LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE?

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1 UNIVERSITÉ LUMIERE LYON 2 Institut d'etudes Politiques de Lyon LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Le cas de la distribution d eau en France, à travers l exemple du contrat de délégation de service public de la ville de Lyon avec Veolia. COURBIS Camille 4 ème année d IEP : Séminaire «Services publics et sphère privée : les nouveaux partenariats». 2007/2008 Sous la direction de Messieurs Alain BONNAFOUS et Pierre-Yves PEGUY Date de la soutenance : 8 septembre 2008 Jury : Messieurs Alain BONNAFOUS et Pierre-Yves PEGUY

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3 Table des matières Remerciements.. 5 Introduction.. 6 Abreviations.. 6 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable / Définition d un service public d eau potable La structure d un service Les limites d un service / Des modes de gestion variés Prépondérance des modes de gestion déléguée traditionnels : concession et affermage Persistance des modes de gestion directe : régie dotée de l autonomie financière, régie simple Une hybridation des modes de gestion / Le choix du mode de gestion et son illustration au travers du cas lyonnais : le passage d une régie à une délégation de service public Le choix du mode de gestion Les motifs de fin de régie de la ville de Lyon : le passage à un contrat de délégation.. 19 Partie 2. La délégation de service public : un régime économique et financier controversé / Le prix de l eau, un élément mal maitrisé Le prix de l eau dans la pratique : un prix composite Modalités de la détermination du prix de l eau / La concurrence dans le secteur de la distribution d eau Les moyens d assurer la concurrence Les atteintes à la concurrence / Le pouvoir de contrôle réel des pouvoirs publics La description des mécanismes de contrôle et d incitations Le contrôle par la collectivité Les limites des mécanismes de contrôle.. 32 Partie 3. Le retour en régie, seule solution? / Pistes pour une amélioration des délégations de service public Une amélioration des conditions de négociation Un nouveau modèle de régulation et des indicateurs de performance / Les deux modes de gestions présentent des défaillances La logique «anti-économique» de la gestion directe La logique «spéculative» de la gestion déléguée / De nouveaux enjeux qui bouleversent l avenir du service public d eau potable La nouvelle loi sur l eau Le contrat de partenariat L avenir incertain du modèle économique de financement du service de l eau.. 44

4 Conclusion.. 46 Bibliographie.. 48 Ouvrages.. 6 Rapports et études.. 49 Sitographie.. 51 Annexes.. 53 Annexe 1 : TABLEAU DES PRINCIPAUX MODES DE GESTION.. 53 Annexe 2 BULLETIN OFFICIEL DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON.. 54 Annexe 3 : SCHEMA DE PRESENTATION DE LA FACTURE D EAU ET D ASSAINISSEMENT.. 61 Annexe 4 :TABLEAU DES CARACTERISTIQUES DU SERVICE POUVONT INFLUER SUR LEUR PRIX.. 62 Annexe 5 : LA REPARTITION D'EAU POTABLE.. 63 Annexe 6 : ENTRETIEN AVEC JEAN-LOUIS LINOSSIER.. 64 Annexe 7 : ENTRETIEN AVEC ODILE BOGUTA.. 65 Annexe 8 : ENTRETIEN AVEC MARC LAIME.. 65 Annexe 9 : ENTRETIEN AVEC GERARD CLAISSE.. 65 Annexe 10 : ENTRETIEN AVEC PHILIPPE BESSETTE.. 65

5 Remerciements Remerciements Mes premiers remerciements vont àmes deux professeurs de séminaire et directeurs de mémoire, Messieurs Pierre-Yves Péguy et Alain Bonnafous, pour leur soutien et leur accompagnement. Je tiens aussi à remercier tout particulièrement Arnaud Pélissier pour son écoute et les conseils qu il m a apporté tout au long de ce travail, ainsi que ses connaissances en droit qui ont été essentielles pour la réalisation de ce travail. Je souhaite adresser mes sincères remerciements à Jean-Louis Linossier qui a été l un des premiers à me guider et à me faire comprendre les enjeux qui sont ceux de l eau en France, notamment à Lyon ainsi que pour les sources qu il m a fourni pour mon travail. Merci à Gérard Claisse vice-président de la Communauté urbaine du Grand Lyon chargé de la participation citoyenne et du Conseil de développement pour l entretien qu il m a accordé, à Odile Boguta, consultante à la Direction de l Evaluation et de la Performance, Gestions Externes de la Communauté urbaine du Grand Lyon d avoir accepté de répondre à mes questions, à Marc Laimé journaliste et écrivain d avoir partagé ses connaissances et convictions avec moi, et enfin Philippe Bessette d avoir accepté de me rencontrer. Je les remercie pour leur aide, leur confiance, mais aussi leur accompagnement, ainsi que pour les sources précieuses et déterminantes pour mon travail qu ils m ont apporté et qui ont contribué à faire évoluer mes idées. Enfin, je remercie toute ma famille et mes amis pour leur soutien. COURBIS Camille_2008 5

6 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Introduction Abreviations ACER : Association des Consommateurs d Eau du Rhône BIPE : Société d études économiques et de conseil en stratégie auprès des grandes entreprises privées et des pouvoirs publics CCSPL : Commission Consultative des Services Publics Locaux CEP : Compte d exploitation prévisionnel CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales CGE : Compagnie Générale des Eaux (devenue Veolia Eau) CMP : Code des Marchés Publics CSP : Code de la Santé Publique DSP : Délégation de Service Public EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale IFEN : Institut Français de l Environnement INRA : Institut National de la Recherche Agricole PPP : Partenariat Public Privé SEDIF : Syndicat des Eaux d Ile de France SPA : Service public à caractère administratif SPDE : Syndicat Professionnel des Entreprises de Services d Eau et d Assainissement devenu depuis 2006 le FP2E (Fédération Professionnelle des Entreprises de l Eau) SPIC : Service public à caractère industriel et commercial «Les ressources naturelles sont inépuisables» : c est ainsi que Jean-Baptiste Say scelle de façon décisive et définitive les rapports du capitalisme et de la nature aujourd hui erronés. Une phrase qui aurait pu être inscrite au fronton de la Compagnie générale des eaux 1 devenue Veolia, créée en 1853 suite à l obtention du premier contrat de concession de service public de distribution d eau avec la ville de Lyon 2 à peu près au moment où le père du libéralisme la prononce. En 1880, naît la Lyonnaise des eaux. Avec un siècle d avance, la France fait gérer son eau gratuite par des compagnies privées. Cet «avantage comparatif» dont bénéficient des firmes privées, habituées à gérer un bien gratuit, explique que les deux géants français mentionnés plus haut, rejoints par la SAUR (groupe Bouygues), soient 1 Baudru D., Maris B., «Un être humain sur trois manque d eau potable Quatre modèles de gestion», Le Monde diplomatique, novembre 1997, p COURBIS Camille_2008

7 Introduction devenus les maîtres de l eau sur la planète, avec des taux de rentabilité nette de 15 % à 25 % à la fois dans et hors de l Hexagone. Quel est donc ce miraculeux modèle de gestion français qui associerait «la vertu du public et l efficacité du privé» et «favoriserait autant l usager que les donneurs d ordres» 3? En France, il faut actuellement considérer que la consommation d eau strictement domestique est de l ordre de 40m³ par habitant et par an, c'est-à-dire de 100 litres par personne et par jour en moyenne, donc de 2,2 milliards de m³ par an. Ce niveau de consommation élevé est largement déterminé par un taux de desserte aujourd hui de l ordre de 99%. Des chiffres aussi considérables sont de nature à faire penser qu ils ne sont pas le fruit d un heureux hasard et que derrière le robinet, bien que l eau soit un produit naturel, existent de très importantes infrastructures, conséquences de longs et importants efforts techniques, économiques, administratifs et juridiques. Selon la description de Stéphane Duroy, le terme distribution d eau recouvre une opération complexe 4. Pour pouvoir distribuer de l eau à domicile aux usagers, il faut que préalablement l eau ait été captée, il faut ensuite que cette eau soit conduite (elle l est parfois sur de très longues distances) jusqu au lieu où elle sera consommée. L eau, une fois ainsi transportée, devra faire l objet de traitements divers pour répondre aux normes de qualité exigées pour sa consommation. Ce processus c est ce qu on appelle l adduction et la production d eau potable. La distribution d eau, au sens strict, commence après les usines d eau potable dans lesquelles l eau subit les traitements nécessaires pour la rendre propre à la consommation quand elle est stockée, puis conduite à un réseau de canalisations de tailles décroissantes jusqu au branchement particulier et jusqu au consommateur. Depuis la décentralisation et l'arrêt d'une régulation nationale en 1982, les services d eau potable et d assainissement sont sous la responsabilité des communes. Elles sont propriétaires des infrastructures et choisissent la manière dont le service est géré. Toutefois, une grande partie des collectivités locales choisissent de déléguer ces services publics à des opérateurs privés plutôt que de les gérer directement et les collectivités délégantes se retrouvent alors seules face aux exploitants. L organisation du secteur de l eau, la diversité des modes de gestion et certains points de la législation sont autant de thèmes qui différencient les pratiques de la France des autres pays européens. Néanmoins, on relève que la troisième voie choisie par la France dite de délégation partielle des services est de plus en plus adoptée par d'autres pays en Europe (Espagne, Allemagne...). Elle est aussi recommandée pour les pays en voie de développement par plusieurs instances internationales dont la Banque Mondiale. Alors que dans les autres Etats de l Union Européenne, la distribution d eau se caractérise par l utilisation de modes de gestion relativement uniformes (en Allemagne, la distribution de l eau est assurée habituellement par des entreprises publiques locales, les Stadtwerke, en Italie par des organismes publics locaux, en Espagne par des régies ou des entreprises municipales avec une part d'affermage et en Grande-Bretagne par des entreprises privées depuis la phase de privatisation de 1989) 5, la France connaît une grande diversité de situations, qui confère à la distribution d eau une certaine originalité 3 Baudru D., Maris B., Op. cit, p Duroy S., La distribution d eau potable en France, contribution à l étude d un service public local, Paris, L.G.D.J, 1996, Tome 177, 436 p. 5 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics de l eau potable, Thèse de Sciences de l eau Gestion, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2007, p 7. COURBIS Camille_2008 7

8 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? caractéristique de ce que certains appellent «l école française de l eau». La distribution de l eau est selon les cas assurée par des régies municipales, lesquelles peuvent prendre des formes variées (régie simple, régie dotée de l autonomie financière, régie dotée de la personnalité morale et de l autonomie financière), ou par des concessionnaires et des fermiers privés ou publics. Cette diversité peut toutefois être résumée : soit la distribution d eau est assurée directement par l autorité publique qui peut recourir dans ce cadre à des marchés publics (gestion directe), soit elle est déléguée à des organismes privés ou publics (gestion déléguée). Le choix d un mode de gestion direct ou délégué fait donc partie des prérogatives communales. Il en résulte des questions importantes, en particulier celle de l étendue pertinente des activités publiques et celle du mode de gestion le plus efficace, c'est-à-dire qu il y aurait peut être un mode de gestion qui présenterait plus d avantages ou moins d inconvénients qu un autre. Au cours de la période récente, ces questions et les enjeux qu elles impliquent ont acquis une actualité particulière dans le domaine de la distribution de l'eau en France. Certaines études récentes donnent des éléments d appréciation de la possible supériorité de la régie comparée aux modes de gestion faisant intervenir des entreprises privées, notamment lorsque l on se focalise sur des indicateurs de performance centrés sur le prix de la distribution (Institut Français de l environnement 2000). D autres au contraire, insistent sur le caractère efficace du désengagement des collectivités locales, et du retour au privé de ces activités, si certaines conditions sont respectées (Gence-Creux [2000] ; Gatty [1998] ; World Bank [1995] ; Direction Générale de la Santé [1998]) 6. En matière d efficacité économique, on a souvent présenté la gestion déléguée comme ayant un avantage évident sur la gestion directe. L'argument avancé est que les firmes sont constamment obligées d accroître leur productivité si elles veulent survivre dans un contexte de plus en plus concurrentiel, la concurrence s exerçant par exemple lors des procédures de mise en concurrence. Toutefois les études empiriques, dont celles dans le domaine de l eau, ne permettent pas de tirer une conclusion définitive sur l'efficacité relative des systèmes de gestion, et le problème du prix de l eau, certes essentiel, fait en quelque sorte écran sur d autres problématiques importantes, comme la concurrence, le problème de l'aménagement de la relation entre autorité publique et entreprise privée ou encore la question du développement durable pour n en citer que quelques unes. Ainsi, comme la FP2E1 (Fédération Professionnelle des Entreprises de l Eau)le fait remarquer, "Les enquêtes ne répondent que très imparfaitement aux besoins d'information des acteurs concernés par la gestion locale de l'eau, et en premier lieu les consommateurs. En effet, elles suivent l'évolution dans le temps d'un prix moyen qui ne correspond à aucune réalité économique. [ ] Les services d'eau sont ainsi comparés entre eux sans considération pour leurs nombreuses différences [telles que les modes de gestion des services, la taille des communes et le niveau d'intercommunalité]" 7. De même, et c est un point très intéressant à souligner, l encadrement de la délégation de service public «à la française» n a eu de cesse de se perfectionner techniquement et juridiquement ces dernières années, suite à l augmentation du prix de l eau qui a quadruplé entre 1990 et 2000, mais aussi suite aux «affaires» nuisant à l image du 6 Ménard C., Saussier S., «La délégation de service public, un mode organisationnel efficace? Le cas de la distribution d eau en France», Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, Revue de l Institut d Economie Publique, n 12, 2003, p 3. 7 SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, 28 p. 8 COURBIS Camille_2008

9 Introduction secteur, nécessitant alors une plus grande transparence, afin d obtenir un prix plus légitime. Mais encore aujourd hui, la délégation dans ce secteur ne semble toujours pas faire l unanimité : en est la preuve la nouvelle loi sur l'eau qui fait opérer un certain nombre de changements autour de la gestion des services d'eau potable. Cette loi requiert en effet plus de transparence pour les services d'eau délégués, et met en place un organe national chargé des observatoires dans le domaine de l'eau. Certaines associations de consommateurs (Que Choisir, 2006) se mobilisent afin d apprécier les prix de l'eau et pour dénoncer des prix disproportionnés dans certains services encore relevés dans leurs dernières études. Ainsi, notre travail vise à comprendre le fonctionnement de la délégation de service public de distribution d eau potable et d en évaluer son efficacité tout en sachant qu il ne suffit pas de comparer les modes de gestion, mais en se centrant sur la relation entre les conditions ex-ante et les résultats ex-post. Pour ce faire, nous utiliserons tout au long de cette étude le cas de la délégation de service public de distribution d eau potable de la ville de Lyon avec Veolia qui nous permettra d illustrer les caractéristiques générales mais aussi les difficultés du secteur. Cette démarche d illustration avec le contrat de Lyon est pertinente pour plusieurs raisons. Tout d abord, et cela lui confère une valeur plutôt anecdotique, la première concession de service public de distribution d eau de France a été la ville de Lyon qui a donc donné naissance à la Compagnie Générale des Eaux (CGE) en Ce contrat a été par la suite perdu par la compagnie et repris par la Lyonnaise des Eaux, et c est en 1986 que la CGE, aujourd hui Veolia, a récupéré sa ville historique. Une autre raison concerne le choix de la ville de Lyon à passer d une régie à une délégation de service public, choix réalisé dans les années 1980 et qui s inscrit dans une réelle vague de délégation générale à l échelle nationale et s intègre donc dans les conditions ex-ante qui ont conduit au choix de la délégation. De plus, de nombreuses critiques attribuées aux délégations de service public dans le domaine de l eau tels que le prix de l eau, le manque de concurrence, un déséquilibre entre les fermiers et les pouvoirs publics sont présents dans ce contrat. Enfin, le débat d un retour en régie est actuellement présent à Lyon. En fait, l illustration de notre problématique par le contrat d affermage de la ville de Lyon est pertinente car ce contrat est le parfait révélateur des questions actuelles que l on se pose sur la gestion de l eau en France, il incarne à la fois les avantages et les inconvénients de la délégation de service public de la distribution d eau potable, nous permettant de passer d un cas de délégation précis à des généralités, et donc d ouvrir le sujet et de proposer des solutions à un niveau global. Ce travail est axé sur l objet des délégations de services d eau. Notre approche restera pluridisciplinaire, entre les sciences de la gestion, de l économie, du droit, mais aussi de la politique, elle vise à saisir des caractéristiques d ordre général. La question est de savoir quel est le degré d efficacité des délégations de services d eau. Nous nous proposons de montrer ce qui motive, dans le choix des pouvoirs publics, le passage d un mode de gestion directe à un mode de gestion déléguée, quels sont les problèmes qui découlent de ce choix et enfin, comment peut on les corriger ou du moins, proposer des outils permettant un meilleur encadrement des délégations, afin d améliorer les performances de ce mode de gestion et pour que la collectivité, donc l usager, maîtrise mieux son service délégué. Notre démarche sera donc d abord, dans une première partie, de montrer le contexte des services d eau potable et les différentes manières d exploiter ces services. La délégation fait partie de ces modes de gestion, que nous inscrirons dans le cadre des possibilités ouvertes aux collectivités, afin de démontrer, au travers de l illustration du cas de Lyon, ce qui conduit une collectivité à préférer une délégation plutôt qu une gestion directe, COURBIS Camille_2008 9

10 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? donc analyser le choix effectué par une commune ex-ante. Dans une seconde partie, nous évoquerons les principales défaillances des délégations des services d eau à travers l exemple révélateur du contrat d affermage de la ville de Lyon. Enfin, dans une troisième et dernière partie, nous proposerons des pistes d amélioration de la délégation sans aller jusqu à être tenté par un retour en régie, mais ces pistes s annoncent d ores et déjà insuffisantes face aux enjeux dont devra faire face le secteur de la distribution d eau potable dans un avenir proche. 10 COURBIS Camille_2008

11 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable Partie 1. Organisation d un service public d eau potable L alimentation en eau est un service de première nécessité. Tous les services d eau potable reposent sur une base commune, à la fois technique et règlementaire tandis que différentes normes de qualité et des principes fondamentaux régissent les objectifs de cette activité. Chaque collectivité responsable de cette dernière se distingue pourtant par des caractéristiques locales liées à un territoire, à des infrastructures de réseau ainsi qu à une population donnée. De plus, il existe plusieurs manières d exploiter ces services, ce qui aboutit à des objectifs et résultats différents d une collectivité à l autre. 1/ Définition d un service public d eau potable 1.1 La structure d un service a) Les activités des services d eau potable L exploitation d un service d eau est avant tout l exploitation d un patrimoine. Un opérateur effectue ainsi certaines activités et la structure du patrimoine permettra d en constituer un ensemble homogène : captage, traitement, stockage, transport et distribution sont les activités principales. A chacune de ces activités correspond trois catégories de prestations à réaliser et qui sont tout simplement indispensables au bon fonctionnement du service d eau potable. Il y a tout d abord l investissement, pour le financement et la mise en place de nouvelles infrastructures. D après le BIPE, en moyenne 22,6% des charges annuelles d un service d eau potable sont liées aux investissements 8. En 2004, l investissement public dans le domaine de l eau et de l assainissement s est élevé à 3,4 milliards d euros. Et ces investissements, une fois réalisés, nécessitent d être renouvelés régulièrement et entretenus pour demeurer pérennes. L autre grande catégorie de prestations concerne la gestion du patrimoine. La bonne gestion de ce patrimoine est primordiale car elle confère une sécurité et une fiabilité aux résultats du service. Elle se traduit par le diagnostic, la réparation, l entretien et le renouvellement des infrastructures, tâches qui sont généralement confiées à l exploitant en cas de délégation. 8 SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, p. 12. COURBIS Camille_

12 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Enfin, il y a l exploitation proprement dite qui consiste à faire fonctionner le réseau d eau, à gérer la clientèle, permettant de délivrer de l eau aux abonnés, sous pression et en qualité suffisante. Et tout cela se fait de façon permanente car le résultat de ces activités doit respecter plusieurs principes juridiques fondamentaux liés aux services publics. b) Les principes Outre les obligations de qualité imposées au sein du Code de la Santé Publique (CSP) qui transpose en réalité la directive européenne relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine 9 et qui impose différentes contraintes, s ajoutent les principes de fonctionnement propres aux services publics français. La distribution d eau potable, comme d autres services publics, est soumise au respect de quelques grands principes auxquels il est convenu de donner le nom de lois du service public depuis que Rolland a qualifié ainsi l un d entre eux, à savoir la continuité du service public, les deux autres étant l égalité et la mutabilité. La continuité du service public : le service doit être permanent et sans interruptions autres que celles prévues par la réglementation. Les éléments de ce principe sont, d une part la grève, et d autre part les incidents de la vie d un service. L égalité des usagers devant le service : cette égalité comprend la neutralité du service, c est-à-dire l interdiction pour celui-ci d être exercé de façon différenciée en fonction, par exemple, des convictions religieuses ou politiques des usagers. Ici, l égalité est à comprendre comme : «égalité de traitement des situations semblables» 10. Il doit y avoir une égalité d accès, une égalité devant le tarif et enfin une égalité devant les prestations de ce service. La mutabilité du service : le principe d adaptation ou de mutabilité qui régit le fonctionnement des services publics : «signifie que le régime juridique des services publics doit pouvoir être adapté, chaque fois qu il le faut, à l évolution des besoins collectifs et aux exigences de l intérêt général» 11. Pour l usager du service public, l adaptation du service peut donc se traduire par une amélioration ou une détérioration de sa situation. Aussi, les infrastructures sont une propriété inaliénable de la collectivité. Même en cas de délégation de service public, l entreprise exploitante ne disposera que du bénéfice de ces infrastructures, et la responsabilité du service d eau potable appartient à l exécutif de la collectivité. Enfin, le service de l eau est un service public «à caractère industriel et commercial» (SPIC), et non administratif (SPA), car les activités qui y sont liées réunissent les trois conditions suivantes : elles correspondent à un échange de biens ou de services ; elles sont assurées dans les mêmes conditions que n importe quelle prestation assurée par des entreprises industrielles ou commerciales ; elles peuvent être rémunérées directement par les abonnés en fonction de la qualité du service qu ils consomment, et non par l impôt. Les dépenses du service public sont donc couvertes par les factures des abonnés et parmi les principes comptables se trouve celui relatif à l équilibre financier. Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) stipule que : «Les budgets des services publics à caractère industriel et commercial exploités en régie, affermés ou concédés par 9 Directive n 98/83/CE du 3 novembre 1998, en ligne sur : 10 Chapus R., Droit administratif général, 13 ème édition, Tome 1, Paris, éd. Montchrestien, 2006, p Chapus R., Droit administratif,op. cit, p COURBIS Camille_2008

13 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses» 12. Ce principe a d ailleurs été rappelé récemment au niveau européen : la directive cadre européenne sur l eau 13 énonce plusieurs instruments économiques pour parvenir au bon état écologique notamment le principe initialement français de «l eau paye l eau» qui stipule que l usager ne doit payer que la stricte quantité d eau qu il a consommée ainsi que le principe d une utilisation rationnelle de la ressource. La récente loi sur l eau 14 autorise désormais les collectivités à voter le budget prévisionnel de leur service d eau en excédent, dans le cadre d une programmation pluriannuelle des investissements. Les activités d un service d eau ainsi que leur financement sont donc soumis à un ensemble de règles, de principes identiques sur tout le territoire. Mais ce territoire peut varier d une collectivité à une autre. 1.2 Les limites d un service a) Le périmètre du service et son organisation Le périmètre d un service d eau potable peut être défini comme l ensemble des infrastructures appartenant au service de l eau sur le territoire de la commune. Ce n est pas la majorité, comme on peut le constater au vu de nombreuses communes qui se sont rassemblées sous la forme d un EPCI. Sous l impulsion de la loi Chevènement 15, les communes françaises se sont en effet fréquemment regroupées : en 2006, 92% des communes représentant 90% de la population s étaient regroupées dans EPCI à fiscalité propre 16. Cela permet aux collectivités de fédérer leurs moyens et de mutualiser non seulement leurs financements mais aussi leur savoir-faire et leurs compétences. Elles sont libres de choisir leur mode de gestion directe ou déléguée de leurs services d eau. Les contrats de délégation peuvent être appliqués sur tout ou sur une seule partie de ce territoire et cette zone d application contractuelle sera appelée «périmètre de la délégation». Souvent, le périmètre ne recouvre pas le territoire de la collectivité au moment où les communes adhèrent à une intercommunalité ou lorsque la compétence «eau» y est transférée : «Dans une période transitoire, le président du syndicat ou de la communauté va devoir gérer plusieurs contrats se rapportant au territoire de la collectivité ne correspondant pas nécessairement au périmètre du service» 17. b) Le territoire du service et ses caractéristiques Chaque territoire possède des caractéristiques, des propriétés qui lui sont propres. Un service peut déjà dépendre de sa position géographique : par exemple, les services de 12 CGCT, art. L et L Directive 2000/60/CE du Parlement Européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l eau, article 8 à Loi n du 30 décembre 2006 sur l eau et les milieux aquatiques. 15 Loi n du 12 juillet Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau potable en délégation Contribution à la régulation locale des services publics de l eau potable, Thèse de Sciences de l eau Gestion, Ecole Nationale du Génie rural des Eaux et des Forêts, 2007, p Ibid, p. 17. COURBIS Camille_

14 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Bretagne sont connus pour leurs ressources de mauvaise qualité nécessitant alors un traitement important de potabilisation. Il en va de même pour la qualité du sol ou le dénivelé du réseau. En délégation, l éloignement du centre de gestion local peut aussi être une source de surcoût. La population, le volume et la structure de l habitat peuvent avoir une influence sur le prix de l eau. La forte proportion des coûts fixes amène des rendements d échelle croissants. Ainsi, la population (et sa densité), le nombre d usagers (ou le volume vendu) influenceront les coûts d exploitation mais aussi le tarif du service. Ainsi, nous avons vu qu il y a des caractéristiques telles que le patrimoine et sa gestion, l intercommunalité ou encore le territoire, qui peuvent influer l organisation du service et donc sa qualité. Dans le point suivant, nous allons voir que le mode de gestion du service est une caractéristique déterminante de l organisation. 2/ Des modes de gestion variés La France connaît une grande diversité de modes de gestion, ce qui confère à la distribution d eau une certaine originalité, élément caractéristique de ce que certains appellent «l école française de l eau». Soit il y a gestion directe, soit il y a gestion déléguée. La plupart des auteurs s accordent à penser que la cohabitation de la gestion directe et de la gestion déléguée des services publics est un signe évident de la crise de la notion de service public. Selon Stéphane Duroy : «Cette analyse repose fondamentalement sur l idée que la gestion publique, normalement mise en œuvre dans la gestion directe, et la gestion privée mise en œuvre dans la gestion déléguée sont antagonistes, que la seconde en particulier est la négation de la notion de service public» 18. Ce débat «idéologique» entre gestion privée et gestion publique a occulté la notion de service public que l on pourrait traduire par cette formule: tous les moyens sont bons (ou presque) pour assurer, à un moment donné, l efficience du service public. C est-à-dire que, pour chaque époque, semble correspondre un mode de gestion qui paraît plus favorable pour assurer le service public, ce qui ne traduit pas forcément une négation du service public mais simplement une évolution des conceptions sur les moyens d exercer celui-ci. Le choix se fait avec la volonté d assurer la plus grande efficacité possible au service public. Nous allons voir ici les différentes structures de gestion que peuvent adopter le service de distribution d eau potable synthétisées dans un tableau Prépondérance des modes de gestion déléguée traditionnels : concession et affermage Historiquement, on peut considérer que la régie a été le premier mode de gestion utilisé pour assurer la distribution d eau (avec l exemple de la fameuse fontaine du village). Il ne faut cependant pas perdre de vue que la distribution d eau moderne, c est-à-dire à domicile et qui se développe à partir du milieu du 19 ème siècle doit énormément à la gestion déléguée, autrement dit à la concession de service public, confiée dès cette époque à des 18 Duroy S., La distribution d eau potable en France, contribution à l étude d un service public local, Paris, L.G.D.J, 1996, Tome 177, p Cf. Annexe 1 : Les principaux modes de gestion 14 COURBIS Camille_2008

15 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable sociétés privées comme la Compagnie générale des eaux ou la société Lyonnaise des eaux. Le recours à des sociétés privées s est imposé à cette époque car l immensité de la tâche à accomplir nécessitait la recherche de capitaux privés, les financements publics étant insuffisants. En 1980, sur les 3,6 milliards de m³ d eau distribués en France, 2,1 milliards de m³ (soit 58%) l ont été grâce à des sociétés privées, pour l essentiel dans le cadre de concessions ou d affermages 20. En 2003, 74% des services d eau potable sont gérés par des entreprises privées 21. La délégation de service public confie tout ou une partie du service public à un tiers, généralement une entreprise privée rémunérée par l usager. La collectivité se réserve généralement certaines prestations, comme celle du renouvellement des infrastructures à longue durée de vie et elle reste dans tous les cas responsable du service et du contrôle de son délégataire. Selon la «théorie du fait du prince» 22, la collectivité peut modifier unilatéralement les termes du contrat, sous la condition de conserver l économie générale de celui-ci, définie initialement. Deux formes sont couramment rencontrées : l affermage (représentant 85% des contrats 23 ) et la concession. a) Un mode de gestion en voie de raréfaction : la concession Le contrat de concession de service public est le : «contrat qui charge un particulier ou une société d exécuter un ouvrage public ou d assurer un service public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d intérêt, et que l on rémunère en lui confiant l exploitation de l ouvrage public ou l exécution d un service public, avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l ouvrage ou sur ceux qui bénéficient du service public» (Conclusions de l arrêt du Conseil d Etat du 30 mars 1916, Compagnie d éclairage de Bordeaux 24 ). Il s agit donc d un mode de gestion déléguée dans lequel le concessionnaire est appelé à construire un équipement et à le gérer à ses risques et périls moyennant des redevances perçues sur les usagers. La durée du contrat est, en principe, plus longue que celle de l affermage car elle est assise sur la durée d amortissement des ouvrages financés par le délégataire. b) Un mode de gestion majoritaire : l affermage Il s agit d un mode de gestion par lequel une autorité publique décide, finance et fait réaliser les équipements en tant que maître d ouvrage et confie à un délégataire, appelé fermier : «le soin d exploiter à ses risques et périls, un équipement déjà construit en se rémunérant 20 Ibid, p SPDE/BIPE, «Les services collectifs d eau et d assainissement en France, données économiques, sociales et techniques», juillet 2005, p Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p Cour des Comptes, «La gestion des services d eau et d assainissement», Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés, Paris, éd. du Journal Officiel, 2003, p Bréville A., Boulard L., Partenariats public-privé : Recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux collectivités locales, Paris, La documentation Française, 2006, p. 26. COURBIS Camille_

16 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? directement auprès des usagers» 25. Ils ne doivent déléguer que l exploitation du service, c est-à-dire le maintien en état de fonctionnement (ainsi qu une part du renouvellement) du patrimoine et le fonctionnement de l installation proprement dite, qui comprend aussi la gestion de la clientèle et le recouvrement des impayés. c) Une catégorie intermédiaire : l affermage concessif On peut parler d «affermage concessif» lorsque l on met à la disposition du délégataire un patrimoine dans lequel il n a à investir que de manière partielle. Certaines collectivités mettent ainsi quelques investissements neufs à la charge de leur partenaire ce qui rend la distinction entre affermage et concession assez floue, tant dans les termes du contrat et de leur respect qu au niveau juridique dans son ensemble. 2.2 Persistance des modes de gestion directe : régie dotée de l autonomie financière, régie simple La gestion directe considère que la collectivité est le seul décideur des opérations réalisées sur la totalité du service. Dans cette situation, c est aussi elle qui est chargée de la facturation des usagers. La collectivité assume ici le risque, depuis le financement de l équipement jusqu à son exploitation. La gestion directe recouvre la régie simple, à autonomie financière et celle à autonomie financière et à personnalité morale. a) La rareté de la régie dotée de l autonomie financière Les régies dotées de la seule autonomie financière sont créées et leur organisation administrative et financière est déterminée par délibération du Conseil municipal. Elles sont administrées sous l autorité du maire et du Conseil municipal. Les recettes et les dépenses de l exploitation sont retracées dans un budget annexe de la collectivité de rattachement. L organe de gestion est distinct de la commune : seul propriétaire des biens qui lui sont affectés, la collectivité demeure entièrement maîtresse de la gestion du patrimoine qu elle a affecté à la régie. Mais ce mode de gestion est peu répandu : c est une structure complexe, tant au niveau financier qu organique. b) La régie à autonomie financière et à personnalité morale La régie à autonomie financière et à personnalité morale fréquemment appelée «régie personnalisée» est semblable à la régie à autonomie financière mais elle est dotée, en plus, de la personnalité morale. Elle peut donc avoir une vie juridique, économique, financière et administrative indépendante de la collectivité concernée. C est un établissement public sur lequel la collectivité exerce un contrôle périodique. La régie personnalisée se distingue des autres régies par sa personnalité juridique qui modifie les responsabilités de l élu. c) Le recours fréquent à la régie simple J.F. Auby considère que les régies directes sont les plus répandues, qu elles représenteraient plus de 90% du total des régies 26. Ici, la collectivité compétente assure avec son propre personnel la gestion du service. Elle procède à l ensemble des dépenses 25 Ibid, p Duroy S., La distribution d eau, Op. cit, p COURBIS Camille_2008

17 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable et facture l usager. Elle peut faire appel à des prestataires extérieurs mais les rémunère directement dans le respect du Code des marchés publics (CMP). C est un simple service de la commune qui n est pas contrainte de distinguer le budget de l eau de celui de la collectivité. Toutefois, nous pouvons tout de même souligner que la déclaration de J.F. Auby peut être nuancée : même si la régie simple concerne numériquement de nombreuses collectivités, elle ne porte en réalité que sur des petites collectivités et donc finalement un nombre final d usagers réduit. Par le biais de la régie, les communes assument la responsabilité pleine et entière de leurs services de distribution d eau. C est sur elles que repose donc l intégralité des risques et périls de l exploitation contrairement à ce qu il en est dans le cadre de la gestion déléguée. Aussi, on peut penser que c est pour rechercher un meilleur équilibre des responsabilités entre les délégataires et les collectivités que se sont dessinés des modes de gestion plus originaux Une hybridation des modes de gestion Certains élus choisissent d hybrider la gestion directe et la gestion déléguée. Il est en effet possible de recourir à des partenaires extérieurs sans pour autant que le service soit directement rémunéré par l usager et que la gestion quotidienne du service échappe à la collectivité. Une collectivité en régie peut confier des prestations précises à un partenaire. a) La gérance La gérance, attribuée selon le CMP, est un mode de gestion par lequel : «une collectivité confie à un gérant le soin de faire fonctionner un service public en percevant directement les recettes d exploitation auprès des usagers moyennant une rémunération quasi forfaitaire versée par la collectivité» 27. C est la collectivité qui supporte les risques et gère le budget du service. b) La régie intéressée Il s agit d un contrat qui ressemble à celui décrit pour la gérance donc dans lequel une collectivité publique confie à un délégataire, le régisseur, le soin d exploiter un service public. Cependant, il se différencie par la rémunération du partenaire qui est une rémunération fixe assortie d un intéressement aux résultats. Enfin, nous pouvons noter que si la régie intéressée est un mode de gestion du service public minoritaire sur le plan national et qui peut être regardé comme tombé en désuétude, il doit toutefois être relevé que le SEDIF (Syndicat des Eaux d Ile de France) desservant 4 millions d usagers a délégué la gestion de son service dans le cadre d un contrat de régie intéressée, confié à Veolia. Après avoir vu les différents modes de gestion qui s offrent aux collectivités, apparaît la question du choix pour lequel vont opter ces collectivités. Que cela soit en faveur d une gestion directe ou d une gestion déléguée, il se fait avec la volonté d assurer la plus grande efficacité possible du service public. 27 Bréville A., Boulard L., Partenariats public-privé, Op. cit, p. 28. COURBIS Camille_

18 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? 3/ Le choix du mode de gestion et son illustration au travers du cas lyonnais : le passage d une régie à une délégation de service public Nous allons voir ici que le recours à tel ou tel autre mode de gestion n est pas le résultat du hasard, mais au contraire le fruit des spécificités du service de distribution d eau. Plus précisément, nous allons mettre en évidence que la place occupée par tel ou tel autre mode de gestion est la résultante des caractéristiques historiques et juridiques du service de distribution d eau, mais aussi des caractéristiques propres aux différents modes de gestion. Et pour illustrer ce développement, nous nous appuierons sur le cas lyonnais qui a fait le choix en 1986 de passer d une gestion directe à une gestion déléguée. 3.1 Le choix du mode de gestion a) Les acteurs et leur rôle dans le processus de décision Le responsable de l exécutif local (le maire ou le président de la structure intercommunale) est l acteur central du processus décisionnel. C est lui qui concentre les décisions clés : le choix du mode de gestion et, si délégation il y a, le choix du délégataire, la fixation du niveau du service et enfin la responsabilité du suivi. L assemblée délibérante n intervient que dans la validation du choix de l élu mais elle n y participe pas. Celui-ci a tout d abord la tâche de dresser un bilan des compétences disponibles au sein de sa collectivité et peut éventuellement faire appel à une personne extérieure (un conseiller). Lors de la procédure de passation d une délégation de service public, définie par la loi anti-corruption dite «Loi Sapin» 28, il est stipulé que c est l élu qui détient la «responsabilité exclusive» de la négociation. La seule contrainte réelle qu il possède est le respect de l équilibre économique du contrat qui doit être garanti par le compte d exploitation prévisionnel (CEP) et par un niveau de recettes prévisionnelles correspondant. Sa décision finale, désignant un délégataire suite à une procédure d appel d offre, est effectuée selon le principe de l intuitu personae, c est-à-dire qu il décide à la suite d une négociation de gré à gré et qu il n a pas à justifier ses critères de choix avant sa décision finale. L éventuelle Commission Consultative des Services Publics Locaux (CCSPL) 29 doit être consultée avant toute délibération de l assemblée à ce sujet mais ses attributions sont relativement limitées. En effet, on lui accorde un pouvoir de proposition et de contrôle. Elle peut aussi émettre des avis, mais elle ne possède en aucun cas un pouvoir de décision. La CCSPL est la seule représentation réelle de l usager au sein de ce processus. En dehors de cette dernière, l information de l usager est plutôt restreinte. Enfin, en cas de délégation, le dernier acteur est le délégataire. Les délégataires : «sont en concurrence sur un marché à fort enjeu car l attribution d un contrat de longue durée constitue l assurance d une source de revenus stables 28 Loi n du 29 Janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, cf. Partie 2, La CCSPL concerne entre autres les services publics d eau et d assainissement. Elle est obligatoire depuis la loi de démocratie de proximité de février 2002 pour les communes de plus de habitants et pour les EPCI de plus de habitants. En 2003, selon le SPDE, seules 35% des collectivités concernées avaient mis en place cette commission. 18 COURBIS Camille_2008

19 Partie 1. Organisation d un service public d eau potable voire croissants pour une exploitation présentant des risques réduits et un investissement peu élevé en moyens d exploitation» 30. C est la majeure partie du temps une entreprise qui assure ce rôle. b) Les critères de décision Ils appartiennent à la collectivité et les études ne sont pas toujours approfondies, ni claires. En effet, ils peuvent relever des finances de la collectivité puisque le recours à la délégation peut permettre à la collectivité de limiter son endettement. Ce choix peut encore s appuyer sur les rapports annuels du délégataire pour justifier une exploitation trop chère par rapport aux prestations réalisées. Les critères de choix du mode de gestion se basent, d après l IGD 31, sur : Des critères financiers. Une collectivité fera le choix d un mode de gestion déléguée si, par exemple, elle se rend compte que son taux d endettement est trop élevé et qu elle ne pourra donc plus faire face à l entretien du service. Mais les critères financiers peuvent être autres que le taux d endettement d une collectivité. Il y a aussi : le budget, la facturation et le recouvrement, les coûts de structure et d organisation, la réalisation d investissements supplémentaires, la gestion d investissements, l accès au Fonds de Compensation pour la TVA, Des critères juridiques comme une réglementation de plus en plus stricte imposant de nouvelles normes pouvant être coûteuses au niveau des installations ou de la question de la gestion du personnel, ou encore de la sécurité et de la responsabilité, La technicité du service et la compétence nécessaire pour le gérer qui pourra être trop élevée donc trop coûteuse pour une collectivité qui préfèrera dans ce cas précisément la déléguer, L intérêt pour la collectivité d être ou non en prise directe avec les usagers et la possibilité de mettre en place des mesures sociales. Enfin, nous pouvons noter que la plupart des collectivités en gestion déléguée éprouvent des difficultés à changer de mode de gestion et à revenir à une gestion directe. En principe, ce choix est réversible mais la transition n est pas aisée à organiser. Elle demande beaucoup de temps et une volonté politique forte, d autant plus que, dans de nombreux cas, on peut constater la perte d un savoir-faire, ainsi que des compétences des collectivités face au privé. Une autre justification est que la réglementation (notamment européenne) devient de plus en plus contraignante et que la collectivité n atteint pas la taille requise pour disposer des compétences suffisantes. 3.2 Les motifs de fin de régie de la ville de Lyon : le passage à un contrat de délégation a) Les motifs officiels de fin de régie 30 Fauquert G., Les déterminants du prix des services d eau, Op. cit, p Babusiaux C., de Leyssac L., Régie C., «Marché, contrat de partenariat, délégation Quelle compétition pour l amélioration du service public? Comparabilité, transparence, réversibilité», Rapport du groupe de travail de l IGD sur l harmonisation des conditions de concurrence entre modes de gestion, Paris, La Documentation Française, 2005, p COURBIS Camille_

20 LA DELEGATION DES SERVICES PUBLICS D EAU POTABLE : UN MODE DE GESTION EFFICACE? Officiellement, il y a deux explications données au changement du mode de gestion de la ville de Lyon marquant ainsi le passage d une régie à une délégation, au travers d un contrat d affermage plus précisément. La première justification vient de la volonté de : «normaliser aussi bien les contrats d exploitation que les dispositions tarifaires, l objectif recherché consistant à unifier les modalités de gestion sur l ensemble du territoire communautaire» 32. En fait, la COURLY, devenue la Communauté urbaine de Lyon, hérite en 1970 de nouvelles compétences, notamment celle de l eau. Mais l organisation du service est complexe car la communauté est divisée en plusieurs syndicats des eaux, des régies et des délégations avec deux délégataires différents (Veolia largement majoritaire mais aussi la SDEI). La nécessité d unifier cet ensemble est apparue, notamment celle d intégrer la commune la plus importante celle de Lyon dans un ensemble cohérent afin de pratiquer également, au sein de la communauté, un prix unique de l eau. La ville de Lyon et un certain nombre de communes étaient gérées en régie ainsi que toute la production d eau : l avenant numéro 7, qui est aussi un texte d adaptation, a donc fait entrer ces communes en 1986 dans le contrat d affermage de Nous pouvons aussi constater que tout le personnel a été repris, ce qui est une obligation dans ce type de contrat. Mais une seconde raison, sans aucun doute la plus importante, est avancée pour justifier ce choix : en effet, la COURLY à l époque aurait pu prendre la décision contraire, c est-à-dire opter pour une communauté urbaine gérée entièrement en régie. Or, elle ne l a pas fait : le choix a été celui de la délégation. La raison donnée est celle de niveau d endettement important de la collectivité et du problème du financement futur des installations. La dette communautaire avait, en effet, plus que doublé de 1977 à 1986, passant de 41 millions à 99 millions de francs 33. Déléguer à ce moment là était une manière de se désendetter, de faire reprendre la dette par les fermiers et donc de faire diminuer le taux d endettement pour revenir sur des ratios financiers plus prudentiels d une part. D autre part, le besoin d investissement se faisait lui aussi de plus en plus important. La communauté, ne pouvant les assumer ou emprunter davantage était donc limitée pour développer ses programmes d équipements pourtant essentiels face à une réglementation de plus en plus contraignante (notamment au travers de la Commission européenne). Elle a alors fait le choix de déléguer. Cela peut être interprété différemment : la ville de Lyon commençait à avoir des soucis importants de desserte, traduits par la hauteur des investissements pris en charge par le délégataire dès le début du contrat. Ainsi, même si trouver de la documentation à ce sujet autre que cette délibération, notamment concernant l efficacité de la régie, n est pas chose aisée, nous avons connaissance des deux raisons essentielles qui ont conduit la ville de Lyon à opter pour une délégation. b) Un choix avant tout politique qui s inscrit dans un large mouvement national Mais pour beaucoup, ces raisons officielles cachent simplement un choix politique. Comme le déclare Odile Boguta : «si le choix politique avait été on part trouver des financements, on aurait pu» 34. Tandis que certains dénoncent ouvertement le financement des partis politiques à l époque et que, comme le déclare notamment Jean-Louis Linossier dans Lyon 32 Cf. Annexe 2: Bulletin officiel de la Communauté urbaine de Lyon, «Eaux + Finances Production et distribution de l eau potable Contrats d affermage, Avenants d extension», Bulletin Officiel de la Communauté Urbaine de Lyon, juillet-août-septembre 1986, n 86, 9 p. 33 Ibid, p Cf. Annexe 7 : Entretien avec Odile Boguta. 20 COURBIS Camille_2008