candidats du rejet de leurs candidatures ou de leurs offres, en indiquant les motifs de ce rejet. L examen des marchés montre que la communauté de communes informe les candidats admis à négocier du rejet de leur offre. Toutefois, les motifs du rejet ne sont mentionnés que pour les marchés passés en 2011 et Par ailleurs, l article 80 du CMP prévoit un délai minimum 15 entre la date à laquelle la décision de rejet est notifiée aux candidats dont l'offre n'a pas été retenue et la date de signature du marché. Ces dispositions ont été respectées pour tous les marchés examinés à l exception du marché de transport et de traitement ponctuel des OM (9), pour lequel neuf jours (au lieu de 16) séparent l envoi des lettres de rejet de la date de signature de l acte d engagement L exécution des marchés Le suivi des délais des marchés de maîtrise d œuvre L examen des marchés de maîtrise d œuvre a porté sur le marché de la nouvelle déchèterie (11) et sur le marché de l aménagement des locaux du centre technique communautaire (10). Les pièces des marchés fixent le contenu des éléments de mission du maître d œuvre ainsi que les délais d exécution des documents d études. Il ressort de l analyse que la communauté de communes ne dispose pas d un tableau de suivi de la date de remise des documents d études et n assure pas une gestion centralisée des documents et courriers lui permettant de justifier le respect des délais contractuels de chaque élément de mission. Pour le marché de maîtrise d œuvre du centre technique, l ordonnateur n a pu fournir les documents ayant servi de point de départ au calcul des délais, ces derniers n ayant pas été transmis en recommandé avec accusé réception comme le prévoyaient les dispositions contractuelles. Dans ces conditions, les dispositions contractuelles relatives aux éventuelles pénalités de retard étaient inapplicables Le suivi des délais du marché à bons de commande Pour les marchés de travaux d adduction d eau potable et d électrification (1, 2), la communauté de communes ne dresse pas de procès-verbal de réception pour chaque bon de commande mais réalise une réception globale à la fin d une opération ayant généré plusieurs bons de commande successifs. 15 Depuis le décret n du 27 novembre 2009, un délai d'au moins seize jours est respecté entre la date d'envoi de la notification prévue aux alinéas précédents et la date de conclusion du marché. Ce délai est réduit à au moins onze jours en cas de transmission électronique de la notification à l'ensemble des candidats intéressés. 17/39

19 Cette manière de procéder ne permet pas au comptable de vérifier le respect des délais intermédiaires prévus par l article 4 16 du CCAP et d appliquer d éventuelles pénalités de retard prévues à l article 4-3 du CCAP Les délais de paiement des factures L examen d un échantillon de 25 mandats sur l année 2011 révèle que la communauté de communes a payé 14 d entre eux au-delà du délai réglementaire de 30 jours, l ordonnateur ayant par ailleurs émis 18 mandats au-delà du délai de 20 jours qui lui est imparti. 5. LA GESTION DES SERVICES PUBLICS 5.1. Le parc aquatique La communauté de communes dispose depuis 2007 d un centre aquatique géré en régie et doté d un bassin de cinq lignes d eau, d un bassin ludique, d une pataugeoire et d un toboggan. Le centre propose en parallèle des activités sportives de type aquabike ou aquagym. Les horaires d ouverture au public sont satisfaisants. L équipement est ouvert 7 jours sur 7 et présente une amplitude horaire moyenne annuelle, hors scolaires, animation et association, de 7,5 heures par jour durant la semaine et de 5,8 heures par jour le week-end L organisation interne Aux termes des articles L et D du code du sport, les piscines d accès payant sont surveillées par des maîtres-nageurs sauveteurs titulaires du Brevet d Etat d Educateur Sportif des Activités de Natation (BEESAN) ou du Brevet d Etat de Maître-Nageur Sauveteur (BEMNS). L équipe se compose de deux chefs de bassin et de sept maîtres-nageurs, tous titulaires et à jour des diplômes précités. Il en est de même des personnels de l association «les nageurs du bigouden» qui assurent la mission d enseignement de la natation. Le centre dispose d un règlement intérieur conforme aux dispositions de l article A du code des sports. La communauté de communes procède à des contrôles quotidiens de la qualité de l eau via un prestataire extérieur. En revanche, le plan d organisation de la surveillance et des secours de juin 2007 est incomplet au regard des dispositions de l article A du code du sport. Le document ne mentionne pas : l'emplacement des matériels de recherche, de sauvetage et de secours, les lieux de stockage des produits chimiques, les commandes d'arrêt des pompes et les organes de coupure des fluides ainsi que les voies d accès des secours extérieurs. Pendant le contrôle de la chambre, le plan d organisation de la surveillance et des secours a été mis à jour par une délibération du 7 novembre L article 4 du CCAP précise : «Les stipulations correspondantes pour le délai d ensemble figurent dans l acte d engagement. Les délais intermédiaires sont précisés dans chaque bon de commande». 18/39

20 La fréquentation La fréquentation est en légère hausse entre 2008 et Si le nombre d entrées du grand public et des associations a progressé de 9 % sur la période, l activité liée aux scolaires accuse une forte chute provenant essentiellement d une moindre fréquentation des établissements secondaires du territoire imputable, selon l ordonnateur, à la non prise en charge des frais de transport. Les objectifs de fréquentation, fixés dans l étude préalable au projet réalisée en 2002, ne sont que partiellement atteints, l activité de 2012 représentant 77 % des entrées prévisionnelles. La communauté de commune procède à l analyse de sa clientèle et de ses attentes puisque trois enquêtes de satisfaction ont été conduites entre 2009 et 2012, deux portant sur l accueil du grand public et une ciblant les cours de natation à destination des enfants Le financement du service Les dépenses du centre aquatique ont progressé de 13 % entre 2009 et Les charges de personnel ont connu la même évolution et représentaient pour l exercice 2012 plus de 61 % des charges totales de fonctionnement. Ce ratio positionne le complexe en dessous de la moyenne constatée pour les équipements comparables (65 %) 17. Les recettes du centre aquatique ont progressé dans une moindre mesure (10 %) depuis 2009 accentuant la contribution du budget général à ce service de 16 % en quatre ans. En 2012, les recettes liées aux entrées représentaient toutefois 44 % des dépenses de fonctionnement de la piscine, ce taux se situant dans la moyenne de référence L association le «club des nageurs bigoudens» La communauté de communes a signé une convention avec l association «le club des nageurs Bigoudens» pour la mise à disposition à titre gracieux de deux lignes d eau au profit des entrainements de ses adhérents. Cette subvention en nature est valorisée à hauteur de En contrepartie de ce financement, l association assure une mission de service public par la prise en charge l apprentissage de la natation des enfants du CE1 jusqu à la classe de 5 ème. L article 2.1 de la convention prévoit que l association doit produire avant le 30 septembre de l année n+1 un rapport sur son action dans le domaine de l apprentissage et l exécution de sa mission de service public. Ces dispositions ont été mises en œuvre à la suite du contrôle de la chambre La gestion des déchets Le cadre opérationnel Le périmètre d intervention La communauté de communes assure la collecte et la valorisation des déchets ménagers et assimilés ainsi que le traitement d une partie d entre eux pour les douze communes membres. La population concernée s élevait en 2011 à résidents permanents. La présence de résidences secondaires et d installations touristiques porte ce chiffre à habitants pendant la période estivale. 17 Source : Piscines publiques, centres aquatiques et collectivités locales, Philippe Blanquefort, Gérard Terrien, Revue Lamy des collectivités territoriales, Avril /39

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