PROCEDURES ET ACTEURS DE L AMENAGEMENT

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1 PROCEDURES ET ACTEURS DE L AMENAGEMENT

2 SOMMAIRE 1. INTRODUCTION : QU EST-CE QUE L AMENAGEMENT? 3 2. QUELLES PROCEDURES D AMENAGEMENT POUR QUELS AVANTAGES? LA ZAC LE LOTISSEMENT LE PERMIS VALANT DIVISION L OPERATION PROGRAMMEE D AMELIORATION DE L HABITAT (OPAH) LE PERIMETRE DE RESTAURATION IMMOBILIERE TABLEAU COMPARATIF DE SYNTHESE QUELS AMENAGEURS? 19 STRUCTURES PUBLIQUES DEDIEES L ETABLISSEMENT PUBLIC LOCAL D AMENAGEMENT LOCAL (EPLA) OU ETABLISSEMENT PUBLIC LOCAL DE RENOVATION URBAINE L ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER LOCAL LE SYNDICAT MIXTE L OFFICE PUBLIC DE L HABITAT 25 STRUCTURES A CARACTERE PRIVE LA SEM LA SOCIETE PUBLIQUE LOCALE D AMENAGEMENT (SPLA) TABLEAU COMPARATIF DE SYNTHESE RESOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE DE LA CO-MAITRISE D OUVRAGE SCHEMAS CLASSIQUES INCIDENCES DE LA CREATION DE STRUCTURES DEDIEES SUR LA SITUATION DE CO-MAITRISE D OUVRAGE INTERET RELATIF DE LA CONCESSION D AMENAGEMENT 35 2 Procédures et acteurs de l aménagement

3 1. INTRODUCTION : QU EST-CE QUE L AMENAGEMENT? Le code de l urbanisme ne comporte pas de définition précise de la notion d aménagement. Comme le souligne à juste titre le CERTU (La forme et les modalités de la contractualisation en aménagement, fiche du CERTU 2011/46), «les opérations d aménagement ne sont définies par l article L du Code de l urbanisme que par des buts.» Précisément, l article L du code de l urbanisme indique : «Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations.» En des termes moins juridiques, pour MM. Gianni et Lemée, l aménagement désigne «un ensemble organisé d études, d acquisitions foncières et de réalisations de travaux et d équipements en vue de la construction ou de la rénovation de bâtiments de toute nature» (P. Gianni et G. Lemée, «Action» ou «opération» d aménagement?, Etudes Foncières n 75, juin 1997, p. 48). De même, pour MM. Fâtome et Raunet, «la notion d'opération [d'aménagement] implique un certain degré de complexité et combine différents types d'action : la réalisation d'équipements, la restauration d'immeubles, l'aménagement de terrains et l'intervention sur le foncier.» (E. Fatôme et M. Raunet, Aménagement urbain, Le Moniteur fasc. IV.200-2). Le Commissaire du Gouvernement Lasvignes dans l'affaire Commune de Chamonix- Mont-Blanc, considère l aménagement comme «un effort d'organisation et d'agencement d'une portion du territoire (d') une logique d'une nature différente de celle qui préside à une opération de construction même ambitieuse» (Conseil d'etat Section, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc, n ). 3 Procédures et acteurs de l aménagement

4 Si l on veut tenter une synthèse, on définira l aménagement comme une opération complexe initiée par une ou plusieurs personnes publiques compétentes sur une portion significative de leur(s) territoire(s), impliquant la réalisation d études, un certain effort de maîtrise du foncier et la mise en œuvre de travaux d infrastructures et de superstructures destinés à créer ou renouveler un milieu urbain de manière rationnalisée. 2. QUELLES PROCEDURES D AMENAGEMENT POUR QUELS AVANTAGES? Le code de l urbanisme identifie dans le Titre premier du Livre III «opérations d aménagement» les trois opérations suivantes : - la zone d aménagement concerté (ZAC), - les opérations de restauration immobilière, - la création de secteurs sauvegardés. Ce ne sont évidemment pas les seules opérations d aménagement existantes, et il faut ajouter à cette liste les lotissements (qui figuraient d ailleurs parmi les opérations d aménagement jusqu à la réforme des autorisations d urbanisme intervenue en ), l opération programmée d amélioration de l habitat (OPAH) ainsi que, dans une certaine mesure, le permis valant division (PCVD, également appelé «permis groupé») Nota : les opérations de résorption de l habitat insalubre (RHI), compte tenu de la spécificité de leur objet, ne seront pas évoquées ici 4 Procédures et acteurs de l aménagement

5 2.1 LA ZAC Définition Opération d aménagement par excellence, la ZAC a été créée par la loi d orientation foncière (LOF) du 30 décembre 1967 afin de succéder aux anciennes zones à urbaniser en priorité (ZUP). L article L du code de l urbanisme définit les ZAC comme «les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.» Il s agit donc d une opération d initiative publique (même si la réalisation proprement dite de la ZAC peut ensuite être confiée à un opérateur public privé), destinée à mettre en œuvre, sur un périmètre et une durée relativement importants : - un programme d équipements publics d infrastructure (voirie, réseaux) et de superstructure (école, crèche, logements sociaux, équipements sportifs etc.) destiné à répondre aux besoins des futurs usagers de la zone, - un programme de constructions à usage d habitation, de commerce, d industries, de services et d installations ou d équipements collectifs publics ou privés. A ce titre, la ZAC est susceptible de concerner la construction ex nihilo, l extension ou la restauration. Localisation La loi SRU a supprimé la possibilité de doter la ZAC d un document d urbanisme dérogatoire au POS, et que l on appelait le plan d aménagement de zone (PAZ). Désormais, les équipements à réaliser dans la ZAC doivent pleinement respecter les dispositions du POS/PLU applicables, quitte à faire évoluer le document d urbanisme communal pour le mettre en conformité avec l opération projetée. Cela étant, la ZAC peut être créée à l origine sur n importe quelle zone du PLU, y compris les zones agricoles ou naturelles et forestières. L article R du code de l urbanisme rappelle seulement que «l aménagement et l équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d urbanisme applicables.» La ZAC est par ailleurs directement soumise au respect du SCOT, lorsqu il existe, mais dans un rapport de simple compatibilité. Le périmètre de la ZAC peut être déjà bâti ou non. Enfin, la ZAC peut porter sur plusieurs périmètres non-contigus : on parle alors de ZAC multisite. 5 Procédures et acteurs de l aménagement

6 Procédure Le régime juridique de la ZAC est fixé par les articles L à L et R à R du code de l'urbanisme. La procédure de ZAC est menée en deux phases successives : - une première phase de création, - une seconde phase de réalisation. Création La ZAC est dans tous les cas initiée par une personne publique compétente. Il peut s agit de l Etat, ou le plus souvent d une Commune ou d un établissement public y ayant vocation (article R du code de l urbanisme) : établissement public de coopération intercommunale, organisme public d HLM ou établissement public d aménagement. La création d une ZAC est soumise à la concertation prévue par l article L du code de l urbanisme. La personne publique à l initiative de l opération constitue un dossier de création approuvé par l organe délibérant et comportant : - un rapport de présentation exposant l objet et la justification de l opération, la description de l état du site et de son environnement, l indication du programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, l énonciation des raisons pour lesquelles le projet faisant l objet du dossier de création a été retenu, - un plan de situation, - un plan périmétral de la zone (ou des zones s il s agit d une ZAC «multi-site», - une étude d impact en fonction des différents critères énumérés aux rubriques 34 et 35 du tableau annexé à l article R du code de l environnement, - l indication du régime fiscal (taxe d aménagement ou exonération) retenu. - une étude de sécurité publique lorsque l opération concerne une agglomération de plus de habitants et porte sur la création de plus de m² de surface de plancher) Le bilan de la concertation peut être tiré simultanément à l approbation du dossier de création. Le dossier de création approuvé est ensuite transmis en 2 exemplaires au Préfet de Région qui saisira la DREAL pour avis (art. R du code de l environnement). Le dossier de création et l avis de l autorité environnementale (ainsi que, le cas échéant, une réponse à l avis émis) sont ensuite mis à disposition du public (art. L du code de l environnement). 6 Procédures et acteurs de l aménagement

7 L approbation de la création de la ZAC a deux conséquences juridiques : - elle permet d une part d opposer un sursis à statuer à toute demande d autorisation concernant des travaux, constructions ou installations situés à l intérieur de la zone, - elle ouvre aux propriétaires de terrains situés dans le périmètre d une ZAC un droit de délaissement leur permettant de mettre en demeure la collectivité publique ou l établissement public qui a pris l initiative de la ZAC de procéder à l acquisition de leur terrain. Réalisation La collectivité approuve ensuite par délibération un dossier de réalisation comprenant : - un projet de programme des équipements publics (PEP) à réaliser dans la zone - lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; - un projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; - les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. - un complément de l étude d impact, s il y a lieu. Parallèlement, la personne publique à l initiative de la ZAC peut décider d en confier la réalisation à un aménageur public ou privé. Par principe, cet aménageur est désigné au terme d une procédure de publicité et de mise en concurrence prévue par le code de l urbanisme (y compris les SEM), à moins que la collectivité publique exerce sur l aménageur un contrôle analogue à celui qu elle exerce sur ses propres services et que cet aménageur réalise l essentiel de ses activités avec elle ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui le contrôlent : on parle alors d exemption in house ou de quasi-régie, et l aménageur n a pas à être mis en concurrence (cas des SPLA, des OPH ou des établissements publics locaux d aménagement). L aménageur assure la maîtrise d ouvrage des travaux et équipements concourant à l opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l opération, y compris, le cas échéant, par la voie de l expropriation ou de la préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l intérieur du périmètre de la concession (nouvel article L alinéa 3 du Code de l urbanisme), 7 Procédures et acteurs de l aménagement

8 Nota : le programme des équipements publics à réaliser dans la zone peut comporter des équipements dont la maîtrise d ouvrage et le financement incombent normalement à d autres collectivités ou établissements publics. En ce cas, l article R du code de l urbanisme prévoit que l accord des personnes publiques concernées est requis, et porte sur les modalités d incorporation des équipements dans leur patrimoine, ainsi que sur leur participation au financement desdits équipements. La maîtrise foncière totale n est pas nécessaire, le concédant ou le concessionnaire pouvant conclure avec les propriétaires de terrains inclus dans le périmètre : - une convention par laquelle le constructeur participe au coût d équipement de la zone (il s agit d une pièce obligatoire du dossier de permis de construire), - une convention, distincte de la première, par laquelle le propriétaire participe à l aménagement de la zone. Les cessions de terrains par l aménagement font l objet d un cahier des charges de cession de terrain (CCCT) approuvé par l exécutif communal ou intercommunal, et qui définit le nombre de m² de surface plancher ainsi que des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales. Les divisions foncières à l intérieur de la ZAC ne sont pas soumises à autorisation de lotir. Il ne peut être mis à la charge de l aménageur de la zone que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone. Achèvement L achèvement de la ZAC est approuvé par délibération sur la base d un rapport de présentation. Elle rend caducs les cahiers des charges de cession de terrain, et met fin à l exonération de taxe d aménagement. Avantages - ZAC multi-site possible - Pas de nécessite d une maîtrise foncière totale du périmètre - Maîtrise foncière facilitée par le droit de délaissement (mais le droit de préemption ou l expropriation restent soumis aux procédures qui leur sont propres) - Outil de financement des équipements publics (si l exclusion de la TA est décidée, le montant de participation est librement négocié avec l aménageur qui répercute ses coûts sur les charges foncières qu il vend) - Suppression de l enquête publique depuis le 1 er juin Inconvénients 8 Procédures et acteurs de l aménagement

9 - Procédure coûteuse, longue et complexe - PAZ supprimé par la loi SRU (fin de l urbanisme dérogatoire) - Modifications difficiles (nécessité de reprendre les phases de création et de réalisation) 9 Procédures et acteurs de l aménagement

10 2.2 LE LOTISSEMENT Définition Le lotissement est une opération de division foncière en vue de bâtir, qui peut s accompagner le cas échéant de la réalisation d équipements de viabilisation (les équipements propres), ainsi que, dans une certaine mesure, d équipements publics liés à l opération. Selon l article L , dans sa rédaction applicable depuis le 1 er mars 2012, «constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis». Les lotissements sont soumis à déclaration préalable ou permis d aménager, selon qu ils s accompagnent ou non de la réalisation d équipements communs. On parle de lotissement communal ou intercommunal lorsque l opération est initiée par une collectivité compétente en la matière. Localisation Le lotissement étant soumis à autorisation d urbanisme, celle-ci ne peuvent être délivrées que pour autant que le terrain d assiette sur lequel il porte est immédiatement constructible : zones U ou AU ouverte à l urbanisation (la réalisation d un lotissement pouvant d ailleurs avoir pour effet d ouvrir à l urbanisation une zone AU, selon ce que prévoit le règlement). Le lotissement peut concerner une ou plusieurs propriétés foncières, mais celles-ci doivent être nécessairement contigües : les lotissements «multisite» ne sont pas autorisés. Procédure Le ou les pétitionnaire(s) (cotitularité possible) déposent un dossier de permis d aménager comprenant notamment un plan de composition d ensemble du projet coté dans les trois dimensions, le programme et les plans des travaux d équipement, un projet de règlement s il est envisagé d apporter des compléments aux règles d urbanisme en vigueur, l engagement du lotisseur de constituer une association syndicale des acquéreur de lots, ainsi qu une notice ou une étude d impact, en fonction du projet. Après instruction et délivrance, le lotisseur réalise les éléments d équipement du lotissement et commercialise les lots. Les équipements propres du lotissement peuvent être transférés dans le domaine public dès leur achèvement, et à titre gratuit. Les acquéreurs de lots bénéficient d une stabilisation de leurs droits à construire pendant 5 ans à compter de la délivrance de l autorisation de lotir. 10 Procédures et acteurs de l aménagement

11 La réalisation d une opération de lotissement suppose une maîtrise foncière totale du terrain d assiette d un seul tenant, seul ou à plusieurs, mais peut être réalisée soit directement par la collectivité, soit par un aménageur désigné dans les mêmes conditions que pour la ZAC. En ce cas, l aménageur assure la maîtrise d ouvrage des travaux et équipements du lotissement, voire également des équipements publics de desserte du lotissement. Comme en ZAC, il peut être chargé par le concédant d acquérir les parcelles nécessaires à la réalisation du lotissement, y compris, le cas échéant, par la voie de l expropriation ou de la préemption. Il procèdera à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l intérieur du périmètre de la concession (nouvel article L alinéa 3 du Code de l urbanisme). Ces cessions pourront éventuellement être soumises à l agrément de la collectivité, et/ou faire l objet, comme en ZAC, d un cahier des charges de cession de terrains. Le lotisseur est redevable de la taxe d aménagement, mais peut également fixer de façon contractuelle en accord avec la collectivité le montant de participation destinée à financer le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers du lotissement en souscrivant une convention de projet urbain partenarial (PUP). Enfin, le lotissement est généralement accompagné d un règlement complétant les dispositions du POS/PLU, ainsi que d un cahier des charges définissant contractuellement les rapports entre colotis. L autorisation de lotir (permis d aménager) suit les règles classiques des permis s agissant de la caducité : l autorisation est périmée si les travaux ne sont pas commencés dans les trois ans de la délivrance (sauf recours des tiers), ou si les travaux sont interrompus pendant plus d une année (art. R du code de l urbanisme). Avantages - Procédure simple à mettre en œuvre - Possibilité de transfert des équipements propres du lotissement dans le domaine public - Financement contractualisé des équipements publics possible (convention de PUP) - Stabilisation des droits à construire - Modifications de programme aisées (permis modificatif ou nouveau permis) 11 Procédures et acteurs de l aménagement

12 Inconvénients - Pas de lotissement «multisite» - Maîtrise foncière totale requise - Ne s applique qu aux terrains nus (sauf reliquat bâti conservé par le lotisseur) - Péremption du permis d aménager si les travaux n ont pas commencé dans les 3 ans de la délivrance, ou s ils sont interrompus pendant plus d un an 12 Procédures et acteurs de l aménagement

13 2.3 LE PERMIS VALANT DIVISION Définition Le permis de construire valant division (PCVD), parfois appelé «permis groupé», permet de regrouper au sein d une même autorisation l aménagement, la construction et la division des terrains. Il s agit selon l article R du code de l urbanisme de «la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet.» Localisation Comme pour le lotissement, il s agit d une autorisation d urbanisme qui ne peut être délivrée que pour autant que le terrain d assiette sur lequel il porte est immédiatement constructible : zones U ou AU ouverte à l urbanisation. Le PCVD peut concerner une ou plusieurs propriétés foncières, mais celles-ci doivent être nécessairement contigües : les PCVD «multisite» ne sont pas autorisés. Procédure Le ou les pétitionnaire(s) (cotitularité possible) déposent un dossier de permis de construire comprenant notamment l ensemble des plans des constructions et équipements de desserte projetés, l étude d impact lorsqu elle est requise, un plan de division, l engagement de constituer une association syndicale des acquéreurs de lots, ainsi qu une notice ou une étude d impact, en fonction du projet. Après instruction et délivrance, le ou les titulaire(s) du PCVD réalise (ou fait réaliser), éventuellement par tranches, les constructions et équipements prévus. La réalisation d une opération en PCVD suppose une maîtrise foncière totale du terrain d assiette, ainsi qu une définition précise du programme de construction à réaliser. Attention, contrairement au lotissement ou à la ZAC, il ne s agit pas d une opération d aménagement expressément qualifiée comme telle : la réalisation des constructions prévues par le PCVD ne peut être concédée, et la maîtrise d ouvrage doit être assurée par le ou les bénéficiaires du permis. La réalisation des travaux peut toutefois faire l objet de marchés de travaux. Le PCVD suit les règles classiques des permis s agissant de la caducité : l autorisation est périmée si les travaux ne sont pas commencés dans les trois ans de la délivrance (sauf recours des tiers), ou si les travaux sont interrompus pendant plus d une année (art. R du code de l urbanisme). Le ou les titulaires d un PCVD sont redevables de la taxe d aménagement, mais peuvent également fixer de façon contractuelle et en accord avec la collectivité compétente le montant de participation destinée à financer le coût des équipements 13 Procédures et acteurs de l aménagement

14 publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers du terrain d assiette en souscrivant une convention de projet urbain partenarial (PUP). Avantages - Regroupe au sein d une même autorisation l aménagement, la construction et la division des terrains. - Procédure simple à mettre en œuvre - Financement contractualisé des équipements publics possible (convention de PUP) - Modifications de programme aisées (permis modificatif ou nouveau permis) Inconvénients - Suppose d avoir défini avec précision un programme d équipements et de construction - La maîtrise d ouvrage ne peut être confiée à un aménageur (même si l opération peut être menée en marché public) - Pas de PCVD«multisite» - Maîtrise foncière totale requise - Ne s applique qu aux terrains nus - Péremption du PCVD si les travaux n ont pas commencé dans les 3 ans de la délivrance, ou s ils sont interrompus pendant plus d un an 14 Procédures et acteurs de l aménagement

15 2.4 L OPERATION PROGRAMMEE D AMELIORATION DE L HABITAT (OPAH) Définition Créée par la loi d orientation pour la ville (LOV) du 13 juillet 1991, l OPAH est définie par l article L du code de la construction et de l habitation. Les OPAH «ont pour objet la réhabilitation du parc immobilier bâti. Elles tendent à améliorer l'offre de logements, en particulier locatifs, ainsi qu'à maintenir ou à développer les services de voisinage. Elles sont mises en œuvre dans le respect des équilibres sociaux, de la sauvegarde du droit des occupants et des objectifs du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ainsi que, s'il existe, du programme local de l'habitat.» Il s agit d un outil d aménagement conventionnel entre la collectivité compétente en matière d habitat, l ANAH et l Etat, destiné à inciter financièrement des investisseurs privés à améliorer ou réhabiliter des logements existants sur un périmètre déterminé. Ce type d opération est notamment utilisé pour la réhabilitation de copropriétés dégradées. Localisation Le périmètre de l OPAH correspond à un parc immobilier bâti existant à réhabiliter. La circulaire du 8 novembre 2002 prévoit que l OPAH concerne des quartiers ou zones présentant un bâti dégradé en milieu rural, périurbain ou urbain, dans tous types de bourgs, de villes ou d agglomérations, et souvent confrontés à des vacances de logements, des dévalorisations de l immobilier, ou des insuffisances quantitatives ou qualitatives de logements, d équipements publics ou de commerces. Procédure La collectivité compétente en matière d habitat, l ANAH et l Etat souscrivent une convention d une durée de 5 ans maximum précisant : - le périmètre de l opération, - le montant total des aides susceptibles d'être accordées par l'agence nationale de l'habitat, l'etat et, le cas échéant, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale ou d'autres personnes publiques ou privées, pour l'amélioration de l'habitat, la construction de logements sociaux, l'acquisition de logements en vue de leur amélioration pour un usage locatif social, les baux à réhabilitation et les actions d'accompagnement prévues ; - les actions d'accompagnement et d'amélioration du cadre de vie prévues par l'etat, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale ; - les actions destinées à assurer le respect de la diversité de la population dans les quartiers, à maintenir le caractère social de l'occupation des logements et à favoriser le maintien sur place des occupants ; 15 Procédures et acteurs de l aménagement

16 - les actions destinées à assurer le maintien ou l'implantation de services ou d'équipements commerciaux ou artisanaux de proximité. L OPAH a pour but d inciter les propriétaires privés à réhabiliter leurs logements, de développer les logements locatifs sociaux, et de requalifier les espaces publics existants. On distingue plusieurs types d OPAH, en fonction du montant des financements proposés et des actions menées : - OPAH de renouvellement urbain, - OPAH de revitalisation urbaine, - OPAH-copropriétés. Les OPAH peuvent s accompagner de politiques d action foncière destinées à faciliter les démolitions-reconstructions. Avantages - Financements externes (ANAH, Etat) - Permet d associer les propriétaires privés Inconvénients - Applicable uniquement à un parc immobilier existant et dégradé - Pas de concession possible d une OPAH - Dispositif de financement avant tout (procédure incitative) - Durée limitée (5 ans maximum) 16 Procédures et acteurs de l aménagement

17 2.5 LE PERIMETRE DE RESTAURATION IMMOBILIERE Définition L article L du code de l urbanisme définit les opérations de restauration immobilière comme des «travaux de remise en état, de modernisation ou de démolition ayant pour objet ou pour effet la transformation des conditions d'habitabilité d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles. Elles sont engagées à l'initiative soit des collectivités publiques, soit d'un ou plusieurs propriétaires, groupés ou non en association syndicale.» Localisation Le PRI s applique dans le milieu bâti. Procédure Après déclaration d utilité publique, la personne publique à l initiative de l opération définit un programme de travaux pour chaque immeuble à restaurer, ainsi qu un délai de réalisation. Lors de l enquête parcellaire, la personne à l initiative de l opération notifie à chaque propriétaire concerné le programme des travaux qui lui incombent. Si celui-ci accepte de réaliser les travaux, directement ou via l organisme chargé de la restauration, son immeuble n est pas compris dans l arrêté de cessibilité. A défaut, les immeubles concernés sont expropriés. Avantages - Mécanisme semi-coercitif permettant de contraindre les propriétaires à restaurer leurs immeubles, sauf à être expropriés. Inconvénients - Objet et localisation limités. 17 Procédures et acteurs de l aménagement

18 2.6 TABLEAU COMPARATIF DE SYNTHESE ZAC Lotissement PCVD OPAH PRI Initiative Publique Publique ou privée Publique ou privée Publique Publique ou privée Zones Toutes zones Zones U et AU Zones U et AU Secteur bâti existant Secteur bâti existant Multisite Oui Non Non Non Non Secteur bâti/non-bâti Bati/Non bâti Non bâti Non bâti Bâti Bâti Financement Contractualisé avec l aménageur Contractualisé avec les constructeurs sur terrains non-maîtrisés par l aménageur Contractualisé avec l aménageur (équipements propres) TA ou PUP possible (équipements publics) TA ou PUP possible (équipements publics) Subventions ANAH Prise en charge par les propriétaires privés Prise en charge par les propriétaires privés Recours à un aménageur Oui Oui Non (sauf mandat loi MOP et marchés de travaux) Non Non Réalisation d équipements publics Oui Oui (équipements propres + équipements publics) Oui (constructions et équipements prévus au PC) Limité (requalification des existants) Non Complexité Oui Non Non Oui Oui (DUP) Maîtrise foncière totale Non (+ droit de délaissement) Oui Oui Non Non Prérogatives de puissance publique (préemption, expropriation) Possible Possible Possible Non Possible (expro) 18 Procédures et acteurs de l aménagement

19 3. QUELS AMENAGEURS? Une collectivité peut soit réaliser une opération d aménagement en régie directe, soit en concéder la réalisation à «toute personne y ayant vocation» (article L du code de l urbanisme). Parmi les structures ayant vocation à mener une opération d aménagement pour le compte de la collectivité, on distingue les structures publiques ou privés dédiées à ce type d opération. La création de telles entités permettent notamment de regrouper plusieurs collectivités aux compétences et/ou territoires distincts intéressées à la réalisation d une même opération d aménagement. Parmi ces structures, certaines n interviennent pas systématiquement «pour le compte de», et disposent d une initiative propre pour mener leurs opérations d aménagement. STRUCTURES PUBLIQUES DEDIEES 19 Procédures et acteurs de l aménagement

20 3.1 L ETABLISSEMENT PUBLIC LOCAL D AMENAGEMENT LOCAL (EPLA) OU ETABLISSEMENT PUBLIC LOCAL DE RENOVATION URBAINE Textes Articles L et suivants du code de l urbanisme, issus de la loi ENL du 1 er août Principe Une ou plusieurs collectivités locales compétentes en matière d aménagement décident par délibérations concordantes de créer ensemble un établissement public local d aménagement. La création de l EPLA est entérinée par arrêté préfectoral. L EPLA est un établissement public industriel et commercial (EPIC) compétent pour conduire, pour le compte exclusif de ses membres, des opérations et actions de rénovation urbaine et de développement économique. Collectivités concernées Toutes collectivités compétentes en matière d aménagement. Création et fonctionnement L EPLA est créé par arrêté préfectoral sur délibérations concordantes des collectivités concernées. Il est constitué sous forme d EPIC et administré par un conseil d administration. Les délibérations concordantes fixent les statuts de l EPLA, qui règlent la liste des membres, la désignation de ses organes (DG, conseil d administration) et ses modalités de fonctionnement. Atouts - Relative liberté d organisation dans les statuts - La constitution sous forme d EPIC permet de s affranchir d une partie des contraintes pesant sur les collectivités locales (comptabilité privée, personnel soumis au code du travail), - Les collectivités peuvent librement confier à l EPLA des opérations d aménagement (exemption in house), - La mise à disposition de personnels peut être envisagée. 20 Procédures et acteurs de l aménagement

21 Contraintes - La compétence des EPLA se limite à l aménagement des espaces déjà urbanisés, éligibles aux aides de l Agence nationale de rénovation urbaine(anru) - Contrôle de légalité sur les actes de l EPLA - Contrats de l EPLA soumis au code des marchés publics - Intervention pour le compte exclusif de ses membres 21 Procédures et acteurs de l aménagement

22 3.2 L ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER LOCAL Textes Articles L et suivants du code de l urbanisme, issus de la loi SRU du 13 décembre Principe Un ou plusieurs EPCI compétents en matière de SCOT, de ZAC ou de PLH ainsi que des Communes non-membres de ces établissements et la région ou le département décident par délibérations concordantes de créer ensemble un établissement public foncier local. La création de l EPFL est entérinée par arrêté préfectoral. L EPFL est un EPIC compétent pour réaliser, pour son compte, pour celui de ses membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement, la protection des espaces agricoles et naturels périurbains. Collectivités concernées Un ou plusieurs EPCI compétents en matière de SCOT, de ZAC ou de PLH ainsi que des Communes non-membres de ces établissements, le département et la région. Ces établissements interviennent sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres et, à titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci. Création et fonctionnement Comme pour l EPLA, l EPFL est créé par arrêté préfectoral sur délibérations concordantes des collectivités concernées. Il est constitué sous forme d EPIC et administré par un conseil d administration. Comme pour l EPLA, les délibérations concordantes fixent les statuts de l EPFL, qui règlent la liste des membres, la désignation de ses organes (DG, conseil d administration et assemblée générale) et ses modalités de fonctionnement. Chaque membre de l EPFL est représenté à l assemblée générale, laquelle élit le conseil d administration. Les EPFL perçoivent de plein-droit la taxe spéciale d équipement (art bis du CGI), il s agit d une taxe additionnelle à la TFB, la TFNB, la TH et la CET. Aucune opération de l'établissement public ne peut être réalisée sans l'avis favorable de la commune sur le territoire de laquelle l'opération est prévue. 22 Procédures et acteurs de l aménagement

23 Ils interviennent sur le territoire de leurs membres et, par exception, à l extérieur de celui-ci si les acquisitions foncières sont nécessaires à une opération menée à l intérieur du périmètre d intervention. Atouts - Relative liberté d organisation dans les statuts - La constitution sous forme d EPIC permet de s affranchir d une partie des contraintes pesant sur les collectivités locales (comptabilité privée, personnel soumis au code du travail), - Les collectivités peuvent librement confier à l EPFL des opérations d aménagement (exemption in house). - L EPFL est financé par l impôt, - Possibilité d intervention pour son propre compte ou au profit de personnes publiques tierces, - La mise à disposition de personnels peut être envisagée. Contraintes - Objet exclusivement foncier, à l exclusion de toute mission d aménagement - Contrôle de légalité sur les actes de l EPFL - Contrats de l EPFL soumis au code des marchés publics 23 Procédures et acteurs de l aménagement

24 3.3 LE SYNDICAT MIXTE Textes Articles L et suivants du CGCT. Principe Les collectivités peuvent opter pour la création d un Syndicat mixte, établissement public doté de la personnalité morale et de l autonomie financière, à caractère administratif ou industriel et commercial en fonction des compétences qu il exerce (en l occurrence, s agissant de l aménagement, il s agira d un EPIC). Collectivités concernées Le Syndicat mixte est dit «fermé» lorsqu il ne comprend que des Communes et/ou des EPCI parmi ses membres, «ouvert» lorsqu il intègre en outre d autres collectivités territoriales (Région, Département) ou personnes morales de droit public (CCI, Chambre d agriculture ou autres établissements publics). Création et fonctionnement Le Syndicat mixte est créés par arrêté préfectoral sur délibérations concordantes des 2/3 des membres représentant plus de 50% de la population totale ou de 50% des membres représentant plus des 2/3 de la population totale. Il est administré comme un EPCI par un organe délibérant composé de représentants des membres du Syndicat, un bureau et un Président. Atouts - Initiative propre (transfert de compétence), - Regroupe diverses personnes morales de droit public, - Personnel soumis au code du travail, - Relations entre le Syndicat mixte et ses membres couverte par l exemption in house (sur des prestations de services non-liées au transfert de compétences), - La mise à disposition de personnels peut être envisagée. Contraintes - contrôle de légalité, - règles de la comptabilité publique des EPIC (M4) - soumission au code des marchés publics 24 Procédures et acteurs de l aménagement

25 3.4 L OFFICE PUBLIC DE L HABITAT Textes Articles L et suivants du code de l urbanisme. Principe Une Commune ou un EPCI compétent en matière d habitat peut créer un office public de l habitat (OPH), sous la forme d un EPIC local, afin de réaliser pour son compte ou pour le compte de tiers des opérations d aménagement (mais la réalisation d opérations de logements sociaux, la gestion de ces logements). Collectivités concernées Toute Commune ou un EPCI compétent en matière d habitat. Création et fonctionnement Les OPH sont créés par décret à la demande de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de rattachement. Il s agit d EPIC. Ils sont administrés par un conseil d administration comportant notamment des membres de la collectivités de rattachement, et dirigés par un directeur général. Atouts - Les relations entre l OPH et sa collectivité de rattachement sont couvertes par l exemption in house (CAA Paris, 30 juin 2009, Ville de Paris, n 07PA02380). - L OPH peut être à l initiative d une opération d aménagement, ou intervenir en tant qu aménageur de sa collectivité de rattachement ou même d une collectivité tierce (pas d exemption in house dans ce cas), - La mise à disposition de personnels peut être envisagée Contraintes - L OPH est soumis à l ordonnance de 2005 pour la passation de ses marchés. - Il n a qu une seule collectivité de rattachement (pas de mutualisation de moyens entre différentes collectivités). - Il est également soumis au contrôle de légalité 25 Procédures et acteurs de l aménagement

26 26 Procédures et acteurs de l aménagement STRUCTURES A CARACTERE PRIVE

27 3.5 LA SEM Textes Articles L et suivants et R et suivants du CGCT. Principe Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui sont les leurs, des Sociétés d économie mixte les associant à une ou plusieurs personnes privées ainsi qu à d autres personnes publiques le cas échéant, en vue d exploiter toute activité d intérêt général, dont l aménagement. Collectivités concernées La SEM permet d associer au sein d une même structure non seulement les collectivités et leurs groupements normalement compétents en matière d aménagement ou d habitat, mais également le Département ou la Région. Des personnes morales de droit privé complètent l actionnariat de la SEM, parmi lesquels la Caisse des Dépôts et Consignations ou des établissements financiers. Création et fonctionnement La SEM est créée comme n importe quelle Société commerciale par immatriculation au registre du commerce et des sociétés, après délibérations des collectivités concernées. Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent impérativement plus de la moitié du capital et des voix dans les différents organes de la Société, avec un maximum de 85% du capital. La SEM, comme n importe quelle société anonyme, est gérée par l assemblée générale des actionnaires, et administrée, au choix, selon une formule moniste (conseil d administration et Président) ou dualiste (directoire et conseil de surveillance). Dans la formule moniste, le Président du Conseil d administration peut également exercer les fonctions de Directeur Général. Dans la formule dualiste, la direction est assurée par le directoire, dont l un des membres a la qualité de Président. Atouts - Règles de la comptabilité privée, - Personnel soumis au code du travail, - permet l association, sous certaines limites de participation en capital (moins de 50%), de personnes privées, - la SEM est autorisée, sous réserve d habilitation par ses statuts, à intervenir au profit de personnes publiques autres que les collectivités actionnaires (dans le 27 Procédures et acteurs de l aménagement

28 respect des principes de publicité et de mise en concurrence), et au profit de personnes privées. Contraintes - Les relations entre la SEM et ses collectivités actionnaires sont normalement soumises aux règles de publicité et de mise en concurrence (CAA Bordeaux, 9 novembre 2004, SODEGIS, n 01BX00381), - La SEM reste en tout état de cause soumise, de par sa nature «mixte», à certains contrôles publics, notamment du Juge des comptes, ou du représentant de l Etat (contrôle de légalité sur certains actes). - Du fait de sa constitution sous forme de S.A., la SEM est également soumise au contrôle du Commissaire aux comptes (mais cela peut aussi s assimiler à un avantage). - Enfin, la SEM est soumise, pour la passation de ses contrats, aux règles de publicité et de mise en concurrence prévues par l ordonnance du 6 juin 2005 et ses décrets d application. 28 Procédures et acteurs de l aménagement

29 3.6 LA SOCIETE PUBLIQUE LOCALE D AMENAGEMENT (SPLA) Textes Articles L et suivants du code de l urbanisme. Principe Créée par la loi ENL du 13 juillet 2006 pour remédier au problème de la mise en concurrence des SEM imposée par le droit communautaire, la SPLA est une société privée à capital entièrement public regroupant les collectivités territoriales et leurs groupements. En-dehors de cette particularité de l actionnariat, la SPLA est soumise au régime des SEML par renvoi du Législateur. Son objet social est cependant limité aux opérations d aménagement au sens large. Collectivités concernées Les collectivités territoriales et leurs groupements directement compétents en matière d aménagement ou d habitat, ainsi que les départements et régions. Création et fonctionnement La SPLA est créée comme n importe quelle Société commerciale par immatriculation au registre du commerce et des sociétés, après délibérations des collectivités concernées. Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent 100% du capital de la SPLA, et une collectivité doit impérativement détenir à elle seule plus de 50% des droits de vote (collectivité «chef de file»). La SPLA, comme n importe quelle société anonyme, est gérée par l assemblée générale des actionnaires, et administrée, au choix, selon une formule moniste (conseil d administration et Président) ou dualiste (directoire et conseil de surveillance). Dans la formule moniste, le Président du Conseil d administration peut également exercer les fonctions de Directeur Général. Dans la formule dualiste, la direction est assurée par le directoire, dont l un des membres a la qualité de Président. Atouts - Comptabilité privée, - Personnel de droit privé, - Permet l association de plusieurs collectivités, - bénéficie de l exemption in house dans ses relations avec ses membres. 29 Procédures et acteurs de l aménagement

30 Contraintes - La SPLA doit comprendre au moins deux collectivités distinctes (loi Boutin n du 25 mars 2009). - La SPLA, comme la SEM, reste en tout état de cause soumise, de par sa nature «mixte», à certains contrôles publics, notamment du Juge des comptes, ou du représentant de l Etat (contrôle de légalité sur certains actes). - Du fait de sa constitution sous forme de S.A., la SPLA est également soumise au contrôle du Commissaire aux comptes (mais cela peut aussi s assimiler à un avantage). - La SPLA est soumise, pour la passation de ses contrats, aux règles de publicité et de mise en concurrence prévues par l ordonnance du 6 juin 2005 et ses décrets d application. - La SPLA ne peut exercer ses compétences que pour le compte de ses membres, dans le cadre d un contrat ou d une concession d aménagement. 30 Procédures et acteurs de l aménagement

31 3.7 TABLEAU COMPARATIF DE SYNTHESE EPLA EPFL Syndicat mixte OPH SEM SPLA Personne publique/ privée Publique Publique Publique Privée Privée Membres Une ou plusieurs collectivités compétentes en aménagement Un ou plusieurs EPCI compétents en matière de SCOT, de ZAC ou de PLH + Communes extérieures à l EPCI Toutes collectivités territoriales + CG, CR et chambres consulaires Commune ou EPCI de rattachement compétente en matière d habitat et aménagement Toutes collectivités Toutes collectivités compétentes en matière d habitat et aménagement + CG et CR Participation privée Non Non Non Non Oui Non Initiative propre Non Oui Oui (transfert de compétence) Oui Non Non Exception in house Oui Oui Oui Oui Non Oui Périmètre Territoires de ses membres Territoire de ses membres + personnes tierces Territoire de ses Communes et EPCI membres Territoire de sa collectivité de rattachement + tout ou partie du département pour les OPH municipaux et interco. En principe celui de ses collectivités actionnaires, mais les statuts peuvent y déroger Territoire de ses membres Compétences Limitées à la rénovation urbaine et au dvt économique Maîtrise foncière uniquement Librement définies par les statuts Opérations de logement social (construction, gestion) Opérations et actions d aménagement Définies par son objet social Aménagement, opérations de construction, AMO Toutes opérations d aménagement au sens large 31 Procédures et acteurs de l aménagement

32 Comptabilité Publique (M4) Publique (M4) Publique (M4) Publique (M31) ou privée Privée Privée Statut personnels Privé Privé Privé Privé (pour les nouveaux OPH) Privé Privé Administration CA et DG AG, CA et DG Président, Bureau Assemblée délibérante et CA et DG CA + Prés. Conseil de surveillance + Directoire + Prés. CA + Prés. Conseil de surveillance + Directoire + Prés. Marchés CMP CMP CMP Ordonnance de 2005 Ordonnance de 2005 Ordonnance de 2005 Contrôle de légalité Oui Oui Oui Oui Partiel Oui 32 Procédures et acteurs de l aménagement

33 4. RESOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE DE LA CO- MAITRISE D OUVRAGE Comme on l a vu en première partie de la présente note, la réalisation d une opération d aménagement est nécessairement complexe et implique la réalisation d études et de travaux d infrastructures et de superstructures. Bien souvent, la maîtrise d ouvrage des différents équipements prévus à l opération relève de la compétence de collectivités distinctes (département, intercommunalité ou communes membres), quand elle ne relève pas simultanément de la compétence de plusieurs collectivités. Les cas du parking-relais ou du giratoire, que nous avons eu l occasion d évoquer dans de précédentes notes, sont sans doute les expressions les plus topiques de cette intervention simultanée, source de complexité juridique. 4.1 SCHEMAS CLASSIQUES Pour le cas où les ouvrages relèvent, chacun, de maîtres d ouvrage différents, la loi MOP prévoit en son article 4 la possibilité de conclure un mandat de maîtrise d ouvrage dit mandat «loi MOP». Par ce biais, une collectivité confie à l autre certaines de ses prérogatives de maître d ouvrage. Toutefois, le mandat loi MOP n autorise pas le mandataire à choisir les maîtres d œuvre et les entreprises pour le compte du mandat, et concrètement, la commission d appel d offres du mandant reste compétente pour désigner les attributaires (Conseil d Etat, 17 février 1993, Société Equipement Auvergne), ce qui complique de manière significative l opération. Pour le cas où un ouvrage relève simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d ouvrages, il faut recourir pour chaque ouvrage à la conclusion d une convention de comaîtrise d ouvrage au sens de l article 2 II. de la loi MOP n du 13 juillet 1985, permettant la désignation d un maître d ouvrage unique qui sera chargé de passer seul les marchés. Le maître d ouvrage unique dispose ainsi, contrairement au mandat loi MOP, d une délégation pleine et entière pour assurer la réalisation d un ouvrage. 33 Procédures et acteurs de l aménagement

34 4.2 INCIDENCES DE LA CREATION DE STRUCTURES DEDIEES SUR LA SITUATION DE CO-MAITRISE D OUVRAGE Parmi les différentes structures possibles, seule la création d un syndicat mixte pour la réalisation d une opération d aménagement donnée permet en elle-même de lever définitivement cette difficulté de la co-maîtrise d ouvrage. Le syndicalisme «à la carte» autorise en effet chacune des collectivités intéressées à la réalisation d une opération d aménagement à transférer intégralement sa compétence pour la réalisation et l exploitation de tel ou tel ouvrage nécessaire à la réalisation de l opération d aménagement. Les vicissitudes de la co-maîtrise d ouvrage sont ainsi réglées par le transfert de compétence opéré sur le Syndicat (même s il reste à définir les modalités de participation de chaque membre au budget du Syndicat). Hors ce cas de figure, la création d un EPLA, d une SEM ou d une SPLA ne résout absolument pas les problèmes de co-maîtrise d ouvrage. En effet, l intervention de ces structures dédiées s effectue dans un cadre nécessairement contractuel, et chaque collectivité concernée conserve, dans un schéma classique, ses prérogatives de maître d ouvrage. Il est certes possibles que chaque collectivité concernée confie à l opérateur un mandat de type «loi MOP», mais comme on l a vu précédemment, ce mandat (article 4 de la loi du 13 juillet 1985) n autorise pas les maîtres d ouvrage à se démettre de certaines de leurs compétences, notamment s agissant du choix des maîtres d œuvre et des entreprises. La structure mandataire est ainsi obligée de faire «remonter» le choix des maîtres d œuvres et entreprises à chacun de ses mandants 34 Procédures et acteurs de l aménagement