LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE?

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1 UNIVERSITÉ LUMIERE LYON 2 Institut d'etudes Politiques de Lyon LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Le cas de la distribution d eau en France, à travers l exemple du contrat de délégation de service public de la ville de Lyon avec Veolia. COURBIS Camille 4 ème année d IEP : Séminaire «Services publics et sphère privée : les nouveaux partenariats». 2007/2008 Sous la direction de Messieurs Alain BONNAFOUS et Pierre-Yves PEGUY Date de la soutenance : 8 septembre 2008 Jury : Messieurs Alain BONNAFOUS et Pierre-Yves PEGUY

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3 Table des matières Remerciements.. 5 Introduction.. 6 Abreviations.. 6 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable / Définition d un service public d eau potable La structure d un service Les limites d un service / Des modes de gestion variés Prépondérance des modes de gestion déléguée traditionnels : concession et affermage Persistance des modes de gestion directe : régie dotée de l autonomie financière, régie simple Une hybridation des modes de gestion / Le choix du mode de gestion et son illustration au travers du cas lyonnais : le passage d une régie à une délégation de service public Le choix du mode de gestion Les motifs de fin de régie de la ville de Lyon : le passage à un contrat de délégation.. 19 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé / Le prix de l eau, un élément mal maitrisé Le prix de l eau dans la pratique : un prix composite Modalités de la détermination du prix de l eau / La concurrence dans le secteur de la distribution d eau Les moyens d assurer la concurrence Les atteintes à la concurrence / Le pouvoir de contrôle réel des pouvoirs publics La description des mécanismes de contrôle et d incitations Le contrôle par la collectivité Les limites des mécanismes de contrôle.. 32 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? / Pistes pour une amélioration des délégations de service public Une amélioration des conditions de négociation Un nouveau modèle de régulation et des indicateurs de performance / Les deux modes de gestions présentent des défaillances La logique «anti-économique» de la gestion directe La logique «spéculative» de la gestion déléguée / De nouveaux enjeux qui bouleversent l avenir du service public d eau potable La nouvelle loi sur l eau Le contrat de partenariat L avenir incertain du modèle économique de financement du service de l eau.. 44

4 Conclusion.. 46 Bibliographie.. 48 Ouvrages.. 6 Rapports et études.. 49 Sitographie.. 51 Annexes.. 53 Annexe 1 : TABLEAU DES PRINCIPAUX MODES DE GESTION.. 53 Annexe 2 BULLETIN OFFICIEL DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON.. 54 Annexe 3 : SCHEMA DE PRESENTATION DE LA FACTURE D EAU ET D ASSAINISSEMENT.. 61 Annexe 4 :TABLEAU DES CARACTERISTIQUES DU SERVICE POUVONT INFLUER SUR LEUR PRIX.. 62 Annexe 5 : LA REPARTITION D'EAU POTABLE.. 63 Annexe 6 : ENTRETIEN AVEC JEAN-LOUIS LINOSSIER.. 64 Annexe 7 : ENTRETIEN AVEC ODILE BOGUTA.. 65 Annexe 8 : ENTRETIEN AVEC MARC LAIME.. 65 Annexe 9 : ENTRETIEN AVEC GERARD CLAISSE.. 65 Annexe 10 : ENTRETIEN AVEC PHILIPPE BESSETTE.. 65

5 Remerciements Remerciements Mes premiers remerciements vont àmes deux professeurs de séminaire et directeurs de mémoire, Messieurs Pierre-Yves Péguy et Alain Bonnafous, pour leur soutien et leur accompagnement. Je tiens aussi à remercier tout particulièrement Arnaud Pélissier pour son écoute et les conseils qu il m a apporté tout au long de ce travail, ainsi que ses connaissances en droit qui ont été essentielles pour la réalisation de ce travail. Je souhaite adresser mes sincères remerciements à Jean-Louis Linossier qui a été l un des premiers à me guider et à me faire comprendre les enjeux qui sont ceux de l eau en France, notamment à Lyon ainsi que pour les sources qu il m a fourni pour mon travail. Merci à Gérard Claisse vice-président de la Communauté urbaine du Grand Lyon chargé de la participation citoyenne et du Conseil de développement pour l entretien qu il m a accordé, à Odile Boguta, consultante à la Direction de l Evaluation et de la Performance, Gestions Externes de la Communauté urbaine du Grand Lyon d avoir accepté de répondre à mes questions, à Marc Laimé journaliste et écrivain d avoir partagé ses connaissances et convictions avec moi, et enfin Philippe Bessette d avoir accepté de me rencontrer. Je les remercie pour leur aide, leur confiance, mais aussi leur accompagnement, ainsi que pour les sources précieuses et déterminantes pour mon travail qu ils m ont apporté et qui ont contribué à faire évoluer mes idées. Enfin, je remercie toute ma famille et mes amis pour leur soutien. COURBIS Camille_2008 5

6 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Introduction Abreviations ACER : Association des Consommateurs d Eau du Rhône BIPE : Société d études économiques et de conseil en stratégie auprès des grandes entreprises privées et des pouvoirs publics CCSPL : Commission Consultative des Services Publics Locaux CEP : Compte d exploitation prévisionnel CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales CGE : Compagnie Générale des Eaux (devenue Veolia Eau) CMP : Code des Marchés Publics CSP : Code de la Santé Publique DSP : Délégation de Service Public EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale IFEN : Institut Français de l Environnement INRA : Institut National de la Recherche Agricole PPP : Partenariat Public Privé SEDIF : Syndicat des Eaux d Ile de France SPA : Service public à caractère administratif SPDE : Syndicat Professionnel des Entreprises de Services d Eau et d Assainissement devenu depuis 2006 le FP2E (Fédération Professionnelle des Entreprises de l Eau) SPIC : Service public à caractère industriel et commercial «Les ressources naturelles sont inépuisables» : c est ainsi que Jean-Baptiste Say scelle de façon décisive et définitive les rapports du capitalisme et de la nature aujourd hui erronés. Une phrase qui aurait pu être inscrite au fronton de la Compagnie générale des eaux 1 devenue Veolia, créée en 1853 suite à l obtention du premier contrat de concession de service public de distribution d eau avec la ville de Lyon 2 à peu près au moment où le père du libéralisme la prononce. En 1880, naît la Lyonnaise des eaux. Avec un siècle d avance, la France fait gérer son eau gratuite par des compagnies privées. Cet «avantage comparatif» dont bénéficient des firmes privées, habituées à gérer un bien gratuit, explique que les deux géants français mentionnés plus haut, rejoints par la SAUR (groupe Bouygues), soient 1 Baudru D., Maris B., «Un être humain sur trois manque d eau potable Quatre modèles de gestion», Le Monde diplomatique, novembre 1997, p COURBIS Camille_2008

7 Introduction devenus les maîtres de l eau sur la planète, avec des taux de rentabilité nette de 15 % à 25 % à la fois dans et hors de l Hexagone. Quel est donc ce miraculeux modèle de gestion français qui associerait «la vertu du public et l efficacité du privé» et «favoriserait autant l usager que les donneurs d ordres» 3? En France, il faut actuellement considérer que la consommation d eau strictement domestique est de l ordre de 40m³ par habitant et par an, c'est-à-dire de 100 litres par personne et par jour en moyenne, donc de 2,2 milliards de m³ par an. Ce niveau de consommation élevé est largement déterminé par un taux de desserte aujourd hui de l ordre de 99%. Des chiffres aussi considérables sont de nature à faire penser qu ils ne sont pas le fruit d un heureux hasard et que derrière le robinet, bien que l eau soit un produit naturel, existent de très importantes infrastructures, conséquences de longs et importants efforts techniques, économiques, administratifs et juridiques. Selon la description de Stéphane Duroy, le terme distribution d eau recouvre une opération complexe 4. Pour pouvoir distribuer de l eau à domicile aux usagers, il faut que préalablement l eau ait été captée, il faut ensuite que cette eau soit conduite (elle l est parfois sur de très longues distances) jusqu au lieu où elle sera consommée. L eau, une fois ainsi transportée, devra faire l objet de traitements divers pour répondre aux normes de qualité exigées pour sa consommation. Ce processus c est ce qu on appelle l adduction et la production d eau potable. La distribution d eau, au sens strict, commence après les usines d eau potable dans lesquelles l eau subit les traitements nécessaires pour la rendre propre à la consommation quand elle est stockée, puis conduite à un réseau de canalisations de tailles décroissantes jusqu au branchement particulier et jusqu au consommateur. Depuis la décentralisation et l'arrêt d'une régulation nationale en 1982, les services d eau potable et d assainissement sont sous la responsabilité des communes. Elles sont propriétaires des infrastructures et choisissent la manière dont le service est géré. Toutefois, une grande partie des collectivités locales choisissent de déléguer ces services publics à des opérateurs privés plutôt que de les gérer directement et les collectivités délégantes se retrouvent alors seules face aux exploitants. L organisation du secteur de l eau, la diversité des modes de gestion et certains points de la législation sont autant de thèmes qui différencient les pratiques de la France des autres pays européens. Néanmoins, on relève que la troisième voie choisie par la France dite de délégation partielle des services est de plus en plus adoptée par d'autres pays en Europe (Espagne, Allemagne...). Elle est aussi recommandée pour les pays en voie de développement par plusieurs instances internationales dont la Banque Mondiale. Alors que dans les autres Etats de l Union Européenne, la distribution d eau se caractérise par l utilisation de modes de gestion relativement uniformes (en Allemagne, la distribution de l eau est assurée habituellement par des entreprises publiques locales, les Stadtwerke, en Italie par des organismes publics locaux, en Espagne par des régies ou des entreprises municipales avec une part d'affermage et en Grande-Bretagne par des entreprises privées depuis la phase de privatisation de 1989) 5, la France connaît une grande diversité de situations, qui confère à la distribution d eau une certaine originalité 3 Baudru D., Maris B., Op. cit, p Duroy S., La distribution d eau potable en France, contribution à l étude d un service public local, Paris, L.G.D.J, 1996, Tome 177, 436 p. 5 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics de l eau potable, Thèse de Sciences de l eau Gestion, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2007, p 7. COURBIS Camille_2008 7

8 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? caractéristique de ce que certains appellent «l école française de l eau». La distribution de l eau est selon les cas assurée par des régies municipales, lesquelles peuvent prendre des formes variées (régie simple, régie dotée de l autonomie financière, régie dotée de la personnalité morale et de l autonomie financière), ou par des concessionnaires et des fermiers privés ou publics. Cette diversité peut toutefois être résumée : soit la distribution d eau est assurée directement par l autorité publique qui peut recourir dans ce cadre à des marchés publics (gestion directe), soit elle est déléguée à des organismes privés ou publics (gestion déléguée). Le choix d un mode de gestion direct ou délégué fait donc partie des prérogatives communales. Il en résulte des questions importantes, en particulier celle de l étendue pertinente des activités publiques et celle du mode de gestion le plus efficace, c'est-à-dire qu il y aurait peut être un mode de gestion qui présenterait plus d avantages ou moins d inconvénients qu un autre. Au cours de la période récente, ces questions et les enjeux qu elles impliquent ont acquis une actualité particulière dans le domaine de la distribution de l'eau en France. Certaines études récentes donnent des éléments d appréciation de la possible supériorité de la régie comparée aux modes de gestion faisant intervenir des entreprises privées, notamment lorsque l on se focalise sur des indicateurs de performance centrés sur le prix de la distribution (Institut Français de l environnement 2000). D autres au contraire, insistent sur le caractère efficace du désengagement des collectivités locales, et du retour au privé de ces activités, si certaines conditions sont respectées (Gence-Creux [2000] ; Gatty [1998] ; World Bank [1995] ; Direction Générale de la Santé [1998]) 6. En matière d efficacité économique, on a souvent présenté la gestion déléguée comme ayant un avantage évident sur la gestion directe. L'argument avancé est que les firmes sont constamment obligées d accroître leur productivité si elles veulent survivre dans un contexte de plus en plus concurrentiel, la concurrence s exerçant par exemple lors des procédures de mise en concurrence. Toutefois les études empiriques, dont celles dans le domaine de l eau, ne permettent pas de tirer une conclusion définitive sur l'efficacité relative des systèmes de gestion, et le problème du prix de l eau, certes essentiel, fait en quelque sorte écran sur d autres problématiques importantes, comme la concurrence, le problème de l'aménagement de la relation entre autorité publique et entreprise privée ou encore la question du développement durable pour n en citer que quelques unes. Ainsi, comme la FP2E1 (Fédération Professionnelle des Entreprises de l Eau)le fait remarquer, "Les enquêtes ne répondent que très imparfaitement aux besoins d'information des acteurs concernés par la gestion locale de l'eau, et en premier lieu les consommateurs. En effet, elles suivent l'évolution dans le temps d'un prix moyen qui ne correspond à aucune réalité économique. [ ] Les services d'eau sont ainsi comparés entre eux sans considération pour leurs nombreuses différences [telles que les modes de gestion des services, la taille des communes et le niveau d'intercommunalité]" 7. De même, et c est un point très intéressant à souligner, l encadrement de la délégation de service public «à la française» n a eu de cesse de se perfectionner techniquement et juridiquement ces dernières années, suite à l augmentation du prix de l eau qui a quadruplé entre 1990 et 2000, mais aussi suite aux «affaires» nuisant à l image du 6 Ménard C., Saussier S., «La délégation de service public, un mode organisationnel efficace? Le cas de la distribution d eau en France», Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, Revue de l Institut d Economie Publique, n 12, 2003, p 3. 7 SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, 28 p. 8 COURBIS Camille_2008

9 Introduction secteur, nécessitant alors une plus grande transparence, afin d obtenir un prix plus légitime. Mais encore aujourd hui, la délégation dans ce secteur ne semble toujours pas faire l unanimité : en est la preuve la nouvelle loi sur l'eau qui fait opérer un certain nombre de changements autour de la gestion des services d'eau potable. Cette loi requiert en effet plus de transparence pour les services d'eau délégués, et met en place un organe national chargé des observatoires dans le domaine de l'eau. Certaines associations de consommateurs (Que Choisir, 2006) se mobilisent afin d apprécier les prix de l'eau et pour dénoncer des prix disproportionnés dans certains services encore relevés dans leurs dernières études. Ainsi, notre travail vise à comprendre le fonctionnement de la délégation de service public de distribution d eau potable et d en évaluer son efficacité tout en sachant qu il ne suffit pas de comparer les modes de gestion, mais en se centrant sur la relation entre les conditions ex-ante et les résultats ex-post. Pour ce faire, nous utiliserons tout au long de cette étude le cas de la délégation de service public de distribution d eau potable de la ville de Lyon avec Veolia qui nous permettra d illustrer les caractéristiques générales mais aussi les difficultés du secteur. Cette démarche d illustration avec le contrat de Lyon est pertinente pour plusieurs raisons. Tout d abord, et cela lui confère une valeur plutôt anecdotique, la première concession de service public de distribution d eau de France a été la ville de Lyon qui a donc donné naissance à la Compagnie Générale des Eaux (CGE) en Ce contrat a été par la suite perdu par la compagnie et repris par la Lyonnaise des Eaux, et c est en 1986 que la CGE, aujourd hui Veolia, a récupéré sa ville historique. Une autre raison concerne le choix de la ville de Lyon à passer d une régie à une délégation de service public, choix réalisé dans les années 1980 et qui s inscrit dans une réelle vague de délégation générale à l échelle nationale et s intègre donc dans les conditions ex-ante qui ont conduit au choix de la délégation. De plus, de nombreuses critiques attribuées aux délégations de service public dans le domaine de l eau tels que le prix de l eau, le manque de concurrence, un déséquilibre entre les fermiers et les pouvoirs publics sont présents dans ce contrat. Enfin, le débat d un retour en régie est actuellement présent à Lyon. En fait, l illustration de notre problématique par le contrat d affermage de la ville de Lyon est pertinente car ce contrat est le parfait révélateur des questions actuelles que l on se pose sur la gestion de l eau en France, il incarne à la fois les avantages et les inconvénients de la délégation de service public de la distribution d eau potable, nous permettant de passer d un cas de délégation précis à des généralités, et donc d ouvrir le sujet et de proposer des solutions à un niveau global. Ce travail est axé sur l objet des délégations de services d eau. Notre approche restera pluridisciplinaire, entre les sciences de la gestion, de l économie, du droit, mais aussi de la politique, elle vise à saisir des caractéristiques d ordre général. La question est de savoir quel est le degré d efficacité des délégations de services d eau. Nous nous proposons de montrer ce qui motive, dans le choix des pouvoirs publics, le passage d un mode de gestion directe à un mode de gestion déléguée, quels sont les problèmes qui découlent de ce choix et enfin, comment peut on les corriger ou du moins, proposer des outils permettant un meilleur encadrement des délégations, afin d améliorer les performances de ce mode de gestion et pour que la collectivité, donc l usager, maîtrise mieux son service délégué. Notre démarche sera donc d abord, dans une première partie, de montrer le contexte des services d eau potable et les différentes manières d exploiter ces services. La délégation fait partie de ces modes de gestion, que nous inscrirons dans le cadre des possibilités ouvertes aux collectivités, afin de démontrer, au travers de l illustration du cas de Lyon, ce qui conduit une collectivité à préférer une délégation plutôt qu une gestion directe, COURBIS Camille_2008 9

10 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? donc analyser le choix effectué par une commune ex-ante. Dans une seconde partie, nous évoquerons les principales défaillances des délégations des services d eau à travers l exemple révélateur du contrat d affermage de la ville de Lyon. Enfin, dans une troisième et dernière partie, nous proposerons des pistes d amélioration de la délégation sans aller jusqu à être tenté par un retour en régie, mais ces pistes s annoncent d ores et déjà insuffisantes face aux enjeux dont devra faire face le secteur de la distribution d eau potable dans un avenir proche. 10 COURBIS Camille_2008

11 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable Partie 1. Organisation d un service public d eau potable L alimentation en eau est un service de première nécessité. Tous les services d eau potable reposent sur une base commune, à la fois technique et règlementaire tandis que différentes normes de qualité et des principes fondamentaux régissent les objectifs de cette activité. Chaque collectivité responsable de cette dernière se distingue pourtant par des caractéristiques locales liées à un territoire, à des infrastructures de réseau ainsi qu à une population donnée. De plus, il existe plusieurs manières d exploiter ces services, ce qui aboutit à des objectifs et résultats différents d une collectivité à l autre. 1/ Définition d un service public d eau potable 1.1 La structure d un service a) Les activités des services d eau potable L exploitation d un service d eau est avant tout l exploitation d un patrimoine. Un opérateur effectue ainsi certaines activités et la structure du patrimoine permettra d en constituer un ensemble homogène : captage, traitement, stockage, transport et distribution sont les activités principales. A chacune de ces activités correspond trois catégories de prestations à réaliser et qui sont tout simplement indispensables au bon fonctionnement du service d eau potable. Il y a tout d abord l investissement, pour le financement et la mise en place de nouvelles infrastructures. D après le BIPE, en moyenne 22,6% des charges annuelles d un service d eau potable sont liées aux investissements 8. En 2004, l investissement public dans le domaine de l eau et de l assainissement s est élevé à 3,4 milliards d euros. Et ces investissements, une fois réalisés, nécessitent d être renouvelés régulièrement et entretenus pour demeurer pérennes. L autre grande catégorie de prestations concerne la gestion du patrimoine. La bonne gestion de ce patrimoine est primordiale car elle confère une sécurité et une fiabilité aux résultats du service. Elle se traduit par le diagnostic, la réparation, l entretien et le renouvellement des infrastructures, tâches qui sont généralement confiées à l exploitant en cas de délégation. 8 SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, p. 12. COURBIS Camille_

12 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Enfin, il y a l exploitation proprement dite qui consiste à faire fonctionner le réseau d eau, à gérer la clientèle, permettant de délivrer de l eau aux abonnés, sous pression et en qualité suffisante. Et tout cela se fait de façon permanente car le résultat de ces activités doit respecter plusieurs principes juridiques fondamentaux liés aux services publics. b) Les principes Outre les obligations de qualité imposées au sein du Code de la Santé Publique (CSP) qui transpose en réalité la directive européenne relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine 9 et qui impose différentes contraintes, s ajoutent les principes de fonctionnement propres aux services publics français. La distribution d eau potable, comme d autres services publics, est soumise au respect de quelques grands principes auxquels il est convenu de donner le nom de lois du service public depuis que Rolland a qualifié ainsi l un d entre eux, à savoir la continuité du service public, les deux autres étant l égalité et la mutabilité. La continuité du service public : le service doit être permanent et sans interruptions autres que celles prévues par la réglementation. Les éléments de ce principe sont, d une part la grève, et d autre part les incidents de la vie d un service. L égalité des usagers devant le service : cette égalité comprend la neutralité du service, c est-à-dire l interdiction pour celui-ci d être exercé de façon différenciée en fonction, par exemple, des convictions religieuses ou politiques des usagers. Ici, l égalité est à comprendre comme : «égalité de traitement des situations semblables» 10. Il doit y avoir une égalité d accès, une égalité devant le tarif et enfin une égalité devant les prestations de ce service. La mutabilité du service : le principe d adaptation ou de mutabilité qui régit le fonctionnement des services publics : «signifie que le régime juridique des services publics doit pouvoir être adapté, chaque fois qu il le faut, à l évolution des besoins collectifs et aux exigences de l intérêt général» 11. Pour l usager du service public, l adaptation du service peut donc se traduire par une amélioration ou une détérioration de sa situation. Aussi, les infrastructures sont une propriété inaliénable de la collectivité. Même en cas de délégation de service public, l entreprise exploitante ne disposera que du bénéfice de ces infrastructures, et la responsabilité du service d eau potable appartient à l exécutif de la collectivité. Enfin, le service de l eau est un service public «à caractère industriel et commercial» (SPIC), et non administratif (SPA), car les activités qui y sont liées réunissent les trois conditions suivantes : elles correspondent à un échange de biens ou de services ; elles sont assurées dans les mêmes conditions que n importe quelle prestation assurée par des entreprises industrielles ou commerciales ; elles peuvent être rémunérées directement par les abonnés en fonction de la qualité du service qu ils consomment, et non par l impôt. Les dépenses du service public sont donc couvertes par les factures des abonnés et parmi les principes comptables se trouve celui relatif à l équilibre financier. Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) stipule que : «Les budgets des services publics à caractère industriel et commercial exploités en régie, affermés ou concédés par 9 Directive n 98/83/CE du 3 novembre 1998, en ligne sur : 10 Chapus R., Droit administratif général, 13 ème édition, Tome 1, Paris, éd. Montchrestien, 2006, p Chapus R., Droit administratif,op. cit, p COURBIS Camille_2008

13 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses» 12. Ce principe a d ailleurs été rappelé récemment au niveau européen : la directive cadre européenne sur l eau 13 énonce plusieurs instruments économiques pour parvenir au bon état écologique notamment le principe initialement français de «l eau paye l eau» qui stipule que l usager ne doit payer que la stricte quantité d eau qu il a consommée ainsi que le principe d une utilisation rationnelle de la ressource. La récente loi sur l eau 14 autorise désormais les collectivités à voter le budget prévisionnel de leur service d eau en excédent, dans le cadre d une programmation pluriannuelle des investissements. Les activités d un service d eau ainsi que leur financement sont donc soumis à un ensemble de règles, de principes identiques sur tout le territoire. Mais ce territoire peut varier d une collectivité à une autre. 1.2 Les limites d un service a) Le périmètre du service et son organisation Le périmètre d un service d eau potable peut être défini comme l ensemble des infrastructures appartenant au service de l eau sur le territoire de la commune. Ce n est pas la majorité, comme on peut le constater au vu de nombreuses communes qui se sont rassemblées sous la forme d un EPCI. Sous l impulsion de la loi Chevènement 15, les communes françaises se sont en effet fréquemment regroupées : en 2006, 92% des communes représentant 90% de la population s étaient regroupées dans EPCI à fiscalité propre 16. Cela permet aux collectivités de fédérer leurs moyens et de mutualiser non seulement leurs financements mais aussi leur savoir-faire et leurs compétences. Elles sont libres de choisir leur mode de gestion directe ou déléguée de leurs services d eau. Les contrats de délégation peuvent être appliqués sur tout ou sur une seule partie de ce territoire et cette zone d application contractuelle sera appelée «périmètre de la délégation». Souvent, le périmètre ne recouvre pas le territoire de la collectivité au moment où les communes adhèrent à une intercommunalité ou lorsque la compétence «eau» y est transférée : «Dans une période transitoire, le président du syndicat ou de la communauté va devoir gérer plusieurs contrats se rapportant au territoire de la collectivité ne correspondant pas nécessairement au périmètre du service» 17. b) Le territoire du service et ses caractéristiques Chaque territoire possède des caractéristiques, des propriétés qui lui sont propres. Un service peut déjà dépendre de sa position géographique : par exemple, les services de 12 CGCT, art. L et L Directive 2000/60/CE du Parlement Européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l eau, article 8 à Loi n du 30 décembre 2006 sur l eau et les milieux aquatiques. 15 Loi n du 12 juillet Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics de l eau potable, Thèse de Sciences de l eau Gestion, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2007, p Ibid, p. 17. COURBIS Camille_

14 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Bretagne sont connus pour leurs ressources de mauvaise qualité nécessitant alors un traitement important de potabilisation. Il en va de même pour la qualité du sol ou le dénivelé du réseau. En délégation, l éloignement du centre de gestion local peut aussi être une source de surcoût. La population, le volume et la structure de l habitat peuvent avoir une influence sur le prix de l eau. La forte proportion des coûts fixes amène des rendements d échelle croissants. Ainsi, la population (et sa densité), le nombre d usagers (ou le volume vendu) influenceront les coûts d exploitation mais aussi le tarif du service. Ainsi, nous avons vu qu il y a des caractéristiques telles que le patrimoine et sa gestion, l intercommunalité ou encore le territoire, qui peuvent influer l organisation du service et donc sa qualité. Dans le point suivant, nous allons voir que le mode de gestion du service est une caractéristique déterminante de l organisation. 2/ Des modes de gestion variés La France connaît une grande diversité de modes de gestion, ce qui confère à la distribution d eau une certaine originalité, élément caractéristique de ce que certains appellent «l école française de l eau». Soit il y a gestion directe, soit il y a gestion déléguée. La plupart des auteurs s accordent à penser que la cohabitation de la gestion directe et de la gestion déléguée des services publics est un signe évident de la crise de la notion de service public. Selon Stéphane Duroy : «Cette analyse repose fondamentalement sur l idée que la gestion publique, normalement mise en œuvre dans la gestion directe, et la gestion privée mise en œuvre dans la gestion déléguée sont antagonistes, que la seconde en particulier est la négation de la notion de service public» 18. Ce débat «idéologique» entre gestion privée et gestion publique a occulté la notion de service public que l on pourrait traduire par cette formule: tous les moyens sont bons (ou presque) pour assurer, à un moment donné, l efficience du service public. C est-à-dire que, pour chaque époque, semble correspondre un mode de gestion qui paraît plus favorable pour assurer le service public, ce qui ne traduit pas forcément une négation du service public mais simplement une évolution des conceptions sur les moyens d exercer celui-ci. Le choix se fait avec la volonté d assurer la plus grande efficacité possible au service public. Nous allons voir ici les différentes structures de gestion que peuvent adopter le service de distribution d eau potable synthétisées dans un tableau Prépondérance des modes de gestion déléguée traditionnels : concession et affermage Historiquement, on peut considérer que la régie a été le premier mode de gestion utilisé pour assurer la distribution d eau (avec l exemple de la fameuse fontaine du village). Il ne faut cependant pas perdre de vue que la distribution d eau moderne, c est-à-dire à domicile et qui se développe à partir du milieu du 19 ème siècle doit énormément à la gestion déléguée, autrement dit à la concession de service public, confiée dès cette époque à des 18 Duroy S., La distribution d eau potable en France, contribution à l étude d un service public local, Paris, L.G.D.J, 1996, Tome 177, p Cf. Annexe 1 : Les principaux modes de gestion 14 COURBIS Camille_2008

15 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable sociétés privées comme la Compagnie générale des eaux ou la société Lyonnaise des eaux. Le recours à des sociétés privées s est imposé à cette époque car l immensité de la tâche à accomplir nécessitait la recherche de capitaux privés, les financements publics étant insuffisants. En 1980, sur les 3,6 milliards de m³ d eau distribués en France, 2,1 milliards de m³ (soit 58%) l ont été grâce à des sociétés privées, pour l essentiel dans le cadre de concessions ou d affermages 20. En 2003, 74% des services d eau potable sont gérés par des entreprises privées 21. La délégation de service public confie tout ou une partie du service public à un tiers, généralement une entreprise privée rémunérée par l usager. La collectivité se réserve généralement certaines prestations, comme celle du renouvellement des infrastructures à longue durée de vie et elle reste dans tous les cas responsable du service et du contrôle de son délégataire. Selon la «théorie du fait du prince» 22, la collectivité peut modifier unilatéralement les termes du contrat, sous la condition de conserver l économie générale de celui-ci, définie initialement. Deux formes sont couramment rencontrées : l affermage (représentant 85% des contrats 23 ) et la concession. a) Un mode de gestion en voie de raréfaction : la concession Le contrat de concession de service public est le : «contrat qui charge un particulier ou une société d exécuter un ouvrage public ou d assurer un service public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d intérêt, et que l on rémunère en lui confiant l exploitation de l ouvrage public ou l exécution d un service public, avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l ouvrage ou sur ceux qui bénéficient du service public» (Conclusions de l arrêt du Conseil d Etat du 30 mars 1916, Compagnie d éclairage de Bordeaux 24 ). Il s agit donc d un mode de gestion déléguée dans lequel le concessionnaire est appelé à construire un équipement et à le gérer à ses risques et périls moyennant des redevances perçues sur les usagers. La durée du contrat est, en principe, plus longue que celle de l affermage car elle est assise sur la durée d amortissement des ouvrages financés par le délégataire. b) Un mode de gestion majoritaire : l affermage Il s agit d un mode de gestion par lequel une autorité publique décide, finance et fait réaliser les équipements en tant que maître d ouvrage et confie à un délégataire, appelé fermier : «le soin d exploiter à ses risques et périls, un équipement déjà construit en se rémunérant 20 Ibid, p SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, p Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés, Paris, éd. du Journal Officiel, 2003, p Bréville A., Boulard L., Partenariats public-privé : Recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux collectivités locales, Paris, La documentation Française, 2006, p. 26. COURBIS Camille_

16 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? directement auprès des usagers» 25. Ils ne doivent déléguer que l exploitation du service, c est-à-dire le maintien en état de fonctionnement (ainsi qu une part du renouvellement) du patrimoine et le fonctionnement de l installation proprement dite, qui comprend aussi la gestion de la clientèle et le recouvrement des impayés. c) Une catégorie intermédiaire : l affermage concessif On peut parler d «affermage concessif» lorsque l on met à la disposition du délégataire un patrimoine dans lequel il n a à investir que de manière partielle. Certaines collectivités mettent ainsi quelques investissements neufs à la charge de leur partenaire ce qui rend la distinction entre affermage et concession assez floue, tant dans les termes du contrat et de leur respect qu au niveau juridique dans son ensemble. 2.2 Persistance des modes de gestion directe : régie dotée de l autonomie financière, régie simple La gestion directe considère que la collectivité est le seul décideur des opérations réalisées sur la totalité du service. Dans cette situation, c est aussi elle qui est chargée de la facturation des usagers. La collectivité assume ici le risque, depuis le financement de l équipement jusqu à son exploitation. La gestion directe recouvre la régie simple, à autonomie financière et celle à autonomie financière et à personnalité morale. a) La rareté de la régie dotée de l autonomie financière Les régies dotées de la seule autonomie financière sont créées et leur organisation administrative et financière est déterminée par délibération du Conseil municipal. Elles sont administrées sous l autorité du maire et du Conseil municipal. Les recettes et les dépenses de l exploitation sont retracées dans un budget annexe de la collectivité de rattachement. L organe de gestion est distinct de la commune : seul propriétaire des biens qui lui sont affectés, la collectivité demeure entièrement maîtresse de la gestion du patrimoine qu elle a affecté à la régie. Mais ce mode de gestion est peu répandu : c est une structure complexe, tant au niveau financier qu organique. b) La régie à autonomie financière et à personnalité morale La régie à autonomie financière et à personnalité morale fréquemment appelée «régie personnalisée» est semblable à la régie à autonomie financière mais elle est dotée, en plus, de la personnalité morale. Elle peut donc avoir une vie juridique, économique, financière et administrative indépendante de la collectivité concernée. C est un établissement public sur lequel la collectivité exerce un contrôle périodique. La régie personnalisée se distingue des autres régies par sa personnalité juridique qui modifie les responsabilités de l élu. c) Le recours fréquent à la régie simple J.F. Auby considère que les régies directes sont les plus répandues, qu elles représenteraient plus de 90% du total des régies 26. Ici, la collectivité compétente assure avec son propre personnel la gestion du service. Elle procède à l ensemble des dépenses 25 Ibid, p Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

17 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable et facture l usager. Elle peut faire appel à des prestataires extérieurs mais les rémunère directement dans le respect du Code des marchés publics (CMP). C est un simple service de la commune qui n est pas contrainte de distinguer le budget de l eau de celui de la collectivité. Toutefois, nous pouvons tout de même souligner que la déclaration de J.F. Auby peut être nuancée : même si la régie simple concerne numériquement de nombreuses collectivités, elle ne porte en réalité que sur des petites collectivités et donc finalement un nombre final d usagers réduit. Par le biais de la régie, les communes assument la responsabilité pleine et entière de leurs services de distribution d eau. C est sur elles que repose donc l intégralité des risques et périls de l exploitation contrairement à ce qu il en est dans le cadre de la gestion déléguée. Aussi, on peut penser que c est pour rechercher un meilleur équilibre des responsabilités entre les délégataires et les collectivités que se sont dessinés des modes de gestion plus originaux Une hybridation des modes de gestion Certains élus choisissent d hybrider la gestion directe et la gestion déléguée. Il est en effet possible de recourir à des partenaires extérieurs sans pour autant que le service soit directement rémunéré par l usager et que la gestion quotidienne du service échappe à la collectivité. Une collectivité en régie peut confier des prestations précises à un partenaire. a) La gérance La gérance, attribuée selon le CMP, est un mode de gestion par lequel : «une collectivité confie à un gérant le soin de faire fonctionner un service public en percevant directement les recettes d exploitation auprès des usagers moyennant une rémunération quasi forfaitaire versée par la collectivité» 27. C est la collectivité qui supporte les risques et gère le budget du service. b) La régie intéressée Il s agit d un contrat qui ressemble à celui décrit pour la gérance donc dans lequel une collectivité publique confie à un délégataire, le régisseur, le soin d exploiter un service public. Cependant, il se différencie par la rémunération du partenaire qui est une rémunération fixe assortie d un intéressement aux résultats. Enfin, nous pouvons noter que si la régie intéressée est un mode de gestion du service public minoritaire sur le plan national et qui peut être regardé comme tombé en désuétude, il doit toutefois être relevé que le SEDIF (Syndicat des Eaux d Ile de France) desservant 4 millions d usagers a délégué la gestion de son service dans le cadre d un contrat de régie intéressée, confié à Veolia. Après avoir vu les différents modes de gestion qui s offrent aux collectivités, apparaît la question du choix pour lequel vont opter ces collectivités. Que cela soit en faveur d une gestion directe ou d une gestion déléguée, il se fait avec la volonté d assurer la plus grande efficacité possible du service public. 27 Bréville A., Boulard L., Partenariats public-privé, Op. cit, p. 28. COURBIS Camille_

18 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? 3/ Le choix du mode de gestion et son illustration au travers du cas lyonnais : le passage d une régie à une délégation de service public Nous allons voir ici que le recours à tel ou tel autre mode de gestion n est pas le résultat du hasard, mais au contraire le fruit des spécificités du service de distribution d eau. Plus précisément, nous allons mettre en évidence que la place occupée par tel ou tel autre mode de gestion est la résultante des caractéristiques historiques et juridiques du service de distribution d eau, mais aussi des caractéristiques propres aux différents modes de gestion. Et pour illustrer ce développement, nous nous appuierons sur le cas lyonnais qui a fait le choix en 1986 de passer d une gestion directe à une gestion déléguée. 3.1 Le choix du mode de gestion a) Les acteurs et leur rôle dans le processus de décision Le responsable de l exécutif local (le maire ou le président de la structure intercommunale) est l acteur central du processus décisionnel. C est lui qui concentre les décisions clés : le choix du mode de gestion et, si délégation il y a, le choix du délégataire, la fixation du niveau du service et enfin la responsabilité du suivi. L assemblée délibérante n intervient que dans la validation du choix de l élu mais elle n y participe pas. Celui-ci a tout d abord la tâche de dresser un bilan des compétences disponibles au sein de sa collectivité et peut éventuellement faire appel à une personne extérieure (un conseiller). Lors de la procédure de passation d une délégation de service public, définie par la loi anti-corruption dite «Loi Sapin» 28, il est stipulé que c est l élu qui détient la «responsabilité exclusive» de la négociation. La seule contrainte réelle qu il possède est le respect de l équilibre économique du contrat qui doit être garanti par le compte d exploitation prévisionnel (CEP) et par un niveau de recettes prévisionnelles correspondant. Sa décision finale, désignant un délégataire suite à une procédure d appel d offre, est effectuée selon le principe de l intuitu personae, c est-à-dire qu il décide à la suite d une négociation de gré à gré et qu il n a pas à justifier ses critères de choix avant sa décision finale. L éventuelle Commission Consultative des Services Publics Locaux (CCSPL) 29 doit être consultée avant toute délibération de l assemblée à ce sujet mais ses attributions sont relativement limitées. En effet, on lui accorde un pouvoir de proposition et de contrôle. Elle peut aussi émettre des avis, mais elle ne possède en aucun cas un pouvoir de décision. La CCSPL est la seule représentation réelle de l usager au sein de ce processus. En dehors de cette dernière, l information de l usager est plutôt restreinte. Enfin, en cas de délégation, le dernier acteur est le délégataire. Les délégataires : «sont en concurrence sur un marché à fort enjeu car l attribution d un contrat de longue durée constitue l assurance d une source de revenus stables 28 Loi n du 29 Janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, cf. Partie 2, La CCSPL concerne entre autres les services publics d eau et d assainissement. Elle est obligatoire depuis la loi de démocratie de proximité de février 2002 pour les communes de plus de habitants et pour les EPCI de plus de habitants. En 2003, selon le SPDE, seules 35% des collectivités concernées avaient mis en place cette commission. 18 COURBIS Camille_2008

19 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable voire croissants pour une exploitation présentant des risques réduits et un investissement peu élevé en moyens d exploitation» 30. C est la majeure partie du temps une entreprise qui assure ce rôle. b) Les critères de décision Ils appartiennent à la collectivité et les études ne sont pas toujours approfondies, ni claires. En effet, ils peuvent relever des finances de la collectivité puisque le recours à la délégation peut permettre à la collectivité de limiter son endettement. Ce choix peut encore s appuyer sur les rapports annuels du délégataire pour justifier une exploitation trop chère par rapport aux prestations réalisées. Les critères de choix du mode de gestion se basent, d après l IGD 31, sur : Des critères financiers. Une collectivité fera le choix d un mode de gestion déléguée si, par exemple, elle se rend compte que son taux d endettement est trop élevé et qu elle ne pourra donc plus faire face à l entretien du service. Mais les critères financiers peuvent être autres que le taux d endettement d une collectivité. Il y a aussi : le budget, la facturation et le recouvrement, les coûts de structure et d organisation, la réalisation d investissements supplémentaires, la gestion d investissements, l accès au Fonds de Compensation pour la TVA, Des critères juridiques comme une réglementation de plus en plus stricte imposant de nouvelles normes pouvant être coûteuses au niveau des installations ou de la question de la gestion du personnel, ou encore de la sécurité et de la responsabilité, La technicité du service et la compétence nécessaire pour le gérer qui pourra être trop élevée donc trop coûteuse pour une collectivité qui préfèrera dans ce cas précisément la déléguer, L intérêt pour la collectivité d être ou non en prise directe avec les usagers et la possibilité de mettre en place des mesures sociales. Enfin, nous pouvons noter que la plupart des collectivités en gestion déléguée éprouvent des difficultés à changer de mode de gestion et à revenir à une gestion directe. En principe, ce choix est réversible mais la transition n est pas aisée à organiser. Elle demande beaucoup de temps et une volonté politique forte, d autant plus que, dans de nombreux cas, on peut constater la perte d un savoir-faire, ainsi que des compétences des collectivités face au privé. Une autre justification est que la réglementation (notamment européenne) devient de plus en plus contraignante et que la collectivité n atteint pas la taille requise pour disposer des compétences suffisantes. 3.2 Les motifs de fin de régie de la ville de Lyon : le passage à un contrat de délégation a) Les motifs officiels de fin de régie 30 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p Babusiaux C., de Leyssac L., Régie C., «Marché, contrat de partenariat, délégation Quelle compétition pour l amélioration du service public? Comparabilité, transparence, réversibilité», Rapport du groupe de travail de l IGD sur l harmonisation des conditions de concurrence entre modes de gestion, Paris, La Documentation Française, 2005, p COURBIS Camille_

20 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Officiellement, il y a deux explications données au changement du mode de gestion de la ville de Lyon marquant ainsi le passage d une régie à une délégation, au travers d un contrat d affermage plus précisément. La première justification vient de la volonté de : «normaliser aussi bien les contrats d exploitation que les dispositions tarifaires, l objectif recherché consistant à unifier les modalités de gestion sur l ensemble du territoire communautaire» 32. En fait, la COURLY, devenue la Communauté urbaine de Lyon, hérite en 1970 de nouvelles compétences, notamment celle de l eau. Mais l organisation du service est complexe car la communauté est divisée en plusieurs syndicats des eaux, des régies et des délégations avec deux délégataires différents (Veolia largement majoritaire mais aussi la SDEI). La nécessité d unifier cet ensemble est apparue, notamment celle d intégrer la commune la plus importante celle de Lyon dans un ensemble cohérent afin de pratiquer également, au sein de la communauté, un prix unique de l eau. La ville de Lyon et un certain nombre de communes étaient gérées en régie ainsi que toute la production d eau : l avenant numéro 7, qui est aussi un texte d adaptation, a donc fait entrer ces communes en 1986 dans le contrat d affermage de Nous pouvons aussi constater que tout le personnel a été repris, ce qui est une obligation dans ce type de contrat. Mais une seconde raison, sans aucun doute la plus importante, est avancée pour justifier ce choix : en effet, la COURLY à l époque aurait pu prendre la décision contraire, c est-à-dire opter pour une communauté urbaine gérée entièrement en régie. Or, elle ne l a pas fait : le choix a été celui de la délégation. La raison donnée est celle de niveau d endettement important de la collectivité et du problème du financement futur des installations. La dette communautaire avait, en effet, plus que doublé de 1977 à 1986, passant de 41 millions à 99 millions de francs 33. Déléguer à ce moment là était une manière de se désendetter, de faire reprendre la dette par les fermiers et donc de faire diminuer le taux d endettement pour revenir sur des ratios financiers plus prudentiels d une part. D autre part, le besoin d investissement se faisait lui aussi de plus en plus important. La communauté, ne pouvant les assumer ou emprunter davantage était donc limitée pour développer ses programmes d équipements pourtant essentiels face à une réglementation de plus en plus contraignante (notamment au travers de la Commission européenne). Elle a alors fait le choix de déléguer. Cela peut être interprété différemment : la ville de Lyon commençait à avoir des soucis importants de desserte, traduits par la hauteur des investissements pris en charge par le délégataire dès le début du contrat. Ainsi, même si trouver de la documentation à ce sujet autre que cette délibération, notamment concernant l efficacité de la régie, n est pas chose aisée, nous avons connaissance des deux raisons essentielles qui ont conduit la ville de Lyon à opter pour une délégation. b) Un choix avant tout politique qui s inscrit dans un large mouvement national Mais pour beaucoup, ces raisons officielles cachent simplement un choix politique. Comme le déclare Odile Boguta : «si le choix politique avait été on part trouver des financements, on aurait pu» 34. Tandis que certains dénoncent ouvertement le financement des partis politiques à l époque et que, comme le déclare notamment Jean-Louis Linossier dans Lyon 32 Cf. Annexe 2: Bulletin officiel de la Communauté urbaine de Lyon, «Eaux + Finances Production et distribution de l eau potable Contrats d affermage, Avenants d extension», Bulletin Officiel de la Communauté Urbaine de Lyon, juillet-août-septembre 1986, n 86, 9 p. 33 Ibid, p Cf. Annexe 7 : Entretien avec Odile Boguta. 20 COURBIS Camille_2008

21 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable Capitale : «les gens qui ont signé ça à Lyon, soit ils étaient inconscients, soit c était après un repas trop arrosé» 35 au sujet d un prix de l eau élevé dès la signature du contrat et de clauses jugées léonines par le préfet de l époque, nous pouvons expliquer ce choix du mode de gestion autrement. Les années 1980 correspondent à la première phase de décentralisation, c est alors la période où émergent les puissances locales, les élus locaux commencent à prendre du poids et du pouvoir puisqu ils ont accès à des marchés extrêmement importants. Les maires s affranchissent alors pour partie de la tutelle de la DGCL (Direction générale des collectivités locales du ministère de l Intérieur) qui exerçait, au travers des préfets, un premier contrôle de légalité sur les délégations de service public. Cette époque est qualifiée (à tort) de «privatisation» des services publics puisque les collectivités ont la possibilité de choisir le mode de gestion même privé. Alors qu elles doivent faire face à la prise en charge de nombreuses compétences nouvelles, qui nécessitent des financements conséquents, le fait de se décharger d un service apparaît comme une solution identifiée pour dégager des moyens financiers pour d autres projets. Parallèlement, se développe une certaine idéologie de pensée unique portant sur l inefficacité des régies. Outre ce mouvement politique, Marc Laimé 36 explique qu il y a des mécanismes précis qui ont joué un rôle essentiel tout au long du processus décisionnel, tels que les droits d entrée 37, la capacité de récupérer la TVA contrairement aux régies qui ne peuvent pas la récupérer et qui est un argument très fort, en plus de celui de la haute technicité des installations qui seraient mieux maîtrisées par des professionnels du secteur. c) La nature du contrat Juridiquement et officiellement, c est un contrat d affermage. Ici, la collectivité a construit, financé et réalise toujours des investissements afin de garder ses installations pérennes. Toutefois, elle ne s implique plus dans l exploitation de ce service laissant son fermier, Veolia, exploiter «à ses risques et périls», l équipement de la collectivité en se rémunérant directement auprès des usagers. Quant à l état d esprit de ce contrat, il est effectivement plus proche d un contrat de concession, du fait de la reprise de la dette et parce que des investissements ont été ajoutés à la charge du fermier. En fait le fermier a trois statuts dans ce contrat : il exploite le service de l eau, il joue le rôle d un banquier en reprenant la dette mais aussi celui d un assureur par le biais des provisions et des garanties de renouvellement. De plus, la durée du contrat, longue de 30 ans, est caractéristique d un contrat de concession. En fait, Marc Laimé le définit comme un contrat d affermage concessif, ce qui ne facilite pas sa lecture juridique globale Ruffier-Fossoul R., «Les Lyonnais ont-ils payé 94 millions de trop sur leur facture d eau?», Lyon Capitale, mars 2006, n 595, p Laimé M., Le dossier de l eau - Pénurie Pollution Corruption, Paris, Seuil, 2003, p Ces droits d entrée peuvent représenter plusieurs millions d euros et «devraient être affectés au budget annexe de l eau et de l assainissement, dont la règlementation stipule qu il doit être distinct, au-dessus de 3500 habitants, du budget général de la collectivité). En fait ces sommes viennent très fréquemment abonder le budget général de la collectivité, lui permettant dès lors d abaisser artificiellement le taux des impôts locaux, voire de désendetter la ville et d engager la construction d équipements collectifs (stades, piscines, médiathèques...). Mais ce principe a son revers : l entreprise se rembourse ensuite, sur toute la durée du contrat, en fixant un prix de l eau qui intègre, contractuellement, le fameux droit d entrée...». Dans l article de M. Laimé, «Carnets d eau : L eau publique/privée : les dérives d un service public décentralisé», Le Monde diplomatique, février Cf. annexe 8: Entretien Marc Laimé COURBIS Camille_

22 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé Le contrat d affermage de distribution d eau potable entre la ville de Lyon et Veolia est, s il est par certains dénoncé comme étant «léonin», du moins communément considéré comme déséquilibré dans le sens où, comme le reconnaît Odile Boguta donc les pouvoirs publics dans leur ensemble: «Il a quand même offert à Veolia un contexte contractuel qui lui est très favorable» 39. En effet, on sait que le contrat génère un excédent très important et régulier pour le fermier et cela pour deux raisons : dès le départ, un prix initial de l eau au m³ a été fixé à une somme élevée, avec en plus une formule contractuelle d indexation annuelle de ce prix déconnectée des charges réelles du service de la distribution d eau potable 40. Mais d autres mécanismes créent aussi un déséquilibre : la reprise de la dette ou encore le financement de la garantie de renouvellement entre autres. Mais ce contrat n est pas une exception : de nombreux contrats dans le secteur de la distribution d eau potable présentent les mêmes caractéristiques comme le déclare d ailleurs Gérard Claisse : «98% des contrats d affermage de l époque sont ainsi, ce n est pas une spécificité lyonnaise» 41. Nous allons donc nous intéresser aux principaux éléments controversés du régime économique et financier du service de distribution d eau potable nous permettant d expliquer ces clauses contractuelles déséquilibrées. 1/ Le prix de l eau, un élément mal maitrisé L eau étant la matière première d une activité industrielle et commerciale, il est donc évident que cette matière première a un prix. Toutefois, d après F. Nowak (Nowak, 1995), «Le prix de l eau n existe pas» 42. En effet, si l on compare les tarifications des différents services d eau français, aucune valeur préétablie ne permet de savoir si le prix de notre service est plus élevé que celui de la commune voisine, il n existe pas non plus de prix de marché. En revanche, il existe une multitude de définitions qui varient selon différents critères dont il est important de distinguer le tarif de la facture et de noter que ce prix subit une évolution due à sa réévaluation annuelle pour simuler l inflation des «facteurs de production», et il peut être renégocié pour conserver «l économie générale du contrat». Enfin, le prix est issu d un processus de sélection de l opérateur du service. 39 Cf. Annexe 7: entretien avec Odile Boguta. 40 Lettre envoyée au Président de Grand Lyon par l ACER. 41 Cf. Annexe 9: entretien avec Gérard Claisse. 42 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

23 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé 1.1 Le prix de l eau dans la pratique : un prix composite a) La facture «Dire que le prix de l eau est composite relève de l euphémisme» 43. L usager du service des eaux, lorsqu il paye sa facture d eau, est loin d imaginer qu elle n est que le résultat d éléments divers dont les plus nombreux ne répondent pas directement à la prestation qui lui a été servie. La facture de l usager d un service comporte deux parties, l une concernant l eau potable uniquement, l autre l assainissement. Nous ne considérerons que la première partie. Le prix de l eau payé par l usager est pour l essentiel un conglomérat composé d une part de TVA (à 5,5%), de taxes et de redevances définies par l agence de l eau (redevance de prélèvement, solidarité vis-à-vis des communes rurales), et ensuite d une part concernant directement le service d eau local comme le montre le schéma. 44 b) Le tarif Ainsi, encore selon Nowak (1995), «le prix de l eau est un puzzle» 45. Il est la juxtaposition de sommes destinées à différents organismes, pour différents usages. Le tarif est un élément contractuel permettant de définir un prix au travers d une part fixe et d une part variable. Et sur le territoire national, il existe en plus une multitude de tarifs possibles : le prix pour 120 m³ consommés n est pas identique ni comparable d une collectivité à l autre, car il dépend des options de tarification choisies et des caractéristiques de la population. Les tarifs présentent une diversité très forte. Ils sont en général composés d une part fixe, pouvant correspondre au diamètre du compteur et d une partie proportionnelle au volume mesuré. A Lyon comme dans de nombreuses autres villes, lorsque le volume dépasse un certain seuil, les volumes supplémentaires sont facturés à un autre tarif, généralement inférieur (paliers décroissants). Le choix est d ordre politique, favorisant ou non les gros consommateurs (ce qui est le cas pour la ville de Lyon). c) Le prix et son évolution L évolution du prix du service d eau potable est elle aussi variable sur le territoire. Elle reste raisonnable puisqu en moyenne, l augmentation se situe à 5% entre 1998 et 2008 (SPDE) 46, et la hausse serait essentiellement liée à l inflation selon la même source. Ces augmentations ont deux sources : les révisions de contrat (tous les 5 ans, il y a une révision quinquennale ou à chaque événement imprévu modifiant l équilibre du contrat) et la formule d indexation du tarif sur les évolutions du coût des facteurs de production 47. Toutefois, aucune donnée ne permet de distinguer les évolutions de la part du délégataire ou de la part collectivité. 1.2 Modalités de la détermination du prix de l eau 43 Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p Cf. Annexe 3: Schéma de présentation de la facture d eau et d assainissement. 45 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France», Op. cit, p Cf. Partie 2, 1, 1.2 : Les gestions indirectes pour voir plus en détail cette formule d indexation du tarif. COURBIS Camille_

24 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? a) Les gestions directes Lorsque le service de distribution d eau est géré en régie par une commune ou par un établissement public de coopération intercommunale, c est à l assemblée délibérante qu il revient de fixer par délibération annuelle le prix de l eau distribuée. La grande considération qui doit guider la collectivité publique dans sa politique de prix est celle formulée par l article L du Code des communes 48 selon laquelle les budgets des services publics à caractère industriel et commercial exploités en régie doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. Il ne peut être porté atteinte à ce principe que dans les cas prévus par l article 14 de la loi n du 5 janvier , c est-à-dire la réalisation d investissements qui ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs, ou la sortie d une période de réglementation des prix. La conséquence est aussi que le prix de l eau ne saurait être fixé à un niveau permettant de dégager des excédents destinés à alimenter le budget général de la commune. b) Les gestions indirectes Dans le cadre d une gestion déléguée, la fixation du prix n est plus le résultat d une manifestation d une volonté unilatérale mais la conséquence d un accord entre la collectivité et le délégataire, inscrit dans le cahier des charges. En cas de concession ou d affermage, le prix de l eau est fixé au départ par le contrat. La DSP suppose une relation contractuelle de longue durée, impliquant une forte confiance entre les partenaires et ce prix fixé lors de la signature du contrat doit bien sûr évoluer au cours de celui-ci, ce qui suppose aussi une formule d indexation. L opérateur doit exploiter le service à un prix pour lequel il s est engagé, l exploitation s effectuant «aux risques et périls» du délégataire. Et si la collectivité décide de modifier unilatéralement le contrat (par exemple le périmètre de la délégation), des contreparties économiques sont indispensables. Suite à l appel à candidatures, il y a une phase de négociation directe entre la collectivité et les candidats, sous la responsabilité exclusive de l élu qui prendra une décision selon l intuitu personae, c est-à-dire que la décision de l élu est libre et que ses critères de sélection ne sont pas inscrits dans sa décision définitive, à partir du moment où ce n est pas discriminatoire. Enfin, comme nous l avons déjà dit, le prix de départ est amené à évoluer. C est sur la base de ce premier tarif que le délégataire pourra se rémunérer mais ce prix est réévalué annuellement par une formule d indexation. L augmentation contractuelle du prix reflète les évolutions des indices d inflation de différents facteurs de production (matières premières, masse salariale ) à partir d une situation initiale définie à la signature du contrat, qui protègerait ainsi l entreprise de l inflation. Pourtant, comme la Cour des Comptes l a soulignée à plusieurs reprises dans ses rapports, notamment celui de 1997, des prix de base attrayants à l origine peuvent vite devenir très désavantageux par «le jeu des formules de variation des prix» Consultez le : 49 Alfandary E., Droit de l eau : gestion et protection, Paris, éd. MB, 2003, p Cour des Comptes, «La gestion des services publics locaux d eau et d assainissement», Rapport public, Paris, éd. du Journal Officiel, 1997, p COURBIS Camille_2008

25 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé En effet, comme on a pu le constater à Lyon, cette formule d indexation aussi appelée «formule corrective» ou encore «coefficient k» a causé quelques problèmes 51. Selon la formule qui pendant plusieurs années a dérivé de manière très modérée (c est-à-dire correspondant à l inflation ou à plus 0,5% de l inflation), il a connu ces quatre dernières années une augmentation très inflationniste (correspondant cette fois-ci à 2 ou 3 fois l inflation, l ACER le calcule même à 27,6% d augmentation en ). Ainsi, lors de la dernière révision quinquennale de 2007, la formule a été «corrigée» afin d être moins inflationniste. Toutefois, comme le note Gérard Claisse, ce coefficient étant lié au coût de l énergie (il y a 15% de charges d énergie dans le prix de l eau), et ces coûts augmentant fortement ces derniers temps, le coefficient croît alors. Par contre, l élément plus problématique est de contrôler qu il n y ait pas un grand écart : «entre les coûts de la structure réelle des charges de production et le coefficient k». C est ce point qui a été renégocié par la ville de Lyon et qui s est traduit pas une baisse significative du coefficient, ce qui montre bien que si les collectivités ne sont pas vigilantes, cette formule d indexation peut s avérer désavantageuse pour l usager. c) Les caractéristiques globales du service pouvant influer sur le prix La définition d un prix pour un service délégué d eau potable fait intervenir de nombreuses contraintes. Certaines d entre elles sont générales et communes à tous les services mais les contraintes locales sont principalement d ordre technique, la définition des moyens à mettre en œuvre dépendant fortement du patrimoine et des ressources à disposition de la collectivité et concurrentielles puisque les délégataires ne sont pas présents uniformément sur le territoire. Ainsi, certaines sources de variabilité émergent déjà de cette description du contexte dans lequel sont exploités ces services : le contexte démographique, organisationnel et technique. Ces trois facteurs conditionnent le prix : le facteur naturel tout d abord avec notamment la proximité d un point d eau. Il y a ensuite le facteur traitement des eaux usées : l eau courante, saine, requiert moins de traitement que l eau polluée. Enfin, il y a le facteur densité (démographique) : les réseaux ont une longueur par habitant plus importante à la campagne qu en la ville. En dehors de ces trois grandes catégories générales pouvant influer sur le prix, le tableau des caractéristiques du service pouvant influer sur leur prix 53 nous montre différentes catégories de variables descriptives qui ont probablement une incidence. Quoi qu il en soit, une étude récente de l Institut français de l environnement (Ifen) a conclu que les prix des gestions déléguées étaient en moyenne de 27% plus chers que les gestions publiques. 2/ La concurrence dans le secteur de la distribution d eau 51 Contrat de la Communauté urbaine de Lyon, service de la distribution publique d eau potable, Traité du 6 octobre 1970 d Affermage à la Compagnie Générale des Eaux. Présentation consolidée des avenants 1 à 14, Décembre Pour le coefficient k, se référer à la page Lettre envoyée au Président de Grand Lyon par l ACER. 53 Cf. Annexe 4 : Tableau des caractéristiques du service pouvant influer sur leur prix COURBIS Camille_

26 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Mais au demeurant, la fixation du prix de l eau est issue de l interaction entre la collectivité (et éventuellement son conseiller) et l exploitant, donc le fruit de la négociation entre les deux. Toutefois, cette négociation et donc la fixation de ce prix peut être biaisée à cause d un autre élément fondamental : l exploitation d un service d eau est en situation de monopole naturel local. Il semble donc pertinent de s intéresser à un second élément de controverse dans le secteur de la distribution d eau potable, c est-à-dire au respect de la concurrence dans un système dénoncé comme «opaque». En effet, la décennie 1980 a fourni un : «terreau fertile à la corruption dans le secteur des marchés publics et des délégations» 54. Ces affaires ont été révélées au début des années Les cas de Grenoble (affaire Carignon) ou de Saint- Etienne sont exemplaires et expliquent que le législateur a jugé bon de mettre fin à des pratiques qui nuisaient à l image de bonne gestion des services en produisant un nouveau corpus de lois pour assainir la gestion et introduire de la transparence à cette période. 2.1 Les moyens d assurer la concurrence a) L ordonnance du 1 er décembre 1986 Cette ordonnance a été créée par le Conseil de la Concurrence afin de lutter, d une part, contre les pratiques anticoncurrentielles et d autre part, contre les concentrations portant atteinte à la concurrence. Les pratiques anticoncurrentielles, aux termes de l article 7 de l ordonnance : «sont prohibées lorsqu elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions qui tendent soit à limiter l accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d autres entreprises, soit à faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché en favorisant artificiellement leur hausse ou leur baisse, soit à limiter ou à contrôler la production, les débouchés, les investissements ou le progrès technique, soit à répartir les marchés ou les sources d approvisionnement» 55. L article 8, quant à lui, prohibe notamment l exploitation abusive par une entreprise d une position dominante sur le marché intérieur ou une partie «substantielle» de ce dernier. Pour ce faire, le Conseil de la concurrence peut ordonner aux intéressés de mettre fin aux pratiques anticoncurrentielles dans un délai déterminé ou imposer des conditions particulières voire une sanction pécuniaire. Enfin, afin de lutter contre les concentrations économiques, l article 38 de l ordonnance indique que tous les projets de concentrations qui, par nature, portent atteinte à la concurrence, notamment par la création ou le renforcement d une position dominante, peuvent être soumis, par le ministre chargé de l économie, à l avis du Conseil de la concurrence. Ces mesures ont été renforcées dans les années 1990 par une réglementation encore plus spécifique. b) La loi du 29 janvier Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance dans la régulation des services d eau et d assainissement en France Instrumentation et organisation, Thèse degestion Science de l'eaudirigée par M. Nakhla, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2001, p Article 7 de l ordonnance du 1 er décembre 1986, Consultez le : 26 COURBIS Camille_2008

27 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé Cette loi du 29 janvier 1993 dite loi Sapin 56 pose les principes d une «procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes». Elle contient au moins trois dispositions de nature à favoriser la concurrence. La première est la publicité obligatoire des délégations de service public dans une publication spécialisée qui organise donc la mise en concurrence des candidats en formalisant les modalités de prise de décision. La deuxième est la limitation dans le temps des délégations de service public. En effet, la durée doit être déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire mais aucun chiffre n est spécifié, en précisant toutefois que la durée du contrat ne peut dépasser «la durée normale d amortissement des installations mises en œuvre». Enfin, la troisième est la mise en place de sanctions particulières en cas de non respect de la concurrence. Selon l Observatoire de la loi Sapin, l étude menée en 2004 sur les conséquences de la loi confirme les tendances des années précédentes 57. Le prix initial fixé à la signature du contrat est moins élevé qu auparavant, la durée des contrats a fortement diminué (vers une moyenne de 11 ans), un conseil public majoritaire et un conseil privé se développent. Enfin, l étude conclue en notant qu il y a une «consolidation de la présence de délégataires indépendants, mais dans des proportions qui restent limitées». c) Les lois du 2 et 8 février 1995 Ces deux lois viennent renforcer la loi Sapin. La loi du 2 février 1995, dite loi Barnier 58, oblige les maires à éditer chaque année un rapport annuel sur la qualité et le prix des services, comportant un certain nombre d indicateurs et de données chiffrées. De plus, l article 75 de la loi prescrit en particulier que la durée d une DSP de distribution d eau ou d assainissement ne peut excéder 20 ans (sauf cas spécifiques définis par la loi). Enfin, cette loi met un terme aux droits d entrée. La loi du 8 février 1995, dite loi Mazeaud 59, introduit le principe du rapport annuel du délégataire comportant notamment «les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l exécution de la délégation [ ] et une analyse de la qualité du service». Aussi, les Chambres Régionales des Comptes se voient ouvrir l accès aux comptes du délégataire. Ce nouveau corpus juridique institue un meilleur encadrement contractuel et, d autre part, une plus grande transparence. Cet objectif était d ailleurs clairement affiché, dès le débat parlementaire : ces textes visaient à : «améliorer la transparence des délégations de service public et renforcer les contrôles sur ces délégations, ainsi que sur les procédures de marchés publics» (Xavier Roux, Rapport fait au nom de la commission des lois, J.O.R.F, Xème législature, n 1782) 60. Toutefois, ces dispositions sont assez largement occultées par les nombreuses atteintes à la concurrence observables dans ce secteur. D ailleurs, le Cour 56 Loi n du 29 janvier 1993, relative à la Prévention de la corruption et la transparence de la vie économique et des procédures publiques. 57 Pezon C., Bonnet F., «Déroulement des procédures de délégation des services publics d eau et d assainissement, procédures 2004», Etude Ministère de l Ecologie et du Développement Durable réalisée par le Laboratoire Gestion de l Eau et de l Assainissement, éd. de l ENGREF, mars 2006, p Loi n du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l environnement. 59 Loi n du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public ; 60 Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance, Op. cit, p. 4. COURBIS Camille_

28 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? des Comptes dans son dernier rapport sur l eau en 2003 conclue pour sa part qu à cette date, «le secteur reste encore insuffisamment ouvert à la concurrence» Les atteintes à la concurrence a) Le duopole Veolia-Lyonnaise des eaux Pour Gérard Claisse : «L aspect concurrentiel, loi Sapin, dans un marché de l eau qui était déjà un duopole, entre la Lyonnaise et la Générale des Eaux et donc entre toutes les ententes possibles qui se sont faites à l époque entre ces deux groupes pour se répartir entre eux le marché de l eau au niveau national, et bien il n y avait pas de concurrence. Il n y en a d ailleurs toujours pas : maintenant il y a trois grands groupes, on peut penser qu ils se font plus la guerre qu ils ne s entendent maintenant mais on ne peut pas parler de concurrence». La CGE et la Lyonnaise des eaux ne sont pas véritablement les deux seules entreprises privées à évoluer dans le secteur de la distribution d eau. Ce simple fait pourrait servir de contestation à la notion choisie de «duopole» mais ce terme s impose pourtant à l évidence dans la mesure où la CGE et la Lyonnaise sont : «deux géants entourés de nains» 63 et que ces deux grands groupes travaillent de plus en plus en tandem. En effet, Veolia alimente aujourd hui 39% de la population française en eau, la Lyonnaise 22%. A eux deux, ils alimentent 61% des Français. Si l on compte que la SAUR représente elle 10% du marché, l ensemble des autres opérateurs privés (Sogedo, Ruas, Agur, Alteau, Sefo, Saede, etc.) représentent seulement 3% du marché 64 comme on peut le voir sur le graphique 65. La puissance du duopole est d autant plus grande que de nombreuses sociétés de distribution dont les noms pourraient laisser à penser qu il s agit de sociétés locales originales, sont en réalité des filiales de Veolia ou de la Lyonnaise des eaux. b) Le principe de l intuitu personae S il s est construit ces dernières années un véritable encadrement de la concurrence dans le domaine public, le maintien du principe juridique de l intuitu personae dans l attribution des services publics à des personnes privées constitue une barrière importante à son plein fonctionnement. Car malgré la loi Sapin de 1993, son article 38 conclue que : «les offres présentées sont librement négociées par l autorité responsable de la personne délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire» 66. C est-à-dire que si le respect Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés, Paris, éd. du Journal Officiel, 2003, p Cf. Annexe 9: Entretien avec Gérard Claisse. 63 Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques», Op. cit, p Cf. Annexe 5: Graphique sur la répartition des services d eau potable par opérateur en 2003 en France. 66 Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

29 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé de la concurrence suppose l existence de plusieurs offres, le choix final demeure une liberté de la collectivité publique donc comme nous l avons vu auparavant, d un élu. c) L échec de la loi Sapin Selon Marc Laimé, non seulement il n y a pas de concurrence mais, en plus, la loi Sapin n a pas eu l effet escompté. En effet, selon lui : «Dans les mois qui ont précédé l adoption de la loi Sapin, tout le monde a flippé et ils ont prorogé par voie d avenants tous les contrats en cours, des milliers de contrats ont été prorogés! Ce qui fait qu on a un effet de retard aujourd hui de 15 à 20 ans et on a près d un dixième de contrats en France qui viennent à expiration depuis 3 ans» 67. En plus de tous ces contrats qui ont été reconduits avant le passage de la loi, on sait aussi que dans 94% des cas de mises en concurrence, la continuité du mode de gestion est choisie. De plus, 4% de ces procédures ont abouti à un abandon de la régie en faveur de la délégation et 2% seulement ont conduit à un passage de délégation en régie 68. On peut donc constater que, malgré l effort de mise en concurrence, les résultats se soldent par toujours plus de délégations où d ailleurs, dans la majorité des cas, l exploitant reste le même. Ce dernier point est aussi soulevé dans le rapport de l Observatoire de la loi Sapin. On peut expliquer cela par le fait qu il n est pas aisé pour la collectivité, après des années de délégation, de reprendre en régie un service de distribution d eau potable. Le personnel est à reformer, la technicité à rattraper, les compétences et le savoir-faire à réapprendre. Enfin, on peut noter une suprématie des entreprises françaises sur le territoire français. Une seule société étrangère a réussi à décrocher un contrat en France dans un tout petit marché à côté de Nantes, c est une société publique allemande et : «Cela a beaucoup inquiété, mais en réalité c est un tout petit marché, et c est vraiment exceptionnel» 69. On peut dire que si la loi Sapin a permis une formalisation de la mise en concurrence des gestions déléguées du service public, elle n a pas atteint un des objectifs que lui avait fixé le législateur concernant l amélioration de la pénétration de nouvelles entreprises, de nouveaux opérateurs. Elle n a donc pas permis une plus grande concurrence dans le secteur. Enfin, on peut dire que le cas de Lyon est un bon exemple de l échec de la loi Sapin et des autres lois dites de «transparence». Comme beaucoup d autres, ce contrat a été passé en 1986, avant l application de la loi. Cela signifie qu il n y a pas eu, à l époque, d appel d offre et donc que toutes les clauses qui en sont issues ont été négociées de manière déséquilibrée, dans un autre contexte que celui de la concurrence. Certes, il y a des révisions quinquennales permettant de revoir certaines clauses du contrat et bénéficiant dorénavant de cet arsenal juridique mais les conditions initiales du contrat ont été biaisées d avance et il est d ailleurs très difficile de les corriger. 3/ Le pouvoir de contrôle réel des pouvoirs publics 67 Cf. Annexe 8 : Entretien avec Marc Laimé. 68 SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques», Op. cit, p Cf. Annexe 8 : Entretien avec Marc Laimé. COURBIS Camille_

30 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? L analyse qui précède montre que le secteur de l eau correspond typiquement à la situation dans laquelle Williamson préconise non pas le recours au contrat classique (dans le cadre d un marché concurrentiel) mais au contraire le recours à une gouvernance trilatérale ou bilatérale 70. C est-à-dire qu à côté des mécanismes de contrôle et d incitations généraux issus du droit, les cocontractants ont intérêt à mettre en place des dispositifs de contrôle particuliers d ordre technique, ce qui a été fait ces dernières années. Quand on observe l évolution récente, on voit une nette augmentation de ces contrats (plus de 90% des nouveaux contrats signés 71 ) qui prévoient un contrôle et les modalités de ce contrôle de la part de la collectivité locale sur les activités du délégataire. Cette nouvelle situation s accompagne parallèlement dans les nouveaux contrats de clauses précisant que le fermier peut lui aussi surveiller les activités de la partie délégante, essentiellement quant une partie des investissements reste à sa charge. On voit ici un souci de se prémunir des risques de comportements opportunistes des deux côtés. 3.1 La description des mécanismes de contrôle et d incitations a) Les avantages du délégataire La gestion déléguée suppose la rédaction d un contrat qui comprend des clauses pouvant apparaître comme des engagements et des menaces crédibles, au sens de la théorie des contrats 72. Au niveau des engagements tout d abord, la collectivité octroie à l entreprise des droits qui sont autant d engagements crédibles : un contrat long (dans le cas de Lyon avec un contrat signé pour 30 ans, le délégataire est assuré de disposer d une durée suffisante pour rentabiliser certains investissements spécifiques), des clients captifs (le délégataire dans le secteur de l eau est sûr d avoir des débouchés pour sa production, d avoir une clientèle), une arme contre les impayés (en cas de non-paiement de la facture, le droit de couper l eau est une menace forte), un prix de l eau garanti (fixé à l avance dans le contrat avec une formule d évolution du prix) et enfin le droit à l équilibre financier du contrat (car l entreprise privée a besoin de couvrir ses coûts). Selon L. Guérin-Schneider, l ensemble de ces dispositifs : «place donc le délégataire dans une situation confortable : durablement en place, il bénéficie de conditions économiques favorables et adaptables» 73. b) Les menaces crédibles de la collectivité La préservation des principes de service public se retrouve derrière les dispositifs de contrainte mis à disposition des collectivités. Il y a tout d abord le fait du Prince, autrement dit la modification unilatérale du contrat car le principe de mutabilité du service est un motif suffisant pour imposer au délégataire de prendre en charge l exploitation de nouvelles infrastructures ou de s adapter techniquement à de nouvelles normes. Par contre, ces modifications du contrat supposent en contrepartie une indemnisation du délégataire qui voit l équilibre du contrat se modifier, le prix est alors renégocié. A l extrême, la collectivité 70 Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance, Op. cit, p Ménard C., Saussier S., «La délégation de service public, un mode organisationnel efficace? Le cas de la distribution d eau en France», Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, Revue de l Institut d Economie Publique, n 12, 2003, p Marty F., Trosa S., Voisin A., Les partenariats public-privé, Paris, La Découverte, 2006, p Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

31 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé peut rompre unilatéralement le contrat mais elle devra dédommager l exploitant du préjudice subit. c) Les sanctions de la collectivité Enfin, suite au principe de continuité, l interruption injustifiée du service peut conduire à des sanctions plus ou moins importantes si elle est liée à une mauvaise gestion de l exploitant : prélèvement de pénalités, substitution provisoire d un autre exploitant (régie ou privé) au délégataire en place, et déchéance pure et simple 74. Enfin, une dernière sanction est celle de la réputation : la perte de réputation est une menace importante pour les délégataires. Ces derniers mettent souvent en avant cet argument pour expliquer qu ils sont incités à bien faire. 3.2 Le contrôle par la collectivité a) Les rapports transmis par le délégataire Déléguer ne signifie pas abandonner le service. La collectivité reste garante de son bon fonctionnement, elle a donc un droit de regard important sur les conditions techniques et financières de l exécution. Elle dispose contractuellement d outils de contrôle (remise de comptes rendus financiers et techniques, droit d enquête). En effet, dans le cahier des charges type de 1980, le délégataire doit produire chaque année un compte-rendu financier précisant le détail des dépenses et leur évolution par rapport à l année précédente ainsi que le détail des recettes d exploitation faisant apparaître les produits de la vente d eau, des travaux et des prestations exécutées en application du contrat d affermage, avec leur évolution. Mais ce cahier des charges n a pas de valeur obligatoire donc la loi Mazeaud de 1995 est venue imposer le principe d un compte-rendu financier du délégataire et ouvre la comptabilité des délégataires au contrôle du juge des comptes. La jurisprudence a, quant à elle, étendu ce principe en ouvrant la comptabilité de l entreprise à la Cour des Comptes dans le cadre de ce droit de regard. De plus, certaines collectivités, lors de la signature de contrats fixent elles-mêmes un cadre contractuel définissant le contenu du rapport (détail sur les indicateurs précis attendus, la charge qui doit apparaître dans telle condition, le personnel ) 75. Enfin, les obligations de transmission de l information, à la fois financière et relative à la qualité et à l exécution du service, sont donc en principe extrêmement fortes. Issues de la loi, elles s imposent aux cocontractants. b) Le contrôle du respect des engagements du service Les engagements contractuels portent principalement sur la continuité du service, la garantie d une pression minimum (donc d une certaine qualité du service) ainsi que le respect de délais de branchements. Mais le contrôle pratique sur ces points sont souvent inexistants car la mesure de la pression chez les usagers est techniquement difficile, par exemple. c) Des collectivités plus structurées : le cas lyonnais 74 Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance, Op. cit, p Cf. Annexe 7: Entretien avec Odile Boguta. COURBIS Camille_

32 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Afin de disposer d un pouvoir de contrôle plus important, certaines collectivités déploient de véritables moyens financiers afin de mieux se structurer. Au sein du Grand Lyon par exemple, en l espace du mandat précédent, les moyens financiers ont été plus conséquents car le contrôle est devenu une priorité politique. Un des services de la Direction de l évaluation et de la performance du Grand Lyon contrôle les gestions externes ; il s occupe de l évaluation des missions de service public, des concessions, de l affermage et des régies intéressées. Ainsi, un contrôle financier a non seulement été créée mais les effectifs ont aussi été doublés ces cinq dernières années. Cela montre qu il y a une vraie préoccupation pour pouvoir affirmer que déléguer un service ce n est pas le confier : «c est en garder la responsabilité et avoir de ce fait une capacité d expertise, d orientation, de pilotage. On confie l exploitation mais on reste responsable du service auprès de l usager» 76 et enfin que : «se doter de moyens de contrôle, c est se doter d une capacité à préparer les décisions en les dotant d arguments» 77. Ensuite, toujours à Lyon, la Direction de l eau exerce, elle, un contrôle technique et enfin lors des révisions quinquennales, les collectivités ont recours à une expertise financière extérieure donc à des consultants qui font des audits des comptes et des pratiques des fermiers. Mais elles ont également recours à des experts juridiques pour essayer de trouver ce qui pourrait leur permettre de faire pression sur les délégataires et de négocier plus à leur avantage le contrat 78. On peut donc dire qu à Lyon, il y a eu une réelle prise de conscience de la part de la collectivité afin de faire, dorénavant, les choses mieux que ce qu elle faisait auparavant. Des services de contrôle ont soit été crées, soit se sont considérablement consolidés. Les collectivités font appel à des conseillers spécialisés et les résultats sont bels et bien présents : selon Gérard Claisse : «Les nouvelles DSP que nous passons sont beaucoup plus blindées techniquement et financièrement que ne l étaient les précédentes». 3.3 Les limites des mécanismes de contrôle a) Les limites du contrôle financier Dans la pratique, le contrôle financier reste limité, faute de moyens et de documents comptables adaptés. La résistance des délégataires à fournir des informations comptables 79 soulève la question de la légitimité du contrôle des moyens. Pour le journaliste Marc Laimé : «Le rapport annuel du délégataire est établi sur un modèle type qui a été mis en place par le syndicat patronal qui ne répond à rien de connu par rapport à l ordre des experts comptables, des spécialistes» 80, ce n est donc pas un document valable pour le contrôle. Gérard Claisse et Odile Boguta sont du même avis dans le cas de Lyon. En effet, dans les nouvelles DSP, la collectivité demande systématiquement lors de la signature du contrat à ce que soit créée une société dédiée à l exploitation de la ferme afin d accéder directement aux comptes de la société. La difficulté dans le contrat d affermage entre la ville de Lyon et Veolia est que cela n a pas été fait en Donc, le Grand Lyon n a pas accès aux comptes sur l exploitation de l eau à Lyon mais il a accès aux comptes des exploitations 76 Ibid. 77 Cf. Annexe 7 : Entretien avec Odile Boguta 78 Cf. Annexe 9: Entretien avec Gérard Claisse. 79 Consultez le : 80 Cf. Annexe 8: Entretien avec Marc Laimé. 32 COURBIS Camille_2008

33 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé régionales de Veolia et de la Lyonnaise qui regroupent plusieurs exploitations. La visibilité est donc réduite : on ne connaît pas les coûts réels qui sont impactés sur la ville de Lyon par Veolia. De plus, la société se cache derrière son droit au «secret professionnel» afin de protéger son entreprise. Toutefois, grâce à des calculs complexes, la collectivité parvient à obtenir une grille de lecture de la situation globale ce qui lui permet de connaître plus ou moins le différentiel entre ce qu elle estime devoir être les coûts réels et ce qu elle paye à Veolia. C est ainsi que le Grand Lyon a calculé que la marge de son délégataire était plus proche de 25% que des 20% déclarés et que la collectivité essaie de pallier au manque de contrôles financiers existants. b) L asymétrie d information Mais le contrôle se heurte à un second obstacle, qui est de taille : l asymétrie d information. Car l information transmise par les opérateurs se prête peu au suivi du fonctionnement des services. Odile Boguta déclare que : «Les moyens de droit de contrôler on les a, et après, c est dans le rapport de force qu on arrive à installer avec le délégataire un contrôle d information» 81. Même si l asymétrie d information est causée par la qualité des informations données par le délégataire dans le rapport qu il doit remettre chaque année à la collectivité, les collectivités en sont elles aussi responsables. En effet, elles peuvent la corriger en mettant en place des budgets annexes et en développant une meilleure connaissance de l état de leur patrimoine. Concernant les budgets spécifiques, ils permettent la disponibilité d une information sur les charges et les produits du service de l eau. La tenue de ces budgets est d ailleurs : «une obligation pour les SPIC financés par leurs usagers, qu ils soient gérés en régie, affermés ou confiés à un régisseur intéressé» 82. Enfin, la collectivité doit avoir une : «connaissance exhaustive des ouvrages constituant son service, notamment en exigeant la tenue à jour des plans de réseaux» 83. Si ce n est pas fait, la Cour des Comptes constate qu il y a un risque pour que les collectivités perdent progressivement la connaissance qu elles avaient auparavant de leurs installations et aussi que la pertinence des interventions et de la programmation des travaux s en trouve amoindrie. La capacité de s informer doit être une volonté de la collectivité et son pouvoir de contrôle sur le délégataire n en sera que plus conséquent. 81 Cf. Annexe 7: Entretien avec Odile Boguta. 82 Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p Ibid, p. 52. COURBIS Camille_

34 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Partie 3. Le retour en régie, seule solution? Face à ces éléments de controverse, l argument du retour en régie est souvent présenté comme une solution miracle permettant de mettre un terme aux dérives du secteur privé et, notamment, afin d obtenir une meilleure maîtrise du prix de l eau pour les usagers. Des cas, certes peu nombreux mais dont l écho est retentissant, témoignent du succès de certaines collectivités suite à leur retour en régie, comme le démontre l exemple récent de Grenoble. Or, et nous l avons déjà remarqué, la question du prix de l eau fait écran sur d autres problèmes essentiels du secteur de la distribution d eau potable. Nous pouvons également nous interroger sur la notion d efficacité des secteurs publics ou privés. C est pour cela que, même si le retour en régie peut aussi être une solution, elle n est pas la seule. Il est important de noter qu une amélioration des contrats de délégation de service public peut aussi être une option intéressante pour la collectivité en sachant que, de toute manière, il n y a pas de solution miracle étant donné que les deux modes de gestion qu offre «l école française de l eau» présentent des défaillances qui ne vont avoir de cesse de prendre de l importance face aux nouveaux enjeux dont devra faire face le secteur de la distribution d eau potable. 1/ Pistes pour une amélioration des délégations de service public L amélioration des DSP peut être double : elle peut se produire par une meilleure négociation avant la signature du contrat donc en amont (en se centrant sur la relation entre les conditions ex ante), mais aussi en aval en assurant un meilleur suivi du contrat suite à sa signature au travers d indicateurs de performance et d une régulation du secteur. 1.1 Une amélioration des conditions de négociation a) La pertinence de la négociation La négociation s impose comme l articulation entre les différentes caractéristiques des services (le patrimoine, le mode de gestion, la concurrence ). Ce processus implique l apparition d une variable liée à la stratégie de la collectivité et à la préparation de la négociation. Mais il fournit aussi l assurance de clauses équilibrées, non pas sur la base de déterminants précis et objectifs fixés à l avance mais: «sur celle du processus lui-même : son résultat est accepté multilatéralement» 84. Son résultat est le fruit d un consensus, accepté par toutes les parties présentes lors de la négociation qui le considèrent comme 84 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

35 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? un juste équilibre, ou du moins la meilleure situation possible. Comme nous l avons vu précédemment, la concurrence pour le marché n est, dans le secteur de la distribution d eau potable, pas une réalité puisque les concurrents sont trop peu nombreux pour parler d une véritable concurrence et qu ils détiennent l information et, de plus en plus, la technicité et le savoir-faire. L équilibre des parties lors de la négociation est donc biaisé d avance, d où l importance pour la collectivité de miser sur une meilleure préparation de la négociation. b) La préparation à la négociation pour des délégations de service public plus équilibrées Au niveau de la collectivité, il est possible d améliorer les termes du contrat des services délégués par une excellente préparation des collectivités à la négociation. Cette préparation passe tout d abord par un bilan permettant d analyser l objet, le contexte et les enjeux de chacune des parties qui seront présentes lors de la négociation. Suite à l élaboration de ce bilan, la collectivité pourra mettre en place une stratégie en collaboration avec le conseiller. La collectivité devra agir comme dans n importe quelle négociation commerciale, en essayant de changer le contexte en sa faveur et en développant des arguments qui devront être crédibles. Envisager un retour en régie face au délégataire potentiel peut être un argument de taille, s il est solide chiffres et études à l appui afin que la collectivité ne pas décrédibilise pas ses solutions de repli. Le soutien d un conseiller reste un élément très important pour les communes qui ne disposent pas d une grande compétence juridique et financière voire d une expérience de la négociation. Toutefois, l indépendance de ce conseiller est essentielle, faute d une négociation biaisée. Après avoir fixé des objectifs réalistes, la définition d un positionnement initial accompagne celle d une stratégie. Autrement dit, la collectivité doit se fixer une ligne de conduite et des buts, mais aussi s y tenir : changer d argumentation en route serait néfaste à la négociation. Tout ceci peut être observé dans le cas lyonnais dans le contexte des révisions quinquennales. Comme Gérard Claisse le démontre, le Grand Lyon a pris conscience de l importance de la phase de négociation récemment. Lors de la révision quinquennale de 2002, la stratégie de la collectivité n était pas clairement définie et les résultats de la négociation ont alors été jugés mitigés. Par contre, pour la révision de 2007 : «On avait défini une stratégie claire, construite, on avait fait un gros travail en amont, avec des modèles et des simulations, ce qui n était pas le cas en 2002 car on débarquait tous, on n avait pas réellement défini de stratégie. C est un peu un jeu d échec, et à la dernière révision quinquennale, on savait à peu près quelle pièce on allait jouer» 85. Cette fois-ci, les résultats de la négociation ont été améliorés : en plus d une baisse conséquente du prix de l eau, une révision du coefficient k a été obtenue et le problème des provisions de renouvellement a été réglé. La négociation semble être un argument dont le Grand Lyon a su se saisir. c) Une information de meilleure qualité et une participation accrue des abonnés Afin d améliorer la connaissance de la collectivité sur les caractéristiques du service et donc de mesurer la technicité nécessaire à son bon fonctionnement, l organisation d un observatoire à un niveau global semble idéale. Elle permet de disposer des informations locales au niveau national, permettant l existence d éléments de comparaison et donc de favoriser la négociation. De même, les abonnés peuvent devenir une véritable force locale, 85 Cf. Annexe 9 : Entretien avec Gérard Claisse. COURBIS Camille_

36 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? soutenant l élu dans ses actions et en lui donnant des informations supplémentaires utiles tout au long de la négociation. 1.2 Un nouveau modèle de régulation et des indicateurs de performance a) Un nouveau modèle de régulation prôné par Jean Gatty Pour l économiste Jean Gatty, le secteur de la distribution d eau potable d un point de vue économique se caractérise par ces trois caractéristiques : les investissements réalisés pour un service d eau sont extrêmement spécifiques, leur valeur d échange est quasiment nulle et tout leur intérêt tient au fait qu ils ouvrent la possibilité de facturer une clientèle captive 86. La situation de monopole local est donc un élément déterminant. D après la théorie classique, on sait qu en situation de monopole, un opérateur tire une rente de situation, à moins qu il ne soit contraint de facturer sa production au coût marginal. La régulation trouve sa justification dans la nécessité de mettre en place cette contrainte sur le monopoliste. En plus de l idée de défaillance de la concurrence, Jean Gatty constate aussi l absence d incitation des gestionnaires publics ou privés pour assurer une gestion pérenne et efficace des services. Il en conclue alors l obligation de mettre en place une nouvelle forme de régulation qu il définit comme : «Non seulement les autorités administratives compétentes pour la définition des normes, la validation de prix ou l arbitrage des différends, mais aussi, plus largement, l ensemble des dispositifs législatifs, exécutifs et judiciaires permettant la recherche de l optimum dans les échanges» 87. Il énonce deux principes généraux : La concurrence doit être renforcée et introduite de manière permanente. Pour que le moins disant soit aussi le mieux disant, il faut spécifier plus clairement les engagements à respecter et surtout mettre en place des dispositifs de suivi de performance tout au long du contrat. b) Des indicateurs de performance encadrés par une autorité régulatrice Ces principes peuvent être appliqués concrètement par l introduction des indicateurs de performance. L. Guérin-Schneider propose : «la publication régulière des performances de chaque service, avec l édition de statistiques et de synthèses permettant d avoir des points de comparaison [ce qui] introduit le ferment d une concurrence permanente par comparaison» 88. Ainsi, cela peut avoir un impact sur la réputation de l exploitant par exemple et la qualité de sa gestion. L avantage de ce système est qu il ne permet pas seulement de comparer les trois grands groupes dominants, mais aussi entre chaque service local. Il est possible de comparer entre eux des services gérés par la même compagnie. Ces indicateurs de performance, en mesurant les résultats du service, apportent de nombreuses perspectives en terme de définition du contenu du service (la collectivité est plus à même d expliquer ce qu elle attend du service), de pilotage par la collectivité (elle suit mieux l évolution annuelle du service), d incitation à l amélioration (les indicateurs, à 86 Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance, Op. cit, p Gatty J., Quelle concurrence pour les services publics d eau et d assainissement?, Série Eau, matière à réflexion, Agence de l Eau Seine Normandie, p Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

37 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? partir du moment où ils sont partagés par de nombreuses collectivités, rendent possible des comparaisons qui limitent la dissymétrie d information et incitent alors à la performance) et enfin de communication vers les usagers (qui comprennent mieux les évolutions du prix de l eau). La Cour des Comptes, dans son rapport de 2003, propose de mettre en place une motivation financière afin d inciter l exploitant à assurer une gestion de qualité : «Le lien entre la performance et la rémunération du délégataire doit apparaître plus fortement dans les contrats» 89 avec la création par exemple d une formule d intéressement de l exploitant qui pourrait bénéficier au délégataire si sa gestion est plus performante. Si ce n est pas le cas, des sanctions significatives devraient être prévues : «garanties par des cautionnements à la hauteur des enjeux financiers et effectivement appliquées par les autorités délégantes» 90. Enfin, il serait intéressant de placer tous ces indicateurs de performance sous une autorité régulatrice, concentrant l information et jouant un rôle d intermédiaire entre le niveau local et national. On peut prendre l exemple paradoxal de l Angleterre : un pays qui a choisi une privatisation totale du secteur de la distribution d eau potable s est doté d un organe de régulation, l OFWAT (Water Services Regulation Authority). En France actuellement :«c est l autorégulation par Suez et Veolia» 91. En comprend mieux la question que se pose le journaliste M. Laimé : «Comment se fait-il qu en ce qui concerne l énergie, l eau et l assainissement, qui sont aussi essentiels en termes de mission de service public et d intérêt général, il n y ait pas eu d autorité de régulation, dotée des mêmes pouvoirs que l ART pour les télécommunications, le CSA pour l audiovisuel, etc.?» 92. c) Un retour de l Etat dans le secteur de la distribution d eau potable Pour Marc Laimé, la question essentielle est celle de «la refondation d une ingénierie publique et d une recherche publique dans le domaine de l eau et de l assainissement, ce qui n est pas le cas aujourd hui en France». La recherche-développement, la normalisation, les brevets, en amont de toute la chaîne de l eau, actuellement, se sont des sociétés privées qui assument ces rôles. Le public a disparu de ces domaines-là. Ces entreprises ne sont pas seulement des délégataires, elles sont devenues co-gestionnaires de la ressource et : «se posent comme co-producteurs des données publiques» 93. Cela témoigne d une emprise importante dont l Etat doit se défaire afin de conserver une capacité de contrôle tout d abord, mais aussi pour disposer de ses propres sources, solutions et éléments de comparaison. 2/ Les deux modes de gestions présentent des défaillances 89 Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés, Paris, éd. du Journal Officiel, 2003, p Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés, Paris, éd. du Journal Officiel, 2003, p Cf. Annexe 8: Entretien avec Marc Laimé. 92 Ibid. 93 Ibid. COURBIS Camille_

38 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? 2.1 La logique «anti-économique» de la gestion directe a) La gestion des services en régie La Cour des Comptes relève deux principales observations portant sur la gestion des services en régie. La première concerne la gestion patrimoniale, la seconde la gestion de la commande publique. Tout d abord, dans le cadre budgétaire et comptable, les régies ne peuvent que financer les investissements qui sont déjà inscrits au budget dans le strict respect du principe de l équilibre budgétaire. Le principe de l équilibre des recettes et des dépenses 94 implique l impossibilité pour les communes de combler les déficits de leurs services de distribution d eau par des subventions d équilibre. Toutefois, et selon les rapports de la Cour des Comptes de 1997 et de 2003, il semblerait que de telles subventions aient été fréquentes. Aussi, on constate que de nombreuses régies n appliquent cependant pas : «une politique tarifaire leur permettant de couvrir les coûts liés à l extension voire au simple maintien de leur outil de production» 95. Cette difficulté à gérer le patrimoine communal conduit en une gestion hasardeuse de la commande publique et une évaluation souvent erronée des besoins futurs. b) L organisation budgétaire et comptable des régies Selon le dernier rapport de la Cour des Comptes de 2003 : «L organisation des régies est encore souvent déficiente, le service n étant pas suffisamment distingué de l organisation et de la gestion communale» 96. En effet, ces services doivent être dotés soit de la personnalité morale et de l autonomie financière, soit de la seule autonomie financière 97. Les chambres régionales des comptes ont aussi constaté, lorsque la commune ou l EPCI gère directement le service d eau, qu il n existe pas toujours de comptabilité analytique ou un contrôle de gestion. Cette mauvaise tenue de comptabilités distinctes de certaines (petites) communes ou d une absence d évaluation des équipements existants 98 chez d autres conduit à sous estimer voire à ignorer certains aspects (personnel, amortissement, renouvellement). L usager de l eau peut payer pour des travaux qui, soit ne se réaliseront pas, soit seront destinés à un service autre que l eau et l assainissement. c) La méconnaissance des coûts du service Cette gestion globale imparfaite conduit à une méconnaissance des coûts du service qui est illustrée doublement : tout d abord, les régies ont tendance à pratiquer des tarifs insuffisants. Ensuite, et ce point peut apparaître comme une conséquence du premier, les régies pratiquent souvent des amortissements insuffisants. Dans un rapport de 1967, la Cour des Comptes signalait déjà que : 94 Article L du Code des communes 95 Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p Article L du CGCT, consultez le : 98 Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

39 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? «L ignorance des prix de revient, qu aucune comptabilité ne permettait de déterminer avec précision, conduisait à fixer arbitrairement le prix de vente de l eau à un niveau si bas que même les tarifications les plus aberrantes et les plus injustes n étaient guère ressenties par les populations» (Rapport Cour des Comptes, 1967) 99. Cette tendance persiste encore aujourd hui. Ceci conduit à l insuffisance des amortissements dans les régies de distribution d eau déplorée par la Cour des Comptes qui incite les collectivités : «à réexaminer leur politique d amortissement en fonction de la vétusté de leurs installations afin de financer dans de meilleures conditions le remplacement des ouvrages» 100. Il est vrai que la culture de gestion des collectivités privilégiant le coût historique ainsi que les règles de la comptabilité obligeant à fixer le montant de la dotation aux amortissements par le rapport de la dépense initiale à la durée de vie du bien crée sans possibilité de revalorisation annuelle fait que le financement du remplacement des immobilisations : «est impossible sans un recours à l emprunt» 101. De plus, c est cette faiblesse des amortissements qui constitue la cause première de recours à la gestion déléguée. 2.2 La logique «spéculative» de la gestion déléguée a) Des avantages contractuels excessifs Les avantages contractuels résultent directement des dispositions contractuelles liant l autorité délégante à l autorité délégataire. Très souvent, les délégataires privés de distribution d eau potable bénéficient de contrats dont la durée est trop longue (par exemple, la durée d un contrat d affermage définie dans les cahiers des charges types est fixée à 10 ans mais en réalité une durée de 30 ans n est pas exceptionnelle comme dans le contrat d affermage de la ville de Lyon avec Veolia). De même, ces délégataires se voient accorder des situations privilégiées pour exécuter les travaux neufs liés à l exécution du service qui leur est confié. Comme le note la Cour des Comptes : «ces dispositions permettent aux délégataires de faire appel à des entreprises de leur groupe, sans rechercher nécessairement celles qui garantiraient l obtention du meilleur prix pour le niveau de prestations demandé» 102. Mais à l inverse, il n est pas rare que le flou de certaines dispositions leur permette d échapper aux travaux qui leur incombent directement. Enfin, parfois, les distributeurs sont déchargés du poids de la taxe professionnelle. Il est aussi important de noter que ces avantages contractuels excessifs obtenus par les délégataires sont aussi provoqués par : «des tolérances de la part des autorités délégantes» 103. b) L existence de clauses financières défavorables aux usagers et des prix plus élevés que dans les régies 99 Ibid, p Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p Ibid, p Ibid, p Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_

40 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Comme le note le rapport de la Cour des Comptes en 2003 : «certaines clauses économiques et financières des contrats de délégation de service public entraînent parfois des augmentations de prix importantes sans relation avec celle des coûts d exploitation et qui ne se traduisent pas toutes par une amélioration du service pour l usager» 104. Dans le contexte des «affaires» qui ont affecté le secteur privé de la distribution, la presse n a pas manqué de mettre en évidence certains écarts de prix spectaculaires entre gestion directe et gestion déléguée. Une étude récente de l Ifen conclue que le prix de l'eau est en moyenne de 2,19 euros le m3 quand le service est assuré par une régie mais de 2,93 euros quand il est délégué à un opérateur privé, Veolia eau ou la Lyonnaise des eaux le plus souvent. Des différences qui s expliquent : «parce qu'on nous confie les services les plus difficiles à gérer», assurent ces entreprises. Une affirmation confortée par une étude de l Inra (Institut national de la recherche agricole) sur les petites communes mais qu aucun fait objectif n'explique sur les villes 105. On peut expliquer cet écart par le jeu des formules de variation de prix (coefficient k) inadaptées qui se révèlent d autant plus avantageuses pour les sociétés exploitantes qu elles donnent une importance démesurée à des paramètres à progression rapide, tels que celui des salaires ou du personnel, au détriment de la part fixe ou d autres facteurs de production. De plus, il existe des formules de protection contre les risques de baisse du chiffre d affaires. Ces risques sont encore plus présents actuellement étant donné la réduction des volumes d eau consommés notamment dans les grandes villes. Les délégataires cherchent donc à s en prémunir : «en négociant des formules de protection» 106, comme par exemple des clauses d augmentation automatique des prix en cas de diminution constante des volumes vendus. Enfin, les droits d usage, d entrée ou d occupation du domaine public (selon leurs différentes appellations) et malgré leur interdiction depuis la loi Sapin puis la loi Mazeaud sont toujours en vigueur : «Confiant des biens existants au délégataire pour le fonctionnement du service, les collectivités se font rémunérer par l exploitant pour l usage qui en est fait» 107. c) Le choix irréversible de la délégation concernant le personnel Enfin, et c est un point important, on peut aussi parler du problème de réversibilité du choix du mode de gestion déléguée après plusieurs années. En effet, une commune qui a délégué son service a non seulement perdu son personnel, mais aussi toute la technicité qui le définissait. En effet, la gestion d un service aussi technique que l eau implique de disposer d un personnel formé et compétent, et ce d autant plus que la gestion d un service d eau implique de nombreux métiers différents. Or, les collectivités qui ont délégué leur service de distribution d eau potable ne disposent plus de ce personnel. La reprise en régie se heurte donc souvent à cet obstacle que l on peut qualifier de «pratique». Les collectivités qui veulent réaliser une reprise réussie de leur service d eau doivent donc prendre cette décision en amont et non à quelques mois de l échéance du contrat en cours et se doter d agents qui pourront, à la fin du contrat, assurer la relève du délégataire. Car, il doit être souligné que si au terme du contrat, les agents du délégataire sont en principe transférés au nouvel 104 Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p Consultez le : Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p Ibid, p COURBIS Camille_2008

41 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? exploitant 108 (qui serait en l occurrence ici la collectivité), le personnel des délégataires est souvent mutualisé sur plusieurs contrats ce qui empêche le maintien des contrats de travail au profit de la régie. La collectivité a perdu son personnel mais aussi ses compétences, son savoir-faire. Un autre a fait le travail pour elle et s est bien gardé de partager son nouveau savoir : c est un autre grand inconvénient de la délégation. 3/ De nouveaux enjeux qui bouleversent l avenir du service public d eau potable 3.1 La nouvelle loi sur l eau a) Objectifs de la nouvelle loi sur l eau Sur la proposition du ministre de l Ecologie et du Développement durable et après une phase de concertation et de débats qui a duré près de deux ans, la loi n sur l eau et les milieux aquatiques a été promulguée le 30 décembre Cette loi a deux objectifs : Donner les outils à l administration, aux collectivités territoriales et aux acteurs de l eau en général pour atteindre en 2015 les objectifs de bon état écologique et de qualité fixés par la réglementation européenne et retrouver une meilleure adéquation entre ressources en eau et besoins dans une perspective de développement durable. Donner aux collectivités territoriales les moyens d adapter les services publics d eau potable et d assainissement aux nouveaux enjeux en termes de transparence vis à vis des usagers, de la solidarité en faveur des plus démunis et d efficacité environnementale. b) Conséquences sur les délégations de service public Les principaux points qui concernent les services d eau sont au nombre de deux. Tout d abord, la limitation du montant de l abonnement par rapport au montant global de la facture des clients. La partie fixe ne pourra pas dépasser 30% du montant global de la facture. A Lyon en l occurrence, le taux est de 36% du montant global, des renégociations devront donc avoir lieu et la conséquence sera alors une nouvelle baisse pour les usagers. Toutefois, la loi émet une exception : ce plafonnement de la partie fixe n est pas applicable dans les zones touristiques. Le deuxième point traite du problème du renouvellement, c est-à-dire qu aujourd hui, dans tous les nouveaux contrats : «il y a vraiment un plan prévisionnel de renouvellement qui fixe pour toute la durée du contrat la liste des équipements qui vont être renouvelés avant l échéance de ce contrat. Et cette liste constitue un engagement de la part du délégataire et à la fin du contrat on examine si les équipements prévus sur cette liste 108 Cf. Annexe 2 : Grand Lyon, «Eaux + Finances Production et distribution de l eau potable Contrats d affermage, Avenants d extension, Bulletin Officiel de la Communauté Urbaine de Lyon, juillet-août-septembre 1986, n 86, pp ; sur la reprise du personnel. 109 Consultez le : COURBIS Camille_

42 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? ont été remplacés ou pas» 110. Et si ce n est pas le cas, le délégataire doit rembourser à la collectivité l équipement qui n a pas été remplacé. C est un bon équilibre et une assurance pour la collectivité mais à condition que la gestion de cette liste soit elle aussi équilibrée car, selon P. Bessette : «Aujourd hui, c est tout de même dur de dire la pompe numéro 3 devra être remplacée dans la dixième année. Il faut donc se donner la possibilité d adapter ce plan de renouvellement et puis de l adapter au fil du temps». Mais cette liste constituera un engagement pour le délégataire et devra être réalisée. Cette loi vise ainsi à réinstaurer un certain équilibre entre les délégataires et les autorités délégantes au travers de ces deux mesures : le prix sera dorénavant limité et les nouveaux contrats de DSP bénéficieront d une liste détaillée qui permettra à la collectivité de mesurer l ampleur des travaux qui auront été ou non réalisés à la fin du contrat. 3.2 Le contrat de partenariat a) Le contrat de partenariat Le contrat de partenariat, créé par l ordonnance du 17 juin 2004, devait constituer une troisième voie entre le marché et la délégation, ouvrant ainsi la voie à un contrat à vocation générale. Mais la décision du 26 juin 2003 du Conseil Constitutionnel qui : «introduit la démonstration des critères de complexité ou d urgence pour justifier le recours au contrat de partenariat risque de la confiner à un statut de contrat subsidiaire» 111. Selon l article L du CGCT inséré par l ordonnance de 2004 : «Les contrats de partenariats sont des contrats administratifs par lesquels la personne publique confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale [ ] ainsi qu à sa maintenance, son entretien, son exploitation et sa gestion [ ]» 112. La rémunération du cocontractant fait l objet d un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Elle peut aussi être liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant, ce qui est une nouveauté. Toutefois, le recours au contrat de partenariat n est valable que si une évaluation préalable a été réalisée, démontrant la possibilité et l opportunité de recourir à un tel montage à la place des instruments classiques de la commande publique (donc ici, au regard de la DSP dans le domaine de la distribution d eau potable) et une démonstration de la présence de critères de complexité et/ou d urgence. Ainsi, la collectivité doit exposer avec précision : «les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui l ont conduite à proposer un contrat de partenariat après une analyse comparative, notamment du coût global du projet et des clauses de partage des risques» 113. Enfin, le projet est 110 Cf. Annexe 10 : Entretien avec Philippe Bessette. 111 Marty F., Trosa S., Voisin A., Les partenariats public-privé, Paris, La Découverte, 2006, p Bréville A., Boulard L., Partenariats public-privé : Recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux collectivités locales, Paris, La documentation Française, 2006, p Marty F., Trosa S., Voisin A., Les partenariats public-privé, Paris, La Découverte, 2006, p COURBIS Camille_2008

43 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? considéré comme «complexe» dès lors que la collectivité peut apporter la démonstration qu elle n est pas en mesure de définir seule et à l avance les caractéristiques techniques du projet. Ces conditions initiées par le Conseil constitutionnel constituent à la fois une contrainte et une incitation à l efficacité de la décision publique. b) Les conséquences sur le secteur de la distribution d eau potable Le contrat de partenariat a donc en quelque sorte autolimité son application mais il propose des avantages conséquents par rapport aux contrats de DSP dans le domaine de la distribution d eau potable qui répondraient d ailleurs à un certain nombre de problèmes que nous avons déjà soulevés dans ce travail. Avec le contrat de partenariat, on n est plus dans le même registre que la DSP qui est une mission de service public confiée à un opérateur privé par les collectivités locales. Dans le contrat de partenariat, l Etat et les collectivités locales confient l intégralité de la conception, de la construction, de la gestion et du financement d un équipement public à un opérateur privé. Le problème que cela pose en matière de service public est, qu aujourd hui avec les DSP, il n y a pas d obligation réglementaire de procéder à une analyse comparative préalable des différents modes de gestion possibles, publics et privés : «Et là, il y a une forme de dissonance qui a été introduite par l ordonnance de 2004, qui a fait obligation dans le cadre d un contrat de partenariat, donc des nouveaux PPP, de procéder à une analyse comparative avant la signature du contrat» 114. Car, en effet, aujourd hui il y a une asymétrie d informations telle que l option d un retour en régie qui n est jamais sérieusement étudiée. Mais avec une étude préalable obligatoire, la collectivité aura toutes les pièces en main pour faire le choix de son mode de délégation. Actuellement, le gouvernement de François Fillon souhaite «dynamiser» et «décrisper le recours aux PPP» (Propos d Eric Besson, secrétaire d Etat chargé de la prospective, de l évaluation des politiques publiques et du développement de l économie numérique) 115 et pour ce faire, notamment dans le secteur de l eau, il veut étendre certaines clauses obligatoires qui ne s appliquaient auparavant qu aux contrats de partenariat aux contrats de DSP. Ces clauses sont essentielles et obligatoires, elles concernent un recours à l arbitrage dans chaque contrat, les conditions de transfert des contrats ainsi que le partage des gains d efficience et de durée. Enfin, le rapport du gouvernement préconise de soutenir les collectivités dans la préparation de leur contrat par l élaboration de modèles optionnels de contrats et de développer une véritable assistance technique. Car, pour Eric Besson : «Le contrat de partenariat, qui est l instrument le plus récent, apparaît également comme le plus abouti et complet de la commande publique» 116. Ainsi, selon Marc Laimé : «L amusant c est que ce faisant il prend le risque de fragiliser considérablement les DSP traditionnelles, qui ont fait la fortune de Veolia et de Suez» 117. Dans tous les cas, nous pouvons dire que ces nouveaux PPP peuvent, dans un avenir proche, combler bien des lacunes des DSP et résoudre, ou du moins éviter, à de nombreuses collectivités de se retrouver seules face aux problèmes qu elles rencontraient dans les anciens contrats. 114 Cf. Annexe 8: Entretien de Marc Laimé 115 Marc Laimé : «Les nouveaux partenariats-public-privé qui vont empoisonner Veolia et Suez», 21 juin 2008, Consultez le : Marc Laimé : «Les nouveaux partenariats-public-privé qui vont empoisonner Veolia et Suez», 21 juin 2008, Consultez le : Ibid. COURBIS Camille_

44 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? 3.3 L avenir incertain du modèle économique de financement du service de l eau a) Une baisse de la consommation d eau Le modèle classique, que Marc Laimé qualifie de : «modèle économique de financement du service de l eau touche à son terme» 118 est sérieusement en crise. Il a été inventé il y a des dizaines d années et consiste en la facture payée par l usager. La situation actuelle est ainsi : pour la France, on a un réseau d une taille considérable puisqu en matière d eau potable il représente kilomètres (c est davantage que la distance de la terre à la lune), et le coût du renouvellement à neuf de cet équipement est évalué à 100 milliards d euros si on devait le refaire aujourd hui. Mais une situation critique du point de vue des politiques publiques apparaît aujourd hui : on est sous l effet d une réglementation croissante des normes européennes qui impose un renouvellement de ces infrastructures, en plus d une dégradation croissante de la ressource (à cause de la pollution), le tout conjugué avec une baisse de la consommation d eau : «On est rentré depuis 15 ans dans une période là aussi historique de réduction structurelle des volumes d eau facturés. C'est-à-dire que chaque année on distribue, donc on facture, 1% d eau potable de moins que l année précédente» 119. Les causes sont multiples. Tout d abord, les industriels ont réduit leur consommation d eau en volume car cela leur coûtait une somme considérable, mais c est aussi dû à un phénomène de désindustrialisation massif à l échelle du territoire qui entraîne donc une baisse de la consommation. Le second facteur s explique par les «révolutions technologiques» qui, en l espace de 15 à 20 ans, cinq générations successives d appareils ménagers ont réduit la consommation d eau pour les ménages. C est une période ou la consommation d eau a baissé de 25% en 15 ans. b) L impact sur le financement des politiques publiques Cette baisse de la consommation d eau potable a des conséquences sur le financement des politiques publiques parce que «notre système est basé sur un financement qui a lieu sur la facture d eau ; le taux et l assiette des redevances dépendent du volume d eau qui circule dans les tuyaux. Et donc comme le volume d eau distribué diminue, il y a moins d argent pour les collectivités» 120 De plus, à cette baisse de la consommation vient se greffer un second problème : depuis ces dix dernières années on entre dans une période d intense renouvellement des infrastructures. Ce renouvellement nécessaire s annonce extrêmement important et il convient de mesurer qu il va coûter plus cher d années en années. Ainsi, toutes ces nouvelles contraintes financières pèsent maintenant sur le financement des services publics qui, dans le même temps, disposent de moins d argent dans leurs caisses. Pour Marc Laimé : «on est à la veille d une vraie crise des politiques 118 Cf. Annexe 8 : Entretien avec Marc Laimé. 119 Cf. Annexe 8 : Entretien avec Marc Laimé. 120 Ibid. 44 COURBIS Camille_2008

45 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? de l eau et de l assainissement» 121. Et pour le moment, personne ne semble avoir de réponse. Mais le problème, lui, est déjà pris avec gravité puisque le groupe Veolia s est exprimé pour la première fois à ce sujet en expliquant que le modèle bientôt centenaire du financement de l eau (autrement dit la facture de l usager) arrivait à son terme puisqu avec l équation actuelle, il serait impossible de répondre aux besoins futurs. Veolia propose alors une nouvelle équation où l on aurait par exemple 70% du financement assuré par la facture de l usager et 30% par l impôt. C est une révolution considérable dans le secteur du service d eau : «Il va falloir expliquer aux gens, qui se plaignent déjà que l eau est trop chère et que les profits sont abusifs, que si l on reste dans l équation actuelle, et bien on n y arrivera pas» 122. Donc, de nouvelles modalités de financement doivent être trouvées pour répondre à cette crise réelle. Ce qui est certain, c est que la question de l eau va faire débat dans les années à venir beaucoup plus fortement qu aujourd hui. 121 Ibid. 122 Cf. Annexe 8 : Entretien avec Marc Laimé. COURBIS Camille_

46 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Conclusion La délégation de service public d eau potable est-elle un mode de gestion efficace? A cette question, tous nos développements ont tendu à apporter une réponse claire mais nuancée : la délégation rempli parfaitement son rôle, mais des problèmes importants ternissent son image, notamment et essentiellement le prix de l eau, une concurrence imparfaite et un réel manque de transparence. Le cas lyonnais qui nous a servi à illustrer notre problématique l a très justement démontré tout au long de ce travail. La Cour des Comptes 123 a relevé une véritable évolution de la délégation de service public de la distribution d eau potable. Jusqu en 1980, la délégation est souvent le moyen de se décharger d une gestion sans se préoccuper des conditions d exécution du service public. A partir de 1980, l augmentation du prix de l eau et les contraintes environnementales expliquent l attention plus soutenue des élus au contrôle de la gestion des services d eau malgré des moyens insuffisants. Une nouvelle période de la délégation se dessine depuis 1995: les collectivités se donnent les moyens d assurer une meilleure maîtrise de la qualité de leurs services. Une nouvelle ère de la délégation semble se dessiner alors avec de nouveaux enjeux, des nouveaux instruments, et un rapport de force plus équilibré. Afin de conclure sur cette étude, nous ferons trois remarques. La première consiste à dire que ce qui importe réellement n est pas tant le prix de l eau en fonction du mode de gestion (qui est d ailleurs une question qui fait écran sur tout le reste), mais celui d une facturation plus rationnée de cette ressource. Les associations et les collectivités se mobilisent pour un prix toujours moins élevé en brandissant la menace du retour en régie, tandis que certains principes essentiels (tels que les palliers décroissants) sont toujours en place et que les plus gros consommateurs d eau sont aussi ceux qui la paye moins cher. Les considérations environnementales sont encore trop effacées face à cette question financière. La seconde remarque que nous pouvons faire est que le problème ne se situe pas en une vulgaire opposition entre la gestion directe et la gestion déléguée car ce que nos développements ont prouvé c est que les deux modes de gestions sont efficaces mais présentent aussi des défaillances. Ce qui importe est donc simplement le choix de la commune. Nous avons vu que chaque collectivité fera ce choix en fonction de ses propres caractéristiques, face à une situation particulière. L essentiel du problème se situe donc au niveau de la capacité à donner à cette commune la possibilité de choisir son mode de gestion en toute liberté, de la munir d instruments qui lui permettront de mieux évaluer la valeur de son patrimoine afin de mesurer, calculer avec justesse le mode de gestion qui lui conviendra le mieux, en toute transparence. Et c est là qu interviendront les mesures de performance, les instruments permettant de comparer les situations d une commune à l autre et les différents modes de gestion, la création d un organe régulateur Des outils lui permettant de mener au mieux son choix et la négociation qui l accompagne. Notre dernière remarque se situe au niveau d un certain regain de la régie. Il résulte sans doute du malaise actuel se développant autour des délégations dont les «affaires» 123 Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

47 Conclusion et les dérives mènent les communes à être tentées par la reprise de réseaux modernisés et une certaine philosophie politique. Ce regain de la régie, s il reste à venir, nous paraît indispensable dans la mesure où il est le meilleur garant de la rénovation de la gestion déléguée car il s agit bien de rénover et non pas de condamner la gestion déléguée. En effet, ce mode de gestion ne peut que se révéler fort utile pour concilier les positions des adeptes d une philosophie de l économie concurrentielle et des adeptes d une philosophie de l intérêt général parfois trop peu soucieuse des contingences économiques. Et comme l a dit P. Martin Grenier, les excès de la gestion déléguée peuvent être corrigés et ne doivent pas remettre en cause «l extraordinaire richesse d un tel système» P. Martin-Grenier, Eau potable : de l opacité à la transparence, Le Monde, 22 novembre 1994, p. 7. COURBIS Camille_

48 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Bibliographie Ouvrages Alfandary E., Droit de l eau : gestion et protection, Paris, éd. MB, 2003, 71 p. Auby J-F., La délégation de service public, Paris, Dalloz, 1997, 234 p. Barlow M., Clarke T., L or bleu : l eau, le grand enjeu du 21 ème siècle, Paris, Fayard, 2002, 390 p. Baudru D., Maris B., «Un être humain sur trois manque d eau potable Quatre modèles de gestion», Le Monde diplomatique, novembre 1997, p. 24. Bréville A., Boulard L., Partenariats public-privé : Recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux collectivités locales, Paris, La documentation Française, 2006, 234 p. Chapus R., Droit administratif général, 15 ème édition, Tome 1, Paris, éd. Monchrestien, 2001, 1369 p. Chevallier H., L eau, un enjeu pour demain, état des lieux et perspectives, Paris, éd. Ellébore Sang de la terre, 2007, 351 p. Duroy S., La distribution d eau potable en France, contribution à l étude d un service public local, Paris, L.G.D.J, 1996, Tome 177, 436 p. Froissant A., «Pourquoi payer l eau si cher?», Marianne, mai 2001, n 210, pp Gatty J., Quelle concurrence pour les services publics d eau et d assainissement?, Série Eau, matière à réflexion, Agence de l Eau Seine Normandie, 61 p. Laimé M., Le dossier de l eau - Pénurie Pollution Corruption, Paris, Seuil, 2003, 396 p. Laimé M., «Main basse sur l eau des villes», Le Monde diplomatique, mars 2005, pp Lapoix S., «Les batailles de l eau», Marianne, juillet-août 2006, n 63, pp Lenglet R., Touly J-L., L eau de Vivendi les vérités inavouables Plongée dans les abysses de l empire, Paris, Alias, 2003, 191 p. Margat J., Tiercelin J-R., L eau en questions, enjeu du XXI e siècle, Paris, éd. Romillat, 1998, 301 p. P. Martin-Grenier, «Eau potable : de l opacité à la transparence», Le Monde, 22 novembre 1994, 7 p. Marty F., Trosa S., Voisin A., Les partenariats public-privé, Paris, La Découverte, 2006, 122 p. 48 COURBIS Camille_2008

49 Bibliographie Mathieu B., Tanguy G., «Le prix du mètre cube en eau trouble», L expansion, juillet 2006, 12 p. Ménard C., «Le pilotage des formes organisationnelles hybrides», Revue économique, 1997, n 48, pp Moreau P., «Distribution d eau : les opérateurs privés accusés de sous-investir», Les Echos, novembre 2006, p. 6. Nedey F., «L eau, un patrimoine à reconquérir», La gazette des Communes, n 1826, février 2006, pp Orange M., Johnson J., Une faillite française, Paris, Albin Michel, 2003, 315 p. Petrella R., «La nouvelle conquête de l eau», Le Monde diplomatique, mars 2000, p. 32. Petrella R., L eau, res publica ou Marchandise?, Paris, La dispute, 2003, 219 p. Petrella R., Le manifeste de l eau Pour un contrat mondial de l eau, Bruxelles, Labor, 1998, 150 p. Poupeau F., «Vivendi, une leçon de choses Et l eau de La Paz fut privatisée», Le Monde diplomatique, mai 2002, pp Ramonet I., «Vivendi, une leçon de choses Les seigneurs des réseaux», Le Monde diplomatique, mai 2002, p. 25. Ramonet I., Petrella R., Motchane J-L., «La ruée vers l eau», Le Monde diplomatique, septembre-octobre 2002, Manière de voir, n 65, p. 86. Ruffier-Fossoul R., «Comment votre facture d eau a payé le rachat d Universal», Lyon capitale, mars 2006, n 595, p. 9. Ruffier-Fossoul R., «L eau beaucoup trop chère», Lyon capitale, mars 2006, n 595, pp Ruffier-Fossoul R., «Les Lyonnais ont-ils payé 94 millions de trop sur leur facture d eau?», Lyon Capitale, mars 2006, n 595, p. 8. Salanié B., Théorie des contrats, Paris, Economica, 1994, 146 p. Sironneau J., L eau : nouvel enjeu stratégique mondial, Paris, Economica, 1996, 111 p. Stéfanovitch Y., L empire de l eau : Suez, Bouygues et Vivendi Argent, Politique et goût du secret, Paris, Ramsay, 2005, 535 p. Rapports et études Agence de l Eau Rhône Méditerranée Corse, «Le prix de l eau en 2002 et 2003», Rapport officiel, 2004, 8 p. Contrat de la Communauté urbaine de Lyon, service de la distribution publique d eau potable, Traité du 6 octobre 1970 d Affermage à la Compagnie Générale des Eaux. Présentation consolidée des avenants 1 à 14, Décembre COURBIS Camille_

50 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Cour des Comptes, «La gestion des services publics locaux d eau et d assainissement», Rapport public, Paris, éd. du Journal Officiel, 1997, 172 p. Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés, Paris, éd. du Journal Officiel, 2003, 186 p. C.I. EAU, «Les Français et l eau, 10 ans d opinions et d études, 1995 à 2005», Synthèses de l eau, 2005, 121 p. Babusiaux C., de Leyssac L., Régie C., «Marché, contrat de partenariat, délégation Quelle compétition pour l amélioration du service public? Comparabilité, transparence, réversibilité», Rapport du groupe de travail de l IGD sur l harmonisation des conditions de concurrence entre modes de gestion, Paris, La Documentation Française, 2005, 182 p. Bauby P., «Vers une généralisation de la régulation par appels d offres?»,compte rendu de la conférence sur les «Formes de concurrence et enjeux de régulation des services d intérêt général», Etude du centre de recherche, LED Université Paris 8, 2005, 23 p. Bonnet F., Guérin-Schneider L., «Déroulement des procédures de délégation des services publics d eau et d assainissement, procédures 2003», Etude Ministère de l Ecologie et du Développement Durable réalisée par le Laboratoire Gestion de l Eau et de l Assainissement, 2005, 63 p. Bonnet F., Guérin-Schneider L., «Impact des procédures Loi Sapin lancées en 2001 sur les services d eau et d assainissement», Etude Ministère de l Environnement réalisée par le Laboratoire Gestion de l Eau et de l Assainissement, 2002, 63 p. Boué R., «La réforme de la politique de l eau», Rapport du Conseil Economique et Social, 2000, 123 p. Bureau D., Mougeot M., «Performance, incitations et gestion publique», Rapport du Conseil d Analyse économique, Paris, La documentation Française, 2007, 135 p. Carpentier A., Nauges C., Reynaud A., Thomas A., «Effets de la délégation sur le prix de l eau potable», Rapport du Ministère de l Ecologie et du Développement Durable, Economie et prévision, n 174, Paris, La Documentation Française, 2005, 19 p. Carpentier A., Nauges C., Reynaud A., Thomas A., «Analyse micro-économique des différentiels de tarification dans les services publics locaux de l eau», Rapport du Ministère de l Ecologie et du Développement Durable, Programme Sciences Economiques et Environnement (S3E), Mai 2005, 152 p. Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics de l eau potable, Thèse de Sciences de l eau Gestion, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2007, 396 p. Durand R., «L administrateur face à la typologie des partenaires contractuels», Congrès 2007 de l AATF (Association des Administrateurs Territoriaux de France), Toulouse, Octobre 2007, 9 p. Gatty J., «Quelle concurrence pour les services publics d eau et d assainissement?» Etude de l Agence de l Eau Seine Normandie, 1998, 61 p. 50 COURBIS Camille_2008

51 Bibliographie Grand Lyon, «Eaux + Finances Production et distribution de l eau potable Contrats d affermage, Avenants d extension, Bulletin Officiel de la Communauté Urbaine de Lyon, juillet-août-septembre 1986, n 86, pp Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance dans la régulation des services d eau et d assainissement en France Instrumentation et organisation, Thèse degestion Science de l'eaudirigée par M. Nakhla, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2001, 571 p. Ménard C., Saussier S., «La délégation de service public, un mode organisationnel efficace? Le cas de la distribution d eau en France», Université de Paris I Panthéon- Sorbonne, Revue de l Institut d Economie Publique, n 12, 2003, 24 p. OCDE, «Problèmes sociaux liés à la distribution et à la tarification de l eau», Paris, éd. de l OCDE, 2003, 240 p. Pezon C., Bonnet F., «Déroulement des procédures de délégation des services publics d eau et d assainissement, procédures 2004», Etude Ministère de l Ecologie et du Développement Durable réalisée par le Laboratoire Gestion de l Eau et de l Assainissement, éd. de l ENGREF, mars 2006, 63 p. Pezon C., Fauquert G., «La délégation des services publics d eau potable : une décision en mutation», Synthèse du colloque «Les outils pour décider ensemble, nouveaux territoires, nouveaux paradigmes», Université Paris-Dauphine, novembre 2006, 13 p. Tavernier Y., «Mission d évaluation et de contrôle De l opacité à la transparence : le prix de l eau», Rapport n 3081, Assemblée Nationale, 2001, 68 p. SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, 28 p. Sitographie Site expliquant l histoire de Veolia, ancien Vivendi et groupe CGE. (Juillet 2008) Etude du Ministère de l Ecologie, du Développement Durable et de l aménagement du territoire, rapports de l Inspection générale de l environnement (IGE) sur les Indicateurs sur le prix et la qualité des services publics d eau potable et d assainissement. (Août 2008) Articles, études et graphiques comparant les différents prix de l eau en France notamment en fonction du mode de gestion régie ou délégation mais aussi critiques envers Veolia dénonçant les marges excessives de l entreprise dans le secteur de la distribution d eau potable. (Août 2008) Site comportant les lois et règlements français classés par thématique, donc ici la distribution d eau potable, ainsi que tous les codes administratifs en ligne (Code des collectivités territoriales ; Code de l urbanisme ; COURBIS Camille_

52 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Code de l environnement ; Code des marchés publics Edition 2006 Code de la santé publique). (Juin 2008) Site donnant accès aux rapports réalisés par le Grand Lyon sur leurs délégations, notamment un rapport sur le prix de l eau et le détail de la facture et une étude sur le prix et la qualité de l eau dans la Communauté urbaine du Grand Lyon. (Juin 2008) Site donnant accès à de nombreux rapports, travaux et publications sur les partenariats publics et privés, mais plus précisément sur les délégations de service public d eau potable. (Juillet 2008) Blog «Les eaux glacées du calcul égoïste», du journaliste Marc Laimé sur les problèmes liés aux délégations de service public dans le domaine de l eau au niveau mondial. (Août 2008) Site de l Association pour un Contrat Mondial de l Eau qui lutte pour l accès libre à tous à l eau potable et à des modes de gestion dits «plus justes», composé d articles écrits par J-L. Linossier et J-L. Touly sur le cas de Lyon. (Août 2008) Consultationdel article de M. Laimé, «Carnets d eau : Crise de l eau : les pays riches aussi», Le Monde diplomatique, avril (mai 2008) Consultation de l article de M. Laimé, «Carnets d eau : L eau publique/privée française : une histoire française», Le Monde diplomatique, février (mai 2008) Consultation de l article de M. Laimé, «Carnets d eau : L eau publique/privée : les dérives d un service public décentralisé», Le Monde diplomatique, février (mai 2008) Consultation de l article de M. Laimé, «Carnets d eau : Service public de l eau», Le Monde diplomatique, juin (mai 2008) 52 COURBIS Camille_2008

53 Annexes Annexes Annexe 1 : TABLEAU DES PRINCIPAUX MODES DE GESTION Gestion directe Marchés publics (mode de gestion intermédiaire) Appellation Régie simple Régie autonome (dotée de l'autonomie financière) Régie dotée de l'autonomie financière et de la Nature de l'opérateur Responsabilités et risques Opérateur public, Budget intégré au budget général intégré dans les Aucune autonomie de gestion services de la commune Opérateur public, administrativement distinct de la commune Opérateur public, administrativement distinct de la commune Budget annexe au budget général Autonomie de gestion limitée Autonomie financière totale dans un établissement à caractère industriel et commercial personnalité morale La gérance Entreprise privée Gestion complète ou partielle du service Rémunération forfaitaire payée par la collectivité La régie intéressée Entreprise privée Gestion complète ou partielle du service. Rémunération forfaitaire payée par la collectivité, avec un intéressement limité aux résultats DélégationConcession et affermage Entreprise privée Gestion globale du service, éventuellement financement des investissements (clauses concessives). Rémunération directe par les usagers Source : annexe de la thèse de Guérin-Schneider L., Introduire la mesure de performance dans la régulation des services d eau et d assainissement en France Instrumentation et organisation, COURBIS Camille_

54 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Annexe 2 BULLETIN OFFICIEL DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON N Eaux + finances production et distribution de l eau potable contrats d affermage avenants d extension secrétariat général cabinet. Mesdames et messieurs, mes chers collègues, depuis sa création le 1 er Janvier 1969, la Communauté urbaine de Lyon a exercé la compétence obligatoire énoncée par la loi du 31 Décembre 1966, reprise par celle du 31 Décembre 1982, concernant la production, le stockage et la distribution de l eau potable. Ce faisant, elle prenait le relais des communes ou des syndicats intercommunaux créés pour exercer ces responsabilités dans les limites des cinquante six communes membres. Durant les premières années de son existence, la COURLY s est attachée à normaliser aussi bien les contrats d exploitation que les dispositions tarifaires, l objectif recherché consistant à unifier les modalités de gestion sur l ensemble du territoire communautaire. L ORGANISATION DU SERVICE Ainsi, compte tenu des droits et obligations transférés dans ce domaine ainsi que des travaux énoncés ci-dessus, le service des eaux est, à ce jour, exploité dans les conditions suivantes. La régie communautaire Le service communautaire exploite en régis directe la production de l eau potable ainsi que la gestion et la distribution sur le réseau des communes de Lyon, Chassieu, Couzon au Mont d Or, Décines Charpieu, Jonage, Meyzieu, Moins, Saint Priest et Saint Romain au Mont d Or. L affermage communautaire Compagnie générale des Eaux (CGE) Communes affermées : Bron, Caluire et Cuire, Champagne au Mont d Or, Charbonnière les Bains, Collonges au Mont d Or, Craponne, Dardilly, Ecully, Fontaine sur Saône, Francheville, Irigny, La Mulatière, Limonest, Lyon, Oullins, Pierre Bénite, Rillieux la Pape, Rochetaillée sur Saône, Saint Cyr au Mont d Or, Saint Didier au Mont d Or, Sainte Foy leès Lyon, Saint Fons, Saint Genis Laval, Saint Genis les Ollières, Tassin la Demi Lune, Vaulx en Velin, Vénissieux, Vernaisson, Villeurbanne. Le contrat d affermage du 6 Octobre 1970 est intervenu en application de la délibération du Conseil de Communauté en date du 5 Octobre 1970 et approuvé par arrêté ministériel du 12 Janvier 1971, conformément aux modifications adoptées en conséquence par le conseil de communauté en date du 8 Février Les avenants suivants ont, par la suite, été souscrits : Avenant n 1 en datte du 11 avril 1972, portant modification partielle de l article 26 du cahier des charges et instituant une prime fixe annuelle indexée sur la valeur du coefficient «K» 54 COURBIS Camille_2008

55 Annexes Avenant n 2 en date du 21 Janvier 1974, portant adjonction d un article 7 bis au cahier des charges traitant du transfert de reversement de la COURLY de la TVA et abrogeant l article 2 du contrat d affermage ; Avenant n 3 en date du 16 décembre 1976, redéfinissant l article premier du cahier des charges par suite de la mise en service progressive à compter de Janvier 1977 des nouveaux ouvrages communautaires de production première élévation. Avenant n 4 en date du 31 Juillet 1978, portant essentiellement dispositions financières concernant la fourniture d eau en gros et la rémunération du fermier (modification des articles 25, 26, 27, 28 du cahier des charges). Avenant n 5 en date du 24 Septembre 1981, portant adaptation du cahier des charges au cadre réglementaire du nouveau «cahier des charges type» approuvé par décret du 17 Mars 1980 et certaines modifications aux dispositions financières de l article 26. Avenant n 6 en date du 12 Juillet 1983, étendant les obligations du fermier en matière de renouvellement d ouvrage à l équipement hydraulique et électrique des réservoirs et modifiant certaines dispositions financières. Société de Distribution d Eau Intercommunale (SDEI) Communes affermées : Albigny sur Saône, Cailloux sur Fontaines, Charly, Corbas, Curis au Mont d Or, Feyzin, Fleurieu sur Saône, Fontaines Saint Martin, Marcy l Etoile, Montanay,, Neuville sur Saône, Poleymieux au mont d Or, Saint Germain au Mont d Or, Solaize. Le contrat d affermage est intervenu le 7 Décembre 1971, en application de la délibération du 6 Décembre 1971 et approuvé par Monsieur le Préfet du Rhône le 6 Janvier Les avenants suivants ont par la suite été souscrits : Avenant n 1 en date du 11 Avril 1972 portant modification partielle de l article 26 du cahier des charges et instituant une prime fixe annuelle ; Avenant n 2 en date du 21 Janvier 1974, portant adjonction d un article 7 bis au cahier des charges traitant du transfert et du reversement de la COURLY de la TVA et abrogeant de l article 2 du contrat d affermage ; Avenant n 3 en date du 12 Juillet 1977, modifiant l article 12 du cahier des charges par suite de la situation nouvelle de maîtrise de la production à partir du 1 er Janvier Avenant n 4 en date du 31 Janvier 1978, portant essentiellement dispositions financières concernant la fourniture d eau en gros et la rémunération du fermier (modification des articles 25, 26, 27, 28 du cahier des charges). Avenant n 5 en date du 24 Septembre 1981, portant adaptation du cahier des charges du cadre réglementaire du nouveau «cahier des charges type» approuvé par décrét du 17 Mars 1980 et certaines modifications aux dispositions financières de l article 26. Avenant n 6 en date du 12 Juillet 1983, étendant les obligations du fermier en matière de renouvellement d ouvrages à l équipement hydraulique et électrique des réservoirs et modifiant certaines dispositions financières. 3 Société d Exploitation de réseaux d eau potable intercommunaux (SEREPI) Communes affermées : Genay, Rillieux la Pape et SUP, Sathonay Camp,, Sathonay Village. COURBIS Camille_

56 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Le contrat d affermage est intervenu le 19 Décembre 1972 en application de la délibération du 18 Décembre 1972 et approuvé par Monsieur le Préfet du Rhône le 13 Mars Par la suite, les avenants suivants ont été souscrits : Avenant n 1 en date du 21 Janvier 1974 portant modification de l article 7 bis du cahier des charges traitant du transfert de reversement de la COURLY de la TVA et abrogeant l article 2 du contrat d affermage ; Avenant n 2 en date du 12 Juillet 1977, modifiant l article 12 du cahier des charges par suite de la situation nouvelle de maîtrise de la production à partir du 1 er Janvier 1977 ; Avenant n 3 en date du 31 Juillet portant essentiellement dispositions financières concernant la fourniture d eau en gros et la rémunération du fermier (modification des articles 25, 26, 27, 28 du cahier des charges) ; Avenant n 4 en date du 24 Septembre1981, portant adaptation du cahier des charges au cadre réglementaire du nouveau «cahier des charges type» approuvé par décret du 17 Mars 1980 et certaines modifications aux dispositions financières de l article 26 ; Avenant n 5 en date du 12 Juillet 1983, étendant les obligations du fermier en matière de renouvellement d ouvrages à l équipement hydraulique et électrique des réservoirs et modifiant certaines dispositions financières. Il n est pas inutile de rappeler ici ce que sont les obligations des fermiers et celles de la Communauté, autorité affermante. LES OBLIGATIONS DES PARTIES Les fermiers Pour l ensemble des trois contrats d affermage, le cahier des charges ainsi que certains avenants définissent l entretien et certains renouvellements d ouvrages à la charge du fermier ainsi que les conditions d exploitation. L entretien des ouvrages L entretien normal de tous les ouvrages de l affermage est assuré par le fermier et à ses frais. C'est-à-dire : Remplacement de canalisation par une conduite de même diamètre sur une longueur inférieure à douze mètres. Bâtiments, réservoirs, ouvrages de captage ou de traitement : réfection des enduits, travaux de peinture et de couvertures, etc. ; Machines : remplacement de pièces détachées et réparations de machines et appareils, moteurs, transformateurs, etc. ; Renouvellement Le fermier assure à ses frais les renouvellements suivants : Matériel tournant, accessoires hydrauliques, équipements électro mécaniques des stations de reprises ; Branchement, sauf dans le cas d opérations de renforcement ; 56 COURBIS Camille_2008

57 Annexes Equipements hydrauliques et électriques, appareils de mesure, serrurerie, situés dans les chambres de vannes ; Clôtures en grillage métallique des terrains de l affermage y compris poteaux et soubassements en maçonnerie lorsqu ils existent. Exploitation Le cahier des charges définit les conditions d exploitation du réseau confié au fermier. Ainsi, le fermier assure l exploitation du réseau à ses risques et périls, moyennant une rémunération incluse dans le prix de vente de l eau. Le fermier est tenu de remettre chaque année au Président de la Communauté un compte-rendu statistique de son exploitation et de se conformer aux dispositions des articles 378 et suivants du code municipal. L AFFERMANT La communauté urbaine assure la charge du renouvellement du réseau, des travaux d'amélioration, de renforcement et d'extension. Toutefois, la Communauté urbaine ayant latitude de confier au fermier l'exécution de travaux de canalisation et de faire appel au concours de l'atelier ou du personnel du fermier, ces recours font l'objet, dans chaque cas, d'un accord spécial. III -LE SERVICE COMMUNAUTAIRE Pour faire face à ses propres obligations d'autorité affermante (investissements), de producteur et de distributeur sur les communes exploitées en régie directe (Lyon, Chassieu, Couzon au Mont d'or, Décines Charpieu, Jonage, Meyzieu, Mions, Saint Priest et Saint Romain au Mont d'or), la Communauté urbaine -depuis sa création- a organisé ses propres services: - la régie des Eaux, chargée du suivi des facturations, du relevé des consommations, du contentieux 92 agents - le service des Eaux (distribution, exploitation, études et travaux neufs, service d'urgence)326 agents total 418 agents IV - LA SITUATION BUDGETAIRE DU SERVICE Dix huit années après la mise en place de la Communauté, cette dernière conserve évidemment ses responsabilités pleines et entières au regard des charges de renouvellement et de développement du réseau, comme je viens de le rappeler ci-dessus (paragraphe II-B). Parallèlement, ses charges d'exploitation se sont accrues dans des conditions qui sont -chaque année- dé**** par nos rapporteurs lors des présentations budgétaires: La dette communautaire - - le capital dû: il était de 432 MF en 1977 ; il atteindra 747 MF incluant les souscriptions retenues au budget primitif du service pour 1986; - La charge annuelle de la dette (capital et intérêts réunis) : de 1977 à 1986, elle a plus que doublé, passant de 41 MF à 99 M, soit une progression moyenne annuelle de + 9,2% ; COURBIS Camille_

58 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? - le coût moyen de la dette ressort à 9,65 % en 1986 pour 6,98 % en Cette progression constante pèse évidemment très lourd parmi les charges du service; - les programmes d'emprunt annuels : le constat ci-dessus concernant le coût moyen de la dette explique -dans une large mesure- la courbe des sommes empruntées -chaque année- de 1977 à Progressivement, elles passent de 52 MF en 1977 à 29 MF en 1986 (pour ce dernier exercice, 9 MF sont prélevés sur les "avances sur consommation" pour financer partiellement le programme de travaux de l'année) Les investissements communautaires - - les investissements nets : de 1977 à 1986, les investissements auront enregistré une progression moyenne de l'ordre de 7,2 % (93 MF en 1977, 163 MF en 1986) pour ce qui touche aux travaux proprement dits ; - les dépenses effectivement réalisées suivent les mêmes tendances (7,2 % par an), la part respective des secteurs en régie et affermés demeurant sensiblement constante (sauf ) ; - les financements assurés : la part des subventions étant constante et très relative (entre 4 et 6 MF), celle des emprunts limitée pour les raisons ci-dessus évoquées, l'autofinancement a dû être accru puisqu'il passe de 12 MF en 1977 à 74 MF dans les prévisions budgétaires de les conséquences du constat : malgré l'accroissement des efforts déployés au regard de l'autofinancement proprement dit et en raison du poids de la dette et des limites ainsi apportées au programmes annuels d'emprunt (taux moyen en constante progression), la Communauté urbaine doit restreindre ses programmes annuels de travaux neufs. Ceci est en contradiction avec les nécessaires objectifs à atteindre, dans les domaines de renouvellement et du développement du réseau, pour permettre un développement harmonieux de l'agglomération. Comme on le sait, en effet, les travaux nécessaires à l'amélioration, l'extension et la maintenance des ouvrages se classent, traditionnellement, en deux catégories : - les opérations structurantes (réalisation de grands ouvrages d'intérêt général dont la durée s'étend sur plusieurs exercices) ; - les opérations non individualisées : extensions ou renforcements d'ouvrages en service, ces renforcements aboutissant dans la moitié des cas à l'abandon d'ouvrages vétustes dont le renouvellement devenait nécessaire. Or, les contraintes ci-dessus évoquées relatives aux charges de personnel et de remboursement de la dette, ont, d'évidence, limité les capacités communautaires à emprunter et à développer ses programmes d'équipement. Depuis maintenant presque cinq années, la Communauté investit chaque année des sommes identiques, alors que les réseaux vieillissant, les besoins de renouvellement s'accroissent, que les exigences de la sécurité tant au sud qu'au sud-ouest de l'agglomération impliquent des investissements accrus d'adduction comme de renforcement et d'amélioration des stockages. 58 COURBIS Camille_2008

59 Annexes Objectifs : compte tenu de ce constat, votre Bureau, conscient de ses responsabilités au regard de l'équipement et du développement de l'agglomération, a retenu le principe de l'éxtension de l'affermage sur l'ensemble du territoire communautaire, en raison de l'existence des précédents contrats ci-dessus évoqués et de l'intérêt de cette formule pour la poursuite des objectifs communautaires. Conscients également que ses responsabilités sociales et économiques exigent le maintien en service de tous les agents concernés, votre Bureau préconise le "détachement" des personnels tant du service des Eaux que de la Régie des Eaux, ceci dans les conditions statutaires en vigueur et compte tenu des avantages que présente cette position pour les agents en question, avec les garanties que les dispositions restrictives prévues par le statut en matière de réintégration et qui trouvent leur justification dans le cas de détachements ponctuels à l'initiative d'un individu, ne seront pas appliquées. Rappel des principales dispositions statutaires - - Le détachement et son renouvellement sont prononcés sur la demande du fonctionnaire. - Dans cette position, le fonctionnaire continue à bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite. Il effectue les versements de ses cotisations à la CNRACL sur la base du traitement afférant à son grade et à son échelon dans le service dont il est détaché. L'organisme de détachement est redevable, quant à lui, des contributions correspondantes. - le fonctionnaire détaché est soumis aux règles régissant la fonction qu'il exerce par l'effet de son détachement, à l'exception des dispositions législatives, réglementaires ou conventionnelles prévoyant le versement d'indemnités de licenciement ou de fin de carrière. - A l'expiration du détachement ou en cas de remise à la disposition de l'administration d'origine en cours de détachement, le fonctionnaire est réaffecté dans l'emploi qu'il occupait avant son détachement ou dans un autre emploi, relevant de la même collectivité ou établissement public, que son grade lui donne vocation à occuper. S'il refuse, il est, dans l'attente d'une vacance budgétairement ouverte, placé d'office en position de disponibilité sans traitement. Lorsqu'aucun emploi n'est vacant, le fonctionnaire est pris en charge au besoin en surnombre, dans les conditions prévues par l'article 97 (1er et 2è alinéas) de la loi du 26 janvier Il reçoit sa rémunération principale. La prise en charge cesse après trois refus d'emploi auquel le grade de l'intéressé donne vocation. - Le détachement peut intervenir auprès d'une entreprise privée assurant des missions d'intérêt général, notamment auprès d'une entreprise titulaire d'un traité de concession, d'affermage de gérance ou de régie intéressée d'un service public d'une collectivité publique, sous réserve de l'approbation préalable, par la collectivité ou l'établissement dont relève l'agent, du projet de contrant et de ses avenants éventuels. - La rémunération afférente à l'emploi de détachement ne peut excéder la rémunération globale perçue dans l'emploi d'origine majorée, le cas échéant, de 15 %. - Le détachement de longue durée est accordé et se renouvelle par périodes n'excédant pas cinq ans. - L'agent détaché auprès d'un organisme susvisé est noté par l'autorité territoriale au vu d'un rapport établi par le chef de service auprès duquel il sert. - L'avancement dans le corps ou emploi d'origine est sans influence sur la situation individuelle dans l'emploi de détachement et vice-versa. COURBIS Camille_

60 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? - La décision de mise en position de détachement intervient après avis de la commission administrative paritaire compétente. - Les agents en position de détachement bénéficient des congés de longue durée et de longue maladie. - Enfin, suivant la jurisprudence, les fonctionnaires détachés demeurent assujettis au pouvoir disciplinaire détenu par l'administration d'origine. - Dispositions complémentaires garanties au personnel dans le cadre du présent dossier - Le maintien en position de détachement pour tout agent le souhaitant serait garanti pendant toute la durée du contrat d'affermage. - Dans le cas de cessation de l'affermage ou à la demande de tout agent en cours de détachement, la réintégration dans les services de la Communauté urbaine de Lyon serait de droit, même en surnombre, dans un emploi que le grade de l'agent concerné lui donne vocation à occuper, avec possibilité d'exprimer deux fois un refus de poste. - Les promotions de grade et d'échelon intervenant au titre de la gestion par la COURLY des agents détachés seront obligatoirement pris en considération par la société fermière. - Possibilité pour les agents détachés de bénéficier de la formation dispensée par le CFPC, suivant convention à passer entre cet organisme et le fermier. - En matière de congé de maladie ordinaire ou de congé pour accident du travail, maintien des dispositions en vigueur pour le personnel communautaire. Position des agents détachés - - tous les agents qui demanderont leur détachement seront acceptés et maintenus en affectation dans les deux services; - il sera, d'une manière générale, maintenu à ces agents les avantages de carrière et de rémunération dont ils bénéficient dans les services communautaires et ce, dans le cadre des dispositions législatives, réglementaires et locales; le tout sans cumul avec les avantages de même nature susceptibles d'être assurés par le ou les fermiers. La Communauté urbaine continuant d'assumer ses responsabilités d'autorité affermante doit -à ce titre- planifier, coordonner, contrôler et assurer le paiement des travaux qu'elle engage. Pour ce faire, son propre service des Eaux devrait se structurer à partir d'un effectif de trente agents répartis comme suit et à prélever sur les effectifs existants : - 1 ingénieur en chef, - 1 ingénieur principal divisionnaire, - 3 ingénieurs subdivisionnaires, - 9 adjoints techniques, - 3 dessinateurs, - 1 attaché, - 1 rédacteur, - 2 commis, 60 COURBIS Camille_2008

61 Annexes - 4 agents de bureau dactylographes, - 5 agents de bureau employés aux écritures. Voici résumées, Mesdames, Messieurs, mes chers collègues, l'organisation actuelle du service et de la Régie des Eaux, les obligations respectives des parties en secteurs affermés, la situation financière, ses implications et ses conséquences pour le budget annexe du service. A ce jour, votre Bureau et vos commissions ont eu à connaître de cette question. Par ailleurs notre collègue, Secrétaire délégué au Personnel assisté des représentants de l Administration a organisé toute une série de rencontres d information au cours desquelles il a été possible non seulement d expliciter la position du «détachement» pour les personnels candidats mais de répondre utilement et complètement à toutes les questions posées. Ces rencontres d information ont concerné l ensemble des sections syndicales du personnel communautaire, les cadres de la COURLY et parmi eux plus particulièrement les cadres A et B du service des Eaux et de la Régie. Dans sa séance du 5 juin courant, le comité technique paritaire a été saisi de cette importante question. Notre collègue Secrétaire délégué du Personnel, Président dudit comité, vous en rendra d ailleurs compte. Il reste qu une décision de cette nature, importante sur tous les plans, ne peut être mise en vigueur qu après diverses démarches, procédures et accords. Aussi, je vous demande, mes chers collègues de bien vouloir : 1 - donner votre agrément au principe de l extension de l affermage du service de production et de distribution de l eau potable sur l ensemble du territoire des communes de Lyon, Chassieu, Couzon au Mont d Or, Décines Charpieu, Jonage, Meyzieu, Moins, Saint Priest, Saint Romain au Mont d Or ; 2 - retenir la proposition de votre Bureau concernant la position statutaire de «détachement» pour l ensemble des personnels concernés du service et de la Régie des Eaux et ce, auprès du (ou des) fermier(s) finalement choisi(s) ; 3 - m autoriser à poursuivre, avec les trois fermiers de la Communauté (CGE, SDEI, SEREPI), les négociations devant sauvegarder les intérêts des parties concernées et des abonnés, négociations devant aboutir à la signature des contrats ou avenants aux contrats d affermage, lesquels concrétiserons la présente décision de principe que je sollicite de notre Assemblée. Lyon, le 10 juin Annexe 3 : SCHEMA DE PRESENTATION DE LA FACTURE D EAU ET D ASSAINISSEMENT COURBIS Camille_

62 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Distribution de l eau Abonnement (partie fixe, dont les frais de location et/ou Collectivité d entretien du branchement ou du compteur) Distributeur Consommation (part proportionnelle) Collectivité Distributeur Collecte et traitement des eaux usées (ou contrôle et entretien du système d ANC*) Part fixe Collectivité Distributeur Part proportionnelle Collectivité Distributeur Organismes publics Préservation des ressources en eau (agence de l eau) Aide au développement des réseaux ruraux (agence de l eau) Lutte contre la pollution (agence de l eau) Voies navigables de France (VNF) TVA 5,5% *ANC : assainissement non collectif Source : Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics d eau potable, Thèse de sciences de l eau, Annexe 4 :TABLEAU DES CARACTERISTIQUES DU SERVICE POUVONT INFLUER SUR LEUR PRIX 62 COURBIS Camille_2008

63 Annexes Catégorie Démographie Structure de gestion Topographie Qualité de l'eau brute, prix du traitement Patrimoine Finances Services Variables Consommation moyenne par abonné Nombre d'abonnés du service Evolution du volume facturé et du nombre d'abonnés Population saisonnière Intégration des compétences de production ou de distribution Forme d'intercommunalité Relation avec le service d'assainissement Mode de gestion, contrat Dénivelé du réseau Capacité de pompage Niveau de traitement Origine de la ressource Dimensionnement des infrastructures Qualité des infrastructures Capacité de stockage Financements des investissements Modalités d'amortissement Taux d'impayés Recouvrement des coûts Engagements et objectifs Modélisation hydraulique du réseau Télésurveillance, téléalarme Source : Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics d eau potable, Thèse de sciences de l eau, Annexe 5 : LA REPARTITION D'EAU POTABLE COURBIS Camille_

64 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Annexe 6 : ENTRETIEN AVEC JEAN-LOUIS LINOSSIER Lyon, le 5 Juin 2008 Louis Linossier est directeur de l ACER et membre de la CCSPL. Durée de l entretien : 3 heures A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'institut d'etudes Politiques de Lyon 64 COURBIS Camille_2008

65 Annexes Annexe 7 : ENTRETIEN AVEC ODILE BOGUTA Lyon, le 27 Juin 2008 Odile Boguta est consultante à la Direction de l Evaluation et de la Performance, Gestions Externes de la Communauté urbaine du Grand Lyon. Durée de l entretien : 1h30 A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'institut d'etudes Politiques de Lyon Annexe 8 : ENTRETIEN AVEC MARC LAIME Lyon, le 10 Juillet 2008 Marc Laimé est journaliste spécialisé notamment pour le Canard Enchaîné et le Monde diplomatique. Il a écrit et publié deux ouvrages sur le thème de l eau, Le dossier de l eau, pénurie, pollution et corruption, (2003) et Les batailles de l eau (2008) et dirige un blog : Les eaux glacées du calcul égoïste. Enfin, il est conseiller sur les politiques publiques de l eau auprès des collectivités territoriales. Durée de l entretien : 1h30. A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'institut d'etudes Politiques de Lyon Annexe 9 : ENTRETIEN AVEC GERARD CLAISSE Lyon, le 11 Juillet 2008 Gérard Claisse est vice-président de la Communauté urbaine du Grand Lyon chargé de la participation citoyenne et du Conseil de développement. Durée de l entretien : 2 heures A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'institut d'etudes Politiques de Lyon Annexe 10 : ENTRETIEN AVEC PHILIPPE BESSETTE Lyon, le 11 Juillet 2008 Philippe Bessette est rattaché au service commercial et contractuel à la Direction Régionale Centre-Est de Veolia et traite tous les dossiers d appels d offre lancés par les COURBIS Camille_

66 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? collectivités de délégation soit de service d eau, soit d assainissement, ou encore de service de chauffage. Durée de l entretien : 2h30 A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l'institut d'etudes Politiques de Lyon 66 COURBIS Camille_2008