LOCAL AU NOM DE L URBAIN?»

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1 «RENOUVELER LE MODELE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE LOCAL AU NOM DE L URBAIN?» RECHERCHE COMPARATIVE SUR TROIS VILLES EN RECONVERSION DE L EUROPE DE L OUEST : GENES, SAINT-ETIENNE ET SHEFFIELD Recherche menée dans le cadre du programme «Renouveler l urbain au nom de la mixité?» pour le PUCA, Ministère de l Ecologie, du Développement et de l Aménagement Durables MAPA F (CO ) du 2 novembre 2005 Septembre 2007 DORMOIS Rémi EPURES MENEZ Florence CERTU

2 Introduction Le présent rapport présente les principaux éléments conclusifs de la recherche que nous avons menée pour le PUCA dans le cadre du programme : «Renouveler l urbain au nom de la mixité?». Cette recherche s est déroulée sur 18 mois. Le rapport comprend trois parties. La première partie présente la problématique de notre recherche ainsi que la méthode mise en œuvre pour répondre à notre question et à nos hypothèses de recherche. La deuxième partie présente la politique de renouvellement urbain mise en place à Saint-Etienne depuis la fin des années quatre vingt dix. Cette seconde partie comprend aussi deux regards sur les politiques de renouvellement urbain à Sheffield et à Gênes : l évolution des formes du partenariat public-privé dans le cas de Sheffield, le rôle des grands évènements culturels dans le renouvellement urbain à Gênes. Enfin la troisième partie propose une lecture croisée des trois modes d administration du renouvellement urbain de façon à renseigner nos hypothèses de recherche. Dans cette introduction nous souhaiterions aussi insister sur une caractéristique de notre démarche de recherche. Nous avons très clairement donné une priorité à une analyse du contenu des dispositifs d action, des systèmes d acteurs se formant autour de ces dispositifs d action. Ce choix de partir des pratiques et des projets rend plus difficile le travail de montée en généralité et de théorisation. Il nous a semblé néanmoins nécessaire au regard de notre objet de recherche : les politiques de renouvellement urbain dans trois villes en reconversion appartenant à trois pays différents. En effet le renouvellement urbain ne renvoie pas à un objet parfaitement défini, la délimitation de ce qui relève du renouvellement urbain se fait en fonction des contextes territoriaux. Plutôt que de nier ce caractère constructiviste du renouvellement urbain, nous en avons fait un postulat qui nous a conduit à privilégier une entrée par ce que les acteurs locaux, les politiques publiques nationales identifiaient comme relevant du renouvellement urbain.

3 1 ère partie : présentation de la problématique de recherche et de la méthode retenue Notre problématique se nourrit très fortement de notre choix de travailler sur les villes en reconversion économique. Par ville en reconversion économique, nous désignons des villes - entendues au sens fonctionnel et non pas administratif dont l économie locale a traversé une crise économique profonde fréquemment dans le secteur industriel et dont les conséquences de cette crise sont encore visibles aujourd hui aux niveaux de la qualification de la population, du niveau de revenus de ces populations ou de l importance du chômage pour certaines populations. Nous reviendrons plus en détail sur les raisons de ce choix (cf. 1.4) dans la suite du rapport. A ce stade nous aimerions insister sur deux caractéristiques de la conduite de l action publique urbaine dans les villes en reconversion. En premier lieu, les villes en reconversion sont confrontées, peut-être davantage que d autres profils de ville, à une crise de leur gouvernabilité. Certes un contexte de crise économique peut être un facteur de mobilisation de la société locale autour d un projet commun tel qu une démarche de planification stratégique comme cela a pu être observé à Barcelone ou à Liverpool (Lefevre, 2001). Néanmoins la désindustrialisation s est traduite par une crise de confiance profonde entre les élites politiques, économiques et sociales des villes en reconversion. Cet héritage des rapports sociopolitiques constitue un handicap pour générer de l action collective qui n est pas insurmontable comme le montre des expériences telles que Turin mais dont l effet en termes de résistance au changement ne doit pas être occulté. En second lieu, les villes en reconversion sont poussées davantage que les autres villes à devoir innover dans leur politique publique. Les programmes d action publique définis par l Union Européenne et les Etats sont très fréquemment sous tendus par un modèle de développement territorial basé sur des territoires innovants, en croissance et compétitifs (Jobert, 1994). C est notamment le cas en matière de logement où les dispositifs d action sont pensés pour des contextes de marché immobilier tendus et visent fréquemment à fluidifier les parcours résidentiels ou à faciliter l accès au logement des plus modestes. Mais dans les villes en reconversion le marché immobilier est soit atone, soit en phase de redémarrage. Les élus et les techniciens doivent alors souvent bricoler à partir de l arsenal législatif existant pour fabriquer des dispositifs qui viseront à redonner confiance aux investisseurs privés, à réinscrire des quartiers voire des morceaux de villes dans les mécanismes de marché. 3

4 Partant de ces deux constats, notre problématique porte sur la façon dont les acteurs politiques, économiques et sociaux présents dans les villes en reconversion se saisissent de la thématique du renouvellement urbain et plus particulièrement l articulent-ils, ou non, et sous quelle forme avec leur stratégie de développement économique? Pour bâtir nos hypothèses quant aux modalités de cette réappropriation, nous avons revisité les travaux de recherche menées dans trois domaines : l analyse des pratiques de renouvellement urbain, l analyse du rôle économique des villes et notamment de la place de l attractivité résidentielle dans l économie locale et enfin la gouvernance urbaine. Les observateurs des politiques d urbanisme travaillant sur la thématique du renouvellement urbain soulignent que les dispositifs d action restent différents d un pays à un autre mais que tous ces dispositifs partagent un objectif commun. L action de renouvellement urbain entend dépasser la simple intervention sur le cadre physique pour provoquer un changement dans la façon de conduire l action publique urbaine (1.1). Les géographes et les économistes qui travaillent sur la dimension économique des villes insistent sur le fait que les villes ne sont plus seulement des espaces pour l accueil d activités économiques mais deviennent, dans l économie de la connaissance, un outil collectif de production de richesses (1.2). Leurs travaux offrent aussi un regard renouvelé sur le thème de l attractivité résidentielle (1.2). Améliorer l offre d habitat notamment celle destinée aux ménages qualifiés et aux ménages aux revenus supérieurs aménager des espaces publics de qualité, ont des répercussions sur le développement économique local. Les politiques d attractivité résidentielle sont favorables à l accueil d ingénieurs, de cadres qui développeront localement des activités à haute valeur ajoutée (services aux entreprises, nouvelles technologies de l information et de la communication, ). En outre, ces ménages aux revenus supérieurs consommeront localement ce qui sera favorable aux commerces, aux entreprises de services. Les politistes travaillant sur le gouvernement des villes relèvent que celui-ci prend de plus en plus la forme de la construction d acteurs publics et privés coopérant, échangeant leurs 4

5 ressources afin de mettre en œuvre un ensemble d objectifs définis collectivement (1.3). Ils mettent en lumière aussi que la capacité à faire aboutir des projets opérationnels, à donner des signes visibles de son action politique sont les formes contemporaines de la légitimation politique (1.3). Ces résultats de recherche nous permettent de préciser notre problématique sous la forme de trois hypothèses. Le renouvellement urbain constituerait un vecteur de changement dans la conduite de l action publique urbaine dans les villes en reconversion. Il permettrait d abord de développer le partenariat public-privé notamment avec les promoteurs et les propriétaires privés en cherchant à réinscrire dans les mécanismes de marché des zones dévalorisées. Il favoriserait la diffusion de nouveaux modes de faire parmi les services des collectivités en particulier une plus grande inter-sectorialité en intégrant des actions sur l habitat, les activités économiques, l espace public et les déplacements et une plus grande rigueur dans la gestion de projet en obligeant les services à mener des projets d envergure dans des calendriers serrés et dans des enveloppes financières contraintes. Du fait du rôle économique croissant de l attractivité résidentielle dans le contexte contemporain, le renouvellement urbain renforcerait l articulation des politiques publiques et plus précisément l articulation entre les politiques d aménagement, du logement d un côté et les politiques de développement économique de l autre. Notre hypothèse est que le renouvellement urbain a été intégré aux stratégies de développement économique des villes en reconversion suivant en cela un mouvement d élargissement des thématiques d intervention en matière de développement économique engagé dès les années soixante dix avec l enseignement supérieur, les plateformes technologiques ou les zones d activité. Le renouvellement urbain serait reconnu par les élus, les techniciens, les acteurs économiques comme un facteur de compétitivité. Nous porterons une attention particulière à la nature des discours produits sur le rapport entre renouvellement urbain / attractivité résidentielle / 5

6 développement économique et en particulier sur la visibilité donnée, ou absente, à l ambition d attirer une certaine catégorie de population les jeunes ménages qualifiés et ainsi d accélérer une recomposition sociale. Le renouvellement urbain permettrait de structurer des coalitions d acteurs dans un contexte global de pluralisation des systèmes d acteurs et dans des configurations territoriales les villes en reconversion économiques où une crise de confiance profonde s est produite entre acteurs économiques, sociaux et politiques. Des thématiques telles que la mutation du système productif local, la désindustrialisation / la tertiarisation sont des notions qui peuvent réactiver des conflits dans les villes en reconversion notamment entre les représentants locaux du patronat et les syndicats. Le thème du renouvellement urbain ressort comme plus consensuel car il met en première ligne la question du changement du cadre physique, l amélioration de la qualité résidentielle même si la mise en œuvre des actions de renouvellement urbain ont bien des conséquences économiques et sociales. De plus, les projets de renouvellement urbain se distinguent d autres types d intervention urbanistique par le rôle central accordée à la mobilisation des acteurs privés (habitants, aménageurs, promoteurs, entreprises). Notre dernière hypothèse est donc que le renouvellement urbaine permettrait aux villes en reconversion économique de renouer avec la production d une capacité d action collective. Pour vérifier ces hypothèses, nous avons établi une méthode qui présente deux caractéristiques principales (1.4). Elle se caractérise d abord par le recours à une comparaison des politiques de renouvellement urbain mises en œuvre depuis le début des années quatre vingt dix dans trois villes en reconversion de l Ouest de l Europe : Gênes en Italie, Saint- Etienne en France et Sheffield en Grande Bretagne. La seconde caractéristique de notre démarche est de n avoir pas mis en œuvre un raisonnement hypothético-déductif mais d avoir donner une priorité à l observation des pratiques. 6

7 1.1 UNE DIVERSITE DES DISPOSITIFS D ACTION EN MATIERE DE RENOUVELLEMENT URBAIN MAIS UNE AMBITION COMMUNE DE CHANGEMENT DANS LA CONDUITE DE L ACTION PUBLIQUE URBAINE La notion de renouvellement urbain est apparue en France à la fin des années Bon nombre d auteurs attribuent la première utilisation du terme par les acteurs lillois, désignant sous le terme de «ville renouvelée» le projet d agglomération Lille-Roubaix-Tourcoing en Très vite le terme est repris aussi bien dans la sphère des praticiens que dans celle des chercheurs avec de multiples définitions, souvent ambiguës et parfois paradoxales. Néanmoins, les débats provoqués par l élaboration puis l adoption de la loi Solidarité Renouvellement Urbain consacrent cette notion. L analyse généalogique de cette notion montre les trois niveaux d acceptation du renouvellement urbain. Tout d abord, cette notion désigne de manière générale une évolution des pratiques de l action publique urbaine qu il convient de caractériser. Mais elle signifie à la fois un processus générique de recomposition de la ville sur elle-même ou encore elle fait référence à des procédures codifiées se réclamant du label du renouvellement urbain (Le Garrec, 2006). Dans le cadre de notre travail, nous avons écarté d emblée la dimension «label» du renouvellement urbain. En effet, si on examine les équivalences du renouvellement urbain au Royaume-Uni et en Italie, le point convergent d urban renewal ou de rigenerazione urbana réside dans l avènement de nouvelles pratiques ou plutôt dans une évolution de ces pratiques, avec la prise en compte dans le processus de transformation de la ville sur elle-même d une plus grande pluralité d acteurs. Notre recherche porte également sur des territoires en crise, dans lesquels le processus générique semble en panne, faute de marché propice aux investisseurs privés. Dès lors, une certaine impulsion des pouvoirs publics est attendue. Nous retiendrons donc comme définition du renouvellement urbain l ensemble des nouvelles modalités de l action publique urbaine qui visent à réinscrire des quartiers ou des morceaux de ville dévalorisés dans un processus classique de transformation de la ville. «Si la nécessité de voir émerger un nouveau concept sur la ville et ses transformations se fait sentir, c est peut-être parce qu il s agit tout autant de «renouveler» la forme de l action publique sur la ville que la forme de la ville elle-même» (Le Garrec, 2006, p 8). Cette acception du renouvellement urbain nous invite alors à analyser les pratiques de transformation de la ville, étant bien entendu que nous nous inscrivons dans le contexte 7

8 particulier de villes en crise économique depuis les années 1970 et ayant développé avec un succès mitigé, des stratégies de reconversion économique. L exposé des différents dispositifs issus des politiques du renouvellement montre des dispositifs créés pour toutes les villes en France et en Italie, avec des problématiques de mixités sociale et fonctionnelle bien différentes de celles des villes industrielles en crise, souffrant d une part d un tissu économique à diversifier, d autre part d une chute démographique dangereuse pour l existence de ces mêmes territoires. En revanche, au Royaume-Uni, les villes les plus importantes sont les villes industrielles, pour lesquelles la crise économique engendre une crise urbaine dès la fin des années Le gouvernement central va vite réagir en créant des dispositifs spécifiques à ce contexte, sans se soucier d une réelle concertation avec les autorités locales. L intérêt de cette recherche est d examiner également la manière dont les villes se sont saisies de ces outils pour les adapter à leur propre contexte. Pour autant, ces villes en crise sont oubliées des recherches portant sur l urbain et en particulier sur le renouvellement de ces territoires. En France hormis quelques travaux sur le bassin valenciennois, nous notons peu de recherches sur la transformation urbaine, intégrant à la fois une réflexion sur la transformation physique et économique de ces villes. Dès lors, notre recherche revêt également un caractère exploratoire DE LA RENOVATION BULLDOZER VERS DES METHODES PLUS «DOUCES» : LE TERREAU DU RENOUVELLEMENT URBAIN Les pratiques de reconstruire la ville sur elle-même, y compris sous impulsion des pouvoirs publics, ne sont pas issues des années 1990 mais sont bien plus anciennes. Déjà à la fin du 19 ème siècle, au nom des principes hygiénistes, le préfet Haussmann initia une politique de grands travaux, de démolition des quartiers anciens pour reconstruire des avenues plus larges et des immeubles de rapport. Cette première vague de rénovation urbaine aura lieu dans les grandes villes françaises : Paris, Marseille, Lyon. Après la Seconde Guerre Mondiale, il fallait reconstruire les villes avec un problème important de pénurie de logements et d éradication du logement insalubre ou des bidonvilles et la nécessité de moderniser par la construction de grands équipements et d infrastructures. La rénovation urbaine en France concerne d abord les immeubles considérés comme insalubres. Leurs occupants sont alors relogés le plus souvent dans les grands ensembles 8

9 construits à la périphérie des villes, avec un confort supérieur mais des équipements publics qui tardent à être réalisés (Castells & Godard, 1974). Ce relogement de masse implique également un traumatisme important avec une rupture certaine des liens sociaux qui avaient été créés dans les quartiers qualifiés d insalubres. De plus, les loyers exigés dans les nouveaux logements sont souvent plus élevés et contraignent fortement la vie quotidienne des personnes à bas et moyens revenus (Coing, 1976). Par conséquent, les mécontentements émergent et alimenteront le terreau des luttes urbaines de la fin des années L urban renewal britannique n est pas tout à fait l équivalent de la rénovation urbaine française : ils relèvent de principes identiques, à savoir la restructuration du tissu urbain des centres villes en le densifiant et le modernisant via la construction d équipements publics conséquents. Néanmoins, l urban renewal touche d abord les centre villes des villes industrielles inner cities (Birmingham, Liverpool, Glasgow), avant d être étendue aux quartiers défavorisés. En outre, la recherche de mixité sociale est davantage présente dans les textes de loi anglo-saxons que dans le cas français. La mise en œuvre de ces politiques de rénovation urbaine aussi appelée «rénovation bulldozer» fait progressivement l objet de critiques à travers l Europe. D une part la dimension économique prévaut sur la dimension sociale et accentue la ségrégation par des phénomènes de gentrification, plus largement marqués dans les villes britanniques que les villes françaises ou italiennes. D autre part, certains quartiers restent en dehors de la spirale de la croissance et s enfoncent progressivement dans une crise urbaine durable. Dès lors, les pouvoirs publics, moteurs de ce type de transformation subissent de nombreuses critiques devant leur incapacité à résoudre la crise du logement et à atténuer les déséquilibres territoriaux et devant leur attitude laxiste vis-à-vis des nombreux promoteurs immobiliers privés (Coing, 1976). Face à la pression exercée par les mouvements sociaux, de nouvelles orientations sont prises. Elle s inspirent en particulier de l expérience bolognaise. Dès les années 1970, la Ville de Bologne a entrepris une rénovation en associant en amont les habitants, limitant ainsi les relogements et offrant aux habitants la possibilité de rester sur place. Une autre vision de la ville émerge, en opposition à l approche fonctionnaliste héritée de la Charte d Athènes et qui a prédominé les pratiques urbaines depuis l après Seconde Guerre Mondiale. Les notions de «réhabilitation» ou de «requalification» font suite à celle de la rénovation et évoque un travail plus fin, réalisé à l échelle des quartiers après l établissement de diagnostics détaillés sur la composition architecturale et sociale de ces 9

10 quartiers. Surtout s esquisse la démarche de projet, associant l acte de planification à la gestion et au suivi, promouvant également une approche globale de la ville et non plus sectorielle, en relation étroite avec les habitants. Cette remise en cause de l approche fonctionnaliste, associée à une mutation des cadres de référence de l action publique (Gaudin, 1993) a pour conséquence l adoption de nouveaux dispositifs, ayant pour objectif de «refaire sur la ville sur elle-même» avec des variables institutionnelles et culturelles selon les pays LES REPONSES OPERATIONNELLES EN FRANCE, ADOPTON D UNE SERIE DE DISPOSITIFS CONTRACTUELS ET DES AIDES PUBLIQUES CONSEQUENTES Les Opérations Programmées d Amélioration de l'habitat (O.P.A.H.) sont initiées via la circulaire du 1 er juin 1977 et seront suivies des Périmètres de Restauration Immobilière (PRI). Ces dispositifs visent les propriétaires de logements situés dans des immeubles dégradés ou dans des secteurs hors marché. L objectif est de les inciter à investir pour réhabiliter leurs logements afin de renforcer leur valeur immobilière. Ces dispositifs sont financés via des subventions des collectivités locales, de l Agence Nationale de l Amélioration de l Habitat (ANAH) ou via des aides de l Etat. L analyse de ces dispositifs montre des résultats intéressants, en particulier dans les secteurs urbains où il existe un potentiel de marché. En revanche, l effet de levier de ces mécanismes incitatifs est réduit dans les autres secteurs, illustrant d emblée les limites de l action publique (Bonneville, 2004). Parallèlement, ces années voient l émergence de la politique de la ville en direction des quartiers défavorisés. La convention «Habitat et Vie Sociale» servira de terreau à l actuelle politique de renouvellement urbain. Cette convention concerne les grands ensembles de logements construits au cours des années 1960 et vise la réhabilitation du logement social, l amélioration de la qualité des équipements et des espaces publics, avec une conservation de la trame viaire, caractéristique des grands ensembles et aucune démolition. Les interventions relèvent ainsi de la chirurgie avec une incitation de la participation des habitants (Novarina & Pucci, 2004). Le méthode est également novatrice, puisqu il s agit de coordonner l ensemble des acteurs intervenants dans ces quartiers (organismes HLM, collectivités locales, Etat, etc.) avec un effort de cohérence entre les différentes politiques sectorielles. Les expérimentations conduites dans les quartiers d habitat social sont étendues à l échelle de l agglomération dès la fin des années 1980 avec la création du Ministère de la Ville en

11 Les premiers contrats de ville signés entre l Etat et les collectivités locales voient le jour au début des années 1990, marquant ainsi les prémisses d une approche intégrant à la fois les préoccupations du développement économique et celles du logement. La notion de renouvellement urbain apparaît explicitement dans ce contexte, d abord dans la sphère des praticiens pour désigner la prise en compte sous un même vocable de plusieurs politiques avec un seul objectif : faire une «ville renouvelée» marque un tournant avec la création de la Direction Générale de l Urbanisme, de l Habitat et de la Construction (DGUHC), regroupement au sein d un grand service unique du Ministère de l Equipement des services jusqu alors séparés de la construction et de l urbanisme et également la création d une direction du renouvellement urbain au sein de la Caisse des Dépôts et Consignations. Ces principaux acteurs, avec la Fédération Nationale des Agences d Urbanisme seront les vecteurs essentiels de la diffusion des expériences et des bonnes pratiques du renouvellement urbain. Dès lors, la notion perd de son sens premier pour devenir une notion plus opérationnelle. Le renouvellement urbain est perçu comme un phénomène de mutation immobilière impliquant la structure initiale. Il réclame des choix politiques de la part des acteurs concernés ainsi que de la mise en place d actions spécifiques (Piron, 2002, p 22). Les débats occasionnés lors de l élaboration de la loi Solidarité Renouvellement Urbain, loi SRU du 13 décembre 2000, renforcent et consacrent la problématique du renouvellement urbaine en marquant la rupture avec les pratiques précédentes. Dans le domaine de la planification, le couple SCOT-PLU (Schéma de Cohérence Territoriale, Plan Local de l Urbanisme) supplante celui de SDAU-POS (Schéma Directeur d Aménagement et d Urbanisme, Plan d Occupation des Sols) en introduisant une dimension stratégique et des principes de négociation dans un contexte de restructuration et de requalification, là où l ancien dispositif se basait sur l édification de zones fonctionnelles, sur la production de normes et d interdictions dans un contexte d extension. Plus récemment, la loi du 1 er août 2003 aboutit à la création de l Agence Nationale du Renouvellement Urbain (ANRU), ayant pour mission de faciliter la réhabilitation de logements sociaux et l aménagement de sites défavorisés (démolition de logements sociaux, réhabilitation ou résidentialisation de logements sociaux, développement d une nouvelle offre de logements et d équipements publics, commerciaux et à destination du développement économique). Après plus de 25 années d action publique envers les quartiers défavorisés et un bilan mitigé (Bonneville, 2004), l ANRU vise une action concertée et coordonnée sur un territoire donné, permettant des effets de leviers conséquents et une mobilisation des acteurs publics et privés. 11

12 Le renouvellement urbain en France dans la période actuelle recouvre donc deux grandes catégories d intervention : d une part celle basée sur des investissements massifs et une implication forte des pouvoirs publics dans les quartiers dévalorisés, à l exemple des programmes de démolition-reconstruction financés par l ANRU ; d autre part face à la pression foncière croissante à la fin des années 1990, une introduction sur le marché de friches urbaines avec un encadrement limité des pouvoirs publics dès lors qu il y a existence d un potentiel de marché et présence des professionnels de l immobilier. La référence au marché devient alors un vecteur central et révèle les logiques de l urbanisme opérationnel qui étaient en gestation depuis la fin des années AU ROYAUME-UNI, MISE EN PLACE DE DISPOSITIFS PILOTES PAR LE GOUVERNEMENT CENTRAL Au Royaume-Uni, la crise industrielle touche les villes principales dès les années 1970, avec des taux de chômage élevés, atteignant parfois 40% dans certains quartiers et ayant pour conséquence, une crise urbaine avec la multiplication de friches et une paupérisation des centres-villes. L arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher en 1979 du parti conservateur va changer la donne. Le gouvernement central entame une série de réformes importantes en engageant un processus de recentralisation. Le gouvernement central intervient ainsi directement dans l action publique locale par l intermédiaire de différents dispositifs. En aménagement urbain, les UDCs (urban development Corporation) illustrent la mise en œuvre de ce mode de gestion centralisé. Il s agit de sociétés d acquisition foncière et d aménagement urbain, mises en place par le ministère de l environnement (DOE) 1 en Les UDCs interviennent sur des zones délimitées où l institution municipale perd toutes ses compétences au profit du DOE qui nomme un comité, responsable du bon développement de cette zone. Généralement, le comité est composé de directeurs de grandes sociétés immobilières, d industriels locaux et de hauts fonctionnaires, la majorité restant au secteur privé (Mathieu & Viala, 1995). Elles agissent comme une autorité administrative en matière d urbanisme. Bénéficiant de dotations budgétaires annuelles provenant de l État central, elles ont pour mission de favoriser l investissement privé, à l aide de subventions (Chapman, 1993). On estime que l ensemble des UDCs a favorisé un investissement privé à hauteur de 10 milliards (environ 70 milliards de F) pour 3 milliards (soit 21 milliards de F) (Mathieu & 1 Ministère qui s occupe en fait de l aménagement du territoire, de la protection de l environnement, de l urbanisme. C est l équivalent de notre ministère de l Équipement et de l Environnement. 12

13 Viala, 1995). Si en France, on considère cette expérience comme un exemple à suivre, certains Britanniques semblent plus critiques. En effet, certains chercheurs soulignent la pauvreté de l urbanisme produit : forte densité et faible qualité urbaine dues à l exigence de rentabilité financière des investissements réalisés 2. D autres reprochent le manque de vision stratégique et à long terme (Lawless, 1994). En outre la création des UDCs étant imposée par le gouvernement central, elles sont un moyen efficace de contrôle des autorités locales, récalcitrantes aux politiques gouvernementales. Les années 1980 sont donc profondément marquées par cette politique de centralisation et de privatisation. John Major, successeur de Thatcher en 1990, revient sur les réformes du gouvernement précédent. City Challenge remplacé en 1995 par le Single Regeneration Budget sont deux programmes qui réattribuent aux collectivités locales, essentiellement les grandes agglomérations industrielles, des compétences en matière de planification et de développement économique, avec toujours l intéressement au secteur privé (Booth, 2002). Dans certaines grandes villes britanniques, des entreprises Boards sont constituées. Ces organismes, formes de coopération entre le monde économique et les autorités locales permettent à ces dernières d intervenir directement dans les entreprises et d exercer une influence sur l économie locale. Bras armé des autorités locales, ils offrent une structure plus souple qu une direction administrative, il leur est ainsi plus facile de travailler en coopération avec les investisseurs privés (Le Gales, 1993, p67). En outre, certaines autorités consultent régulièrement les promoteurs et les développeurs pour affiner les plans stratégiques de planification (unitary development plans), dont l élaboration est confiée à des bureaux d études privés. Les termes de value for money, efficiency, effectiveness et greater accountability deviennent des leitmotivs pour la gestion des services urbains, des affaires sociales et de l'aménagement. Le maire est alors comparé à un entrepreneur, gérant sa ville comme une entreprise (Mc Ewen, Ziggi, 1992). La régénération urbaine a d abord une visée économique, l objectif étant de recréer une économie locale et de revitaliser les centres urbains par le commerce. Peu d actions sont mises en œuvre en faveur de l habitat, le logement social ayant disparu à la fin des années 1970 au profit de sociétés privées construisant et gérant des logements à bas coût. 2 CHAPMAN P., 1993, British Urban policy and the Urban Development Corporations, R Imrie and H Thomas Edition, London, 216 p., Dawson, J., 1990, Urban development corporations: the Merseyside experience :, Liverpool : University of Liverpool Centre for Urban Studies, (Working papers ; 13), SCHALCROSS M., 1994, partnership for renewal, in Corporation Location, Milton Keynes 13

14 En 1997, le gouvernement Blair (Travailliste) poursuit la voie engagée par son prédécesseur. Le parlement britannique met alors en œuvre deux autres dispositifs partenariaux : le PFI (Private Finance Initiative 3 ) et l URCs (Urban Regeneration Companies). Les URCs, également au stade expérimental, s apparentent plus à des lieux institutionnalisés de négociation sur la stratégie à mener en termes de régénération urbaine. Actuellement, on dénombre seize URCs mobilisés sur des centres urbains en régénération urbaine, ayant pour objectif la conduite de réflexions et des études sur la planification urbaine et sur les projets à lancer. Ces compagnies, financées par le gouvernement central, deviennent des experts au niveau local, regroupant les autorités locales, des employeurs mais aussi des représentants des groupes communautaires. Les URCs affirment ainsi le retour des autorités locales et leur donne les moyens d agir, en complémentarité avec les Single Regeneration Budgets. Le PFI permet également la réalisation d équipements publics avec un financement privé. Les expériences britanniques de la régénération urbaine relèvent ainsi de deux types d interventions : l une portée sur le développement économique ; l autre sur l aménagement et la remise sur le marché de friches. Ces interventions sont conduites en collaboration étroite avec le secteur privé, qui finance une majeure partie des projets, assumant ainsi le risque financier et prenant part à la conception et à la programmation. Elles suivent également un mécanisme identique avec un investissement public conditionné au volume d investissement privé, ayant pour conséquence une recherche d effets de leviers et une transformation sociale des quartiers concernés. Mais cette politique de régénération urbaine présente une limite importante : que deviennent les quartiers qui ne sont pas attractifs vis à vis des investisseurs? UNE CONVERGENCE D INTERETS ENTRE L ETAT ET LES MUNICIPALITES ITALIENNES, FACTEUR FAVORABLE A LA REGENERATION URBAINE En Italie, pays pourtant caractérisé par le caractère ancien et la densité de son tissu urbain, le développement par l Etat d une politique d ensemble pour les villes et, notamment pour les quartiers urbains en difficulté, est chose récente (Pinson, 2002). Jusqu au début des années quatre vingt dix, les communes, pourtant compétentes en matière de planification urbaine, 3 Le PFI est un dispositif qui permet aux autorités locales et aux organismes publics (hôpitaux, écoles, etc.) de contracter un emprunt sur du long terme (30 ans généralement) avec le secteur privé. Ce dernier supporte l intégralité du financement et du montage du projet (conception, réalisation et gestion durant la durée du contrat) et reçoit en échange un loyer de la part de l autorité publique, indexé sur les performances de sa gestion. Ce dispositif est en place depuis quatre ans et a déjà permis le fonctionnement d une centaine d hôpitaux. Mais l expérience est trop récente pour dégager des conclusions sur un tel dispositif, notamment s il permet de réduire les coûts réels auxquels sont confrontées les autorités publiques. Par ailleurs, les critères de performances sont le fruit de négociations entre public et privé. 14

15 n étaient jamais réellement parvenues, à quelques exceptions près, à pallier les défaillances de l Etat en matière de politique urbaine d ensemble faute de moyens techniques et financiers suffisants. A partir de 1992, sous les gouvernements techniques de Amato et Ciampi, puis sous les gouvernement de centre-gauche conduits par Romano Prodi ( ) et Massimo D'Alema ( ), une série de procédures de financement destinées à la requalification des quartiers en difficulté est mise sur pied par la Direction Générale de la Coordination Territoriale (DICOTER) du Ministère des travaux publics 4. En rupture avec des pratiques antérieures, le principe adopté est celui de la programmation et du recours à des instruments novateurs (Novarina, 2003) : - Les programma integrati di intervento (1992) : destiné au logement public, conservent un caractère d exception, car leur mise en œuvre est conditionnée par l adoption de lois régionales, qui ne sont votées que tardivement et dans une partie des régions seulement. - Les programmi di recupero urbano (1994), destinés à l amélioration de l habitat ancien font l objet d une réglementation nationale, mais le choix des sites et l attribution de financements sont de la responsabilité des régions. - Les programmi di riqualificazione urbana concernent des territoires plus variés (centres historiques, friches industrielles, périphéries marginalisées, quartiers d habitat social) et permettent l expérimentation, dans des contextes divers du partenariat public privé et ce, dans une perspective de planification stratégique. - Les contrats de quartiers (1997) ont une connotation plus sociale et entretiennent des liens moins étroits avec les orientations des stratégies urbanistiques. - Enfin,le programme de requalification urbaine et de développement durable du territoire (PRUSST 5 ) s applique non plus à des quartiers mais à de vastes secteurs urbains touchés par le déclin des activités économiques et l apparition de friches industrielles. Il met en relation des actions de développement local et d accueil de nouvelles entreprises avec des interventions de requalification de l environnement, et ce dans le cadre de démarches de coopération entre acteurs publics et privés, avec 4 Cinq types de programmes ont été adoptés : les Programmes Intégrés et les Programmes de Requalification Urbaine visant essentiellement la réhabilitation de quartiers d'habitat social ; les Programmi di Recupero Urbano (PRU) destinés à des zones frappées par un processus de désindustrialisation ; les Contrats de Quartier qui concernent eux aussi les quartiers d'habitat social mais comportent, au-delà des interventions physiques, des actions de requalifications économique et sociale et mettent l'accent sur la participation ; les Programmes de Requalification Urbaine et de Développement Durable du Territoire (PRUSST), enfin, qui étendent le champ d'action à des questions environnementales et concernent des zones plus vastes. 5 instauré par le décret du Minstère des Travaux Publics, n 1169 du 8 octobre

16 comme objectif un accès plus aisé aux financements de l Union Européenne. D ailleurs, le Ministère des Travaux Publics assiste les collectivités territoriales à élaborer leur dossier de demande de subvention européenne. A ces instruments s ajoutent des pactes et des contrats territoriaux qui associent les acteurs publics et privés à l élaboration et la mise en œuvre de projets de développement dans les domaines de l industrie, de l agriculture, du tourisme ou des infrastructures de déplacements. Surtout les plans régulateurs (Piano Regolatore Generale - PRG) établis à l échelle communale agit comme le principal document de planification, combinant à la fois des contenus stratégiques et des contenus opérationnels (droits des tiers, rapport entre acteurs publics et acteurs privés) (Pinson, 2002). Cette «renaissance» des politiques urbaines s explique aussi par des transformations plus proprement politiques. Le début des années 1990 marque l émergence d un nouveau système de gouvernement urbain. Deux lois successives permettent à de puissants exécutifs urbains de se constituer et de s affranchir des affres du parlementarisme municipal 6. En outre, la «maturation» des scandales engendrés par les enquêtes «Mains Propres» touchent les classes politiques locales et débouche sur un large renouvellement du personnel politique municipal. Ainsi, les communes constituent le premier niveau institutionnel autorisé à expérimenter un système de gouvernement alternatif à la partitocratie et propice à la relance des politiques urbaines. La mise en œuvre du renouvellement urbain s exprime à travers des dispositifs distincts en France, en Grande Bretagne et en Italie. Mais nous pouvons y déceler des convergences en termes de logiques d actions. Dans les trois pays, les objectifs associés à l action en matière de renouvellement se situent à trois niveaux : - Agir sur les zones urbaines dévalorisées et travailler en partenariat, notamment avec les propriétaires fonciers, pour réinsérer ces zones dans les logiques de marché ; 6 La loi 142/1990 entame le processus de réforme en inversant le rapport d'attribution entre le conseil municipal et la junte. Cette dernière obtient une compétence générale et une grande autonomie en matière de gestion, tandis que le conseil voit ses prérogatives limitées au contrôle de la junte. La loi 81 de 1993 introduit une mini-révolution puisque pour la première fois de l'histoire de la république italienne, des chefs de l'exécutif le maire et le président de la province- sont élus au suffrage universel direct. Un système majoritaire remplace par ailleurs la représentation proportionnelle pour l'élection du conseil municipal et accorde 60% des sièges à la liste ou à la coalition qui a soutenu le maire élu. Le maire est ainsi assuré d'une majorité stable d'autant plus que sa démission entraîne la dissolution du conseil municipal. Le maire nomme les assesseurs, les directeurs d'administration et les représentants de la commune dans les structures para-municipales. Les fonctions d'assesseur (adjoint) et de conseiller municipal sont désormais incompatibles. 16

17 - Inscrire les opérations relevant du renouvellement urbain dans une logique métropolitaine et à partir d une opération ciblée sur un territoire, tenter de créer une plus-value qui se répercute sur l ensemble de l agglomération ; - Transformer les modalités de l action publique pour agir en un temps réduit et mieux coordonner l action des pouvoirs publics autour d un projet. Ces trois niveaux renvoient à des mutations plus profondes au sein de l action publique urbaine dans le domaine de l aménagement : une ouverture plus large à une pluralité d acteurs (par forcément tous issus du domaine professionnel de l urbanisme) - que les notions de partenariat public privé ou encore de gouvernance urbaine permettent d analyser - et une territorialisation des problématiques de l aménagement avec une émancipation progressive des villes, acteurs stratégiques du développement urbain (Demesteere & Padioleau, 1991). Les années 1990 voient ainsi un changement de paradigme avec la montée en puissance du local et de l aménagement à partir de la valorisation/revalorisation des ressources locales, mais avec toujours quelques difficultés à construire une approche globale et intersectorielle, même si le mode «projet» devient la référence pour régénérer les territoires dévalorisés LA CULTURE DU «PROJET» L AVENEMENT DES PRINCIPES DE GOUVERNANCE ET DE PARTENARIAT PUBLIC PRIVE DANS LE DOMAINE DE L'AMENAGEMENT MUTATIONS DES GRANDS PRINCIPES DE L ACTION PUBLIQUE : DE LA CRISE DE «L ETAT- PROVIDENCE» A LA GOUVERNANCE L intervention croissante des collectivités locales dans le processus de transformation de la ville va de pair avec la montée en puissance des mouvements sociaux, revendiquant un meilleur cadre de vie et une prise en compte de leurs intérêts (Amiot, 1986). Ainsi dès la fin des années 1970, les principes de «territorialisation», de «transversalité», de «partenariat» et enfin de «participation des habitants» émergent dans la formulation des politiques publiques et renvoient à des pratiques en mutation. Par conséquent, de nouvelles politiques urbaines surgissent au tournant des années 1980 (Gaudin, 1993), se focalisant sur le cadre de vie et prenant en compte de nouveaux questionnements jusque alors ignorés des préoccupations étatiques et avec une intégration d une pluralité d acteurs. Dès la fin des années 1970, l État Providence entre en crise, autrement dit le modèle keynésien qui avait prévalu jusque là, est incapable de trouver, en son sein, des réponses pour endiguer la crise économique. Dès lors, il s opère un retour aux thèses libérales et on assiste à l émergence du néo-libéralisme, dont la première critique envers le système keynésien est de 17

18 fustiger le rôle «trop» régulateur de l État et le fonctionnement d une société «trop» bureaucratique. «On assiste à une remise en cause de tous les concepts-référents de l action publique : une réévaluation à la baisse de l État et à la hausse du marché, un abandon du projet concerté et une dénonciation des corporatismes, la prise de conscience de la distorsion entre les ambitions nationales et le poids de la concurrence internationale.» 7 Cette remise en cause touche l ensemble des sociétés occidentales, avec pour conséquence l émergence d un nouveau rapport entre les gouvernements et le monde économique et l introduction de nouvelles thèses concernant l action de l Etat ou du gouvernement central. Ce changement de valeurs conduit à la poursuite de nouvelles politiques, passant des politiques redistributives aux politiques de l offre. Le mythe de l État Providence s effrite tout doucement au profit d une régulation par le marché, plus apte à répondre aux besoins et aux exigences de nos sociétés en mutation (Jobert, 1994). Cela se traduit par une restructuration de l intervention publique, notamment en ce qui concernent les services publics et l implication des pouvoirs publics dans la sphère sociale. «Il faut préférer les stratégies de revenu aux stratégies de service, qui bénéficient davantage aux corporations qui en sont les gestionnaires qu aux usagers finaux de ces institutions : mieux vaut garantir la liberté des plus pauvres en leur octroyant une aide financière que de tenter de répondre à leurs problèmes en accroissant la puissance tutélaire des mandarins sociaux et des gestionnaires de service HLM». (Jobert & Theret, 1994,p 45). De tels discours, en pénétrant ainsi les sphères dirigeantes et décideuses, atteignent le cœur de nos sociétés. L efficacité du privé pour répondre à des problèmes d intérêts publics et sociaux ne fait plus de doute. Le rôle de l État tend à être minimisé (trop technocratique et pas assez réactif face aux nouvelles exigences économiques). Les ultra-libéraux penchent même pour une privatisation (voire une dilapidation) des missions de l État et des collectivités locales. Mais si la décentralisation fait l unanimité, les modalités provoquent d importants débats. Les modes de faire et la culture de l action publique sont ainsi remis en cause, avec en première ligne, les principes de l économie mixte et de l existence de ses sociétés. Rompant avec certains modes de faire exemplaires des années Providence comme la planification, les thèses néo-libérales confortent l idée d un retour vers une économie de marché et un encouragement des 7 MERRIEN F.X., 1997, L État Providence, collection Que Sais-je?, Presses Universitaires de France, Paris, pp

19 initiatives et des prises de risque du privé. Les liens entre secteurs privé et public se renouvellent avec pour conséquence une perméabilité plus importante entre ces deux sphères, publique et privée. La gouvernance, concept apparu dans les années 1980 d abord pour signifier les formes de gouvernement des Pays en Développement (Osmont, 1998), va devenir rapidement une notion analytique pour décrire les mutations en cours de l action publique dans l ensemble des pays. Ainsi la gouvernance rend compte de la nécessité d élaborer une action publique non plus à partir de la seule autorité publique mais à partir des interactions entre des coalitions d acteurs publics et privés (Stoker, 1998). L avènement de ce concept reflète ainsi une évolution profonde des modes de faire, ayant pour expression dans le secteur de l aménagement urbain l émergence de la notion de «projet urbain». LE «PROJET URBAIN» COMME NOUVEAU MODELE DE COMPOSITION URBAINE Ces nouveaux cadres de référence de l action publique se concrétisent en aménagement par l émergence de nouvelles pratiques que la notion de «projet urbain» permet d appréhender. Le «projet urbain» relève d une nouvelle démarche novatrice de gestion de la ville, dans un contexte marqué par l incertitude nécessitant la réduction des délais et surtout la formation de coalitions d acteurs autour de la transformation de la ville. Le secteur de l aménagement se restructure complètement avec la montée en puissance du milieu local pour qui l opération d aménagement devient un support d affirmation pour les élus locaux (Lorrain, 2000), essentiellement en France et en Italie et la structuration du secteur privé déployant de nouvelles expertises. Le projet urbain se formule à différentes échelles, celle de l opération et celle de la ville ou de l agglomération. Depuis les années 1970, nous avons effectivement vu le vocabulaire lié à l urbanisme opérationnel évoluer empruntant des termes issus du management et du monde de l entreprise. Peu à peu «l opération d aménagement» a été remplacée par le «projet d aménagement» ou plus dernièrement le «projet urbain». Ce dernier terme remporte l adhésion parce qu il concentre l idée de développement, de stratégie, d autonomie ; bref il est en phase avec les exigences de la société actuelle et se substitue comme LE mode d action de production de la ville. En effet, la notion de projet urbain émerge au moment où la critique du modèle classique de production de la ville (c'est-à-dire les opérations d urbanisme opérationnel 19

20 normées et codifiées) s intensifie. Le projet est alors un instrument au service de l action publique entre indétermination et volontarisme (Pinson, 2004). Le projet urbain s apparente ainsi à une démarche et un guide de «bonnes pratiques» plutôt qu à un déroulement de procédures rigides. Les conclusions des travaux de Nadia Arab (2004) confirment celles avancées par Yves Janvier (1996). La base de négociation du projet d aménagement n est plus le plan-masse, dessin autour duquel s appuient les négociations entre les acteurs, mais plutôt la méthode ou la démarche de projet qui prend en compte, dès la phase amont du projet les incidences d une future exploitation. L appellation «projet urbain» permet alors de rendre compte de l intégralité du processus, qui va de l élaboration du projet à la réalisation architecturale et urbaine tout en se préoccupant de son exploitation et de sa gestion dans le temps. Dès lors, les principes de l urbanisme opérationnel (ou le système classique de production de la ville) ne permettent plus de construire des montages complexes et durables attendus par les acteurs publics comme privés. Avec la notion de projet urbain véhicule l idée d un renouveau de l action publique ou de la détermination d un nouveau modèle, où la collaboration, la coproduction deviennent des mots-clés pour concevoir et élaborer des interventions sur la ville. «[Le modèle du projet] fait triompher le principe selon lequel la réponse à l incertitude, aux exigences d innovation urbaine, à la complexification du système d acteurs et des problèmes urbains réside dans l organisation d une action collective qui privilégie la coopération et la négociation dans la définition des actions à entreprendre. Le modèle du projet milite ainsi pour la mise en place d un processus d action qui veut bouleverser les rapports traditionnels entre acteurs en procédant par une intégration en amont des différentes logiques (publiques, privées, d usage, d exploitation) concernées par le projet.» 8 Ainsi, l approche et la diffusion du terme de «projet urbain» n est pas uniquement le fruit d une nouvelle rhétorique sur la ville, mais caractérise des mutations profondes dans les pratiques des acteurs. Dépassant l approche traditionnelle «maîtrise d'ouvrage/maîtrise d'œuvre», le projet urbain rend compte de la conception et des logiques de coproduction du projet, de configurations d acteurs et de méthodes de gestion de projet. La thématique du projet urbain rencontre alors tout un champ sémantique décrivant et insinuant de nouvelles 8 ARAB N., 2004, L activité de projet dans l aménagement urbain : processus d élaboration et modes de pilotage ; le cas de la ligne B du tramway strasbourgeois et d Odysseum à Montpellier, thèse e, aménagement et urbanisme, soutenue le 3 décembre 2004, Paris, p 19 20

21 pratiques (comme le recours massif au contrat) tournant autour de l idée de collaboration, de coopération. En Italie, la manière d appréhender l aménagement urbain connaît également de fortes similitudes avec la France. Dans ces deux pays, la démarche de projet amène à différencier les espaces de la ville et à valoriser ceux qui sont préalablement dotés de valeur par le projet (Pinson, 2002). Les années 1990 témoignent ainsi du passage vers un autre urbanisme que l on peut qualifier de «projets» car il se fait au gré des opportunités de territoire et d acteurs. Au Royaume-Uni, la culture d aménageur relève d un système complètement différent. La démarche de projet est intégrée dès le début des années 1980 avec la mise en place d agences spécifiques ayant pour objet de régénérer le tissu urbain (les UDCs). Dès lors, le partenariat public privé prend une nouvelle dimension, symbolisant au-delà de pratiques innovantes de gestion de la ville ou de gestion de projets, un redéploiement de l'action publique, faisant converger des intérêts collectifs et des initiatives privées Partant du constat de ces différentes évolutions, l un de nos objectifs de recherche vise à interroger la manière dont ces «nouvelles» pratiques vont naître sur des territoires touchés par une crise durable, pour lesquels les mécanismes de valorisation par le marché peinent à être appliqués. En effet, sur ces territoires, l action publique s oriente traditionnellement vers des politiques de développement économique avant de s intéresser aux questions urbanistiques. 21

22 1.2 DES VILLES FORTES ECONOMIQUEMENT MAIS PLUS SEULEMENT DU FAIT DE L ACCUEIL DES ENTREPRISES : LA REDECOUVERTE DU FACTEUR HUMAIN LA REVANCHE DES VILLES DANS LES NOUVELLES GEOGRAPHIES DU CAPITALISME Depuis le milieu des années quatre vingt dix, l analyse des fonctions économiques des villes a connu de profondes évolutions. Les travaux menés en économie urbain et régionale, en géographie industrielle, en géographie de la connaissance soulignent que les villes sont redevenues les moteurs du développement économique après une période de desserrement des activités industrielles vers les espaces périphériques et de départ des ménages vers les espaces périurbains. G. Burgel parle «d une revanche des villes» (Burgel, 2006). Une partie de la littérature économique s est centrée sur les rapports entre production et territoire. Dans cette approche, les travaux menés sur les villes sur la période récente ont montré que la globalisation des échanges s accompagnait d un renforcement des métropoles comme lieux privilégiés de la production de richesses. S. Sassen (1991), P. Veltz (1996), G. Burgel (2006) soulignent que les métropoles sont, autant que les Etats, les acteurs de la mondialisation. Pour B. Pecqueur (2006), l affirmation des grandes villes comme les pôles de la production de richesses vient du fait qu elles tirent profit de ressources spécifiques et en produisent également : «la dynamique de développement local spécifique à une localité est une forme de développement endogène de valorisation des ressources propres au territoire qui a été d abord développée en milieu rural lors des fortes poussées de l exode rural et de la déprise agricole depuis notamment la fin des années soixante dix et qui gagne maintenant l urbain» (Pecqueur 2006, p.7). Cette idée de la production d externalités positives des villes n est pas nouvelle. En revanche la nature de ces externalités positives a évolué. Les productions matérielles (industries lourdes, biens d équipement, textile) ont quitté les villes de l Europe de l Ouest pour se développer dans les pays de l Europe orientale, du Maghreb et en Asie à proximité des villes ou dans des régions plus rurales. De ce fait la présence d une main d œuvre bon marché et nombreuse, l accès aux matières premières, sont des externalités urbaine positives qui ne sont plus valorisées aujourd hui comme elles l étaient dans la période fordiste. D autres types d externalités occupent une place centrale dans une économie moderne dominée par l innovation. Les travaux menés en géographie de la connaissance soulignent que les villes constituent des milieux favorables à la créativité et à la diffusion des innovations par la proximité spatiale qu elles offrent entre entreprises, centres de recherche, universités : les contacts en face à face constituant le moyen de communication le plus efficace pour le transfert de savoirs (Crevoisier & Camagni 2000). Les villes constituent aussi 22

23 des creusets favorables à l innovation de part les interrelations qu elles abritent au quotidien dans les moments de loisirs et de consommation et qui facilitent les transferts d informations entre chercheurs, industriels, financeurs. A l initiative d économistes et de géographes, une perspective d analyse complémentaire a été développée pour analyser l activité économique induite par la présence de population sur un territoire, présence occasionnelle ou permanente. Ces analyse sont également prerises par les économistes, dont, parmi les travaux les plus largement diffusés figurent ceux de L. Davezies qui promeut la notion d économie présentielle (Davezies, 2005). Reprenant la théorie classique de la base économique des territoires, les travaux de L. Davezies permettent de distinguer dans les revenus présents sur un territoire ceux qui sont apportés par des mécanismes de redistribution nationaux (RMI, retraites, aides sociales, remboursements maladie, ), ceux qui sont liés à des dépenses d habitants dont les revenus sont générés sur d autres territoires et enfin ceux qui sont produits sur le territoire. Le tableau ci-joint précise le poids respectifs de ces différentes bases de revenu sur les territoires correspondant aux espaces de planification dans la grande région urbaine de Lyon (périmètres des schémas de cohérence territoriale). Ces travaux mettent en évidence que les villes restent les lieux privilégiés de la production de richesses mais qu elles sont de moins en moins les lieux où cette richesse est consommée. Les territoires gagnants dans la dépense présentielle sont les communes résidentielles situées en périphérie des grandes villes et les zones touristiques. Dès lors, enrayer la fuite démographique et si possible gagner des habitants et en particulier des ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs représente un enjeu économique. L attractivité résidentielle n est donc plus seulement une orientation relevant des politiques d habitat. Elle devrait figurer aussi à l agenda des politiques de développement économique. L ensemble de ces travaux relatifs aux fonctions économiques des villes mettent en évidence que les villes ne sont plus seulement des espaces supports pour l accueil d activités économiques mais qu elles font partie intégrante du système économique local en étant productrice de valeur ajoutée grâce aux interactions sociales et économiques qu elles abritent. 23

24 Typologie des Scot de la grande région urbaine de Lyon en fonction des composantes de la base économique (1999) Revenus productifs Salaires publics Revenus résidentiels importés d'autres lieux d'emploi Revenu des retraites Dépenses touristiques 2001 Base sociale Agglo Lyonnaise 24% 20% 7% 26% 12% 11% SIEPAR 25% 15% 8% 32% 10% 11% Sud Loire 26% 16% 8% 29% 9% 12% Annonay 30% 11% 15% 25% 9% 11% Jeune Loire 23% 9% 15% 23% 19% 12% Beaujolais 22% 11% 18% 28% 11% 10% Les rives du Rhône 21% 12% 21% 25% 10% 11% Nord Isère 21% 12% 25% 23% 8% 11% Bugey Cotières 20% 12% 28% 20% 10% 10% Boucles du Rhône 15% 8% 31% 24% 9% 12% SCOT productifs SCOT mixtes SCOT résidentiels SCOT Seniors Les Dombes 18% 7% 32% 21% 13% 10% Ouest Lyonnais 15% 8% 37% 24% 5% 11% Val de Saône - Dombes 17% 6% 38% 21% 7% 11% SIMOLY (en projet) 20% 7% 19% 31% 11% 11% SCOT Sornin 17% 7% 22% 31% 13% 11% Tous SCOTS 27% 20% 3% 27% 11% 12% Sources : DAVEZIES L., ESTEBE P., 2006, Les Scot de la grande région urbaine de Lyon : moteurs du développement et facteurs de cohésion, étude commandée par la Direction Régionale de l Equipement de Rhône Alpes et les agences d urbanisme de l agglomération lyonnaise (AUAL) et de la région stéphanoise (Epures). Calcul des auteurs à partir de données INSEE, UNEDIC, DGI, Ministère du Tourisme. 24

25 1.2.2 DES POLITIQUES ECONOMIQUES URBAINES QUI SE METTENT EN PLACE DES LES ANNEES SOIXANTE DIX DANS UN CONTEXTE DE CRISE DU MODELE FORDISTE Jusqu au milieu des années soixante dix, les observateurs des politiques économiques s accordent pour dire qu il n existe pas de territorialisation infranationale de ces politiques (ce qui ne veut pas dire que ces politiques n aient pas de dimension spatiale). Le local n apparaît pas pour les élites politiques, administratives et économiques comme une matrice légitime pour définir et mettre en œuvre des actions visant le développement économique (Hassenteuffel & Rasmussen, 2000). L évidence nationale des politiques de développement économique tient aux caractéristiques du régime fordiste et au contexte institutionnel. La généralisation des techniques de production de masse fordistes dans l après guerre se traduit par l affirmation d un système polycentrique et national de développement. Les régions métropolitaines sont transformées en pôle de croissance (cf. les métropoles d équilibre en France) dans lesquels les grandes entreprises fordistes, leurs satellites industriels et les grandes corporations ouvrières sont concentrées. Peu à peu une armature urbaine et économique se dessine au sein de plusieurs Etats occidentaux : hiérarchique, descendante avec des villes rayonnant sur leur hinterland et organisées dans un système national régissant les grands équilibres sociaux et économiques. L influence des Etats dans le régime fordiste est grandissante. En premier lieu, l Etat traite l espace comme un outil de production : investissement dans les infrastructures, planification urbaine, planification spatiale des nouvelles implantations industrielles. En second lieu, l Etat met en place des conditions territoriales pour une reproduction sociale (transport public, équipements éducatifs, politiques sociales) et joue le rôle de garant de ces mécanismes de reproduction. En troisième lieu, l Etat intervient comme la principale institution en charge de la régulation des écarts territoriaux de développement. Rien qui ne se produit dans le cadre national ne reste étranger à l Etat et à ses services. Pour Henri Lefebvre, se met en place un mode de production étatique c est à dire un système où «l Etat prend en charge la croissance, soit directement soit indirectement» (Lefevre, 1977). Dès la fin des années soixante dix, la crise de régime d accumulation fordiste a entraîné une redéfinition du contenu des politiques économiques dans les Etats de l Europe de l Ouest. L intégration économique renforcée entre les Etats Européens, les tensions exacerbées sur les budgets publics et la diffusion du référentiel néo-libéral au sein de toutes les élites politiques et administratives ont eu raison des politiques économiques redistributives. Pour faire face à 25

26 la crise économique et sociale de régions entières en particulier les grandes régions industrielles fordistes - un grand nombre d expériences de régulation centrées sur des approches de compétitivité, d entrepreneurialisme furent mises en œuvre dans plusieurs pays de l Europe de l Ouest pour encourager un redémarrage économique à des échelles infranationales. En France, le développement local s est imposé comme un référent d action publique pour les politiques économiques du milieu des années quatre vingt. Essayons d en décrire les principales caractéristiques. Les politiques de développement local destinées à la reconversion des régions industrielles reproduisent les méthodes mises en place en matière d action publique pour le développement rural (Pecqueur, 2006). Elles ne s affranchissent pas complètement du modèle d intervention fordiste. Certes elles actent le passage du niveau national au niveau local comme échelle pertinente pour mettre en place des actions de développement économique. Mais les programmes mis en œuvre cherchent encore à renforcer les compromis sociaux hérités de la période passée entre Etat, Patronat et Syndicats et les formes de redistribution territorialisées (Brenner, 2004). Ils donnent lieu à la formation d alliances néo-corporatistes au sein desquels les objectifs de régénération économique, de développement technologique sont liés à ceux de redistribution, de développement de l emploi, d investissements dans la sphère de la consommation collective et plus généralement avec l objectif d un accord de classes. Pour N. Brenner, ces stratégies de développement local participèrent d un «projet néo-fordiste visant à recalibrer les infrastructures institutionnelles du keynésianisme spatial de l échelle nationale à l échelle locale. ( ) Les villes et les régions furent reconnues comme ayant leurs propres ressources socioéconomiques, leurs propres trajectoires de développement et leurs problèmes structurels» (Brenner 2004, p.197). Cette première vague de politiques visant à renforcer l offre économique des territoires conduit à des plans de reconversion des salariés travaillant antérieurement dans la métallurgie, la sidérurgie, au recyclage des friches industrielles (démolitions pour libérer des plate formes foncières ou transformation en immobilier de bureaux, ). Un virage s opère dans les années quatre vingt avec un recentrage des politiques de développement local sur les lieux compétitifs (villes, régions urbaines) visant à renforcer leur compétitivité et à les positionner dans le cadre d une division du travail internationalisée. L ambition de réduction des inégalités de développement entre régions laisse place à l objectif de renforcement de la compétitivité des lieux engagés dans l économie internationale, faisant partie de l économie archipel expression reprise à P. Veltz (Veltz, 26

27 1996). Les thématiques évoluent peu, ce qui change fondamentalement est davantage le ciblage géographique des actions sur un nombre de plus en plus limité de territoires. Ainsi les politiques de développement économique dans les villes entendent agir sur l offre territoriale pour renforcer la compétitivité du territoire et ce depuis la fin des années soixante dix. Les composantes de l offre territoriale qui sont mises prioritairement à l agenda de ces politiques sont essentiellement : l offre en infrastructures d enseignement supérieur et de recherche, l offre en connexion aux grands réseaux de communication (aéroports, réseau ferré national, autoroutes, réseaux NTIC), l offre en main d œuvre qualifiée. Jusqu au milieu des années quatre vingt dix, l offre en logements de qualité, l offre en aménités urbaines, l offre culturelle, l offre en équipements sportifs, ne figurent pas souvent à l agenda des politiques de développement économique. Pourtant différents travaux sur l analyse des différentiels de développement économique entre villes, entre régions urbaines tendent à montrer que ces éléments contribuent à la performance économique. En effet, la performance économique des villes et des régions urbaines repose de plus en plus sur la présence d individus qualifiés attentifs à ces facteurs dans leur choix de localisation résidentielle (Bouvard et Calame, 1988) UNE PERFORMANCE ECONOMIQUE DE PLUS EN PLUS FONDEE SUR LES RESSOURCES HUMAINES DU TERRITOIRE La littérature consacrée à l analyse des facteurs explicatifs des inégalités de développement entre les villes et les régions a accordé une place croissante au rôle des ressources humaines présentes sur les territoires. Traditionnellement l analyse dite classique en économie régionale considérait que certaines régions se développaient plus rapidement que d autres parce qu elles étaient situées sur les axes de communication ou parce qu elles disposaient de ressources naturelles qui les rendaient attractives vis à vis des entreprises. Dès la fin des années soixante dix, les tenants de la théorie économique du capital humain montrèrent que le facteur clef de la croissance économique des régions ne reposait pas sur la réduction des coûts des entreprises mais davantage dans la capacité à former des personnels hautement qualifiés et productifs. Les entreprises cherchant à se localiser prioritairement dans ces régions où système de formation et système de production fonctionnent étroitement. Michael Porter (Porter, 1990) met ainsi l accent sur l importance des «clusters», c est-à-dire des pôles d'activités performantes au niveau international; c est alors la demande de clients locaux et la forte compétition avec les autres firmes du même secteur économique qui 27

28 produisent l innovation et la croissance urbaine et régionale. Une deuxième théorie, autour d auteurs comme Robert Lucas et Edward Glaeser montre le rôle du «capital humain» - c est-à-dire des individus à haut niveau d instruction, de diplôme : selon ces auteurs, les endroits à forte concentration de capital humain sont plus innovants et, là encore, conduisent à une croissance locale rapide et soutenue sur le long terme (Lucas 1990, Glaeser 2004). Sur la période récente une nouvelle perspective d analyse du rôle des ressources humaines dans la compétitivité économique des territoires a été développée par des sociologues américains à partir de travaux portant sur le capital créatif (Florida 2005 a), 2005 b), 2002). Pour leurs auteurs la performance économique des villes dépend de leur capacité à attirer les créatifs : «l argument clef de ma théorie du capital créatif est que la croissance économique régionale repose sur la classe créative qui préfère résider dans des villes diverses, tolérantes et ouvertes aux nouvelles idées» (Florida 2002, p.249). Les créatifs sont des personnes amenées dans leur travail à développer de nouvelles idées, de nouvelles technologies et/ou de nouveaux contenus créatifs dans un ensemble de domaine (scientifiques, techniques, enseignement, design, art, culture, architecture). Ces travaux sur le capital créatif ont été largement discutés quant à la caractérisation de la classe des créatifs, quant à la réalité de la dénomination en termes de classe et quant à l administration de la preuve du lien entre présence de créatifs et développement économique (Peck 2005, Clark T. N. 2004). Nous retiendrons simplement le fait que ce courant d analyse rejoint d autres travaux pour défendre la thèse selon laquelle le territoire (The Place) est le facteur clef de l organisation tant économique que sociale dans la période actuelle. Ce qui nous semble aussi important de relever est que cette perspective d analyse a élargi considérablement le regard sur les facteurs de compétitivité économique d une offre territoriale. En étudiant les modes de vie des créatifs, les auteurs ont souligné comment les caractéristiques urbaines d une ville (qualité architecturale par exemple, présence de modes doux de transport, ), ses caractéristiques sociales (mixité sociale, présence de communautés gays et étrangères, ), sa richesse culturelle, la proximité d un environnement sauvegardé, étaient des critères favorables au développement économique car des critères valorisés par les créatifs dans leur choix de localisation résidentielle. Pour R. Florida, les créatifs s installent dans une ville non pas en fonction des offres d emploi mais en fonction de l attractivité résidentielle d une ville (entendue comme la résultante des facteurs précédemment évoqués) : «Attirer toute sorte de personnes et nourrir la créativité : voici ce qui est aujourd hui le plus important pour le 28

29 développement régional davantage que les flux de services, de capitaux et de biens» (Florida 2002, p.xxiv). 29

30 1.3 STRUCTURER DES COALITIONS, STABILISER UNE CAPACITE D ACTION COLLECTIVE SONT LES NOUVEAUX RESSORTS DU GOUVERNEMENT URBAIN UNE CAPACITE D ACTION POLITIQUE : UN ENJEU CENTRAL DANS LE GOUVERNEMENT MODERNE DES VILLES Le gouvernement municipal a longtemps reposé sur le contrôle des appareils partisans, sur la mise en place de relations clientélistes avec les associations notamment, sur l imposition hiérarchique dans le management des services municipaux. Ces ressources sans disparaître ont vu leur rôle décroître dans la gouvernance urbaine contemporaine. Les auteurs travaillant sur le pouvoir urbain soulignent que le gouvernement des villes repose davantage sur la constitution d une capacité d action politique entendue comme la capacité à stabiliser des mécanismes d échanges de ressources entre acteurs publics et privés permettant d atteindre des objectifs au travers d une action collective (Stone, 1989 ; Stone, 1993 ; Pinson 2002). Cette action collective étant entretenue dans la durée par le partage de retombées positives matérielles ou symboliques entre les membres de la coalition de gouvernement ainsi créée (Dormois, 2004). Au regard de ces évolutions dans les modalités de gouvernement des villes se pose la question des différences territoriales dans la capacité à mettre en place des dynamiques d action collective et à les maintenir dans la durée. Toutes les villes disposent-elles des mêmes ressources dans la production de l action collective? Dans un travail comparatif mené sur plusieurs grandes villes européennes, C. Lefevre a engagé un travail d identification de variables favorables et défavorables à la production d action collective (Lefevre, 1998). Il montre que le contexte institutionnel, le degré d intégration du leadership politique sont des variables fortes et qu inversement un contexte de crise, ou de forte croissance, peut quelques fois être un facteur déclencheur d un projet collectif ou agir comme un frein à cette dynamique. Notre projet de recherche s inscrit dans le prolongement de cette réflexion. Nous nous demanderons si le thème du renouvellement urbain peut être le support pour la mobilisation de coalitions d acteurs publics et privés. Dans les villes de tradition industrielle une forme de répartition des tâches entre élites politiques et élites économiques s est fréquemment opérée dans la période fordiste. L activité économique, l emploi étaient considérés comme du domaine réservé des industriels. La fourniture des services, la construction des équipements collectifs relevaient des autorités locales et nationales. Est-ce 30

31 que cette forme de rapport sociopolitique a été un frein dans la production d actions collectives? UNE EVOLUTION DES MODES DE LEGITIMATION POLITIQUE Les politistes notent une évolution des ressorts de la légitimation politique dans le gouvernement des villes. Cette évolution pourrait expliquer pourquoi le renouvellement urbain est mis à l agenda dans les villes industrielles en reconversion. En effet on assisterait à un passage d une légitimation politique reposant sur les «entrants» de l activité politique (contrôle des votes, statut de notable, cumul des mandats, pratiques clientélaires) à une légitimation politique reposant sur les «extrants» (capacité à faire aboutir des projets opérationnels, capacité à donner une visibilité de son action). Notons que cette question de la transformation des ressorts de la légitimation politique fait l objet de débats entre politistes. Certains observateurs faisant remarquer que des maires entrepreneurs n ont pas vu leur légitimité politique être renforcée (Jean-Pierre Sueur à Orléans, Martine Aubry à Lille notamment) 9. Par son inscription dans l espace et par son caractère pérenne l action en matière de renouvellement urbain représente une ressource politique pour les élus compte tenu des évolutions des ressorts de la légitimation. 9 Ce débat a émergé notamment lors des séances du séminaire intitulé «L intercommunalité en débat» que le PUCA a organisé en 2006 et

32 1.4 UNE DEMARCHE DE RECHERCHE COMPARATIVE ET ASCENDANTE LE CHOIX DES TERRAINS D ETUDES : POURQUOI TRAVAILLER SUR LES VILLES EN RECONVERSION ECONOMIQUE? POURQUOI RETENIR GENES, SHEFFIELD ET SAINT-ETIENNE? Le choix de travailler sur un profil de villes particulier les villes en reconversion économique tient à plusieurs facteurs. Travailler sur un profil socioéconomique particulier de villes nous semble un choix méthodologique intéressant dans une comparaison internationale. Il permet d assurer une comparabilité des villes ce qui est toujours un élément à vérifier dans une approche comparative (Hassenteuffel, 2000). Il peut aussi aider à mettre en évidence le poids du contexte national (système institutionnel, rôle de l Etat) dans la mesure où des villes de même profil socioéconomique sont fréquemment confrontés à des problèmes urbains comparables. Mais pourquoi avoir choisi comme profil socioéconomique celui correspondant aux villes en reconversion économique? Les villes en reconversion ressortaient comme des terrains intéressants pour développer des recherches autour de la problématique de la consultation (renouvellement urbain et mixité fonctionnelle / sociale). Dans ces villes les politiques de renouvellement urbain sont souvent ambitieuses et font l objet d une forte mobilisation des acteurs locaux. Ces villes ont une sociologie marquée par une forte représentation de ménages à bas revenus et par une faible représentation des ménages aux revenus supérieurs (ingénieurs, cadres). La problématique du rapport entre renouvellement urbain et mixité sociale est donc double dans ces villes. Dans quelle mesure les politiques de renouvellement urbain visent-elles à faire évoluer la sociologie locale en développant l attractivité vis à vis des ménages aux revenus supérieurs? Est-ce que les conséquences sur les modes de vie des ménages à bas revenus sont prises en compte dans ces politiques? De quelle façon? La forte croissance de ces villes pendant la période fordiste a conduit à un type de structure urbaine avec une forte spécialisation fonctionnelle : quartier d habitat social, zones industrielles, Dès lors les projets de renouvellement urbain parviennent-ils à réintroduire une mixité fonctionnelle? Sous quelle forme? 32

33 Il nous semblait intéressant aussi de travailler sur les villes de tradition industrielle dans la perspective de travaux que certains membres de l équipe avaient menés antérieurement sur les coalitions d acteurs dans le gouvernement des villes. Dans le cadre de son doctorat, R. Dormois avait mis en évidence la constitution de coalitions d acteurs publics et privés coopérant en matière d organisation du développement urbain dans les agglomérations de Nantes et de Rennes (Dormois, 2004). Ces deux villes avaient connu un développement économique et démographique qui pouvait faciliter la dynamique d action collective (une mobilisation pour se répartir les fruits de la croissance). Il semblait intéressant de poursuivre cette recherche en retenant au contraire des villes confrontées à de profondes crises économiques et sociales pour vérifier si telles coalitions se retrouvaient et comment se maintenait l action conjointe dans un contexte de crise. Les villes de tradition industrielle avaient été confrontées à une crise profonde de leur système économique avec des répercussions sociales et politiques. Enfin le choix des villes de tradition industrielle correspondait aussi à une réponse par rapport à une demande sociale de la part des acteurs stéphanois. Nous avions construit un partenariat sur la région stéphanoise avec les collectivités et les structures techniques au travers de nos activités professionnelles et de recherches antérieures. Ces partenaires ont accepté de soutenir financièrement ce nouveau projet de recherche dans la mesure où il leur permettait de connaître des actions de renouvellement urbain mises en œuvre dans des villes étrangères dont l histoire économique et sociale était comparable à celle de Saint-Étienne. Le choix des terrains de recherche a été mené en deux temps. Le cas de Saint-Etienne est très vite apparu comme un terrain devant «évidemment» être investigué. Ce choix résultait de nos positions professionnelles mais pas seulement. La ville de Saint-Etienne et la Communauté d agglomération étaient engagées depuis 2002 dans un programme de renouvellement urbain ambitieux visant à redonner une attractivité résidentielle à l agglomération stéphanoise. L hémorragie démographique ( habitants entre 1990 et 1999 pour la ville de Saint-Etienne) avait conduit à la mise à l agenda de la thématique du renouvellement urbain après que les agendas politiques locaux aient été dominés par les questions d emploi et de développement économique (Tirmarche, 1999). La politique de renouvellement urbain engagée combine des actions sur l habitat, sur l espace public, sur la réalisation de grands équipements culturels et d enseignement supérieur ainsi que des projets 33

34 de transport public. Mais l ambition n est pas seulement une transformation du cadre physique : cet ensemble de projets opérationnels est censé créer les conditions pour une transformation du système productif local. Transformation qui passe par une diversification des filières soutenue par les acteurs publics (pôles et filières de compétences), par un soutien à l innovation et au renouvellement des procssus afin de réduire les risques économiques associés à une économie qui reste dominée par la présence des PME/PMI dans la mécanique et la métallurgie. Dans un second temps nous avons cherché des villes appartenant à des contextes institutionnels présentant des différences avec la France en ce qui concernait la mobilisation des acteurs privés et le rôle de l Etat. Nous avions en effet accordé une place centrale à la coopération des acteurs, à la production de l action collective dans notre recherche. Le cas britannique offrait un contexte institutionnel caractérisé par une forte prégnance du partenariat public-privé dans l urbain mais aussi par une politique de l Etat central très importante vis-àvis des villes en reconversion. Le cas italien se caractérisait pour sa part par un rôle plus limité de l Etat central mais en revanche une propension des acteurs sociaux à se mobiliser sur les enjeux urbains. Une fois les pays retenus, il restait à choisir les villes. Le choix de la ville de Sheffield tient à une proximité avec l histoire économique et sociale de Saint-Etienne d une part et à l ancienneté des dispositifs d action en matière de renouvellement urbain ayant été mis en œuvre dans cette ville. L agglomération de Sheffield a connu un développement de son industrie jusqu au début des années quatre vingt contrairement à la plupart des villes industrielles britanniques frappées par la crise dès les années soixante dix. La crise économique n en a pas pour autant été moins importante qu ailleurs. L agglomération de Sheffield a ainsi perdu emplois en dix ans dans un contexte de stabilité démographique (autour de habitants) ce qui s est traduit par une forte élévation du taux de chômage. La politique de renouvellement urbain à Sheffield se caractérise par des projets structurants en matière d équipements commerciaux et de loisirs, de développement des nouvelles technologie et de promotion du développement communautaire. La polarisation d équipements de loisirs et culturels étant censée produire par diffusion spatiale une valorisation de l ensemble du centre-ville. En revanche l habitat n est pas reconnu comme un axe d intervention prioritaire. D un point de vue organisation, Sheffield a été l une des villes anglaises où le Gouvernement conservateur a décidé de mettre en place une Urban development company (UDC) pour recycler les grandes friches 34

35 industrielles de la Don Valley. Puis Sheffield a été l une des trois villes pilotes anglaises retenues pour accueillir les nouvelles Urban Regeneration Companie (URC) qui succédaient aux UDC et qui étaient promues par le Gouvernement travailliste de Blair. Le choix de Gênes a tenu au rôle des grands évènements dans sa stratégie de reconversion économique et notamment son titre de capitale européenne de la culture partagé avec Lille en 2004 (Saint-Etienne s étant engagée dans la candidature pour être capitale européenne de la culture en 2013). L intérêt du cas génois résidait aussi en la présence d un complexe industrialo-porturaire de premier rang sur la façade méditerranéenne qui représentait à la fois une ressource économique pour Gênes et sa périphérie mais aussi une contrainte pour son attractivité résidentielle et sa diversification économique (Masboungi, 2004). Données de cadrage sur les trois terrains comparés (source : audit urbain, 1991) : il s agit des périmètres des villes de Sheffield, de Gênes et de la Communauté d agglomération de Saint- Etienne Métropole. Genova Saint-Etienne Sheffield Population totale Densité de population (hab par km²) Taux d'évolution annuel moyen au cours des 5 dernières années -1% -2% 0% Part des ménages d'une seule personne dans l'ensemble des ménages 26% 35% 32% Part des ménages propriétaires de leur logement 62% 45% 60% Taux de chômage 15% 13% 7% Part de la population ayant un dipôme universitaire 6% 13% 14% UNE DEMARCHE DE RECHERCHE ASCENDANTE ET COMPARATIVE Nous avons fait le choix de mener une démarche de recherche qui donne une priorité à l analyse de nos trois terrains. Nous n avons pas opté pour un raisonnement hypothéticodéductif. Nous avons préféré partir d une analyse de notre objet de recherche tout en nous 35

36 prévenant d une dérive monographique en construisant une grille d analyse commune à partir du questionnement rappelé précédemment. Nous convenons que ce type de démarche ne facilite pas la montée en généralité à partir des observations de terrain. En revanche il encourage une production constructiviste de la recherche qui nous a semblé bien adaptée pour travailler sur le renouvellement urbain dans la mesure où cette notion ne renvoie ni à une catégorie d analyse, ni à un concept précis mais davantage d une dénomination de pratiques. Nous n avons pas mené une stricte comparaison entre nos trois terrains. Les contraintes de temps et de budget ne permettant pas d envisager le même investissement sur les terrains de Sheffield et de Gênes que sur celui de Saint-Étienne. Nous avons retenu un protocole opératoire s articulant en deux temps. La réalisation d une monographie détaillée sur le cas de Saint-Étienne et l identification de variables devant être testées sur les deux terrains étrangers. La réalisation des deux études de cas étrangères a donc été conduite de façon à tester les variables remontant du cas stéphanois. Nous avons donc mené davantage des approfondissements comparatifs dans une logique d analyse renforcée du cas stéphanois qu une comparaison classique terme à terme entre terrains. Notons que ce type d usage de la comparaison ne relève pas d une innovation de notre part mais a été repéré par d autres auteurs comme un usage possible de la comparaison (Hassenteuffel, 2000). Monographie sur le cas de Saint-Étienne Thèmes soumis à des approfondissements comparatifs et ayant été approfondis dans les terrains de Sheffield et de Gênes : - le degré d ouverture des coalitions d acteurs impliquées dans les projets de renouvellement urbain aux acteurs privés, la nature de ces acteurs privés (en particulier présence des associations, des communautés d habitants), - le caractère inter-sectoriel des projets de renouvellement urbain et notamment la place accordée aux actions de développement économique et de développement social - l intégration du renouvellement urbain comme registre d action à part entière dans les stratégies économiques des collectivités locales Nous n avons pas retenu une approche évaluative. L état d avancement des politiques de renouvellement urbain était trop disparate sur nos trois terrains pour pouvoir réellement mener 36

37 une démarche comparative. De plus, la démarche évaluative aurait nécessité de travailler pour chaque cas à la construction d un référentiel d évaluation ce qui n était compatible ni avec la temporalité souhaitée pour réaliser cette recherche ni avec la disponibilité des acteurs locaux pour mener ce travail. Quand nous avions les données disponibles nous avons fait figurer des éléments sur l évolution des marchés immobiliers, sur les dynamiques économique et démographique. Néanmoins nous attirons l attention sur l usage qui pourrait être fait de ces données. Il est important de se garder de tout raisonnement trop hâtif qui consisterait à établir un lien de causalité entre ces données et les actions menées en matière de renouvellement urbain. Nous n avons pas construit notre démarche de recherche dans une logique d administration de la preuve de ce lien de causalité. 37

38 2 nde partie : les politiques de régénération urbaine mises en œuvre dans les villes comparées 2.1 POLITIQUE DE REGENERATION URBAINE A SAINT-ÉTIENNE Afin de mieux comprendre le renouvellement stéphanois, il convient d'adopter une perspective historique. En effet, par rapport à d'autres villes françaises, Saint-Étienne présente la spécificité d être une ville industrielle florissante au début du vingtième siècle, à l'image de quelques villes françaises du Nord et de l'est. La crise industrielle des années 1960 puis la crise économique des années 1970 vont bouleverser la société stéphanoise. Dans un premier temps, on exposera l'ampleur de la crise urbaine à Saint-Étienne et la mobilisation des pouvoirs publics pour tenter d'enrayer la crise économique. Plusieurs actions visant au développement économique vont ainsi se succéder des années 1970 à aujourd'hui, permettant à Saint Etienne de reconstruire un tissu économique et de sortir de la crise. Pour autant, Saint-Etienne continue de perdre des habitants au profit de certaines communes périphériques, aggravant les déficits des finances publiques de la ville et surtout entraînant la ville dans une spirale de paupérisation due à la dévaluation croissante de son image. Une crise politique liée au prix de l eau contraint le maire de Saint Etienne, François Dubanchet (UDF) à la démission. Dans ce contexte, le nouveau maire Michel Thiollière (Parti Radical UMP) doit réagir. Une communauté de communes est créée et aux côtés des politiques traditionnelles de développement économique, la nouvelle équipe municipale va lancer des réflexions sur la transformation de certains quartiers paupérisés. Très vite, cette réflexion s'étend à d'autres quartiers et prend la forme aujourd'hui largement médiatisée du «projet urbain / projet de ville» stéphanois ANNEES 1970-DEBUT 1990: LA RECHERCHE D UN INTERVENTIONNISME ECONOMIQUE DIRECT FACE A LA CRISE L INDUSTRIE A FACONNE L ECONOMIE STEPHANOISE MAIS AUSSI SES RAPPORTS SOCIO- POLITIQUES Saint-Etienne ne s'est pas développée avec l'industrie à partir de la fin du XVIIIe siècle, elle est née avec. En 1820, la ville compte habitants, si on ajoute la population des quatre 38

39 communes limitrophes. La révolution industrielle va induire une explosion démographique : en 1856 l'agglomération stéphanoise compte plus de habitants, et presque en L'industrialisation de la ville va s'opérer autour de deux secteurs productifs distincts correspondant à deux réseaux d'acteurs : la rubanerie, d'une part, les industries minières et métallurgiques, d'autre part. Saint-Etienne n est donc pas la ville minière, mono-industrielle telle qu on la qualifie communément mais une ville pluri-industrielle. La juxtaposition de ces secteurs industriels ayant évolué selon des rythmes différents a doté Saint-Etienne d'une organisation sociale et politique marquée par l'opposition de deux élites bien distinctes (Verney-Caron, 1999). La première est issue des industries liées au négoce la rubanerie mais aussi l'armurerie et le cycle. Ses membres tendent à réinvestir les ressources tirées de l'accumulation primitive dans la rente foncière et immobilière. Leur horizon est local et leur ambition consiste à asseoir un pouvoir social construit localement, ce qui se traduit souvent par un investissement dans les institutions politiques locales (municipalité, chambre de commerce). La deuxième élite est issue des industries métallurgiques et minières. Les dirigeants, financiers et ingénieurs qui font vivre ces activités se recrutent généralement en dehors des cercles locaux et ils s'investissent dans l'espace politique national plutôt que local. Tout au long du 19 e siècle et jusqu'au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, ce sont les membres de l'élite économique traditionnelle qui dominent la vie politique locale en exerçant un contrôle sur les institutions municipales. Le style de gestion que met en œuvre la bourgeoisie traditionnelle -et qu'elle prônera jusqu'au cours des Trente Glorieuses alors même que son emprise directe sur les institutions aura été entamée par la montée en puissance de professionnels de la politique- est typique du malthusianisme des élites économiques locales françaises (Levy, 1999). Face à une évolution démographique de Saint-Etienne qui appellerait pourtant des politiques municipales de planification et d'équipement ambitieuses, les élites traditionnelles reconduisent dans leur action au sein des institutions locales les principes de gestion éprouvés dans leur activité industrielle et commerciale : faible investissement, autofinancement et emprunt comme ultime recours. Ce compromis malthusien se brise au lendemain de la Seconde guerre mondiale et la rupture de ce compromis engendre un réagencement des équilibres de pouvoir qui va fortement marquer la structure des rapports socio-politiques dans la ville. Les stratégies de modernisation du tissu industriel engagés par les représentants locaux de l'etat vont 39

40 déboucher sur un conflit durable entre élites économiques locales et élites économiques nationales issues des cercles technocratiques qui va prolonger le conflit qui opposait bourgeoisie traditionnelle et bourgeoisie moderniste (Béal, Dormois, Pinson, à paraître). L'Etat cherche d'abord à moderniser le système productif local en favorisant l'investissement productif et en cherchant à renouveler le management des grands groupes. Parallèlement, anticipant le déclin des activités industrielles traditionnelles de la ville, l'etat tente d'attirer de nouvelles industries à Saint-Étienne afin de renouveler l'appareil productif local. Ces deux lignes d'action modernisatrices de l'etat suscitent une résistance farouche du patronat local. Selon certains auteurs, le patronat local agit systématiquement en coulisses pour décourager l'arrivée de grandes entreprises sur le territoire stéphanois (Vant, 1981 ; Levy, 1999). La vieille élite économique est animée par deux craintes : se voir dépossédée du contrôle de l'économie locale par des capitaux et une élite managériale extérieurs ; voir sa rente remise en cause par une augmentation des salaires du fait d'un enrichissement technologique des activités industrielles locales. Fragilisée par la prise en mains du développement économique local par l'etat et par l'arrivée d'une nouvelle élite économique liée à la technostructure d'etat, la bourgeoisie industrielle locale est aussi fragilisée dans la période de l'après-guerre par une différenciation croissante entre sphère économique et sphère politique locales. A mesure que la bourgeoisie industrielle locale perd le contrôle de l'économie locale au profit du management des grands groupes nationaux et des technocrates d'etat, le lien se distend avec le milieu politique local. Ce phénomène est encore accentué par une professionnalisation du personnel politique local. Si dans les années 1950 et 1960, la bourgeoisie industrielle et commerçante semble encore capable de "faire les maires" de Saint-Etienne, c'est de moins en moins le cas à partir des années A la fin des années 1970, Saint-Etienne hérite de cette histoire économique, sociale et politique une structure des rapports sociaux, économiques et politiques caractérisés par les trois traits suivants. Premièrement, les acteurs économiques locaux opèrent un repli sur leurs activités et abandonnent peu à peu les institutions du pouvoir local qu'ils jugent affaiblies du fait de la prise en main de l'économie locale par des acteurs supralocaux. Deuxièmement, les élites économiques et administratives nationales qui peuplent les directions des grandes entreprises tombées dans le giron de l'etat et les services déconcentrés de l'etat travaillent entre elles et maintiennent à distance les acteurs locaux. Enfin, troisièmement, les acteurs politiques locaux sont progressivement coupés des liens qui les unissaient aux élites 40

41 économiques et se voient marginalisés par les élites économiques et administratives nationales sur bon nombre d'enjeux politiques locaux. Si les liens sont maintenus sur tous les secteurs d'action municipale qui ont trait à l'accompagnement du processus d'urbanisation intense que subit la ville dans les Trente Glorieuses (logement, équipements et services sociaux), les élites politiques locales tendent à l'inverse à laisser à l'etat et ses représentants le secteur du développement économique. Au total, la situation qui prévaut à la fin des années 1970 à Saint-Etienne est marquée par un éclatement du système de relations qui prévalaient avant la guerre et qui étaient basées sur une forte intégration entre milieux économiques et élites politiques locaux. Dans certains secteurs comme le développement économique, la ville a même hérité d'un système de relations marqué par l'évitement et qui est particulièrement peu propice à l'élaboration de stratégies collectives de sortie de crise. LA CRISE DES ANNES 70 EBRANLE TOUTE L ECONOMIE ET LA SOCIETE STEPHANOISES Le déclin industriel touche l'économie stéphanoise dès les années 1960, notamment avec l'annonce de la fermeture programmée des houillères. Toutefois, le véritable tournant se situe en Jusqu'à cette date, le nombre des emplois industriels, à l'exception des activités minières qui ont déjà presque totalement disparu, continue à croître. Entre 1973 et 1981, environ emplois disparaissent. Dans un premier temps, cette évolution ne concerne pas directement les grands groupes industriels. Ces derniers par leur capacité d'adaptation, par le caractère diversifié de leurs activités, et par leur positionnement sur divers marchés sont épargnés. Toutefois, les difficultés qu'ils rencontrent vont affecter les PME locales, dans la mesure où les grands groupes industriels vont progressivement se retirer des réseaux locaux de sous-traitance (De Banville, Vérilhac, 1983). Ce constat explique la fermeture de nombreuses entreprises locales, petites ou moyennes, qui étaient dépendantes des commandes réalisées par ces groupes. La région stéphanoise qui était un espace d'intégration pour les PMI, tend à devenir un "site" aussi bien pour ces PMI que pour les grands groupes industriels (De Banville et Vérilhac, 1983). Cette évolution va s'amplifier à partir de Les grands groupes industriels sont contraints d'opérer des compressions d'effectif ou de céder certains de leurs établissements. A ce titre, on peut citer l'exemple Creusot-Loire dont les effectifs à Saint-Étienne sont passés de 2060 à 1160 entre 1976 et 1980, et qui céda ces trois établissements stéphanois au cours des années 1980 et

42 INTERVENIR DIRECTEMENT DANS LE FONCTIONNEMENT DES ENTREPRISES EN DIFFICULTE : LA TENTATION DU SOCIALISME MUNICIPAL Les premières stratégies anti-déclin inventées à la fin des années 1970 à Saint-Etienne témoignent de la forte volonté de l'équipe municipale d'union de la Gauche élue en 1977 de s'impliquer dans le domaine économique. La tenue des élections municipales en 1977 se fait donc dans un contexte particulier. La crise industrielle est l'enjeu central de ces élections. En effet, les dépôts de bilans de nombreuses PME, les compressions d'effectifs au sein des grands groupes, et surtout l'annonce faite d'un plan de licenciement de grande ampleur au sein de Manufrance 10 au début de l'année 1977, ont considérablement conditionné le résultat des élections municipales et contribué à la victoire surprise d'une liste d'union de la gauche, menée par le communiste Joseph Sangedolce. La stratégie de sortie de crise adoptée par la nouvelle équipe municipale s'articule autour d'une idée centrale : la nécessité pour la municipalité d'apporter un soutien financier aux entreprises en difficulté dans l'attente d'une alternance politique annoncée au niveau national aux élections législatives de 1978 et qui devrait porter au pouvoir une majorité de gauche ayant à cœur de sauver l'emploi industriel en France (Levy, 1999). Cette stratégie place les acteurs politiques locaux dans une position attentiste et ne les incite pas à élaborer un véritable projet industriel de sortie de crise. Le cas de l'entreprise Manufrance 11 est éclairant quant à la stratégie de la municipalité et de l'impasse à laquelle elle se heurta. En 1979, un contrat de location-gérance avec la Société Nouvelle Manufrance (SNM), qui vient tout juste d'être créée par la ville, est conclu. L'État propose alors de garantir un prêt de 22 millions de francs, à condition que la municipalité parvienne à obtenir des garanties pour 50 millions provenant d'autres sources. Faute de proposition du secteur privé, la ville décide de souscrire un emprunt de 40 millions de francs. La méfiance des banques françaises vis-àvis d'une municipalité communiste oblige alors les élus à se tourner vers une banque suisse, et ainsi à s'exposer aux fluctuation des taux de change. La mise en liquidation judiciaire de la SNM en 1980 contraint la ville à se porter garant d'un nouvel emprunt d'un montant légèrement supérieur. Cet emprunt permet de relancer Manufrance, et facilite la création d'une 10 Cette entreprise fut pendant longtemps un des leaders français de la fabrication d armes de chasse, de bicyclettes et de vente par correspondance. En 1976, elle employait 3800 ouvriers. 11 La société Manufrance constitue un cas unique en France, dans la mesure où, en 1941, l un de ses fondateurs à léguer à la ville de Saint-Étienne 30% des parts de l entreprise. Ce legs incita, sans doute, la municipalité à «prendre ses responsabilités», sur ce dossier, pendant la crise industrielle. 42

43 Société Coopérative Ouvrière de Production et de Distribution (SCOPD) par la CGT. Dès lors, la production repart. La victoire de la gauche aux élections présidentielles de 1981 permet à Manufrance de survivre au travers du versement d'une aide de 257 millions de francs, qui n'est toutefois reliée à aucun projet industriel cohérent. Il s'agit plutôt d'un "cadeau empoisonné" du gouvernement Mauroy qui souhaite donner des gages à son "allié" communiste et contenir les velléités de contestation de la CGT. En 1985, le gouvernement Fabius décide de stopper le versement de cette aide. Quelques mois plus tard la SCOPD dépose le bilan. Le cas Manufrance est révélateur de l attitude de la municipalité d'union de la Gauche qui consiste à intervenir dans l économie locale dans l urgence et sans aucune consultation des acteurs économiques locaux. Cette absence de recours aux élites économiques locales est certes le produit du positionnement idéologique de la majorité municipale mais également d'une conception du développement économique comme affaire relevant de l'etat que partagent les élus locaux de droite et de gauche. Les élus comme les syndicats sont convaincus qu'il ne peut y avoir de réponse locale à la crise de l industrie : il faut s en remettre à l Etat. Dès lors, aucun savoir-faire local, aucune capacité d'expertise autonome en termes de développement économique n'a pu se constituer. ACTION FONCIERE ET IMMOBILIERE : LES CREDOS D INTERVENTION PLEBESCITES SOUS LA MUNICIPALITE DUBANCHET L'élection de François Dubanchet (UDF) et l'arrivée d'une majorité de droite à la mairie en 1983, provoque un changement dans le type de stratégie mis en œuvre pour sortir de la crise. Le contexte est différent de celui de Après le tournant de l'austérité pris au niveau national, le soutien aux grands groupes industriels n'est plus à l'ordre du jour au niveau national (Jobert, 1994). Les élus locaux semblent avoir fait le "deuil" de leur maintien. Cette prise de conscience va les inciter à élaborer une stratégie différente, dont l'objectif est d'attirer de nouvelles entreprises sur le territoire stéphanois. Pour cela, une politique immobilière volontariste de rachat et de réhabilitation des friches industrielles, et d'aménagement de zones d'activités, va être mise en oeuvre. Mais, cette stratégie n'est pas davantage fondée que la précédente sur une analyse collective des dynamiques auxquelles est confrontée l'économie stéphanoise, ni sur une définition de ses forces et faiblesses, desquelles découleraient une 43

44 stratégie collective. Les stratégies immobilières sont menées par la municipalité en l'absence de consultation des milieux économiques locaux (Béal, Dormois, Pinson, à paraître). Quand bien même les élus voudraient mobiliser ces milieux économiques, ceux-ci se caractérisent dans les années 1980 et 1990 par leur très faible degré d'organisation. Ni la chambre de commerce et d'industrie (CCI), ni les organisations patronales locales ne parviennent à établir un projet cohérent (De Banville, Vennin, 2000). Cette incapacité à agir collectivement des milieux patronaux locaux est le résultat à la fois du retrait qu'ont opéré les acteurs économiques locaux des scènes institutionnelles locales et de la conviction partagée par l'ensemble des entrepreneurs qu'aucune action pour le développement économique n'est envisageable au niveau local. Dès le premier mandat de Dubanchet, la ville lance 600 opérations immobilières pour un coût total d'un milliard de francs. Cette politique de grande ampleur est permise, malgré l'impécuniosité de la ville 12, par l'aide financière fournie par la Caisse des Dépôts et Consignations. De nombreuses zones industrielles et artisanales sont créées. Cette "obsession foncière et immobilière" qui caractérise les deux mandats de Dubanchet s'explique par différents facteurs. Les lois de décentralisations de 1982 et 1983 n'ont pas réglé la douloureuse question de la fiscalité locale ni celle de l'effritement de la carte communale. La fiscalité locale rend les municipalité dépendantes des entreprises, qui constituent, au travers de la taxe professionnelle, leur principale ressource fiscale. «Cette concurrence va exacerber les méfiances, querelles et autres ressentiments entre les communes d'une même agglomération et souvent empêcher toute synergie nécessaire en terme d'image ou de moyens pour attirer des investisseurs étrangers ou pour faire accepter et financer par d'autres collectivités des équipements importants.» 13 Corrélativement, l'absence de refonte de la carte communale conduit à maintenir un système marqué par des relations de concurrence entre les communes pour attirer les entreprises. Les communes de l agglomération stéphanoise se livrent une «chasse» aux entreprises organisant 12 Les emprunts souscrits par la municipalité Sanguedolce, du fait de la fluctuation des taux de change, ont pesé très lourdement sur les finances de la ville tout au long de la décennie ZAMBON D., 1993, Développement local et structuration des réseaux d'acteurs. Le cas de la région de Saint- Etienne, mémoire réalisé sous la direction de Mme Edith Brennac, IEP de Grenoble, Université Pierre Mendès- France, Grenoble 2, septembre 1993, p

45 quelques fois en sous-main des transferts d établissement ou se montrant le plus arrangeantes possibles vis-à-vis de projets d implantation venant de l extérieur. Au surplus, les communes bénéficient de la possibilité de vendre des terrains à des prix largement inférieurs à ceux du marché. On voit donc que le contexte légal est favorable au déchaînement de la concurrence entre les municipalités pour l'attraction des entreprises au moyen de la politique immobilière. L'ampleur des friches industrielles est un élément central dans ce volontarisme foncier et immobilier. Considérées par les acteurs locaux comme des symboles d'échecs, leur retraitement est rendu nécessaire par l'image négative qu'elles confèrent à la ville. De plus, le départ des classes moyennes salariées de la ville centre pour les zones pavillonnaires suburbaines déprime les marchés immobiliers locaux et rend l'intervention foncière moins coûteuse. Enfin, l'absence de structures intercommunales à Saint-Etienne génère des stratégies de free rider de la part des communes de l'agglomération qui se lancent dans une compétition effrénée pour l'accueil des entreprises, dont la ville centre, Saint-Etienne, est la principale victime. Le "référentiel" immobilier qui caractérise la période Dubanchet irradie l'ensemble des politiques municipales avec la construction d'infrastructures de grande ampleur : golf municipal sur une ancienne décharge, création d'un Musée d'art moderne et d'un Musée de la mine avec un financement de l'état de l'ordre de 40% ou encore réhabilitation de l'ancien site Manufrance. Revenons plus en détail sur ce dernier projet. La construction du Centre de Congrès génère des négociations sur le lieu d implantation ; la ville de Saint-Étienne disposant de plusieurs friches susceptibles d accueillir un équipement : celle de Manufrance ; le site de la Plaine Achille et enfin la friche de l Espace Fauriel. Dès 1987, des pourparlers ont lieu avec le promoteur la SARI, filiale de la Compagnie Générale des Eaux spécialisée dans la conception de Centres de Congrès couplés avec des complexes commerciaux et hôteliers et fort de sa réussite avec le CNIT de Paris La Défense. Même si les études de marché montrent une difficile équation entre la construction de nouveaux commerces sur la friche de l Espace Fauriel, la ville de Saint-Étienne décide de retenir ce site, situé en pleine ville, afin d y attirer les étudiants. L adjoint à l urbanisme de la ville, Michel Thiollière prend le risque de ce projet de centre d affaires et choisit de le déléguer au secteur privé. L Espace Fauriel doit être le projet qui marque la volonté de la ville de se tourner vers le tertiaire (avec la construction de centres de congrès, du pôle des affaires et du technoforum, de la Chambre de Commerce et un pôle de l enseignement supérieur et de la recherche avec l école supérieure de commerce et 45

46 l extension de l école des Mines). Pour financer ce projet, il est également prévu un centre commercial avec des boutiques d une surface de m² autour d un supermarché. Les commerces ne trouvent pas d acquéreur et la galerie commerçante est occupée par l École Supérieure de Commerce, aux frais de la ville. La réalisation de l Espace Fauriel coûte au final très cher à la ville et n atteint pas son objectif de redynamisation du centre-ville. Surtout Michel Thiollière est affaibli par ce succès en demi-teinte de collaboration avec le secteur de la promotion immobilière privée nationale. Cette expérience est peu propice à une ouverture plus importante à de nouveaux acteurs que ceux issus de la base locale.. En conclusion, il nous paraît important de souligner deux éléments essentiels transversaux à cette action immobilière et foncière visant à accélérer la reconversion économique de Saint- Etienne : le recours systématique à l'état pour financer les projets, ainsi que les efforts démesurés déployés pour aménager des conditions favorables pour l'implantation d'entreprises 14. Cette période des mandats Dubanchet ( ) montre bien l'incapacité dans laquelle sont les acteurs locaux politiques et économiques- de penser que l'action en matière de développement local puisse procéder d'une mobilisation locale et de l'élaboration collective de stratégies de sortie de crise. L'émergence de l'etat comme acteur central du développement économique pendant les Trente Glorieuses et la déstructuration du système de relations issues de la période d'industrialisation les empêchent de se reconnaître réciproquement une légitimité à intervenir dans la définition et la mise en œuvre de stratégies anti-déclin. Même les actions qui pourraient être interprétées comme une volonté de mettre les acteurs locaux en réseaux comme la mise en place du technopôle ou la création de différents pôles productifs (pôle productique Rhône-Alpes 15, pôle de la viande, le pôle de l'eau, pôle mécanique, pôle vision/optronique) relèvent d'une stratégie immobilière consistant à offrir des "contenants" aux entreprises et à lotir des friches et d'une stricte logique de guichet consistant à capter des fonds étatiques par une labellisation artificielle de banales zones d'activités (Tirmarche, 1999). 14 Au cours de la décennie 1980, la municipalité, pour inciter l implantation d entreprises nouvelles, a eu recours de manière systématique à la pratique de la location-gérance qui n est pas sans risque pour les finances de la ville. Dans un rapport publié en 1993, la Chambre Régionale des Comptes dénombre 130 contrats de locationgérance pour un montant de 870 millions de francs (Dubanchet, 1994). 15 Ce pôle a eu très peu d effets d entraînement au niveau local du fait de l absence de sélection de projets industriels. Il fut plus utilisé par les entreprises du reste de Rhône-Alpes (notamment pour ces fonctions de conseils, d échange d expériences et de formations) que par les entreprises stéphanoises (De Banville, Vennin, 2000). 46

47 L activisme immobilier et foncier pendant cette période contraste avec un faible effort de planification et de programmation à moyen et long termes. En 1991, l équipe municipale fait également appel à Ricard Bofill, architecte et urbaniste catalan, pour établir sur Saint-Étienne un nouveau plan d urbanisme, permettant de donner à cette ville, une vision à long-terme. Cela nous a permis, explique Michel Thiollière, de dégager ses grands principes d aménagement de la ville, ses axes majeurs, ses entrées, le boulevard circulaire et de mettre au point une politique globale d aménagement urbain (Soleil, 2006, p75). Néanmoins, les critiques fusent au sujet de l étude de Ricardo Bofill. Ce plan prévoit de nombreuses mises en chantier, surtout dans l hypercentre de Saint-Étienne avec des actions à réaliser dans le domaine de la circulation et du stationnement, ainsi qu un travail important sur les espaces publics. Des parcs de stationnement sont réalisés et un atelier «espaces publics» est monté, sous la direction de l urbaniste consultant Jean-Pierre Charbonneau. Cet atelier a permis la revitalisation de certains espaces centraux, au gré de l imagination de jeunes architectes et à un coût modéré pour la Ville. Ces deux travaux, l étude de Ricardo Bofill et les échanges autour de l animation d espaces publics, vont nourrir les réflexions de Michel Thiollière et le guider dans les années suivantes. LE TOURNANT POLITIQUE DU DEBUT DES ANNES QUATRE VINGT DIX Le début des années quatre vingt dix se caractérise par une situation de crise politique exacerbée. En 1992, François Dubanchet essuie un échec avec la tentative de création d'un district urbain. Suite au refus de certains maires PS de rallier ce district, le maire de Saint- Etienne décide alors d'augmenter le prix de l'eau que la ville de Saint Etienne gère en régie directe et fournit aux communes voisines (Zambon, 1993). De 0,5 le mètre cube en 1989, l'eau passe à plus de 1 en 1993 avec au final une concession à la Générale des Eaux qui garde ce dernier prix. Ce scandale l oblige à démissionner. Son adjoint à l urbanisme, Michel Thiollière va le remplacer, François Dubanchet l imposant à son équipe municipale (Béal, 2007). Le premier, Parti Radical et second adjoint, se trouve en concurrence directe avec Christian Cabal, RPR et premier adjoint. Michel Thiollière est alors en position délicate mais relève le défi. Les premiers mois de la succession sont marqués par une collaboration étroite entre l ancien maire (ayant gardé un bureau à l hôtel de ville) et le nouveau. Ce dernier va progressivement s affirmer et prendre de la distance avec les manières de faire de Dubanchet, celui-ci recevant également les doléances de certains membres de l équipe municipale. Les 47

48 élections de 1995 vont confirmer Michel Thiollière en position de maire sans pour autant lui permettre de restructurer l équipe municipale dont la composition résulte de tractations entre l UDF et le RPR pour contrer le Parti Socialiste. Dans ce contexte, Christian Cabal obtient le poste de premier adjoint. Même si aucun conflit n oppose ouvertement les deux hommes, le rapprochement UDF-RPR relève plus d une manœuvre politicienne que d une vision commune et partagée de l avenir du territoire. Ces dissonances politiques pèseront sur la ville de Saint-Étienne. En 2001, Michel Thiollière est réélu Maire, Christian Cabal ayant été écarté de l élection mais restant député et secrétaire départemental du RPR puis de l UMP. Le Maire de Saint-Étienne dispose alors d une marge de manœuvre plus importante mais néanmoins fragile. La création de la communauté d agglomération Saint-Étienne Métropole en 1995 permet également à Michel Thiollière de bénéficier d autres ressources institutionnelles en négociant avec les maires des communes environnantes et surtout en élargissant l assiette fiscale. Ce nouveau mandat de président de cette intercommunalité lui donne un poids politique plus important, esquissant ainsi son leadership sans pour autant réussir à l affirmer franchement LA MISE A L AGENDA DU RENOUVELLEMENT URBAIN DANS LA STRATEGIE DE RECONVERSION SOUS LA MUNICIPALITE THIOLLIERE : PRODUCTION D EXPERTISES, MOBILISATION DE RESSOURCES POLITIQUES PROPRES AU MAIRE Durant les premières années de son mandat, Michel Thiollière se heurte ainsi à une équipe municipale fragmentée, le fragilisant dans sa quête de légitimité et l obligeant à recourir à des alliances politiciennes pour faire avancer certaines politiques. L attention accrue sur les problèmes d urbanisme et d aménagement lui permet néanmoins d asseoir progressivement sa place de leader du gouvernement local. Progressivement, la délégation à l urbanisme prend une dimension importante, domaine dans lequel Michel Thiollière jouit d une certaine expérience. C est ainsi que de nouvelles études sur un nouveau schéma directeur de l agglomération stéphanoise vont être lancées et permettront également un diagnostic fin de ce territoire. A l issue de ces études, l urgence sera mise sur le logement et la nécessité de renouveler la ville, domaine dans lequel Michel Thiollière peut compter sur un soutien de son propre réseau d acteurs. Dans un contexte où les finances publiques locales sont peu disponibles et traditionnellement tournées vers le développement économique, il va falloir trouver de 48

49 nouvelles manières de procéder et de redéfinir les modes de gouverner l agglomération stéphanoise et la ville de Saint-Étienne. A partir de 1995, s engage ainsi un double processus de requalification urbaine des territoires mais également de restructuration de l action publique locale. En 2001, après la réélection de Michel Thiollière, les services techniques municipal et communautaire recrutent des techniciens expérimentés, la ville se dote d un service du renouvellement urbain ayant une action transversale à l ensemble des autres services techniques. Cette démarche correspond néanmoins à une nouvelle analyse du territoire stéphanois et à la nécessité de se «réinventer» pour s affirmer dans le contexte de la région urbaine lyonnaise. LA RELANCE DES ETUDES SUR LA PLANIFICATION Au tournant des années 1980, s engagent en France de nouvelles réflexions sur la planification avec l émergence de nouvelles méthodes basées sur une démarche stratégique avec affirmation de la ville-acteur dans ce processus (Demesteere, Padioleau, 1991). Dans cette perspective, en 1991, le Syndicat d Etudes pour l Agglomération Stéphanoise (SEPAS) est créé par le préfet de la Loire et a pour mission de conduire de nouvelles études pour mettre en œuvre le schéma directeur. Le SEPAS regroupe ainsi l agence d urbanisme de la région stéphanoise (EPURES) en tant que maître d'œuvre du schéma directeur, les services du conseil général, la DDE et les services de la ville de Saint-Étienne. L un des objectifs est de produire un schéma cohérent sur l ensemble du territoire de l'agglomération stéphanoise et d associer l ensemble des communes dans une démarche stratégique de planification, à l image du schéma directeur de Lyon «Lyon 2010», initiant de nouvelles pratiques dans le domaine de la planification (Linossier, Menez, 2007). Cinq commissions seront ainsi créées sur les thèmes suivants : économie, déplacements, population et mode de vie, réseaux et services, utilisation des espaces. Au-delà du diagnostic, il s agit de mettre en évidence les atouts territoriaux de la région stéphanoise mais également de combler ses faiblesses. Les études mettent ainsi en évidence l émergence d un nouveau tissu économique mais également un lourd handicap en termes d images : «Le devenir de la région stéphanoise passe aussi par l affirmation forte d une identité forgée sur un projet et la valorisation d une conscience d agglomération. Noire et triste telle est l image que nombre de français se font de l agglomération stéphanoise, image autrefois commune d ailleurs à la plupart des anciennes cités de tradition industrielle et minière. La fermeture des mines, de Manufrance, la 49

50 crise de la sidérurgie il y a quelques années, de l ensemble du processus productif traditionnel aujourd hui, mais aussi l accumulation de politiques de communication autonomes et peu convergentes pèsent lourdement sur l image de marque et le développement de l agglomération. Cette image négative, plus ou moins entretenue par les habitants et décideurs locaux, doublée d une méconnaissance des atouts de l agglomération, nuit à l ensemble de la région. Reconstruire l image de la région stéphanoise, à partir de ses atouts, représente donc un des défis majeurs de son devenir. La recherche d une identité porte ouest de la région urbaine de Lyon, à l articulation des régions Auvergne et Rhône- Alpes, d élément privilégié du réseau des villes rhônalpines, de partenaires remarquables de Lyon apparaît comme la base du support d un nouveau développement, susceptible d effacer la conception négative et sentimentale d une agglomération qui s est trop longtemps sentie déshéritée et rejetée. Mais cette image doit aussi puiser ses fondements dans la reconnaissance de l histoire locale, de son passé industriel réactualisé, de lieu d un savoir-faire technique, capable d invention et d innovation, d un lieu patrimonial riche de ses monuments et de son environnement.» 16 Le diagnostic insiste aussi sur l affirmation d un processus de métropolisation dans l espace Lyon / Saint-Etienne avec une interpénétration croissante des bassins d habitat, des bassins économiques. Même si le développement et les investissements se concentrent sur le pôle lyonnais, il semble nécessaire aux acteurs stéphanois de s appuyer sur ce nouveau territoire en construction pour repositionner Saint-Étienne parmi les villes qui comptent. PRISE DE CONSCIENCE DU PROBLEME DU LOGEMENT : INSCRIPTION DE L ATTRACTIVITE RESIDENTIELLE A L AGENDA POLITIQUE Dans la seconde moitié des années quatre vingt dix, plusieurs éléments de connaissance sont produits principalement par l agence d urbanisme pour alerter sur la crise du fonctionnement du marché immobilier stéphanois et sur la fuite des ménages les plus aisés vers des communes environnantes mieux cotées. 16 EPURES, Éléments de réflexion pour un schéma directeur de la région stéphanoise, Juillet 1994, pp

51 L évolution des mises en chantier sur l agglomération stéphanoise de 1975 à 1993 montre une baisse significative du marché privé. L essentiel de la construction neuve est le fait des bailleurs sociaux même si le nombre de logements sociaux construits est en régression par rapport à la période d aménagement des quartiers ZUP. L absence d investissement privé se retrouve dans le parc locatif et le parc d accession. Le parc privé se fragilise et fait office de parc social de fait. Le marché du logement est donc très tendu et pratiquement atone pour ce qui est du marché neuf. évolution des mises en chantier sur l'agglomération stéphanoise logements HLM maisons individuelles groupées logements collectifs en copropriété maisons individuelles pures Source : Éléments de réflexion pour un schéma directeur de la région stéphanoise. Juillet 1994, document produit et publié par EPURES. En 1996, une nouvelle étude conduite par les mêmes acteurs aboutit à des pistes prospectives pour tenter de renverser la tendance, à savoir paupérisation du centre-ville (essentiellement quartiers du Crêt de Roc, Tarentaize, Beaubrun, Séverine) et de certains quartiers périphériques (Montchovet, Montreynaud) et augmentation de la péri-urbanisation avec un accroissement de la mobilité des travailleurs. Enfin, le parcours résidentiel semble bloqué faute d offre pour les classes d âges moyennes solvables (EPURES, avril ). 17 EPURES, Pour une relance d un schéma directeur d agglomération, avril

52 2500 Nombre total de logements commencés (SITADEL) Source : Direction Régionale de l Equipement Rhône Alpes (fichier SITADEL) Sud Loire C d'agglo Saint-Etienne Métropole saint-etienne A la fin des années 1990, l élaboration du Plan Local de l Habitat (PLH) piloté par Saint- Étienne Métropole va lancer la réflexion sur les pistes d action à entreprendre. Toutefois, lors du démarrage des études, il n y a pas de leadership du côté des élus et le projet peine à être approprié par les communes. Finalement, suite à travail important de la part des techniciens de l agglomération, le PLH est adopté en La ville de Saint-Étienne se donne alors des objectifs chiffrés : - reconstituer une offre de 8000 logements d ici 30 ans dont 1/3 en accession ; 1/3 en logements sociaux ; 1/3 en location/investissements - Dont pour les 10 prochaines années : 2500 logements en remplacement du logement social de fait du centre-ville (c est à dire développer aussi une offre diversifiée et tirer vers le haut les offres de logements) logements/an sont financés via le dispositif ANRU (sur les 5 prochaines années donc) et des partenaires complémentaires sont à trouver pour atteindre les objectifs fixés. Ces objectifs nécessitent un travail avec le secteur privé, qui aujourd hui est essentiellement porté par le Groupement d Intérêt Public Grand Projet de Ville (GIP GPV) et la Société d Équipement de la Loire (SEDL) sur le centre-ville. Notamment, sur les deux opérations en délégation qui se terminent actuellement, la SEDL a développé des outils de communication/concertation avec les propriétaires déjà en place (réhabilitation privée) et les promoteurs privés. Mais cela reste un processus embryonnaire à Saint-Étienne. 52

53 Enfin, la ville de Saint-Étienne se dote en 2004 d un observatoire de l habitat, lui permettant d affiner à l échelle des quartiers les informations publiées par EPURES. L agence d urbanisme a en effet un observatoire de l habitat depuis le milieu des années 1990 sur l ensemble de l agglomération mais à l échelle des communes. LA FORMULATION DU PROJET DE VILLE STEPHANOIS Suite au diagnostic établi sur la démographie et le logement, l idée d un projet spatial est en gestation avec une localisation des espaces de projet communautaires (comme les zones d activités), des sites d intervention urbaine majeure et une visualisation des principes et définition des espaces inaltérables et des espaces agricoles stables. L attractivité résidentielle devient ainsi un leitmotiv et permet de rassembler une poignée d élus, désireux de la réussite de cet enjeu. Autour du développement de l offre résidentielle, il s agit également de reconstruire la ville en la dotant d une nouvelle image de ville dynamique avec un cadre de vie adapté aux cadres. Cet objectif sera également l une des premières missions de la récente communauté d agglomération Saint Etienne Métropole. Saint-Étienne va ainsi construire son renouvellement urbain autour de quatre enjeux : - Maîtriser l évasion des ménages vers les périphéries les plus proches ou plus lointaines, ce qui implique de créer une nouvelle offre en densifiant les zones de centre-ville - Requalifier le centre de Saint-Étienne dont la vocation de centre d agglomération tend à se diluer : implanter de nouveaux équipements structurants et réintégrer des commerces et des services de proximité - Réinsertion urbaine des grands ensembles et des quartiers d habitat social situés aux confins de la ville et au-delà du périphérique stéphanois et des autoroutes. - Prévenir le basculement des territoires encore épargnés mais susceptibles de subir une forte dévalorisation. Plusieurs séries d intervention vont tenter de viser les objectifs cités, en multipliant les actions. C est surtout lors de l élaboration du dossier de candidature au Grand Projet de Ville qu une cohérence est recherchée, à la fois territoriale mais également institutionnelle avec le rassemblement derrière un projet unique de nombreux acteurs locaux. 53

54 «Dans ces conditions, l important travail réalisé pour argumenter la présentation du «Grand Projet de Ville» a dopé la réflexion et la qualité des propositions. La mobilisation nécessaire a redonné de l élan aux différents partenaires. C est un premier résultat positif et encourageant qui renforce notre volonté de faire de la «politique de la ville», un axe majeur de l action de la communauté d agglomération en train de naître. Le second résultat, c est la définition d une stratégie claire, élaborée en plein accord entre tous les partenaires, forgée sur une détermination plus agressive concernant la place et le rôle de l agglomération stéphanoise en Rhône-Alpes. Le troisième résultat positif est l émergence d une idée-force qui modifie sensiblement les approches habituelles, avec l ambition que chaque quartier, avec ses caractéristiques, ait les moyens de contribuer de façon spécifique au devenir de la ville et de l agglomération. Notre attente est que cette démarche nouvelle, appliquée à la réalité du terrain et aux situations concrètes, puisse casser les carcans techniques et psychologiques, qui empêchent depuis de nombreuses années d enregistrer des améliorations probantes.» 18 Le maire de Saint-Étienne et président de la communauté d agglomération cherche ainsi à afficher une cohérence à l échelle de l agglomération de l ensemble des actions lancées, avec pour moteur principal le renouvellement de la ville centre. Surtout, à travers ces initiatives, il cherche également à asseoir sa légitimité et à consolider son action, en gommant les déséquilibres territoriaux et en invitant l ensemble des acteurs dans une démarche commune LA MOBILISATION DE RESSOURCES INSTITUTIONNELLES POUR PROMOUVOIR L ACTION EN MATIERE DE RENOUVELLEMENT URBAIN Il est frappant de constater à Saint-Étienne un nombre important d acteurs et de structures œuvrant dans le champ du renouvellement urbain, dont certains sont de création récente. La forte présence de l État, à travers la mobilisation des agents de la DDE de la Loire et la création de deux établissements publics, l un ayant des compétences sur le foncier, l autre sur l aménagement, renforce les moyens publics mis à disposition de ce territoire. Mais s il existe un consensus sur le diagnostic de l'agglomération, des divergences apparaissent dès lors que 18 Introduction du maire Michel Thiollière, dossier de candidature, Grand projet de ville pour le contrat de ville

55 les programmes sont élaborés et mis en œuvre. La fabrique du projet stéphanois, basé sur les principes du renouvellement urbain montre alors une action publique urbaine qui se «construit en marchant», pour reprendre l expression de la directrice adjointe des services de la ville, en charge de l aménagement. L EFFET LEVIER DE LA STRUCTURATION D UNE INSTITUTION DE COOPERATION INTERCOMMUNALE En 1995, la communauté de communes de Saint-Étienne Métropole (SEM) est créée avec au départ 22 communes, voisines de la ville de Saint-Étienne avec notamment une taxe professionnelle unique, lui permettant d entreprendre à cette échelle une politique de développement économique unique. Les premières réalisations concrètes de la Communauté d agglomération (relance de l aéroport Saint-Étienne Bouthéon, recyclage du verre, promotion de l image de l agglomération stéphanoise) permettent de donner une dynamique à cette nouvelle intercommunalité et conforte la démarche entreprise par Michel Thiollière et les maires des communes environnantes. Elle se transforme en 2001 en communauté d agglomération, et s étend en 2003 à 43 communes avec de nouvelles attributions. Parmi ses compétences, l aménagement du territoire et les déplacements relèvent des investissements prioritaires, avec une part prépondérante pour les transports (notamment la réhabilitation de la ligne de tramway). Le thème de l habitat est depuis 2001 inscrit à l agenda intercommunal, sans pour autant un transfert intégral des compétences des communes au niveau intercommunal. Mais dès 2002, Saint-Etienne Métropole réalise un premier Plan Local de l Habitat (PLH), obligeant les communes, notamment Saint-Etienne, à dépasser le simple suivi opérationnel des opérations de logement. Concernant cette politique sectorielle, l intercommunalité joue alors un rôle d initiateur de nouvelles pratiques, lui permettant également de légitimer son action sur l ensemble du territoire. Depuis 2006, le PLH est en révision. LA MISE EN PLACE D ORGANISATIONS ET DE SERVICES DEDIES AU RENOUVELLEMENT URBAIN Le choix également de créer en 2003 au sein de la ville un service transversal en charge du renouvellement urbain et non au sein de la communauté d agglomération est révélateur du positionnement ambigu de la communauté vis-à-vis des communes. Pour autant, cette création 55

56 marque une étape dans l élaboration du projet stéphanois et symbolise la volonté de la ville à coordonner l ensemble de ses services. En effet, avant 2003, 4 directions étaient en charge de façon sectorielle, du renouvellement urbain : - Le département Urbanisme et Développement (dans lequel sera créé en 2003 un service du renouvellement urbain). - La direction des affaires économiques - La direction de la prospective et de l urbanisme réglementaire (service habitat) - Direction Générale adjointe des services à la population (service politique de la ville) Une telle organisation oblige le service du renouvellement urbain à travailler de manière transversale en développement une logique de «conduite de projets» avec tous les problèmes que cela entraîne. Mais à partir du dispositif ANRU et du montage des dossiers, il a bien fallu apprendre à travailler ensemble. Le service renouvellement urbain est ainsi organisé avec plusieurs «chefs de projets» qui ont en charge un territoire et doivent faire travailler tous les services ensemble, notamment à partir du pilotage des espaces publics. Pour le chef du service renouvellement urbain, cette nouvelle approche est importante, notamment autour des espaces publics (avant l habitat par ailleurs) et intègre des services aussi variés que les sports, l éducation, la politique de la ville, l habitat, les services techniques, etc. Ce service tente d apporter alors une vision cohérente en matière de développement urbain. Ainsi, pendant plus de 20 ans la ville a concentré ses efforts sur l emploi, effort qui pèse encore lourd sur les comptes de la ville. Actuellement, la ville dispose en propre de m² de locaux industriels, gérés par la Direction des Affaires Économiques, qui ne sait pas encore comment elle va les utiliser. D ailleurs, ce sujet n est pas encore clairement abordé entre cette direction et la direction urbanisme et développement dont dépend le service renouvellement urbain. Autrement dit, il a d abord fallu gérer un certain nombre de dossiers en urgence, capter les financements étatiques provenant des différentes procédures (GPV, ANRU, etc.) avant d entamer une réflexion sur les ressources propres de la ville. La création d EPORA intervient par décret n , le 14 octobre Cet établissement public à caractère industriel et commercial a pour vocation de procéder essentiellement aux opérations immobilières et foncières dans le cadre de la requalification des friches industrielles sur le département de la Loire et une partie ouest du département du Rhône (la vallée du Gier principalement). Cet établissement est administré par un conseil de 24 56

57 membres 19. Le financement d'epora a été assuré au démarrage par l'etat par subvention. Les collectivités territoriales apportent aussi leur concours et les fonds européens du FEDER (objectifs n 2) complètent le dispositif financier. Au bout de 3 ans de fonctionnement, EPORA a ensuite eu des recettes en revendant les premiers terrains à aménager. Aujourd'hui EPORA bénéficie de 4 sources de financement dont les différentes subventions représentent 60%: - Les subventions de l'etat (avec un désengagement progressif), crédits provenant de la DIACT (ex-datar), de l'action foncière du Ministère de l'equipement et de crédits Défense pour les projets sur d'anciens terrains militaires comme les friches du GIAT - La revente des terrains (recettes nettes sur fonds propres) - L'emprunt qu'elle contracte (la garantie étant apportée par l'achat des collectivités locales à l'issue de la durée du portage foncier) - Les subventions des collectivités territoriales. Depuis 2005, ces subventions se sont transformées en taxe additionnelle prélevée directement par EPORA qui s'ajoute aux impôts locaux. La durée du mandat des administrateurs est de 3 ans, renouvelable. Stéphan Muzika, prend sa direction après avoir travaillé pendant 13 ans au sein de l'établissement public foncier de Lorraine, également mis en place par l État en Les missions d'epora sont clairement définies avec un objectif unique: relancer la dynamique des marchés foncier et immobilier sur son territoire de compétences. Pour cela, EPORA assure principalement des missions de recyclage foncier (achat du foncier dégradé friches industrielles, terrains peu exploités, immeubles en quartier ancien insalubres, etc. - démolition, terrassement du terrain, parfois dépollution puis revente à un aménageur). Il s'agit en fait de remettre sur le marché un foncier qui était «hors marché» en le vendant à un prix attractif : EPORA prend à sa charge 40% du coût de libération des terrains. EPORA a alors 3 activités complémentaires, de la maîtrise d'ouvrage d'études à la maîtrise d ouvrage de travaux en passant par l achat de foncier. EPORA a ainsi une mission de stratégie foncière, avec une programmation urbaine en lien avec les services des villes concernées et de la DDE de la Loire. Ces études urbanistiques se réalisent en amont de l achat, puisque ce dernier est 19 composé de 5 membres désignés par le conseil général du Rhône ; 9 membres du conseil général de la Loire ; du président de la communauté de communes de Saint-Étienne Métropole, du président du district urbain de l agglomération roannaise ; de 8 représentants des milieux professionnels intéressés (1 de la CCI Saint-Étienne Montbrison, 1 de la CCI de Roanne et 1 de la CCI de Lyon ; 1 de la chambre départementale d agriculture de la Loire et 1 de celle du Rhône ; 1 représentant de la Chambre des métiers de Saint-Étienne Montbrison, 1 de celle de Roanne et 1 de celle du Rhône). 57

58 lié au projet qui sera développé sur le foncier ainsi libéré. Enfin, dans le cas de terrains occupés, EPORA accompagne les entreprises dans leur délocalisation en leur proposant notamment des sites de réinstallation, toujours en collaboration avec la ville ou l agglomération de Saint-Étienne. L'action d'epora se déroule systématiquement dans le cadre d'une convention avec les collectivités territoriales concernées. Ils définissent ensemble le périmètre d'action et les conditions. Cet établissement public va également assister les collectivités locales auprès des acteurs économiques (délocalisation de certaines entreprises pour libérer du foncier pour du logement, aide à leur ré-installation généralement dans l agglomération). Cet établissement public va permettre aussi aux collectivités locales d envisager une vision globale des problèmes fonciers, dépassant ainsi le clivage occupation industrielle/résidentielle. Dès 2000, lors de l élaboration du dossier de candidature au dispositif Grand Projet de Ville (GPV), la ville de Saint-Étienne, Saint-Étienne Métropole, les bailleurs sociaux et la Caisse des Dépôts et Consignations se sont constitués en un Groupement d Intérêt Public (GIP). Cette création permet de suivre de façon coordonnée les opérations inscrites dans le cadre de ce GPV. Ce contrat renforce aussi les liens avec l État, dans la continuité des actions engagées avec EPORA. Le GIP a également permis de monter des partenariats avec les organismes HLM. D ailleurs c est suite à ces échanges que l idée d une commission ad hoc sur la question du relogement a émergé. Cette commission réunissant l ensemble des bailleurs sociaux promet à l ensemble des acteurs concernés par la production de logement social de discuter des problèmes de coûts de production, ainsi que les problèmes de relogement sur l ensemble du territoire stéphanois, au-delà des quartiers ANRU. Cependant, les travaux de cette commission ne semble pas satisfaire l ensemble des acteurs notamment les bailleurs qui ont le sentiment de se voir imposer des décisions ayant des répercussion sur la gestion de l équilibre social de leurs parcs de logements. En outre, l existence de cette commission ne suffit pas à résoudre le problème du logement, certaines familles ne trouvent ainsi pas de logement en phase avec leur niveau de revenus. Enfin, la récente création de l Établissement Public d Aménagement de Saint-Étienne (EPASE) donne à la ville, un outil indispensable pour concrétiser les projets, tout en complétant les missions réalisées par EPORA. Cet établissement public, voulu par les collectivités locales permettra ainsi d aller plus vite, en concentrant le suivi opérationnel de 58

59 certains projets au sein de cette structure et non plus au sein des services techniques municipaux ou communautaires. Créé fin 2006 pour une durée de 15 ans, l Établissement Public d Aménagement de Saint-Étienne (EPASE) a pour première originalité d intervenir sur un périmètre très large (1000 ha) avec pour mission initiale (co-signée par le ministère de l Équipement et la Délégation interministérielle à l aménagement et à la compétitivité des territoires) d agir autant sur l économie et l aménagement du territoire (Welhoff, 2006, p97). L État intervient financièrement dans le processus en équilibrant les opérations sur lesquelles EPASE est impliquée. Ainsi pour , 60 millions d euros provenant de l État sont programmés, à travers des subventions. EPASE symbolise ainsi une collaboration forte et étroite entre l État et les collectivités stéphanoises. Ainsi certaines opérations bénéficieront d une co-maîtrise d ouvrage entre la ville et cet établissement. Au bout de 6 mois d existence, il est encore trop tôt pour mieux comprendre le fonctionnement et l intégration d EPASE sur la scène stéphanoise. Néanmoins, il s agit d une équipe plutôt jeune avec du personnel provenant aussi bien de l État (DDE du Rhône notamment) que du milieu des S.E.M. La présence de plusieurs cultures au sein de cette entité permettra peut-être de donner une nouvelle impulsion locale UNE POLITIQUE DE RENOUVELLEMENT URBAIN OU DEUX POLITIQUES DE RENOUVELLEMENT URBAIN? Nous distinguons ainsi deux types d intervention suivant les différents sites et qui font appel à des coalitions d acteurs distinctes : d une part des interventions largement portées par le secteur public dans les quartiers défavorisés bénéficiant des outils issus du Grand Projet de Ville puis des dispositifs ANRU, dispositifs élargis à deux quartiers centraux de la ville ; d autre part l identification de sites «valorisables», pour lesquels les collectivités locales vont chercher à mettre en place des collaborations avec les professionnels de l immobilier et le secteur privé. LA SAISIE DE NOUVEAUX OUTILS DE L'ÉTAT POUR LES QUARTIERS EN DIFFICULTES (OUTILS GPV) AVEC LEUR PROLONGEMENT ET LEUR ELARGISSEMENT AVEC LE DISPOSITIF ANRU 59

60 Quatre quartiers concentrent les principales aides et dispositifs existants dans le cadre du renouvellement urbain. Nous détaillerons essentiellement ces projets, même si nous relevons des interventions plus diffuses sur le logement à travers les autres quartiers stéphanois. Les quartiers centraux du Crêt de Roc et de Tarentaize-Beaubrun Séverine figurent parmi les quartiers les pauvres de Saint-Étienne avec une concentration importante d indicateurs de fragilité sociale 20 (chômage, population d origine étrangère, catégories socioprofessionnelles, bénéficiaires des minima sociaux). Ces quartiers anciens abritaient autrefois les travailleurs des industries locales. Le bâti est plutôt dense, avec de nombreux immeubles en îlots, construits sur les flancs de la colline, donnant un certain charme et une qualité architecturale et paysagère aujourd hui recherchée. Ces quartiers souffrent d un habitat inadapté (logement vétuste et sans confort), d une vacance importante et offrent un logement social de fait avec des bas loyers. Dans ce contexte, il est plus difficile de faire coopérer les propriétaires dont la plupart ont des ressources financières très limitées. Exemple d habitat dans le quartier de Tarentaise Beaubrun Séverine Ces quartiers seront inscrits dans le périmètre du Grand Projet de ville (GPV) dès 2001, puis relèveront de la procédure ANRU. La démarche entreprise porte sur le traitement des espaces publics, l amélioration de l habitat, même si quelques démolitions sont envisagées et sur l aide au commerce de proximité, afin de le maintenir voire de le développer. Ces quartiers superposent ainsi de nombreux dispositifs opérationnels : une opération de traitement de l habitat ancien (OTAH), procédure à la fois coercitive et incitative par le biais de subventions et de défiscalisations ; une Zone d Aménagement Concerté (Z.A.C.) pour les démolitions/reconstructions permettant de négocier avec des promoteurs immobiliers 20 On pourra joindre la carte recensant les quartiers à fragilité sociale, carte publiée dans le bouquin du Moniteur 60

61 intéressés et de prévoir de nouveaux équipements publics financés en partie par les participations des promoteurs ; un Programme de Restauration Immobilière (PRI) ; une opération programmée de l habitat (OPAH) ; une convention publique d aménagement ( ) pour les réhabilitations directes ; enfin une zone de protection du patrimoine architectural et paysager (ZPPAUP). La société d équipement de la Loire (SEDL), société d économie mixte du réseau Caisse des Dépôts, joue le rôle d opérateur public et assure le suivi des opérations. EPORA intervient sur la requalification foncière. La question du relogement est très sensible, avec un engagement de la SEDL de reloger 75% de la population à déplacer sur place. Le quartier de Montreynaud au Nord-est de Saint-Étienne est un quartier récent, construit dans le cadre des Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP) des années Dès le milieu des années 1980, Michel Thiollière, en tant qu adjoint à l urbanisme, va stopper la construction de logements collectifs au profit de pavillons. Ce quartier abrite néanmoins logements dont 60% de logements sociaux et habitants. Il souffre d enclavement avec le périphérique qui coupe toute liaison avec la ville de Saint-Étienne. Dès 1996, ce quartier reçoit l aide de l État via le dispositif Grand Projet Urbain (GPU). Naturellement, il est inscrit au GPV en 2000 puis à la procédure ANRU. Dès 2005, des immeubles de logements (90 logements au total) sont démolis (notamment la Tour Plein Ciel) pour laisser place à la construction de pavillons. Contrairement aux quartiers centraux, l objectif est d inscrire les dispositifs du renouvellement en rupture avec l existant avec une transformation importante des formes urbaines attendue (réduire le nombre d immeubles et privilégier l habitat pavillonnaire, revoir la trame urbaine issue des grands ensembles) et un espoir dans l attente d une nouvelle population. Une zone Franche Urbaine est également été créée sur ce secteur, afin d attirer des entreprises et de créer des emplois sur place. Certains logements en rez-de-chaussée sont également transformés en commerce de proximité afin de créer des pôles de centralité. Le service renouvellement urbain de la ville assure la conduite opérationnelle du projet, tandis que le comité de pilotage du projet rassemble le Premier adjoint, l élu du quartier, les adjoints en charge de la vie associative, de l éducation, des sports, de l urbanisme et de l économie. Un agent du service économique de la ville anime également la Zone Franche Urbaine, en lien étroit avec le chef de projet du renouvellement urbain. Le renouvellement de ce quartier permet ainsi d expérimenter une nouvelle démarche par l intégration de plusieurs cultures. Toutefois, si sur le plan économique le projet semble réussir, la construction de nouveaux 61

62 logements tardent, avec pour conséquence, un retard pris dans la réalisation et des crédits ANRU reportés et une recrudescence du douloureux problème du relogement. Vue générale du quartier de Montreynaud à Saint-Etienne Les Quartiers Sud-est dont Montchovet sont également le fruit de politique des ZUP des années 1960 et concentrent également les mêmes problèmes que Montreynaud dans une proportion moindre. Ces quartiers situés également en bordure de l autoroute sont enclavés. Toutefois, dès 1995, la décision de démolir la «muraille de Chine», immense barre de logements va changer la donne. Même si cette démolition fortement médiatisée n est effective qu en 2000, depuis 1995 et avant les dispositifs GPV et ANRU, la restructuration de ces quartiers est engagée. Tout d abord, à la place de la barre détruite se dresse aujourd hui un pôle des cliniques recevant 2 à visiteurs par jour. Cette démolition programmée, bien que fortement critiquée par les Stéphanois et le succès de la reconversion qui a suivi ont permis l adhésion de la population à ce processus et la poursuite de la restructuration des Quartiers Sud-Est. Aujourd hui le projet se poursuit avec une diversification des vocations du quartier, une requalification des équipements sportifs et culturels et une action importante sur le logement. 570 logements sociaux (sur un total de tous types de logement confondus) ont été détruits, 110 logements sociaux et 100 autres logements ont été reconstruits sur place (et 50 logements sociaux hors site), 1320 logements ont été réhabilités. 320 familles ont ainsi été relogées. De nouvelles démolitions sont programmées permettant ainsi de recomposer ces quartiers sur les plans économique et social, avec l implantation d une école d infirmières venant renforcer le pôle santé. Contrairement à Montreynaud, Montchovet et les quartiers Sud Est sont plutôt un succès des politiques de renouvellement urbain. 62

63 Le pôle de cliniques privées construit sur l emprise d une barre de logements sociaux dans le quartier de Montchovet A ces interventions sur les quartiers dégradés et stigmatisés pour lesquels les interventions visent à les réinscrire dans un processus de marché, s ajoutent d autres actions ont lieu envers des quartiers où il existe déjà un marché potentiel à développer, via notamment la programmation d équipements structurants et le renforcement de l attractivité résidentielle par la constitution d une offre résidentielle à destination de familles relevant d une classe plutôt aisée. Ces quartiers sont plus facilement valorisables. DES SITES «VALORISABLES» VIS A VIS D INVESTISSEURS PRIVES Après les échecs successifs des différentes municipalités de relancer GIAT Industrie, l ancienne manufacture d armes ferme, laissant une friche importante au nord de l hypercentre. Ce site n est pas retenu au début des années 1990 pour accueillir le nouveau pôle d affaires, qui sera finalement installé sur la friche de l Espace Fauriel. Mais dès les années 1990, une partie de la friche est reconvertie pour accueillir le pôle «optique vision». Saint-Étienne Métropole décide d y implanter dès 2001 un centre de recherche, de formation et d innovation industrielle autour de l optique vision et de l électronique. EPORA a ainsi participé en acquérant les terrains et en procédant à la démolition d anciens bâtiments. L intérêt communautaire de ce site et sa vocation à en faire la vitrine de la reconversion stéphanoise a été confirmée puisqu il accueillera dès 2008 la future «Cité internationale du 63

64 design». Enfin, le pôle «optique Vision» donne à Saint-Étienne une opportunité de s inscrire dans un pôle de compétitivité économique. Les prochaines étapes de la reconversion de ce site sont d une part la création d un lien paysager avec la plaine Achille vers l est et d autre part, la construction de logements à l ouest, vers la gare Carnot. Tout comme les logements en cours de construction vers la gare Carnot, les collectivités locales visent une population plutôt aisée et si possible des familles. Des grands logements constituent une part de l offre. Des promoteurs nationaux (Nexity, Marignan Bowfonds) ont désormais investi ce territoire et proposent, suite à la demande des collectivités locales, des logements haut de gamme, afin de créer un marché dans ce secteur. Néanmoins, certains acteurs locaux sont perplexes sur la suite de ces opérations. L aménagement du pôle optique vision sur le site de l ancienne manufacture d armes de Saint-Etienne D une autre manière, le Zénith permet également à Saint-Étienne de se doter d un équipement d agglomération. Cette nouvelle salle de concerts et de spectacles, pouvant accueillir jusqu à spectateurs, offre une capacité d accueil intermédiaire avec les salles de spectacles lyonnaises (salle Tony Garnier d une capacité de personnes et l Amphithéâtre de places à Lyon), et surtout s impose comme la salle de spectacle la plus importante sur la région stéphanoise. Le quartier de Châteaucreux est également identifié comme une centralité à renforcer. La gare principale constitue un atout à valoriser avec des liaisons fréquentes par TER vers Lyon notamment, l accueil du TGV et le passage de la Seconde ligne de tramway. La programmation sur ce site d une Cité des Affaires est alors prévue avec, dans un premier 64

65 temps, la réalisation du siège social de Casino 21 (société stéphanoise) et la cité Administrative. Le bâtiment du siège social Casino d une superficie de m² et accueillant 2200 emplois est un signal du renouveau stéphanois. La construction de la seconde ligne de tramway présente aussi l opportunité de requalifier l espace public devant la gare en créant une nouvelle place et en déplaçant le stationnement avec la construction d un nouveau parking, le silo, jouxtant la gare. Enfin, de nouveaux logements sont programmés, le site bénéficiant d un intérêt maqué de la part des promoteurs nationaux, indicateur important du changement. Le pôle multimodal de la gare de Saint-Etienne Châteaucreux avec sur la droite le nouveau siège social de Casino Enfin, la Plaine Achille, au nord de l hypercentre constitue un site à privilégier, puisqu il permet d assurer une liaison urbaine avec le site de GIAT au sud-ouest d une part et le stade Geoffroy Guichard et la technopôle au nord-est. Un projet de parc urbain de 35 hectares avec des équipements sportifs, des liaisons paysagères avec les sites cités est porté par l EPASE (Établissement Public d Aménagement de Saint-Étienne) et la Ville. La réalisation de ce projet, prévue à moyen terme, complètera ainsi le projet urbain stéphanois. 21 Le siège social de Casino était déjà implanté à Saint-Étienne. mais lorsque l entreprise a décidé d agrandir son siège, un déménagement voire une délocalisation furent envisagés. Au final, le groupe Casino a bénéficié d un emplacement de choix, face à la gare de Châteaucreux l incitant ainsi à rester à Saint-Etienne. 65

66 2.1.5 UNE AMBITION D ARTICULER RENOUVELLEMENT URBAIN ET DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE MAIS QUI N EST PAS ENCORE UNE REALITE LA RECHERCHE D UNE ARTICULATION RENFORCEE AVEC D AUTRES POLITIQUES SECTORIELLES : LES DEPLACEMENTS ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE Pour compléter le panel d interventions, la fabrique du projet stéphanois passe aussi par la révision du Plan de Déplacement Urbain (PDU) en 2004 avec la construction de la seconde ligne de tramway, axe majeur de transport en commun de l hypercentre. Déjà, l expertise réalisée par Ricardo Bofill au début des années 1990 avait mis en exergue les problèmes de circulation et de déplacements dans l hypercentre, non favorable au commerce de proximité et à l affirmation d un véritable cœur d agglomération. Plusieurs parkings vont ainsi être réalisés et surtout l ouverture récente de la seconde ligne de tramway ainsi que l extension de la première ligne vont permettre de créer des liaisons entre les différents quartiers stéphanois. Mais il a fallu la pugnacité du maire de Saint-Étienne pour cette seconde ligne ; l État ayant dans un premier temps refusé de financer le projet. Cette politique des déplacements a également permis un travail sur les espaces publics avec pour conséquence, la lutte contre la délinquance dans les quartiers centraux paupérisés. En matière de développement économique, le projet de renouvellement urbain entend intervenir sur deux thématiques. D une part accélérer la mutation du système économique local en favorisant le développement d activités tertiaires et d activités technologiques. L opération de Châteaucreux et celle du GIAT Carnot développeront une offre immobilière de bureaux et d équipements devant faciliter l implantation de ces activités. Mais la stratégie d action va au delà de la production immobilière sur le site Carnot avec la construction d une cité internationale du design sur laquelle nous reviendrons plus en détail par la suite. Le projet de renouvellement urbain devrait comporter aussi un plan d action pour aider la revitalisation de l offre commerciale de centre ville. A ce stade les actions opérationnelles n ont pas été engagées mais le principe de renforcer la lisibilité de boucles de chalandise a été retenu. Ces efforts mis sur le commerce et le développement d une économie tertiaire, viennent compléter les traditionnelles interventions sur des activités économiques lourdes et industrielles. Il est important de souligner que ces dernières ne disparaissent pas. L essentiel du budget d action économique de Saint-Etienne Métropole reste consacré à l aide à l implantation ou au transfert des entreprises (requalification de zones d activités ou d ensembles immobiliers, 66

67 aides pour des fondations spéciales, ) et à des aménagements de plateformes technologiques. D ailleurs les thématiques telles que le commerce, les services aux ménages ou le design sont davantage promus par la sphère de l aménagement que par celle des acteurs économiques. Le survol des principaux projets actuels stéphanois permet de se rendre compte de leur diversité dans les objectifs et dans les programmations et d une convergence dans la manière de les conduire. La ville de Saint-Étienne comme Saint-Étienne Métropole sont fortement impliqués dans le processus, avec une mobilisation d acteurs récurrents comme EPORA ou le GIP GPV et bientôt EPASE. L État, en particulier la DDE de la Loire, suit les collectivités locales dans leur décision et les a vraisemblablement accompagnées dans l émergence du nouveau discours stéphanois basé sur la culture et le design. L EMERGENCE D UNE NOUVELLE STRATEGIE AUTOUR DU DESIGN Au-delà des projets relevant de la requalification physique de la ville, le second mandat de Thiollière est marqué par l émergence d un nouveau discours sur la ville de Saint-Étienne, avec pour objectif de renouveler l image de la ville. A l instar d expériences étrangères, Saint- Étienne va ainsi puiser de nouvelles références autour du design et de la culture. Autour du patrimoine minier, témoin d un passé glorieux de Saint-Étienne, le design a émergé comme une nouvelle identité à exploiter. La Cité du Design avec une large ouverture au monde artistique et culturel concrétise et légitime à la fois ce discours. Enfin, la candidature actuelle de Saint-Étienne à la capitale européenne de la culture 2013 suit cette mouvance. Même si sur ce dernier dossier, Saint-Étienne entre une nouvelle fois en concurrence directe avec la ville de Lyon, au cours des années précédentes, un nouveau positionnement stéphanois face à l hégémonie lyonnaise a été recherché. Enfin, ce nouveau discours, largement porté par Michel Thiollière, tente de construire une vision cohérente de l ensemble des interventions autour de la figure du projet de ville. Cela permet également d élargir le renouvellement audelà de la seule approche urbanistique afin de mobiliser un plus grand nombre autour du renouveau stéphanois. Si dès le début des années 1990, en tant qu adjoint à l urbanisme Michel Thiollière a posé quelques jalons de ce renouveau stéphanois, c est surtout à partir de 2001 et de son second 67

68 mandat de maire que le processus s accélère avec la mobilisation d une véritable équipe opérationnelle (EPORA, EPURES, DDE de la Loire, GIP GPV, services de la ville et surtout de Saint-Étienne Métropole, et enfin la mission de préfiguration d EPASE) et la réalisation des premières programmations. EN CONCLUSION L examen du cas stéphanois montre le dépassement de la simple vision opérationnelle et labellisée du renouvellement urbain pour un projet à l échelle de la ville voire au-delà. Le renouvellement urbain apparaît ici plutôt comme une démarche intégrative de plusieurs approches jusque là poursuivies séparément (développement économique et transport surtout) et la construction en temps réel d une vision à long terme pour l agglomération. Cette vision s accompagne également d une médiatisation dans le milieu de l aménagement, autour du projet stéphanois, comme l illustre le workshop sur le projet urbain stéphanois tenu en juin Saint-Étienne devient un lieu d expérimentation d une nouvelle démarche et de nouvelles pratiques dans la transformation d un territoire. L ambition affichée du maire de Saint-Étienne et président de la communauté d agglomération ne doit pas masquer des difficultés tenant à des oppositions politiques mais aussi à des décalages entre le discours sur le projet et les premiers bilans. Au sein de la municipalité, les élus de l opposition reprochent au maire d allouer prioritairement les budgets aux actions urbanistiques délaissant d autres domaines notamment celui du développement social. De même au sein de Saint-Etienne Métropole, depuis la mise en place de groupes politiques, des oppositions plus marquées ont montré qu une partie des élus reprochaient à l exécutif d allouer des budgets importants à la ville-centre au dépend de projets portés par d autres villes de l agglomération. De plus, concernant l attractivité résidentielle, l un des piliers majeurs du renouvellement stéphanois, les enquêtes de commercialisation des programmes neufs mettent en évidence une installation de retraités dans les grands logements, désireux d un retour vers le centre-ville, au détriment des familles qui préfèrent encore la maison individuelle dans les communes résidentielles. En outre, la question du relogement reste sensible, malgré les ambitions affichées avec la création de la Commission du relogement. La question des impacts des relogements sur les équilibres 68

69 sociaux dans les quartiers ANRU semble être présente chez les acteurs locaux mais n a pas fait l objet d études. De nouveaux acteurs sont apparus, permettant de donner une nouvelle impulsion au projet stéphanois. Depuis le début des années 2000, des recrutements ont eu lieu engendrant un changement d équipe dans des services clés de l urbanisme. Michel Thiollière s est également entouré d un cabinet plus important lui permettant de cumuler trois mandats (maire, président de l intercommunalité et sénateur) et de tisser des liens entre l ensemble des interventions. Enfin, les personnels de l Etat en place depuis 2001 ont été un soutien important pur la construction de la nouvelle image autour du design et participe au renouvellement des pratiques. Toutefois, la formation de ce noyau dur ne suffit pas à construire une vision commune et portée politiquement par une équipe municipale ou communautaire. Mais peutêtre pouvons-nous faire l hypothèse que dix ans après les premières impulsions du renouveau stéphanois, il ne s agit encore que d une ébauche d une véritable stratégie? Le pari de la culture et du design est-il également un atout spécifique à Saint-Étienne ou bien a-t-on agi par mimétisme de grandes villes qui ont réussi (Bilbao, Baltimore, Gênes)? Pour conclure, certains indicateurs font espérer un changement radical avec les politiques d aménagement des vingt dernières années. Depuis 2005, quelques grands promoteurs nationaux et régionaux s intéressent au marché immobilier, permettant ainsi de développer de nouveaux produits et surtout de toucher des investisseurs autres que les Stéphanois. Encore une fois, il est encore trop tôt pour garantir la pérennité et le motif de leur présence: nouveau marché dans le contexte d un marché hypertendu en région lyonnaise, ou bien est-ce le fruit de la démarche du renouvellement urbain stéphanois? 69

70 Carte situant les principaux projets de renouvellement urbain sur la ville de Saint- Etienne Source : Ville de Saint-Etienne 70

71 2.2 Politique de régénération urbaine à Sheffield Comme cela a été précisé précédemment nous avons fait le choix de nous centrer dans l analyse de la politique de régénération urbaine de Sheffield sur la forme du partenariat public-privé dans cette politique et la nature des actions menées selon cette logique partenariale. Il ne s agit donc pas d une description exhaustive de la politique de régénération urbaine mais d une sélection d informations renvoyant à la coopération entre acteurs politiques, économiques et sociaux en faveur de la régénération urbaine de Sheffield UN GOUVERNEMENT MUNICIPAL CONTROLE PAR LES SYNDICATS ET LES TRAVAILLISTES DANS LA PERIODE DE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL CONTROLE DE LA MUNICIPALITE / CONTROLE DES ENTREPRISES ET DE L APPAREIL PRODUCTIF LOCAL Le développement industriel de Sheffield tout au long du XXe siècle s est accompagné de la mise en place d un mode de gouvernement local caractérisé par une faible implication des intérêts économiques dans la vie de la cité. Dans le gouvernement municipal, les syndicats et les élus travaillistes étaient les véritables pilotes contrôlant l administration municipale et l ensemble des organisations para-municipales délivrant des services collectifs. Les industriels, les représentants de la bourgeoisie locale n appartenaient pas à l élite politique locale. Ils agissaient essentiellement dans «leur cœur de métier» : développer leurs entreprises, gérer les relations avec leurs salariés. Pas de velléité de leur part de vouloir gouverner la ville. On ne trouve donc pas de coalition de gouvernement associant acteurs publics et privés dans cette période. Sheffield se distingue en cela d autres villes industrielles comme Turin où les représentants des intérêts économiques ont joué un rôle plus actif dans les équipes municipales, ou ont pu fournir directement des membres à l élite politique locale (Pinson, 2002). 71

72 PAS DE TRADITION DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE, UNE POLITIQUE MUNICIPALE CENTREE SUR LA REPONSE AUX DEMANDES DES HABITANTS Le contrôle du gouvernement municipal par les syndicats et le parti travailliste et le faible intérêt des milieux économiques pour la chose publique a eu plusieurs conséquences. Délivrant des services collectifs et construisant des équipements publics de qualité, les travaillistes ont été reconduits systématiquement à la tête des affaires de la cité entre 1920 et la fin des années soixante dix. Ils retirèrent donc des formes du gouvernement municipal un gain politique : grande stabilité des équipes, clientélisme vis-à-vis de certains groupes sociaux. La politique municipale fut consacrée essentiellement à la production des services collectifs. L action municipale devait avant tout répondre aux demandes des habitants de Sheffield. Il n y eut pas de velléité de la part de la municipalité à mettre en place une politique locale de développement économique. Il était entendu que le développement économique vu alors comme le développement industriel relevait de la compétence des patrons de la coutellerie, de la métallurgie et de la sidérurgie. Il n y avait pas non plus de réflexion sur la place de Sheffield dans son environnement régional (ses spécificités, ses faiblesses par rapport à Leeds et à Manchester). Le système local d acteurs de Sheffield fonctionnait en autarcie : décideurs économiques, politiques et sociaux étaient recrutés localement et agissaient dans une optique locale. Autarcie qui était renforcée par l isolement géographique et social de Sheffield. Sheffield a été reliée très tardivement aux autres grandes villes anglaises par le système autoroutier. La ligne ferroviaire reliant Sheffield à Londres n a pas fait l objet d aménagement important. Mais aussi le poids de quelques secteurs particuliers dans l économie de Sheffield (coutellerie, sidérurgie) a limité les échanges entre la bourgeoisie industrielle de Sheffield et la bourgeoisie commerciale de Leeds et de Manchester. Cette faible insertion des leaders économiques de Sheffield dans les réseaux influents au niveau régional et national s est accompagné de la culture d un sentiment de supériorité vis-à-vis des autres villes (la conviction partagée qu il existerait un style Made in Sheffield). Cette répartition des pouvoirs, pouvoir politique aux syndicalistes et travaillistes, pouvoir économique aux capitaines de l industrie ne favorisa pas des coopérations entre ces milieux dans le champ du gouvernement de la cité. Certes à l échelle de l entreprise ou de la branche, la négociation collective impliquait des relations fréquentes entre syndicats et industriels. 72

73 Mais rien de tel pour discuter de l avenir économique, social et urbain de Sheffield. Ce faible ancrage d un partenariat public-privé que l on pourrait qualifier de stratégique apparaîtra nettement comme un handicap quand se produira la crise économique à la fin des années soixante dix L INTERVENTIONNISME MUNICIPAL DANS L ECONOMIE LOCALE COMME PREMIERE REPONSE A LA CRISE Sheffield est concernée par la crise de l industrie plus tardivement que les autres villes industrielles anglaises. La technicité des procès industriels l a en quelque sorte protégée durant quelques années par rapport à des types de production industrielle plus basiques. Néanmoins, quand cette crise intervient dans la seconde moitié des années soixante dix, ses conséquences sur le tissu économique et sur l emploi sont très importantes. Non seulement l emploi recule fortement (cf. graphe ci-après) mais la désindustrialisation entraîne une modification profonde du poids des différents secteurs (cf. tableau). Evolution de l'emploi à Sheffield par rapport aux évolutions nationales (base 100 = 1981) Sheffield Grande Bretagne Source : City of Sheffield. 73

74 Evolution de l emploi par grands secteurs d activité entre 1981 et 1996 Source : Ville de Sheffield Industrial Classification Emploi total Evolution en % Métallurgie / biens de production ,1-29,6 Autres productions ,4-4,3 Construction, BTP ,4-18,6 Commerce, hôtellerie ,4 Transport et communication ,1-4,6 Finance, services aux entreprises ,9 34,8 Services publics et autres services ,9-8,4 Total ,4-5,4 Source : City of Sheffield. Face aux suppressions d emplois très importantes, à la progression du chômage et à des difficultés sociales croissantes la municipalité travailliste fait le choix d intervenir directement dans l économie locale 22. Elle crée une direction de l Emploi et du Développement Économique en Le programme d actions de la DEED comprend trois volets principaux. La municipalité décide d augmenter d abord sensiblement le nombre de salariés dans l administration municipale et dans ses satellites para-municipaux. Elle use donc de sa qualité d employeur pour essayer de juguler le flot de nouveaux demandeurs d emplois. En outre, s inscrivant dans une économie socialiste, elle entend aider au développement des coopératives, des associations et soutenir des projets ayant une utilité sociale. Elle apporte pour cela des financements mais avec des résultats limités faute de professionnalisme de ces structures. Enfin la municipalité renforce ses actions de délivrance de services collectifs : elle répond ainsi à une demande à caractère social en progression notamment pour le logement, la santé et l éducation. 22 «Pour la première fois dans l histoire de la municipalité, la nouvelle équipe s est emparée de la question du développement économique comme d un champ de politique municipale alors qu il s agissait d une activité dévolue aux entreprises», in Philip Booth, «La concertation en trompe l œil le cas de Sheffield», dans Bernard Jouve, Philip Booth (dir.), Démocraties métropolitaines, 2005, Québec, Presses de l Université du Québec. 74

75 2.2.3 UNE OUVERTURE TIMIDE VERS UNE COOPERATION AVEC LES ACTEURS PRIVES LOCAUX, UNE RATIONALISATION DES POLITIQUES DE SERVICES COLLECTIFS Le milieu des années quatre vingt marque une double inflexion dans les actions menées pour répondre aux conséquences économiques et sociales liées à la crise des secteurs industriels. En premier lieu, la municipalité de Sheffield réorganise les modalités de sa politique de production d équipements et de services à la population (Seyd, 1997). Elle promeut une déconcentration en favorisant une proximité avec les usagers. Elle donne aussi plus clairement une priorité aux populations défavorisées comme bénéficiaires de ces services collectifs. L introduction à cette période d une référence à l équité sociale dans l accès aux services collectifs marque donc une réorientation par rapport à la ligne de conduite antérieure où tous les habitants de Sheffield bénéficiaient d un traitement égalitaire. Enfin le profil des directeurs des principaux services de la municipalité évolue fortement. Des gestionnaires, des réformateurs sont débauchés dans d autres villes travaillistes pour procéder à cette modernisation de l intervention municipale en matière de production de services collectifs (Seyd, 1997). En second lieu, la municipalité travailliste s ouvre au partenariat avec les industriels en créant le comité pour la régénération économique de Sheffield (SERC) qui se voit chargé de préparer une stratégie de reconversion économique. Pour la première fois la municipalité reconnaît qu elle n a pas seule les ressources pour faire face à la crise et que cette dernière n étant pas conjoncturelle mais structurelle elle appelle une réponse en termes de stratégie et non d un ensemble d actions ponctuelles. Mais cette ouverture à destination des milieux économiques appelle deux remarques. D abord ce sont seulement des industriels locaux qui sont consultés témoignant encore du caractère autocentré de la réflexion. Ensuite le projet de diversification de la base économique n est pas encore clairement mis sur la table de la négociation, on parle de stratégie de reconversion industrielle. Enfin l ouverture à destination des acteurs privés reste très maîtrisée : la municipalité contrôle très fortement le SERC. Le Gouvernement Conservateur soulignera ce caractère partiel, voire artificiel, d une gouvernance partenariale à Sheffield en ne retenant pas le projet déposé par le SERC dans le cadre du programme City Challenge visant à soutenir des opérations de renouvellement urbain. 75

76 Ces inflexions de la ligne de conduite de la municipalité de Sheffield dans le gouvernement local s expliquent par différents facteurs. La municipalité travailliste est confrontée à une crise financière profonde. Le Gouvernement conservateur exerce une contrainte budgétaire très forte sur les grandes villes anglaises tenues par les travaillistes. L adoption en 1984 de la Rates Act entraîne un plafonnement des taux des impôts locaux limitant considérablement l autonomie financière des municipalités. Et ce alors même que les budgets du Gouvernement central destinés aux municipalités sont réduits aussi fortement. Dans ce contexte, la municipalité travailliste rencontre de plus en plus de difficultés pour financer la délivrance des services collectifs et la construction des équipements publics. Ces inflexions répondent donc à des contraintes financières mais s expliquent aussi par des évolutions sensibles concernant le profil des élus travaillistes. Des représentants de la nouvelle gauche urbaine accèdent au pouvoir dans la municipalité travailliste de Sheffield 23. Issus des milieux populaires, dotés d un capital culturel élevé, ils partagent avec les notables travaillistes une opposition au gouvernement conservateur mais s en démarquent concernant les coopérations à établir avec les intérêts économiques. Ils s inscrivent dans ce qu il est convenu d appeler aujourd hui la troisième voie «blairiste» c est à dire un programme politique basé sur des investissements publics importants dans les services publics et une libéralisation accrue des autres secteurs économiques SAISIR LES OPPORTUNITES OFFERTES PAR LE NIVEAU CENTRAL : L UDC SHEFFIELD DEVELOPMENT CORPORATION La fin des années quatre vingt marque une étape importante puisque la réponse à la crise des secteurs traditionnels industriels évolue dans son contenu et dans ses formes. La sortie de crise n est plus envisagée seulement en termes de redéveloppement industriel. La municipalité travailliste s ouvre à l idée d une stratégie de diversification de la base économique locale à destination en particulier des activités de services aux entreprises. Cette conviction progressive se fait en particulier aux contacts des agents mis en place par le 23 En 1980, la nouvelle gauche représente la moitié des conseillers municipaux travaillistes. En trois ans ( ), six comités exécutifs passent entre les mains des représentants de la nouvelle gauche urbaine. 76

77 Gouvernement central pour piloter les actions de l UDC 24 Sheffield Development Corporation mise en place en 1988 pour accélérer le recyclage de la vallée industrielle de Lower Down Valley. Le projet d aménagement pour ce site comporte en effet une diversification des activités avec l accueil d implantations commerciales et de bureaux. Dans un premier temps les représentants de la municipalité au sein du comité de pilotage de Sheffield Development Corporation s oppose à la perte de l identité industrielle du site. Mais la faisabilité opérationnelle des projets commerciaux et tertiaires, et inversement l absence de projets d implantation industrielle, les conduisent à s ouvrir à cette stratégie de diversification de la base économique de la ville. Vue de la Down Valley traversant Sheffield Le soutien de la municipalité à l organisation des jeux mondiaux étudiants en 1991 est un autre signe d un intérêt renouvelé pour les questions d image, de positionnement parmi les élus locaux. Au travers de cet événement la municipalité témoigne de sa volonté de changer l image de Sheffield en particulier auprès des décideurs économiques et des investisseurs londoniens. Les préoccupations d image et d attractivité économique sont mises à l agenda local, agenda davantage axé jusqu alors sur la réponse aux besoins des habitants en termes de services collectifs. Au travers de cet événement, la municipalité montre aussi que le 24 Les Urban Development Companies ont été créées par la Local Government, Planning and Land Act de Il s agit de sociétés privées mais financées très largement par le Gouvernement et les autorités locales pour mener des actions de recyclage des grandes friches industrielles et économiques présentes dans les villes anglaises. 77

78 partenariat public-privé est capable d aboutir à des propositions opérationnelles puisque ce projet émane du comité pour la régénération économique de Sheffield (SERC) 25. La mise en place de l UDC Sheffield Development Corporation ne produit pas seulement un changement dans le contenu de la stratégie de reconversion économique mais aussi dans les caractéristiques du partenariat entre les acteurs publics et privés. Pour Philipp Booth c est un tout autre modèle de concertation avec les intérêts privés qui accompagne la création de Sheffield Development Corporation (Booth, 2005). Le secteur privé est en effet largement représenté dans le comité de pilotage de l UDC. Toutefois ces représentants du secteur privé sont encore une fois recrutés uniquement sur une base locale et des luttes internes opposant représentants de la grande industrie et représentants des PME/PMI tendent à limiter leur implication (Booth, 2005). La création de l UDC marque aussi un tout autre modèle de concertation entre autorités locales et Gouvernement central. Après une période de tension voire d opposition, la municipalité travailliste s ouvre à un partenariat renforcé avec le Gouvernement Thatchérien. Contrairement aux municipalités travaillistes de Bristol, de Londres ou de Liverpool, celle de Sheffield accepte de siéger dans le comité de pilotage de l UDC et obtient par la négociation une redéfinition du périmètre d intervention de l UDC ainsi qu une révision de son programme d aménagement concernant le recyclage de la Lower Down Valley. Cette attitude pragmatique s explique par le besoin ressenti par la municipalité de financements privés pour accélérer la reconversion de cette vallée industrielle et ce d autant plus que la dette de la ville devenait préoccupante (Dabinett & Ramsden, 1999). De 1988 à 1995, la reconversion économique de Sheffield passe donc essentiellement par le retraitement du principal site industriel de la ville (la Lower Down Valley) et par l organisation d un événement de portée internationale : l accueil des jeux mondiaux étudiants. On peut à ce titre dire qu il s agit davantage d une reconversion par projets opérationnels qu une reconversion de projet qui reposerait sur la définition d une stratégie à plus long terme. En outre, la dimension économique reste l enjeu principal. Sans se livrer au difficile exercice de tirer un bilan de ces deux grands projets, revenons sur quelques unes de leurs caractéristiques principales. 25 Parmi les stratégies de reconversion établies par le Sheffield Economic Regeneration Comittee (SERC), l une consistait à positionner Sheffield comme un centre de rayonnement international dans les domaines sportif, de loisirs et de tourisme. Les jeux mondiaux étudiants apparurent alors comme un catalyseur idéal au travers duquel de nouvelles activités dans ces domaines pourraient être promues. 78

79 Les observateurs s accordent pour souligner que l accueil des jeux mondiaux étudiants a été un gouffre financier pour la municipalité de Sheffield et que ses retombées médiatiques n ont pas été aussi importantes qu elles étaient escomptées (Smith, 1991). Une partie du financement des jeux mondiaux étudiants devait être assurée par une compagnie privée (Universiade GB) grâce à la vente de tickets, le marchandising, les contrats de publicité. Mais malgré le support des entreprises locales, plusieurs contrats de sponsoring ne furent pas signés si bien que Universiade GB dut déposer le bilan. La municipalité de Sheffield reprit la charge de l organisation. La requalification physique de la Lower Down Valley apporte en revanche une grande satisfaction aux élus travaillistes et aux salariés de l UDC. Entre et emplois ont été créés sur ce site. La diversification des activités a été obtenue avec un pôle loisirs/commerces qui a pris plus d importance que ce qui était prévu initialement. Les emplois de 1997 ont un niveau de qualification supérieur à celui des emplois de la fin des années quatre vingt. Toutefois, comme le relèvent G. Dabinett et P. Ramsden, le recyclage de la vallée n a pas eu un effet d entraînement sur l ensemble de la ville (Dabinett & Ramsden, 1999). En outre les interventions de l UDC se sont faites essentiellement dans le domaine de l action foncière et de l action immobilière et très peu à destination des communautés UN RENFORCEMENT DU PARTENARIAT AVEC LES ACTEURS PRIVES : A VISEE STRATEGIQUE, A VISEE OPERATIONNELLE L ELABORATION D UNE STRATEGIE DE RECONVERSION ECONOMIQUE La création du City Liaison Group en 1995 marque un élargissement du partenariat publicprivé en faveur de la régénération urbaine de Sheffield. Cette structure associe des représentants des milieux économiques, de l enseignement, de la santé, des Universités et des élus de la municipalité dans le but de définir une véritable stratégie de reconversion économique. Le City Liaison Group se voit aussi confier des tâches anciennement gérées par l hôtel de ville. On peut parler d une externalisation d un volet de l action municipale à destination du City Liaison Group. Le City Liaison Group se démarque du comité pour la régénération économique de Sheffield (SERC) sur plusieurs plans. Il associe d abord un plus grand nombre d acteurs de la sphère privée (notamment le tiers secteur) et de la sphère publique (Hôpitaux, Universités). De plus, le contrôle de la municipalité est bien moindre dans le fonctionnement du City Liaison Group 79

80 par rapport à ce qu il était pour le SERC qui s apparentait à une commission municipale (Booth, 2005). Ce changement de forme du partenariat public-privé (élargissement des acteurs impliqués, émancipation par rapport à la tutelle municipale) peut s expliquer par la convergence de deux dynamiques. Du côté des intérêts économiques, on assiste à un renouvellement des élus consulaires en position décisionnelle avec davantage de représentants issus du secteur des services (banque, assurance). Du côté de la municipalité, la modernisation de l administration municipale est un chantier important. Un nouveau directeur des services est recruté pour mener à bien cette mission et la coopération renforcée avec les acteurs locaux est aussi un moyen pour la municipalité de déléguer un certain nombre de tâches qu elle accomplissait jusqu alors en régie. Le City Liaison Group se transforme en 1997 en Sheffield First Partnership. Sheffield est en effet retenue par le Gouvernement travailliste pour expérimenter son nouveau programme des Local Strategic Partnership qui vise à renforcer la gouvernance des villes anglaises en renforçant les coopérations entre acteurs politiques, économiques et sociaux sur la base d un projet défini et mis en œuvre collectivement. La légitimité politique de Sheffield First Partnership est plus forte dans la mesure où le leader du City Council et le directeur des services de la municipalité en sont membres. Le changement de type de structure est aussi l occasion d un élargissement des champs d action du partenariat local. 80

81 Les différents partnerships opérationnels regroupés au sein de Sheffield First Partnership Sheffield First Partnership a la responsabilité de produire la vision stratégique de la ville et de s assurer de sa mise en œuvre Successfull neighborhood partnership est le partenariat en charge de définir et mettre en œuvre les actions permettant d améliorer la qualité de vie dans les quartiers (en particulier dans les quartiers paupérisés) Children and young people est le partenariat agissant en faveur des jeunes : actions scolaires et éducatives, insertion économique Health and well being est le partenariat chargé de définir et mettre en œuvre des actions visant à améliorer les conditions de santé, et plus largement les conditions de vie, des habitants de Sheffield Safer Communities désigne le partenariat chargé de renforcer la sécurité au sein des communautés et de faire baisser le taux de criminalité dans la ville Environment partnership est le partenariat responsable d assurer une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux pour atteindre une «excellence environnementale» Inclusive and cosmopolitan City est le partenariat responsable que Sheffield soit une ville où tous les habitants soient les bienvenus et puissent bénéficier des mêmes opportunités. Strong economy est le partenariat chargé de coordonner les efforts pour poursuivre la mutation du système économique local. Ce partenariat est divisé en quatre comités avec des temps de coordination. 81

82 UNE REGENERATION URBAINE QUI DEVIENT UNE STRATEGIE DE VILLE AUSSI D UN POINT DE VUE OPERATIONNEL La politique de régénération urbaine à Sheffield évolue dans son contenu et dans la nature des dispositifs d action sous l effet d une redéfinition au niveau national de l action étatique en faveur des villes en reconversion du Nord de l Angleterre. Le gouvernement Blair choisit à la fin des années quatre vingt dix de mettre l accent sur les villes, et plus spécifiquement sur leur centre, comme moteur du développement du pays («the cities are the real drivers of the economy»). Le rapport de Lord Richard Roger de 1999 (Urban Task Force Report) a été le support de cette politique de Renaissance des villes. L évolution des UDC en URC proposée par le rapport Rogers devient effective : dès 2000, trois URC sont mises en place à titre expérimental à Sheffield, Manchester et Liverpool. Les objectifs poursuivis au travers de cette évolution des structures est de développer une approche intégrée des projets de régénération urbaine et de renforcer l investissement privé. Pour résumer, les UDC ont été efficaces dans la requalification des friches industrielles et les URC devront obtenir les mêmes résultats mais sur la régénération de morceaux de villes entiers. Mais il est attendu des URC qu elles parviennent à mobiliser davantage d investissements privés que les UDC. Le Gouvernement Blair se dote non seulement d une politique de régénération urbaine des inner cities ambitieuse mais affiche aussi comme priorité de faire porter prioritairement ces efforts sur les villes en reconversion du nord de l Angleterre dont Sheffield fait partie. La politique dite de la «Northern Way» est instaurée pour aider à combler le retard de développement du Nord par rapport au Sud du pays (retard évalué à 450 millions d euros d écart de richesse). Le renouvellement urbain n est pas la seule thématique mise à l agenda de cette politique de rééquilibrage des niveaux de développement entre villes du nord et du sud de l Angleterre. Des financements centraux importants sont alloués en matière de développement économique aux agences régionales de développement. Enfin suivant en cela les principes du Blairisme de la recherche d une troisième voie entre libre marché et socialisme, le Gouvernement Blair met en place un ambitieux programme à destination des quartiers défavorisés : New Deal for Communities. L objectif est d aider au 82

83 développement social et économique de ces quartiers, tout autant qu à leur requalification physique, et pour cela de faire jouer un rôle clef aux communautés vivant dans ces quartiers. Sur la base d un projet commun qui donne naissance?à la communauté les acteurs publics allouent des financements importants à ces communautés ou à des structures ad hoc créées sur les quartiers afin qu elles puissent mettre en œuvre leur projet. Le but est d aider à la construction et au maintien dans la durée d une capacité d action communautaire : à l issue du programme le Gouvernement mise sur une amélioration du niveau de formation de la communauté, de ses conditions de vie, ce qui facilitera son développement ultérieur. Bien évidemment pour initier ces programmes de développement, les communautés recrutent sur ces budgets des professionnels qui les aideront à gagner en efficacité dans la définition de leur programme d actions puis dans sa mise en œuvre. La Ville de Sheffield et les membres actifs du Local Strategic Partnership se saisissent de cette redéfinition du contexte national en matière de politique de régénération urbaine comme une ressource pour faire évoluer la politique de régénération urbaine. Différents quartiers paupérisés de Sheffield sont retenus dans l appel à candidature qui accompagne le lancement du programme New Deal for Communities. C est le cas notamment du quartier de Burngrave situé en limite du centre-ville et qui a toujours rempli une fonction d accueil pour les immigrants arrivant à Sheffield. Un habitat ancien et modeste a permis à ces nouveaux arrivants de se loger et de bénéficier de l entraide des anciens immigrants. Les difficultés d accès à l emploi, de sous qualification et d apprentissage de la langue anglaise ont conduit les habitants à initier des projets communautaires qui ont été retenus par le programme national New Deal for Community en Pendant 10 ans, ce projet bénéficiera d un budget de 52 M (75 M ) alloués par la mission de renouveau des quartiers qui dépend directement du Deputy Prime Minister. Une organisation employant des professionnels du développement communautaire a été mise en place pour conduire le projet. 83

84 Plusieurs communautés résident dans le quartier de Burngreave de Sheffield Les actions de régénération urbaine menées sur le centre-ville se distinguent aussi profondément de celles menées précédemment sur la Don Valley. Il ne s agit pas seulement d une question d échelle spatiale même si le centre-ville couvre un périmètre beaucoup plus large que celui sur lequel intervenait l UDC. Ce qui apparaît comme le plus important est le changement du mode d action. Les acteurs publics locaux ou dépendant de l Etat central cherchent moins à vouloir mener en régie les actions de régénération urbaine qu à mettre en place des accords, des coalitions avec des acteurs privés (développeurs, grandes enseignes commerciales), les Universités ou d autres grandes entreprises publiques (National Health Service par exemple) qui réaliseront ces actions de régénération urbaine. L intervention opérationnelle de la Ville ne disparaît pas mais elle tend à se limiter aux espaces publics. En revanche, les acteurs publics savent mettre en place une ingénierie de projet très efficace pour pouvoir mobiliser les acteurs privés et encadrer leurs actions afin qu elles servent la reconversion de Sheffield. L intervention de l URC Sheffield One nous semble très représentative de ce mode de faire. L UDC Sheffield Development Corporation devient en 2000 Sheffield One l une des premières URC mises en place en Angleterre. Sa création se fait dans un climat de relations entre local et national pacifiées. Il s agit pourtant de ne pas minimiser la portée du changement lié à la transformation de l UDC en URC. Les modes d intervention de Sheffield Development et de Sheffield One sont en effet très différents. Sheffield One a commencé par élaborer un masterplan à vocation opérationnelle définissant sept secteurs de projets localisés dans l hyper-centre de la ville. Ces projets visent à tirer vers le haut le positionnement du 84

85 centre, à la fois par une revitalisation commerciale lourde et par des espaces publics et équipements renouvelant son image. Les implantations économiques, hôtelières ou résidentielles concomitantes sont aussi positionnées sur le haut de gamme. Ensuite, Sheffield One s est engagée dans une négociation avec des porteurs de projets et les services de la Ville. Sheffield One n est pas un opérateur, il commercialise l offre foncière publique (qu il ne possède pas en propre) via un marketing urbain très élaboré et une connaissance fine des marchés immobiliers. Quand un accord est obtenu, le service urbanisme du City Council travaille étroitement avec Sheffield One pour délivrer les autorisations concernant les projets immobiliers et procéder aux expropriations et acquisitions nécessaires pour leur mise en œuvre. Des opérations résidentielles de haut standing sont réalisées sur les rives de la Down River 85

86 Présentation du master plan élaboré par Sheffield One qui constitue le schéma directeur de la restructuration urbaine de Sheffield depuis 2000 Objectif retenu dans le schéma directeur Projets clefs rattachés à l objectif Favoriser une économie basée sur la connaissance et l innovation en développant cinq filières à forte valeur ajoutée : - activités médicales - industries culturelles et créatives - technologies de la communication et de l information - biotechnologies - activités en lien avec le sport New Retail Quarter Création d un nouvel ensemble immobilier avec un haut niveau de qualité des bâtiments, des espaces publics comprenant : - une grande enseigne commerciale (John Lewis store m²) - des appartements - un hôtel - un parc de stationnement - des équipements de loisirs Ce projet est développé en partenariat avec Hammerson plc Sheaf valley E-campus Aménagement d un ensemble de bureaux et de locaux à proximité des Universités sur un site de 1,8 hectares. Site dédié prioritairement à l accueil d activités dans le champ de la création et de l innovation industrielle (promotion d un cluster). Efforts portés sur les équipements en réseaux ICT. Objectif de créer 1500 emplois sur ce site. Refaire de Sheffield une destination touristique et une ville attractive par son offre culturelle et de loisirs, par son offre commerciale. City hall and Barker s Pool District Projet urbain sur ce quartier pour assurer la liaison entre différents lieux du centre-ville très dynamiques (Devonshire quarter, Heart of The City, Tudor Square, New Retail Quarter). - requalification des espaces publics - création de bureaux et de logements - accueil de commerces Souci d apporter un design architectural moderne tout en préservant des bâtiments ayant une qualité architecturale remarquable. Castlegate Castlegate est un nœud de communication important à proximité directe du centre-ville. 86

87 Site contraint au débouché direct de deux ponts, le projet urbain de la ville prévoit d y développer une offre importante en commerces rendant nécessaire une redéfinition totale de l espace public aménagé pour favoriser l écoulement des flux plutôt que dans une logique d espace déambulatoire. C est un point dur du projet de la ville de Sheffield mais qui est porteur d enjeux car à son immédiate proximité sont développés d importants projets immobiliers (Riverside). Pour cet aménagement la Ville a passé un contrat pour la requalification du site avec un investisseur privé Carillion. Heart of the City Transformation du Coeur commercial de la ville en un quartier mixte proposant des bureaux, des équipements de loisirs, des espaces publics de qualité. Le but recherché est d encourager le développement des emplois dans les services supérieurs (banques, nouvelles technologies) dans le cœur de ville. Améliorer l accessibilité et renforcer la qualité du système de transports publics Gare de Sheffield Projet de plus de 75 M pour transformer la gare actuelle en centre d échange multimodal avec une offre en commerces et équipements de loisirs. Réaménagement des voiries de desserte Création de mails piétonniers pour faciliter la jonction avec l hypercentre Acquisitions foncières pour créer un équipement commercial Réhabilitation de bâtiments existants pour en faire des espaces commerciaux de haute qualité Stratégie de transport intégrée Améliorer l accessibilité à la partie centrale de la ville par les transports collectifs Déviation des trafics de transit passant actuellement par la partie centrale Aménagement d un boulevard urbain circulaire (Inner Relief Road) 87

88 2.3.6 EN CONCLUSION UNE EVOLUTION DE LA STRATEGIE DE RECONVERSION ECONOMIQUE Concernant l approche de la reconversion économique : économie industrielle puis économie des services Même si la formalisation d une stratégie de reconversion économique n intervient finalement que plus d une dizaine d années après la crise proprement dite, il n empêche que la vision de la réponse à la crise est dominée dans une première période par une seule préoccupation : comment enrayer la chute de l emploi? (Dabinett & Ramsden, 1999). La municipalité travailliste et les capitaines de l industrie qui tiennent à ce moment la Chambre de Commerce et d Industrie partagent l idée même si les actions de coopération sont limitées qu il faut aider le tissu industriel local à passer cette période de crise. La municipalité va actionner toutes ses ressources pour «alléger» le poids économique et social de la crise (recrutement de fonctionnaires, soutien aux associations, ). L option alternative consistant à diversifier de façon très volontariste la base économique locale n a pas voix au chapitre. La fin des années quatre vingt dix marque une évolution sensible dans l approche de la reconversion économique. Les réflexions produites au sein des instances partenariales, les actions de la municipalité et de l URC accordent une place centrale aux activités de services : hôtellerie, commerce, e-business, assurance, banque, informatique, De plus la qualité de vie urbaine, l offre en habitat, en équipements sont reconnus comme des facteurs de compétitivité et d attractivité économiques. Les projets de requalification des espaces publics, d amélioration des conditions de déplacements sont intégrés dans les actions participant à la régénération économique de Sheffield. Concernant l action foncière et immobilière : résorber les friches puis renouveler le centre L analyse diachronique des opérations mises en place sur la requalification du cadre physique depuis la crise de l industrie de la fin des années soixante dix permet de dégager une évolution dans le contenu de ces opérations. 88

89 L intervention de l UDC Sheffield Development Corporation fut centrée sur le recyclage foncier et immobilier de la Lower Don Valley. Son périmètre d interention n incluait pas le centre ville de Sheffield et ses modes d action étaient définis au regard de cette mission de recyclage. Elle agit beaucoup par acquisition, libération et portage ce qui entraîna des coûts financiers importants pour le Gouvernement et les collectivités dans un marché immobilier et foncier déprimé. L intervention de l URC Sheffield One porta pour sa part sur le centre ville. Son mode d action est moins interventionniste que l UDC. Sheffield One cherche à attirer des porteurs de projet et à créer des conditions favorables (équipements collectifs, urbanisme réglementaire, prise en charge partielle de la charge foncière, ) pour que ces projets soient mis en œuvre. Elle s appuie davantage sur les services de la ville dans son action opérationnelle que ne le faisait l UDC dont les pouvoirs réglementaires et financiers avaient été volontairement définis de façon élargie par le législateur. Ainsi les actions de régénération urbaine ont concerné un nombre croissant de quartiers de Sheffield par rapport à la période précédente où l essentiel de l intervention des collectivités s était concentré sur la grande friche de la Don Valley. Comme dans le cas de Saint-Etienne, on observe dans la période actuelle la coexistence de deux politiques de régénération urbaine : l une sur le centre-ville avec une très forte interaction recherchée avec les investisseurs privés, l autre sur les quartiers paupérisés de la périphérie. Néanmoins des différences se dessinent aussi : une culture de la négociation beaucoup plus forte parmi les professionnels du renouvellement urbain dans le cas britannique, une implication des communautés et une responsabilisation de ces communautés très marqués dans le cas de la politique à destination des quartiers. Nous reviendrons plus en détail sur ces éléments dans la troisième partie. UNE LENTE STRUCTURATION DE LA COOPERATION ENTRE ACTEURS PUBLICS ET PRIVES POUR LA REGENERATION DE SHEFFIELD 89

90 L analyse longitudinale des actions de régénération menées à Sheffield permet de battre en brèche les écrits dithyrambiques sur le caractère évident et productif du partenariat publicprivé. Revenons sur des points saillants que met en exergue le cas de Sheffield. La coopération public/privé n était pas à la base du style de gouvernance urbaine en place à Sheffield quand la crise industrielle se produit. On était davantage dans un contexte de répartition des tâches que de coopération : aux industriels le développement économique et le développement de l emploi, à la municipalité la délivrance des services collectifs nécessaires à la croissance démographique de la ville. Quand la crise éclate, la municipalité s essaye à une intervention dans le domaine jusqu alors réservé au secteur privé de l emploi mais sans rechercher une coopération avec les décideurs économiques. Cette donnée liée à l histoire des relations socio-économiques apparaît déterminante pour comprendre le temps qui a été nécessaire à la montée en puissance des coopérations public/privé à Sheffield. La structuration progressive des coopérations entre acteurs publics et privés à Sheffield doit beaucoup aux initiatives du Gouvernement central. L UDC Sheffield Development Corporation, l URC Sheffield One, Sheffield First Partnership ont été des structures impulsées et soutenues par le Gouvernement central. Les deux premières ont favorisé la structuration d une coalition relativement stable composée de la municipalité, de promoteurs, de banques et de Sheffield Development Corporation (puis de Sheffield One). Cette coalition a développé une capacité d action opérationnelle dans un premier temps sur le recyclage des grandes friches puis sur des projets de renouvellement urbain. Sheffield First Partnership qui a succédé au City Liaison Group a aidé pour sa part la mise en place d une coalition plus large rassemblant les Universités, le secteur de la santé, la CCI et les agences locales de développement autour d une vision de la régénération économique de Sheffield. Moins axée sur l opérationnalité, cette seconde forme de partenariat a permis un alignement d acteurs issus de différents secteurs autour d un certain nombre d objectifs communs en matière de régénération économique. 90

91 Localisation des principaux projets de renouvellement urbain concernant le centre-ville et inscrits dans le masterplan de Sheffield One 91

92 2.3 POLITIQUE DE REGENERATION URBAINE A GENES Comme pour le cas de Sheffield, nous n avons pas cherché à décrire l ensemble des actions de renouvellement urbain menées à Gênes depuis le début des années quatre vingt dix. Nous avons privilégié certaines perspectives d analyse : quel a été le rôle de l accueil de grands évènements culturels et ses limites dans la régénération de Gênes? Dans un pays où traditionnellement les acteurs sociaux sont très présents dans l élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines, perçoit-on un tel engagement dans les actions de renouvellement urbain? Enfin la présence d un acteur foncier et économique aussi puissant que le Port a-t-il été une ressource pour accélérer la reconversion de la ville et pour donner des signes de ce renouvellement? UN DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL DAVANTAGE LIE AU NIVEAU NATIONAL QU AU NIVEAU LOCAL Le mode de développement industriel génois a des caractéristiques propres comparativement à ce qui a été observé sur Saint-Étienne et Sheffield. Certes des secteurs d activité communs se retrouvent dans les trois villes : la métallurgie, la sidérurgie notamment. Mais le développement industriel génois se distingue par un adossement beaucoup plus marqué à l économie fordiste. Dans le développement industriel génois, les relations entre l industrie et son territoire environnant ont été finalement assez limitées. La main d œuvre employée dans les usines provenait pour partie des campagnes du Piémont et de la Ligurie mais aussi très largement du Sud de l Italie. Les matières premières utilisées par les industries (charbon, fer, ) n étaient pas extraites localement mais acheminées par la mer. Enfin le tissu industriel s est développé très largement sur des initiatives de l État central. L agence étatique chargée de la modernisation et du développement de l industrie italienne dans l après guerre - l Institut italien pour la Reconstruction Industrielle (IRI) - a par exemple soutenu largement le développement de la métallurgie et de la sidérurgie à Gênes en prenant des participations dans les grandes entreprises de ce domaine. De même, l intégralité des bâtiments portuaires était la propriété d une entreprise nationale qui pouvait ensuite les louer à différents occupants. Le port de Gênes a été aussi longtemps le principal lieu d exportation des biens d équipement produits dans le Piémont - et en particulier des automobiles construites dans le bassin industriel Turinois - avant d être concurrencé par d autres ports de la Ligurie (Savona 92

93 notamment). Le développement du port et du complexe sidérurgique a donc davantage été dépendant de décisions prises à Rome ou dans d autres centres économiques de l Italie du Nord que de l activation de ressources technologiques, économiques et sociales locales. Activités métallurgiques demeurant dans le port de Gênes Le comportement de la bourgeoisie locale en termes d investissement financier est particulièrement révélateur de ce mode de développement industriel a-territorial. La bourgeoisie génoise, dont la fortune a été fondée sur le négoce et les activités bancaires, a finalement été peu active dans le financement du développement industriel de Gênes. Bien que la caisse d épargne régionale ait été longtemps l une des plus puissantes d Italie, ses interventions financières se réalisaient soit en dehors de la région génoise soit localement mais dans d autres secteurs que l industrie (l immobilier notamment). Ce mode de développement dans lequel le centre économique est davantage en relation avec d autres centres économiques qu avec son proche hinterland se rencontre fréquemment dans les villes ports. Dans son analyse de l histoire de l activité portuaire à Nantes, le géographe Jean Renard développe une analogie médicale en parlant au sujet de l économie nantaise d un kyste pour souligner la faiblesse des connexions entre le port et son territoire environnant (Renard, 2000). 93

94 Ce rappel historique sur les formes du développement de l activité portuaire et de l activité industrielle à Gênes aide à comprendre les difficultés rencontrées par la société locale pour se mobiliser et pour imaginer un nouveau modèle de développement économique lors de la crise des industries lourdes et de l activité portuaire dans les années quatre-vingt. L absence d un entrepreunariat local et dynamique, l absence d un système financier d investissement dans l économie locale ont fait particulièrement défaut lorsque les grands groupes nationaux ont engagé leur restructuration UN INTERVENTIONNISME MUNICIPAL PRO-INDUSTRIE COMME PREMIERE REPONSE A LA CRISE DES ANNEES 80 La crise économique intervient à Gênes dès la fin des années soixante dix. La municipalité, dirigée par un maire socialiste (Folini), regroupe des élus socialistes et communistes attachés au maintien de l activité portuaire et industrielle. Le plan régulateur de 1980 qui est le document d urbanisme planifiant le développement de la ville - est mis au service du projet de réindustrialisation. Les développements des zones industrielles prévus dans le plan précédent sont maintenus. Des signes forts de reconquête économique sont adressés au travers des objectifs démographiques. Dans un contexte de baisse de l emploi, le plan régulateur retient un objectif de croissance démographique : Gênes comptera 1,5 million d habitants à l horizon 2020 et doit donc se préparer à accueillir cette croissance démographique en programmant les équipements collectifs, les zones d habitat et d activités nécessaires. Face à la crise économique, la municipalité développe une stratégie interventionniste. Elle agit d abord comme acteur immobilier et foncier. Un déménagement et un regroupement des services municipaux sont organisés dans un immeuble de grande hauteur construit en lieu et place de locaux portuaires et industriels abandonnés. Elle agit ensuite sur le plan économique en soutenant le port dans son activité et en particulier dans le développement de la filière container. 94

95 2.3.3 UNE MISE A L AGENDA DE LA REGENERATION URBAINE QUI INTERVIENT A PARTIR DU MILIEU DES ANNEES 90 UNE NOUVELLE IDEE DE LA VILLE ET DU PROJET ECONOMIQUE Le début des années quatre vingt dix est marqué par un profond renouvellement des modes de gouvernement dans les villes italiennes (Pinson, 2002). Les affaires financières mettant en exergue les relations entre intérêts économiques, intérêts mafieux et intérêts politiques entraînent une crise de légitimité des grands partis historiques. En outre, pour la première fois est introduite l élection au suffrage universel des maires des villes italiennes. La conséquence est que dans plusieurs villes des maires non affiliés à des partis sont élus et que ces maires veulent marquer une rupture avec leurs prédécesseurs dans leur style de gouvernement, dans le contenu de leurs actions et dans l activation de nouveaux réseaux d acteurs notamment de réseaux issus de la société civile. A Gênes les élections de 1994 portent à la tête de la ville un magistrat non affilié à un parti mais de sensibilité centre gauche M. Sansa. Son origine professionnelle et son affranchissement vis-à-vis des appareils partisans symbolisent le renouvellement du personnel politique local décrit précédemment. En 1998, G. Pericu succède à Sansa mais ce changement de personne n a pas de répercussion importante sur les modalités du gouvernement municipal. G. Pericu est aussi de sensibilité centre gauche et vient du milieu universitaire où il occupait la fonction de professeur de droit. De nouveau se retrouvent les marques de la rupture avec les notables politiques classiques italiens : on va chercher des professionnels du droit qui sont indépendants des grands partis. Ce renouvellement du personnel politique génois s accompagne d une redéfinition des lignes directrices du projet urbain et du projet économique pour la ville. Une démarche de planification stratégique est lancée par la municipalité génoise sur le modèle du plan stratégique pour l internationalisation de la ville de Turin. Cette démarche permet d abord de réactiver la mobilisation des acteurs économiques et sociaux : le port, les entreprises locales, les syndicats, les fondations et les organisations liées au clergé. Cette dynamique de mobilisation de la société locale permettra à Gênes d'obtenir l'organisation de plusieurs évènements culturels (cf. infra). Mais les effets de la démarche ne sont pas seulement procéduraux, l exercice de planification stratégique conduit à une redéfinition des objectifs économiques et urbains. 95

96 Le plan stratégique affiche la volonté de diversifier la base économique de Gênes. L industrie n est plus envisagée comme le seul horizon de développement. Certes la nécessité de soutenir la mutation du tissu industriel vers des activités à haute valeur ajoutée est inscrite dans le document. Mais d autres secteurs d activité ont voix au chapitre : l enseignement supérieur, la recherche, la culture et le tourisme sont reconnus comme des filières de développement eu égard aux mutations du système économique (tertiarisation, délocalisation des activités de production, ). Bien entendu ce souhait de diversification a des répercussions sur les contours de l activité portuaire. Le port est mis devant le fait accompli : il doit aussi envisager une diversification de son activité avec un recul des fonctions productives (transformation des matières premières sur site) et le développement de l activité de logistique, de tourisme. L accueil de bateaux de croisière s est développé en plus du traditionnel rôle de plate forme voyageur vers la Corse et la Sardaigne notamment Les axes de ce projet économique sont retranscrits dans le projet urbain. Le plan régulateur général dont le projet est finalisé techniquement dès 1997 même si le document ne sera formellement adopté qu en 2001 ce qui n empêchera pas sa diffusion dans les services, auprès des professionnels bien avant son approbation donne la priorité au renouvellement urbain. Les extensions des zones d habitat autour des communes périphériques sont arrêtées. Les outils mis en place par l État (Programmi di Recupero Urbano (PRU) / Programmes de Requalification Urbaine et de Développement Durable du Territoire (PRUSST)) pour favoriser le recyclage des friches urbaines sont activés sur le centre historique. Toutefois l approche italienne du renouvellement urbain doit être rappelée car elle se distingue de celle mise en œuvre en France ou en Grande Bretagne. La priorité est donnée plus fortement à la réhabilitation, à la mise en valeur du bâti existant dans une logique patrimoniale. Les 96

97 démolitions et donc les programmes immobiliers neufs sont rares ce qui n exclut pas des changements d usage. En outre l effort est concentré sur les centres historiques. Le projet urbain se structure autour d un second objectif : ouvrir le port sur la ville. Le développement de l activité portuaire selon les principes fordistes a conduit à faire du port un outil au service de l économie productiviste. La priorité a été donnée dans son aménagement à sa fonctionnalité et à sa desserte par différentes infrastructures de transport : voie ferrée, autoroute. Il s en est suivi la formation d une barrière physique entre le port et l arrière port. Par exemple le centre historique vient buter sur une autoroute construite sur pilotis, sur des grilles rendant impossibles des flux depuis le centre historique jusqu aux quais. Le projet urbain ambitionne de reconstituer une perméabilité sur la partie du domaine portuaire en contact avec le centre historique et les quartiers péricentraux situés à l Est. Les contenus du projet économique et du projet urbain donnent lieu à des critiques et à des mobilisations sociales. Une partie des élus communistes refusent de voir le tourisme et plus largement les services être mis au même rang que l industrie. Des manifestations sont organisées avec les syndicats pour dénoncer le risque de voir se développer des emplois mal rémunérés et sans perspective d évolution. Une partie du patronat local partage ces critiques même si il ne fait pas clairement acte de rapprochement avec les élus communistes et leaders syndicalistes. Par exemple certains représentants du patronat local et une partie des élus de la chambre de commerce et d industrie pratiquent le blocage ou la politique de la chaise vide par rapport à l initiative de la municipalité de créer des groupes de travail pour définir une stratégie commune de promotion touristique. UNE REGENERATION URBAINE PRAGMATIQUE : SE SERVIR DES GRANDS EVENEMENTS L organisation de grands évènements est un levier fortement mobilisé par la municipalité génoise pour accélérer le renouvellement urbain du centre historique et la réintégration du port dans la ville dans la décennie quatre vingt dix et au delà. L organisation en 1992 de la commémoration de la découverte des Amériques par le navigateur gênois Christophe Colomb marque le début du vaste projet de requalification de port antique, la partie du domaine portuaire situé en contrebas du centre historique. L accueil du G8 en 2001 donne lieu à un programme de réhabilitation de l ensemble architectural de la Via Garibaldi composé de palais et de différents musées. Différentes requalifications d espaces publics sont menées en parallèle (places, rues piétonnes). 97

98 La désignation de Gênes comme capitale européenne de la culture en 2004 a donné lieu non seulement à un programme ambitieux de manifestations culturelles mais aussi à la poursuite de réhabilitations sur des édifices culturels et sur des espaces publics. Une première analyse rapide pourrait ne voir dans cette politique d accueil de grands évènementiels que l expression d une logique opportuniste, de chasse aux financements publics. L organisation de ces évènements a bien sûr permis à la municipalité génoise de capter des financements auprès de l Union Européenne, de l État italien, de la région Ligurie dans un contexte où ses recettes fiscales étaient en baisse du fait de la crise économique. Néanmoins la municipalité génoise a contribué sur fonds propres à l organisation de ces grands évènements. Il semble donc plus approprié de parler d un élargissement de sa capacité d action financière grâce à l accueil d évènementiels et ce, en particulier, dans le domaine de la réhabilitation des équipements culturels où une carence dans l entretien avait eu lieu dans la période passée. Mais l impact de l accueil des grands évènements culturels va au-delà de l abondement des budgets municipaux. L accueil des grands évènements culturels a donné une visibilité européenne et internationale à Gênes. Chaque événement représente une opportunité pour parler de la ville dans différents médias. Toutefois la municipalité ne s est pas contentée de cela. Elle a eu une stratégie proactive en organisant des visites du maire ou de ses assesseurs en amont des évènements dans différentes grandes capitales pour venir présenter la ville aux médias nationaux de façon à élargir la durée de la fenêtre médiatique liée aux grands évènements. L enjeu était de renverser l image extérieure de la ville de Gênes comme ville port industriel pour en faire une ville culturelle, touristique et ouverte sur la nouvelle économie. L accueil des grands évènements culturels a aussi eu un impact sur le fonctionnement des services municipaux. L imposition de calendriers tendus, le contrôle des financeurs quant à la consommation des budgets et l obligation de mener à terme les projets pour des dates précises ont provoqué une professionnalisation des services municipaux. Les méthodes de conduite de projet ont été largement diffusées. Des formations à destination des fonctionnaires ont été mises en place sur des thèmes tels que les financements européens, le marketing urbain. On assiste à une remise en cause des modes d action traditionnels des administrations municipales génoises en matière d intervention sur les quartiers : la focalisation sur le respect de la loi davantage que sur la poursuite d objectifs concrets ; la forte sectorisation de l action municipale ; l absence de vision globale et intégrée ; une trop grande centralisation de 98

99 l administration communale et l absence de dialogue avec les habitants. Cette dynamique d apprentissage de nouveaux modes de faire de la part des services municipaux est comparable avec ce qui s était produit dans les villes italiennes lors de la mise en œuvre des programmes d initiative communautaire URBAN I et URBAN II (Pinson & Pasquier, 2003). L organisation des grands évènements culturels agit encore comme un catalyseur pour structurer des coalitions d acteurs publics et privés autour des projets de régénération urbaine. L exposition C. Colomb de 1992 est le point de départ d un partenariat entre la ville de Gênes, la région Ligurie, le port et la CCI pour la requalification de porto antico. Une société d économie mixte d aménagement Porto Antico SpA est créée pour conduire le réaménagement du site sur des terrains restant la propriété du port (Masboungi, 2004). De même, la désignation de Gênes comme capitale européenne de la culture 2004 a été un vecteur de mobilisation des acteurs publics et privés intervenant dans le champ de la promotion touristique de la ville et de la région. Cet événement a permis de renforcer la coordination entre des politiques touristiques menées par les différentes institutions (ville et région notamment) indépendamment les unes des autres. La table de négociation mise en place à cette occasion a été aussi le moyen de renforcer la capacité des acteurs privés de ce domaine à porter des actions collectives. L accueil d équipements de loisirs sur l ancienne emprise du port Mais certains effets de l accueil des grands évènements ne sont perceptibles que sur le temps long. En réussissant l organisation de différents évènements le système local d acteurs a montré une capacité à mettre en œuvre des projets complexes collectivement. Ce système 99

100 d acteurs dans son ensemble retire de ce savoir-faire en matière de conduite de projets complexes un «capital confiance» des décideurs économiques. Elus et techniciens génois apportent une forme de réassurance aux investisseurs : soutenir des projets économiques ou immobiliers dans cette ville est moins risqué que dans d autres villes car le système d acteurs local sait réagir et s organiser pour mener à bien des opérations complexes. Un autre effet de long terme a été le changement d image de leur ville chez les Génois. Pour les élus, les techniciens et les acteurs socioéconomiques interrogés dans le cadre de cette recherche, les Génois ont repris goût à leur ville et en font la promotion auprès des touristes ou lorsque eux-mêmes sont à l étranger. Faute de pouvoir objectiver ou relativiser cette opinion, nous préférons insister sur le dispositif d information mis en place auprès de la population génoise concernant le projet de régénération urbaine. Très tôt sensibilisée à l enjeu d un portage par les habitants du projet de régénération urbaine, la municipalité a multiplié les initiatives pour expliquer le contenu et les finalités du projet aux les habitants du centre historique en particulier. Les réaménagements d espaces publics, les réhabilitations d immeubles ont souvent été les objets mobilisés pour organiser ces temps d échange et de débat. Il s agit toutefois davantage d une information que d une association à la définition des objectifs et au contenu du projet de régénération urbaine. Ainsi l organisation de grands évènements culturels constitue un stock inédit de ressources politiques dont les acteurs génois vont chercher à se saisir. On observe que les édiles et leurs équipes administratives jouent un rôle déterminant dans la captation de ces opportunités. Les évènements sont déclinés dans une stratégie de promotion touristique de la ville, une stratégie de remise à niveau des équipements culturels mais aussi dans une stratégie de régénération urbaine. Si la municipalité se saisit des grands évènements culturels pour engager une réflexion inédite à l échelle du centre historique, elle sait inscrire cette intervention dans un projet global de transformation de l image de la ville de Gênes. L apport essentiel des grands évènements culturels se situe bien là : ils ouvrent une fenêtre d opportunité permettant à certains acteurs locaux d imposer une nouvelle politique à l agenda local et un modèle nouveau d intervention des administrations locales sur la ville. 100

101 UNE CONVERGENCE D INTERETS ENTRE L ETAT ET LA MUNICIPALITE GENOISE QUI A ETE UN FACTEUR FAVORABLE A LA REGENERATION URBAINE Le Gouvernement Italien a aidé fortement la régénération urbaine de Gênes en choisissant cette ville comme lieu d accueil du G8 en 2001 puis comme capitale européenne en Ce soutien ne repose pas seulement sur la proximité politique du gouvernement municipal génois avec le Gouvernement national. Pour le géographe Francesco Gastaldi, les élites politiques nationales partageraient le sentiment d une dette de l Etat Italien vis-à-vis de la société génoise tenant au rôle clef des grandes entreprises étatiques dans l effondrement économique de la ville à la fin des années soixante dix et au début des années quatre vingt. Il nous semble pour notre part qu un alignement des agendas nationaux et locaux a été favorable au soutien par le niveau national de la politique de régénération urbaine génoise DANS L ATTENTE D UN SECOND SOUFFLE UN MODE D ACTION A BOUT DE SOUFFLE? La politique de régénération urbaine menée à Gênes depuis le début des années quatre vingt dix se caractérise par sa polarisation sur la requalification du centre historique et sur la reconquête de quelques grandes friches industrielles. D après les observateurs locaux ce sont plus de 1000 milliards de lires qui ont été investis (500 millions d euros) sur le centre historique et sur le waterfront (l espace portuaire au contact du centre historique). Fiurama et la vallée de la Valpolcevera constituent les deux principales friches industrielles recyclées avec la construction d un complexe immobilier, de commerces et de loisirs dans le premier cas et l aménagement d une zone d activités commerciales et d activités tertiaires dans le second cas. Une nouvelle grande friche pétrolière (ancien lieu de stockage) est en cours de traitement en amont de la Valpolcevera dans le but aussi d accueillir des logements et des commerces. 26 Lorsque Gênes a été désignée comme capitale européenne de la culture 2004, le mode de sélection comportait deux étapes : deux Etats étaient choisis pour accueillir cette manifestation et il était de leur responsabilité de proposer une ville. Aujourd hui ce mode de faire a changé. Il y a toujours le choix de deux Etats mais dans chaque Etat plusieurs villes candidates et la sélection est faite au niveau des instances européennes. 101

102 Requalification de la friche industrielle de Fiurama L implantation d IKEA dans la Valpolcevera La polarisation spatiale de la régénération urbaine apporte une visibilité à cette politique. En revanche, elle a conduit à laisser à l écart de la dynamique de réhabilitation les quartiers périphériques composés d immeubles collectifs construits dans les années dont les occupants ont des revenus modestes. Gênes se distingue en cela d autres villes italiennes telle que Turin où la politique de régénération urbaine a inclus des actions à destination de ces périphéries. Élus, observateurs des politiques urbaines génoises s accordent pour reconnaître la nécessité d intervenir rapidement sur ces quartiers au risque d accentuer le décrochage social, urbain de ceux-ci par rapport à la partie centrale de la ville. Les trois chaînes TV locales et la presse locale ont pointé cette disparité spatiale dans la politique de régénération urbaine. On soulignera qu à Gênes, contrairement à Saint-Etienne et à Sheffield, les médias 102

103 locaux accordent une place importante au thème de la régénération urbaine avec l organisation très fréquente de débats entre élus, experts, habitants. La question est venue sur l espace public ce qui rend de plus en plus nécessaire une réponse politique qui interviendra très certainement avec l action de la nouvelle municipalité élue en mai Mais intervenir sur les périphéries nécessitera de revoir les modes d action. En effet l instrumentation des grands évènements comme vecteur de régénération urbaine observée dans le centre historique n est pas transposable sur les périphéries. De même les grandes friches industrielles offraient des espaces de projet pour les promoteurs et les investisseurs dans lesquels ils pouvaient redéfinir les fonctionnalités et où ne vivaient pas d habitants. La situation des périphéries est toute autre : le bâti existe avec ses occupants, ces quartiers sont principalement monofonctionnels (vocation résidentielle). Envisager la régénération des périphéries fait apparaître une carence dans le mode d action actuel génois : la régénération urbaine est dictée par une politique urbanistique et économique mais n a pas une composante habitat. Or intervenir sur les périphéries nécessite avant tout de définir des programmes d action en matière d habitat et une stratégie de peuplement. Pour le géographe Francesco Gastaldi, la régénération urbaine a été menée sur les espaces les plus faciles à requalifier parce qu ils intéressaient les investisseurs privés et parce que les dispositifs d action existants étaient adaptés pour requalifier ces secteurs. L élargissement de la dynamique de régénération urbaine à de nouveaux secteurs nécessitera de redéfinir le cadre d action et les montages opérationnels. La capacité opérationnelle acquise au travers des grands équipements sera-telle transposable sur d autres thématiques et sur d autres quartiers? Une seconde interrogation a trait au maintien d un investissement privé sur le centre historique et dans le traitement des grandes friches alors qu aucun grand événement culturel n est programmé à court terme. Est-ce que la dynamique enclenchée sur la période passée suffira à maintenir l attractivité de Gênes pour ces investisseurs? Quelques signes laissent présager du contraire. Le nombre d emplois dans le secteur culturel après avoir fortement augmenté lors de Gênes 2004 est à la baisse. La fréquentation touristique, notamment par une clientèle étrangère, progresse mais reste bien inférieure à ce qu elle est dans les autres grandes villes italiennes. 103

104 LE RENOUVELLEMENT DE L EQUIPE MUNICIPALE EN 2007 Lors des élections municipales du printemps 2007, Gênes a connu un renouvellement de son équipe municipale. M. Vincenzi candidate du centre gauche a été élue. Une continuité idéologique se dessine donc avec son prédécesseur G. Pericu. Toutefois les réseaux politiques de M. Vincenzi et de G. Pericu ne sont pas les mêmes. La nouvelle élue bénéficie d un large soutien populaire. En revanche elle ne bénéficie pas du même soutien dans les milieux économique et universitaire. Cette méfiance tient à la volonté de changement affichée par M. Vincenzi lors de la campagne municipale notamment sur la politique urbaine. En effet cette volonté de changement est interprétée comme un risque de remise à plat des accords, des arrangements stabilisés entre membres des sphères économiques et politiques principalement. Lors de la campagne municipale la candidate a clairement mis à l agenda de sa future équipe municipale la question de l amélioration des conditions de vie dans les quartiers périphériques ainsi que la relance d une démarche de planification stratégique. Il est à noter que l urbain est très présent dans les domaines prioritaires d intervention du nouveau maire 27. Le changement de municipalité se traduit donc par une reprise en main par le nouveau maire des enjeux urbains (régénération, planification, articulation avec l économique) alors que dans la municipalité précédente ce domaine d intervention avait été confié plus largement à l assesseur à l urbanisme B. Gabrielli par ailleurs professeur à la faculté d architecture de la ville UNE COOPERATION AVEC LES ACTEURS ECONOMIQUES ET SOCIAUX QUI N EST PAS ENCORE FORTEMENT STRUCTUREE LA MISE EN PLACE D AGENCES DEDIEES POUR LA MISE EN ŒUVRE DES GRANDS PROJETS ET LA DELIVRANCE DE CERTAINS SERVICES COLLECTIFS : L AGENTIALISATION Le partenariat public-privé dans la politique de régénération urbaine génoise se traduit par la mise en place de plusieurs agences extérieures aux services de la municipalité qui se voient chargées de la réalisation de plusieurs grands projets opérationnels. 27 planification stratégique et promotion de la ville, urbanisme (agglomération, conférence stratégique, révision du plan d urbanisme communal, projet économique et marketing territorial), projet urbain, culture, tourisme, Europe et international, communication, observation territoriale. 104

105 Une société d économie mixte a été créée pour la gestion de l événement culturel Genoa 2004 S.r.l. company. L action de cette société est définie par un comité exécutif composé de représentants de la Ville de Gênes, de la région Ligurie, de la Province de Gênes, de l Université de Gênes, de la Chambre de Commerce et de l autorité portuaire. Des représentants du ministère de la Culture ont aussi participé aux réunions de ce comité exécutif. Plusieurs autres sociétés ont été créées autour des grands projets de régénération urbaine. Palazzo Ducale SpA est une société chargée de la réhabilitation du palais Ducale. FILSE SpA est l agence régionale de développement économique. Finporto of Genoa SpA est la société chargée de poursuivre la requalification de l espace portuaire dans le prolongement de ce qui a été fait sur Porto Antico. Ces différentes agences et sociétés ont des partenariats opérationnels entre elles. Elles peuvent contractualiser pour mobiliser des ressources d expertise spécifiques en matière de communication, de conseil juridique, Ce mouvement d agentialisation n est ni spécifique au thème de la régénération urbaine ni spécifique à Gênes. Des agences ont été créées à Gênes pour la gestion de différents services collectifs : transports publics, collecte des ordures ménagères, gaz, électricité, eau. Parmi les membres de l équipe municipale de Pericu, l assesseur à la promotion internationale, travaillait auparavant dans une entreprise privée de conseil auprès des communes pour les aider à externaliser certains de leurs services, ce qui peut expliquer le mouvement important d agentialisation à Gênes. Néanmoins, l agentialisation concerne toutes les villes italiennes depuis le milieu des années quatre vingt dix. Il s explique par plusieurs raisons. Les équipes municipales élues à partir de 1993 craignaient que les administrations municipales en place ne constituent des freins aux changements qu elles souhaitaient impulser dans le mode de gestion municipale. L externalisation était le moyen de contrôler plus efficacement les structures en charge de délivrer ces grands projets. En outre, ces agences semblaient apporter une plus grande efficacité et une plus grande souplesse par rapport aux services municipaux en reprenant les méthodes de management du secteur privé (comptabilité simplifiée, circuits de décision courts). Les élus pouvaient imposer plus facilement une obligation de résultats à ces structures qu aux services municipaux. Toutefois les élus génois se sont aperçus que le fonctionnement de ces agences n était pas systématiquement couronné de succès. Elles ont fait leur preuve en matière de conduite de grands projets mais ont montré des dysfonctionnements dans la délivrance de plusieurs services collectifs. La municipalité 105

106 génoise a dû faire face au mécontentement de ses administrés après avoir externalisé la gestion des espaces verts et le nettoyage des espaces publics. UNE IMPLICATION LIMITEE DES ACTEURS ECONOMIQUES ET SOCIAUX LOCAUX DANS LA REGENERATION URBAINE DE GENES Malgré l existence d un secteur bancaire important, les banques locales ont finalement peu investi dans les projets de renouvellement urbain. Elles ont davantage cherché dans les années quatre vingt dix à récupérer des investissements qu elles avaient fait précédemment en matière d achats de terrains à la périphérie de Gênes plutôt qu à engager de nouveaux investissements dans les opérations immobilières menées dans le cadre du recyclage des friches industrielles. En revanche, elles ont aidé financièrement l organisation des grands évènements notamment en participant au financement de la réhabilitation de plusieurs équipements culturels. Ces interventions ont été souvent confiées aux fondations qui dépendent des établissements bancaires. Le bâtiment des archives municipales a été rénové grâce à l appui financier de deux fondations bancaires : la fondation de la Caisse d Epargne régionale et de la banque Sao Paolo. De même, la fondation bancaire adossée à la Caisse d Epargne régionale a lancé plusieurs appels à projets pour soutenir des actions participant à la redynamisation du centre historique sur les volets architectural et culturel principalement. Les entreprises locales de BTP ne se sont pas structurées pour s affirmer comme des interlocuteurs incontournables dans la conduite des grandes opérations d aménagement. La construction de logements sur l ancienne friche de Fiumara a été réalisée par une coopérative immobilière basée en Emilie Romagne (Coopsete). Il semble que les entreprises locales de BTP n aient pas eu les ressources suffisantes techniques et financières pour être retenues dans le cadre des grands projets immobiliers. Au delà du cercle des acteurs économiques directement concernés par les enjeux immobiliers et fonciers, la mobilisation des entreprises et des acteurs sociaux sur le thème de la régénération urbaine reste limitée. Les entreprises et leurs représentants institutionnels (chambre de commerce, patronat, branches professionnelles) ont participé aux initiatives lancées par la municipalité pour redéfinir ses modes d action en lien avec l accueil des grands évènements. Représentants de l hôtellerie, voyagistes, ont par exemple été impliqués dans la table de négociation mise en place par la municipalité pour faire évoluer la politique de 106

107 promotion internationale de Gênes. Néanmoins, cette mobilisation se manifeste principalement par secteurs d activité et a du mal à s affranchir de ce découpage sectoriel. En outre, les acteurs privés réagissent aux sollicitations des institutions mais ne sont pas encore parvenus au stade de mener des actions par eux-mêmes ou d interpeller les institutions sur des projets de coopération. Les syndicats n identifient pas une logique de production d une action collective en matière de régénération urbaine. Ils interviennent à certaines étapes. Ils ont été consultés lors de l élaboration du plan stratégique et ont siégé ensuite dans la conférence permanente mise en place à l issue de la démarche de planification stratégique. Cependant ils expriment une difficulté de positionnement du fait du caractère trop général et consensuel des discussions. Ils interviennent aussi à l autre extrémité de la chaîne de production des projets de renouvellement urbain. Ils seront associés à certains des contrats de quartier élaborés par la municipalité ou sur des aménagements opérationnels. C est ainsi que la CGIL a mené un travail sur l adaptation des logements au vieillissement de la population avec la faculté d architecture et la municipalité (services de l urbanisme et de l action sociale) dans le cadre du réaménagement de la piazza ragazzi. Cette association séquentielle ne permet pas aux syndicats de saisir les enjeux globaux de la régénération urbaine (notamment les risques d éviction des populations pauvres du centre historique) ni de construire un argumentaire, de structurer des coalitions permettant ensuite d interpeller les pouvoirs publics. Au regard de la mobilisation des acteurs économiques et sociaux sur la thématique du renouvellement urbain, il nous semble que la municipalité génoise ne semble pas rechercher la structuration d un dialogue avec les corps intermédiaires et la présence d acteurs locaux dans les coalitions agissant en faveur du renouvellement urbain. Toutefois, deux éléments viennent nuancer ce constat. L élaboration d un plan régulateur social marque la volonté de la part de la municipalité de stabiliser un dialogue dans la durée avec les associations et les syndicats et de mettre en place un programme d actions les associant réellement. Le plan régulateur social répond à deux buts. D abord renouveler les modes de production des services collectifs en partant des besoins de la population au lieu de raisonner uniquement en termes d offre. Ensuite redonner une place aux politiques sociales dans la planification stratégique. L élaboration du plan 107

108 entend faire appel à une large mobilisation des acteurs sociaux, des associations et des habitants. Le technicien en charge du plan au sein de l administration municipale a un réseau très étendu dans ce secteur du fait de son parcours professionnel au sein de différentes institutions publiques dans le domaine de l emploi et de la formation. Cependant il est difficile aujourd hui de mesurer la traduction opérationnelle de ces volontés car le plan régulateur social est encore au stade de l étude. Les relations entre la municipalité et l autorité portuaire se sont nettement améliorées sur la dernière décennie en matière de coordination des démarches de planification spatiale de chaque institution. A l échelle nationale, la loi n 84 de 1994 sur les autorités portuaires prévoit d ailleurs que les plans régulateurs portuaires (PRP) soient élaborés de façon concertée avec les collectivités locales. A Gênes, la concordance des calendriers d élaboration du plan régulateur général (PRG) et du plan régulateur portuaire (PRP) a été une occasion particulière pour renforcer la coopération entre les deux institutions. La Ville et le Port ont cherché à mutualiser leur réflexion en matière de planification spatiale. Au lancement de l élaboration du PRP, alors que le PRG était seulement dans sa phase d études, une consultation internationale a été organisée pour faire concourir des urbanistes sur l élaboration d un schéma d aménagement de port antique. Le projet lauréat de l urbaniste Manuel De Sola Morales a été repris par les deux institutions. Le Port a retranscrit les lignes forces de ce projet dans son PRP adopté en De plus, le Port, la Ville, l Université et la Région ont décidé de mettre en place un lieu d échange - l Ufficio - de façon à favoriser la réappropriation collective de cette démarche et sa déclinaison dans les différents documents élaborés par les institutions. En 2005, une nouvelle réflexion fut initiée par le Port et la municipalité sur le devenir de l ensemble de l espace portuaire. L architecte R. Piano fit une offre de services pour conduire cette réflexion. Son plan dénommé l affresco fut mal accueilli par les représentants économiques et sociaux de la place portuaire au motif que ce plan développait une vision urbaine et non industrielle de l avenir de l activité portuaire. Ce plan comportait aussi des propositions jugées pour partie irréalistes par les professionnels de la place portuaire. Il prévoyait notamment la construction de grandes îles artificielles à partir des déchets produits par la construction d une nouvelle autoroute et d une nouvelle voie ferrée à destination du Piémont. Le projet de Piano répondait bien à une préoccupation forte des acteurs de la place 108

109 portuaire retrouver des capacités de développement du port mais les propositions formulées représentaient un tel coût économique et écologique, semblaient si difficilement acceptables politiquement que cela obérait fortement leur réalisme. En 2006, la municipalité et la Région Ligure demandèrent des modifications à la première version de l affresco. L autorité portuaire resta pour sa part critique dans la mesure où la réflexion de R. Piano prenait peu en compte le PRP, voire était contradictoire avec certaines de ses dispositions. La réflexion de R. Piano devait servir de fil conducteur à la révision du PRP mais faute d accord politique à son sujet entre la municipalité et l autorité portuaire, la dynamique est stoppée. Le renouvellement de l équipe municipale aux élections du printemps 2007 suffira-t-elle pour relancer le processus? Les difficultés rencontrées dans la démarche Piano montre que les tensions et les conflits n ont pas été gommés par la stabilisation d une coopération entre le Port et la Ville de Gênes en matière d études et de réflexions stratégiques. Certains de ces conflits se rapportent au changement de vocation d espaces aujourd hui portuaires et où la Ville souhaiterait voir se développer des activités plus urbaines (équipements de loisirs, commerces, équipements culturels). L autorité portuaire n est pas systématiquement opposée à ce changement de vocation, elle est ainsi restée propriétaire percevant ainsi un loyer - des terrains de Porto Antico sur lesquels les équipements portuaires étaient remplacés par des équipements commerciaux et culturels. Dans d autres cas, l autorité portuaire pense pouvoir concilier le maintien d activités, en réorganisant celles en lien avec le port et en diversifiant vers d autres activités. La ville souhaite pour sa part une libération totale des sites de façon à créer de nouveaux quartiers et surtout à ne plus devoir réglementer les entrées et les sorties vers ces secteurs. D autres conflits ont trait à l évolution de l activité portuaire et notamment au rôle croissant de l activité de croisières et de tourisme. La Ville voudrait valoriser davantage cette activité en développant des centres commerciaux pour capter une partie des flux de dépenses commerciales. Mais l autorité portuaire émet des réserves dans la mesure où la création de centres commerciaux rendrait plus difficile le contrôle des allers et venues sur l espace portuaire (les centres commerciaux étant aussi accessibles aux gênois et pas seulement aux touristes en transit). Enfin un des conflits majeurs se rapporte au projet de construction d un tunnel sous le port de façon à dévier le trafic supporté par la Volpacerata et pouvoir ainsi supprimer cette barrière physique séparant la vieille ville de la mer. La construction de ce 109

110 tunnel rend nécessaire l acquisition et la libération de grandes parcelles situées sur l espace portuaire, ce que refuse le Port. Plan d ensemble du réaménagement de Porto Antico 110

111 3 EME PARTIE : ANALYSE TRANSVERSALE DES CAS 111

112 3.1 LA MOBILISATION DES ACTEURS Dans les trois villes étudiées, il s avère que le renouvellement urbain participe pleinement à la stratégie de reconversion économique de ces territoires en crise. Dès lors, son inscription à l agenda politique local est effective à partir du milieu des années 1990, au moment où les politiques traditionnelles basées sur le développement économique montrent leurs limites et qu il faut pourtant impulser une certaine dynamique au territoire, tout en réinventant les formes d intervention. Les actions relevant du renouvellement urbain sont alors propices à la construction de nouvelles formes d interventions, basées sur des coalitions d acteurs publics et privés. Aujourd hui ces nouvelles formes sont indispensables pour pouvoir gouverner une ville. Dans cette perspective, l analyse de nos trois études de cas montre comment, dans chaque pays, se sont construits ces rapports public-privé. L analyse comparée de nos études de cas aboutit à trois principaux résultats : En premier lieu, nous observons la formation de nouvelles coalitions d acteurs quelle que soit la ville étudiée, mais avec des compositions distinctes et des modes de collaborations différents. Néanmoins, le renouvellement urbain atteint l un de ses objectifs en mobilisant sur la scène politique de nouveaux acteurs, absents de cette scène auparavant. Ce renouvellement permet alors de lancer de nouvelles politiques avec la recherche d une démarche intégrée (3.1.1) En second lieu, l État ou le gouvernement central est un acteur fortement présent, notamment pour impulser ces nouvelles coalitions en permettant, via de nouveaux dispositifs, de structurer ces nouvelles coalitions d acteurs. Cette participation centrale de l État interroge dans la mesure où, dans les trois pays étudiés, on s oriente vers un retrait progressif de l État (3.1.2) Enfin, la participation des acteurs sociaux reste limitée avec une mobilisation contre certains projets proposés par les municipalités ou bien un soutien discret à certaines actions, même si les municipalités affichent une volonté de concertation ou de dialogue notamment sur des objectifs stratégiques (3.1.3). 112

113 3.1.1 DES SCENES DECISIONNELLES QUI S OUVRENT AUX ACTEURS PRIVES MAIS LES MODALITES DE CE PARTENARIAT SONT TRES DIFFERENTES D UN CAS A L AUTRE. L analyse des coopérations entre acteurs privés et acteurs publics au sein des trois villes nous impose de distinguer deux niveaux, ou plutôt deux échelles. En effet, suivant l échelle où nous nous plaçons, celle de l opération et de la procédure ou celle de l agglomération, les acteurs impliqués et les processus sont différents. Ceci s explique, d une part, par la poursuite d enjeux distincts et, d autre part, par la nature des acteurs impliqués. Ainsi au niveau de l opération, il y a toujours eu une mobilisation conjointe des acteurs publics et privés, quelle que soit la ville étudiée. Même si la manière dont s engage la coopération diffère, suivant notamment le portage de l aménagement dans les différents pays, le principe reste le même : une mise en commun des ressources pour permettre à l opération de se réaliser. En revanche, au niveau de l agglomération et sur la définition et l appropriation collective du renouvellement urbain, nous constatons de nombreuses divergences entre les différentes études de cas et un faible intérêt montré par les acteurs privés. UNE MOBILISATION DES ACTEURS PUBLICS ET PRIVES A L ECHELLE DE L OPERATION OU DE LA PROCEDURE En France, traditionnellement, l aménagement urbain est porté par les pouvoirs publics. C est à eux que revient l instruction et la décision des principales procédures encadrant l opération d aménagement (lotissement, zone d activité, Z.A.C. et plus récemment opération ANRU). Ces cadres permettent de structurer les interventions publiques et privées en maintenant toujours une maîtrise importante des pouvoirs publics, tout en s ouvrant progressivement à l initiative privée. Les pouvoirs publics (ou assimilés comme les organismes de logements sociaux) élaborent d abord une ébauche de programme servant de base à la négociation et à la discussion avec les partenaires privés. Le principe de l aménagement en France est de créer, par les pouvoirs publics, les conditions nécessaires pour attirer les investisseurs privés. Cela se traduit par un partage du financement des équipements publics, pouvant être négocié dans le cas de la Z.A.C. et surtout par un report du risque sur le secteur public principalement. Avec la création de la Société Centrale de l Équipement du Territoire (S.C.E.T.), la notion d économie mixte est apparue dans l aménagement avec la constitution de sociétés d aménagement à capitaux publics et privés. Néanmoins, ces sociétés restent majoritairement à capitaux publics, avec comme actionnaire privé principal la Caisse des Dépôts et Consignations. Autrement dit, le partage des rôles entre public et privé en aménagement 113

114 urbain en France reste cantonné au financement avec des risques essentiellement portés par la puissance publique et à la mobilisation d expertises. De nombreux travaux mettent néanmoins en exergue la participation accrue du secteur privé en amont des opérations avec, pour conséquence, une mobilisation de ces acteurs à la définition du programme détaillé de l opération, aboutissant ainsi à une co-élaboration de l opération. Cette co-élaboration est renforcée dans les opérations relevant du renouvellement urbain (opérations labellisées ou non) car ces dernières nécessitent bien souvent l implication de nombreux acteurs privés et le recours au contrat. Les coopérations public-privé dans le milieu stéphanois relèvent traditionnellement des rapports étroits entre la municipalité et le milieu économique local. Dès la fin des années 1970, la ville est ainsi intervenue directement pour aider certaines entreprises à maintenir les emplois sur place. La longue collaboration avec le groupe Casino est un exemple et a abouti à des discussions entre la ville, l agglomération et le groupe au sujet de l installation du nouveau siège social, développant, au-delà d accords sur le plan économique, des débats sur l urbain. Ce n est que très récemment, à la fin des années 1990 qu un rapprochement entre les collectivités locales et quelques promoteurs privés s est réalisés. Pour autant, il semble difficile de parler explicitement de partenariats public-privé et d inscription de ces coalitions d acteurs dans la durée. D une part, nous ne disposons pas suffisamment de recul sur les expériences en cours. D autre part, la programmation des logements reste encore fortement maîtrisée par les promoteurs. Lors de la commercialisation des programmes neufs, les services de la ville se rendent compte que la typologie des logements a été fortement revue par le promoteur pour coller davantage à la demande. Souvent de grands appartements se voient redécoupés de façon à attirer des investisseurs immobiliers. Pour encourager la mise sur le marché de grands appartements «haut de gamme», le risque est supporté par les acteurs publics locaux, qui justifient leur décision par l expérience d autres villes plus florissantes comme celle de Lyon. La démarche de coopération avec les promoteurs privés est un domaine à exploiter et à expérimenter à Saint-Étienne afin de l inscrire dans la culture locale. La directrice de l urbanisme reste néanmoins confiante, suite aux échanges récents avec cette nouvelle population d acteurs privés. A l inverse, au Royaume-Uni, l aménagement est davantage perçu comme une activité privée avec ses propres risques. De ce fait, les opérateurs ont une marge de manœuvre et de 114

115 négociation plus importante avec les autorités locales ou avec les aménageurs. Il n y a pas de recours systématique à une procédure en particulier mais d emblée des scènes de négociation entre les autorités locales et les opérateurs. Dès lors, le système d aménagement se base sur une nécessaire coopération entre acteurs publics et privés. Ce principe de partenariat est donc intrinsèque au processus d aménagement au Royaume-Uni. Les négociations portent sur le programme à construire et également les équipements publics à réaliser, sachant que ceux-ci sont entièrement financés par les pouvoirs publics. A Sheffield, la culture du «partenariat public-privé» est le fruit d une maturation des dispositifs UDC puis URC instaurés par le gouvernement central. Des collaborations voient le jour à partir des années 1990, d abord avec des promoteurs et des banques dans un objectif de remise sur le marché de friches urbaines, puis avec le milieu universitaire et économique local dans une perspective de renouvellement économique. En Italie, un autre système est mis en œuvre à partir d agences dédiées à des projets de requalification avec des capitaux détenus par des actionnaires publics et privés. Les années 1990 voient de profonds changements institutionnels avec le passage progressif vers un État fédéraliste. La loi 142/1990 propose ainsi une répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux, attribuant notamment au président de région, la coordination des différents programmes. Cette loi sera suivie par d autres lois, tant au niveau national que régional qui permettent la mise en place de nouveaux instruments de programmation négociée (Novarina, 2003). Dès lors, notamment dans les zones à requalifier, des associations d acteurs publics et privés voient le jour, avec une participation active des régions et des grandes villes. A Gênes, comme dans d autres municipalités, ce recours aux agences dans quelques domaines de l action publique, se justifie par une perte de confiance envers les administrations publiques, due notamment aux différents scandales de corruption et également à la recherche d une plus grande flexibilité. Si les agences créées pour la gestion des espaces verts et le nettoyage des espaces publics n ont pas correspondu aux attentes des élus locaux, les agences créées pour les projets précis de requalification du port montrent au contraire une certaine efficacité. Mais ces partenariats sont construits sur des opérations précises et limitées dans le temps. En outre, les acteurs privés impliqués dans ces agences ne sont pas toujours issus du milieu local. On aboutit alors à de nouvelles formes de coalition d acteurs, plutôt éphémères et au «coup par coup». 115

116 A L ECHELLE DE L AGGLOMERATION, PEU DE PARTAGE ET DE CONSTRUCTION COLLECTIVE D UNE VISION STRATEGIQUE Si des partenariats peuvent se construire sur des opérations précises et pour un temps déterminé, la coopération public-privé est en revanche plus délicate à élaborer sur une vision commune stratégique. Les opérateurs privés qui interviennent sur les opérations n ont pas encore intégré cette dimension, hormis dans le cas britannique. Par conséquent, la vision stratégique du renouvellement urbain est portée par les acteurs publics. A Saint-Étienne, le conseil de développement créé en 2004, ne se saisit pas encore de cette question et la vision est essentiellement portée par les acteurs publics. Pour autant ce conseil émet régulièrement des avis en lien avec des politiques sectorielles (transport interurbain, place de la culture dans le projet de cohésion sociale) ou bien avec des projets précis (fonctionnement de la Cité du Design, avenir de l École supérieure de Commerce). On notera toutefois la mise en place d un groupe de travail sur les questions d attractivité territoriale au sein de ce conseil qui marque un premier pas vers une préoccupation d approche intégrée de l agglomération stéphanoise. En revanche, les acteurs économiques s intéressent encore peu à la question du logement et du renouvellement urbain en général. On assiste alors à la confrontation entre deux cultures : celle du développement économique et celle de l urbain, empêchant ainsi la synthèse annoncée par le Maire et le Président de l agglomération de Saint-Étienne autour du projet stéphanois. Dans le cas génois, c est surtout la ville qui a formulé le projet d agglomération. D une part, les grands groupes industriels se sont très peu intéressés à cette construction, contrairement à l implication d autres grands groupes industriels dans les villes de Milan (Pirelli) ou de Turin (Fiat). D autre part, l agglomération génoise n a pas de véritable entité juridique. Dans ce contexte, la ville s est imposée comme moteur de ce processus. Au Royaume-Uni, la planification a toujours été perçue comme relevant des missions des autorités locales au même tire que d autres missions de services ou de gestion qui légitiment les local governments (Breuillard, Stephenson, Sadoux, 2007). En 2000, l instauration des Communauty Development Strategies (élaboration d un projet stratégique à l échelle locale) renforce le rôle des autorités locales par la production de ce document de planification spatiale mais également d orientation politique. Les acteurs privés, notamment les constructeurs, interviennent également en amont de la production de ces documents. D une 116

117 part leur collaboration permet de réduire les délais de réalisation d un projet et de mieux maîtriser l incertitude autour de l économie du projet ; d autre part le secteur privé apporte des ressources et des expertises inexistantes au sein des autorités publiques locales. A Sheffield, cette action collective n est ainsi pas liée au renouvellement urbain, mais relève des pratiques et de la culture classiques du pays. UNE MISE A L AGENDA DU PARTENARIAT POUR SORTIR DE LA CRISE Dans ces territoires industriels en crise, une perte de confiance s instaure entre les élus politiques et les élites économiques dès les premiers signes de la crise. Dès lors, les pouvoirs publics ont réagi en multipliant les interventions dans le but de sauvegarder des emplois. Pour autant ces interventions ont été le fait des seuls pouvoirs publics, sans collaboration étroite avec le secteur privé. Il s agit plutôt d une substitution, qui donne des résultats éphémères et artificiels. Tant que les pouvoirs publics injectent de l argent public, un semblant d activité économique est maintenu, surtout dans le cas de Saint-Étienne (avec l exemple de Manufrance) et de Gênes (activités portuaires). Mais dès que les municipalités stoppent ces subventions, l activité économique s effondre. A partir des années 1990, des collaborations avec le secteur privé vont être recherchées. D une part, les municipalités, notamment la Ville de Saint-Étienne, n ont plus les moyens de soutenir directement les activités économiques. D autre part, le partenariat public-privé devient une forme d action à privilégier. Dans ces territoires en crise, la mutualisation des ressources publiques et privées constituent en effet une voie à suivre pour tenter de sortir de la crise. Les municipalités se tournent alors vers la recherche de nouveaux partenaires. Mais cette mise à l agenda du partenariat n est pas aussi aisée à conduire dans ces territoires que dans ceux pour lesquels des marchés existent. Cette contrainte oblige alors à chercher localement les formes d association et les compromis capables d attirer le secteur privé. Sur Saint-Étienne, ce n est qu après plusieurs années d efforts soutenus des collectivités locales, qu on voit apparaître de nouveaux acteurs, comme les promoteurs immobiliers nationaux ou régionaux. Sur ce point, le cas de Sheffield est différent de ceux de Saint-Étienne et de Gênes. Au Royaume-Uni, les territoires en crise ne sont pas autant stigmatisés qu en France et en Italie, 117

118 car la crise industrielle à Sheffield est générale à l ensemble des villes nées de la révolution industrielle (Birmingham, Manchester, Liverpool, Glasgow, etc.). Dès lors, des outils spécifiques pour ce type de territoire sont instaurés par le gouvernement central et non pas à l initiative des collectivités territoriales comme en France. Cette mise à l agenda est plutôt le fruit d une culture de l action publique qui émerge avec le gouvernement Thatcher dès le début des années 1980 (Booth, Nelson, Paris, 2007) et s applique à Sheffield à partir du début des années 1990 avec l implication de nouveaux acteurs de la sphère privée dans le cadre de la création de l UDC Sheffield Development Corporation puis du City Liaison Group en Enfin, ces instances partenariales vont s émanciper de la tutelle municipale alors que dans les cas génois et stéphanois, les collectivités restent fortement présentes et à l initiative de ces partenariats. Ces cas montrent surtout une appréhension différente du partenariat public-privé (Green, Menez, Trache, 2007) avec une plus grande proximité des cas français et italien UN ÉTAT QUI RESTE TRES PRESENT Si la conduite des partenariats public-privé se distingue d un cas à un autre, nous constatons une implication forte de l État ou du gouvernement central sur ces territoires. Au Royaume-Uni, les villes sont considérées comme les moteurs de la croissance. A ce titre, le gouvernement central doit soutenir les villes anglaises. D autre part, il subsiste de nombreuses inégalités entre le Nord et le Sud, que le gouvernement tente de corriger. Dans cette perspective, le gouvernement a instauré un certain nombre de programmes, soit à visée opérationnelle de requalification de sites ciblés par le gouvernement (UDC puis URC), soit des dispositifs à l échelle de l agglomération (New Deal for Communities, Single Regeneration Budget puis City Challenge). Cette forte implication du gouvernement central s explique par la dimension nationale du problème de renouvellement urbain et également par un mouvement de centralisation dans les années Notamment les premiers UDCs ont été imposés aux autorités locales là où le leadership local était en opposition avec le gouvernement central. Cette mainmise du gouvernement sur les affaires locales n a pas remporté l adhésion de l ensemble des autorités, voyant là un contrôle de Londres sur les affaires locales. Le passage de l UDC à l URC redonne un pouvoir plus important aux autorités locales, préparant ainsi la dévolution de L intervention du gouvernement reste 118

119 focalisée sur la relance du développement économique et la régénération des centres urbains ou des friches industrielles. A ce titre, le gouvernement établit une véritable politique des villes (policy for inner cities), même si l abandon de toute politique du logement à la fin des années 1970 conduit à laisser ce secteur à l initiative des constructeurs, en négociation avec les autorités locales. En France, l État n a pas d équivalent de cette politique britannique envers les villes. Les lois de décentralisation de la première moitié des années 1980 attribuent l ensemble des compétences aux collectivités locales dans le domaine de la ville. Néanmoins, l État conserve quelques secteurs d interventions, notamment sur le logement social à travers le développement de la politique de la ville. L État intervient aussi sous des formes plus classiques sur le cadre physique : logement social, transports (même si aujourd hui ce n est plus le cas 28 ), espaces publics. Depuis les années 1980, l Etat a modifié sensiblement les formes de son intervention dans le domaine de l économie. Les politiques de soutien direct aux entreprises ou aux filières ont perdu de leur importance, l Etat se recentrant sur la définition de la réglementation et sur la fiscalité. Toutefois, le cas stéphanois relève d une particularité française avec une forte implication de l État à travers un panel de dispositifs : Établissement Public Foncier, Établissement Public d Aménagement, subventions de l ANRU, Saint-Étienne étant un territoire test pour ce nouveau dispositif. On relèvera qu il est prévu que l EPASE instruise les permis de construire avec signature du préfet pour les Opérations d Intérêt National (comme cela est actuellement le cas à Marseille avec Euromed), se substituant ainsi à la ville de Saint-Étienne. Cette forte présence de l Etat sur le territoire stéphanois peut être expliquée au travers de deux hypothèses : L Etat local, et en particulier la DDE, tiendrait son rôle de sa capacité à être un interlocuteur entre les réseaux techniques locaux et les réseaux techniques centraux (l Etat local médiateur sur le modèle de la régulation croisée chez P. Grémion). Localement, il a su user de sa maîtrise de certains dispositifs d action tels que les projets ANRU pour négocier avec les élus et les techniciens en charge du renouvellement urbain le contenu des actions. Sur un plan national, il a su montrer l ordonnancement du système d acteurs stéphanois et le caractère d urgence d une intervention de l Etat pour obtenir des décisions du Gouvernement quant à la mise en place d outils et l allocation de budgets. 28 Notamment Michel Thiollière a dû négocier avec l Etat pour recevoir la subvention qui lui avait été promise dans un premier temps sur la construction de la seconde ligne de tramway. 119

120 Une seconde hypothèse consisterait à lire le maintien du rôle de l Etat dans le renouvellement urbain stéphanois comme la conséquence d une carence de leadership politique local. Nous avons déjà soulevé les limites du leadership politique de M. Thiollière : faiblesse des réseaux partisans, équipe municipale ne permettant pas de démultiplier l impulsion mayorale. Cette configuration a-t-elle permis à l État d imposer ses outils et son savoir-faire? Le cas génois montre un rôle d impulsion de l Etat mais sans aide financière ni aide technique comparables à ce qui est observé à Saint-Etienne ou à Sheffield. En Italie, depuis les années 1970 les services étatiques déconcentrés ont disparu lorsque les régions disposaient de compétences identiques. Le rôle de l État consiste principalement en l adoption de lois-cadres qui seront ensuite appliquées régionalement. Ce fédéralisme italien s accélère à partir des années 1990 avec la promulgation de lois attribuant de nombreuses compétences aux différents échelons territoriaux. Néanmoins, le système reste très hiérarchique et descendant, de la région à la commune (Novarina, 2003). Le référendum d octobre 2001 bouleverse ce système hiérarchique, tout en réaffirmant un rôle très faible de l État dans le processus d aménagement du territoire. D une part, ce dernier n a pas le niveau de technicité de l État français, disposant de ses propres fonctionnaires. D autre part, le contexte italien est peu propice à un État fort et intervenant directement. Le rôle de l État italien reste ainsi cantonné à assister la commune lorsque celle-ci a créé une dynamique locale suffisante. Le Gouvernement Italien a aidé fortement la régénération urbaine de Gênes en choisissant cette ville comme lieu d accueil du G8 en 2001 puis comme capitale européenne en UNE MOINDRE MOBILISATION DES ACTEURS SOCIAUX UNE MOBILISATION DES ACTEURS SOCIAUX DANS LES PROJETS DES QUARTIERS DEFAVORISES L intervention des acteurs sociaux dans les politiques de régénération urbaine est différente selon qu il s agit des syndicats, des associations ou des groupes d habitants et selon la nature de l action de régénération urbaine. Pour rendre compte de cette mobilisation différenciée, reprenons la distinction faite précédemment entre les actions de régénération urbaine menées sur des quartiers avec la finalité de les réinscrire dans le marché immobilier et celles menées sur des quartiers si stigmatisés que leur réinscription dans ces mécanismes marchands n est pas à l ordre du jour à court et moyen termes. 120

121 Dans le premier cas, la mobilisation des associations et des groupes d habitant se fait essentiellement à l échelle des projets opérationnels et sur un mode réactif. Prenant conscience des effets du renouvellement de leur quartier en termes de transformation du cadre physique, de transformation des équilibres sociaux notamment quand les projets opérationnels sont mis en œuvre, de telles formes de mobilisation se structurent pour interpeller les décideurs. A Saint-Étienne plusieurs associations ont ainsi entamé un rapport de force avec la municipalité au sujet de la démolition de plusieurs éléments du patrimoine urbain et industriel local. A Gênes, les habitants du centre historique ont cherché à établir un dialogue avec la municipalité quand plusieurs actions ont été menées sur la requalification des places et le réaménagement des rues dans le centre historique. Les acteurs publics cherchent alors à mettre en place des dispositifs de concertation visant à expliquer la nature des projets et à procéder à des rectifications sur le contenu de ces projets sans toutefois remettre en cause les choix fondamentaux sous tendant ces projets. Dans le second cas les quartiers hors marché la mobilisation des habitants et des associations dépassent le stade d un rapport de force avec les porteurs du projet de régénération urbaine pour celui d une coopération afin de délivrer des actions communes. Les associations ou des collectifs d habitants sont impliqués dans la définition et la mise en œuvre d actions de développement économique, de développement social ou d amélioration du cadre de vie. Dans les actions du programme New Deal for Communities menées sur les quartiers défavorisés de Sheffield, cette coopération va jusqu à voir confier aux communautés, par les financeurs, la conduite de certains programmes (formations linguistiques à destination de primo-arrivants, développement du commerce de quartier, ). Dans le cas anglais, les acteurs sociaux ne sont plus seulement les bénéficiaires des actions mais en deviennent les organisateurs. Relevons immédiatement qu ils sont aidés pour cela par des structures de développement communautaire extrêmement professionnalisées. Le degré d implication des associations, des communautés et des collectifs d habitant sur ces quartiers confrontés à de profondes difficultés socioéconomiques tient à l héritage de pratiques établies au fil des procédures mises en œuvre sur ces quartiers et qui ont toujours cherché à s appuyer sur les acteurs sociaux du quartier. La Grande Bretagne s était d ailleurs largement inspirée du programme français Habitat et Vie Sociale mis en œuvre dans les quartiers d habitat social dès

122 LES ACTEURS SOCIAUX SONT ABSENTS A GENES ET A SAINT-ETIENNE DES SCENES OU SE DEFINISSENT LES OBJECTIFS GENERAUX DE LA POLITIQUE DE RENOUVELLEMENT URBAIN Le regard croisé sur les trois politiques de renouvellement urbain met en évidence une mobilisation inégale des acteurs sociaux au stade de la définition des objectifs stratégiques. Nous ne reviendrons pas sur le cas de Sheffield où l existence d un partenariat public/privé en matière de gouvernance urbaine a aidé les acteurs sociaux à être présents dans les forums où se définit l agenda de la politique de renouvellement urbain. A Saint-Étienne et à Gênes la mobilisation des acteurs sociaux apparaît comme beaucoup plus limitée même si les raisons explicatives sont de nature différente. Dans le cas de Saint-Étienne, et comme cela a été dit précédemment, cette phase du processus reste entre les mains des acteurs publics et ces derniers n ont pas mis en place un dialogue structuré avec les acteurs sociaux. De leur côté ces derniers n activent pas les ressources qui sont à leur disposition pour s exprimer sur la définition des objectifs stratégiques de la politique stéphanoise de renouvellement urbain. Au sein du Conseil de développement 29, les associations intervenant dans le champ du logement ou de l insertion sociale ont pointé par exemple la question de la construction de logements accessibles socialement dans les projets de renouvellement urbain. Néanmoins les syndicats ne se sont pas saisis de ce forum pour interpeller les acteurs publics sur le contenu des objectifs économiques et sociaux visés au travers de la politique de renouvellement urbain. Aucun avis du Conseil de développement n a porté sur la politique de renouvellement urbain stéphanoise. Les acteurs sociaux n ont pas opté non plus pour une mise en débat public de la politique de renouvellement urbain. De nouveau les syndicats n interviennent pas dans les médias locaux pour informer et s exprimer sur cette thématique. Le cas stéphanois n est pas particulier en France. Pour qui a été amené à comparer au niveau européen les systèmes d acteurs se structurant autour de l élaboration et de la mise en œuvre des politiques urbaines, la situation française se distingue très nettement par la faible mobilisation et le rôle limité des syndicats. En France, l action syndicale s est centrée sur l amélioration des conditions de travail des salariés, dans les entreprises et dans les administrations, et elle s est structurée essentiellement de façon sectorielle et pyramidale. Les 29 Le conseil de développement est l instance de démocratie participative mise en place par la Communauté d agglomération de Saint-Etienne Métropole fin 2004 dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi Voynet de 1999 (Loi d orientation sur l aménagement et le développement durable du territoire LOADDT). 122

123 interlocuteurs «naturels» pour les syndicats français ont donc été longtemps les représentants de l État et du patronat au niveau national. Ce n est que dans une période récente également que des accords de branche ont été négociés et conclus au niveau régional. Ce n est que récemment que la territorialisation de l action syndicale a été mise à l agenda des réflexions des grandes centrales syndicales. Au travers de ce mode d intervention néo-corporatiste, les organisations représentatives d intérêts économiques ou sociaux sont parvenues à conserver un monopole de la représentation syndicale ou professionnelle, chacune dans leur secteur (Schmitter & Lehmbruch, 1979). A Gênes, la démarche de planification stratégique a donné lieu à une large association des acteurs sociaux. Néanmoins de l avis de représentants syndicaux impliqués dans cette démarche le défaut de visibilité sur les finalités de la démarche et le caractère général de la discussion n a pas permis un réel débat sur les objectifs stratégiques de la politique de renouvellement urbain génoise. Pourtant à la différence de leurs homologues français, les syndicats italiens ont un ancrage local fort qui tient notamment à leur rôle dans l attribution des pensions et des prestations sociales. La forte présence de retraités dans les effectifs des syndicats italiens les conduit aussi à agir sur d autres thématiques que l économie et l emploi. Dans d autres villes, les syndicats ont participé plus activement aux démarches de planification stratégique se voyant même confié le pilotage d actions (Pinson, 2002). Des échanges d expérience se sont faits dans les réseaux syndicaux. Comment expliquer ce retrait des syndicats génois? La prépondérance accordée à l accueil de grands évènements culturels n aurait-elle pas conduit à laisser au second plan un débat sur les objectifs économiques et sociaux devant guider les actions de renouvellement urbain? Dans ces conditions, l action des syndicats aurait été rendue plus difficile par un agenda dominé par les questions de culture et de réhabilitation du patrimoine historique. Mais pourquoi cette faible mobilisation des acteurs sociaux et en particulier des syndicats dans la définition des objectifs stratégiques de la politique de renouvellement urbain feraitelle problème? En premier lieu, les villes s affirment comme des espaces de régulation économique et social dans le régime post-fordiste (Brenner, 2004). Les politiques nationales interventionnistes visant à réduire les inégalités entre catégories de populations ou entre territoires sont remplacées progressivement par des mécanismes de transfert financier depuis le niveau 123

124 national à destination des acteurs locaux. L État continue à prélever l impôt qui est redistribué ensuite pour une large part aux échelons locaux. L État intervient aussi dans l institutionnalisation de scènes de négociation et dans l édiction de principes, de règles pour encadrer les interactions entre acteurs (Duran et Thoenig, 1996 ; Jouve, 2003). Les États conservent enfin un leadership politique sur la sphère productive de l action publique c est à dire sur la création des nouveaux équipements et infrastructures. Mais l État intervient de moins en moins dans la définition du contenu des politiques publiques et dans le champ de la reproduction sociale (aides sociales, aides au logement). Aux acteurs locaux donc de «fabriquer» les dispositifs d action publique appropriés par rapport aux besoins des populations qui y résident. En conséquence, la qualité des services dont vont bénéficier les salariés en termes de protection sociale, d accès au logement ou encore de droit à la mobilité vont varier sensiblement d une ville à l autre. Les inégalités territoriales en matière de richesse se traduisent par des inégalités territoriales en matière de budgets susceptibles d être consacrés aux politiques locales de développement économique et de cohésion sociale. En second lieu, les villes sont à la fois les lieux de polarisation de la création de richesses mais aussi les lieux où les situations de précarité sociale sont les plus criantes. Plus une ville est dynamique sur le plan économique, plus elle génère de la ségrégation sociale, plus les écarts de revenus sont importants entre les plus riches et les plus pauvres 30. Les personnes les moins qualifiées et les migrants viennent par exemple dans les villes en développement afin de maximiser leur chance de trouver un emploi. Mais il serait réducteur de lire les problèmes sociaux dans les villes comme les problèmes concernant uniquement les populations les plus défavorisées. L élément marquant dans ces dernières années est que les conditions de vie des classes moyennes dans les métropoles françaises et européennes sont de plus en plus difficiles. La hausse spectaculaire des prix immobiliers oblige les classes moyennes soit à habiter en zone centrale dans des logements trop petits ou de mauvaise qualité, soit à partir pour les espaces résidentiels périphériques avec les conséquences sur les temps de déplacement, sur la perte de réseaux sociaux d entraide fondés sur la proximité (Donzelot & Jaillet, 2005). Les classes moyennes sont aussi les premières victimes d une reconfiguration du marché de l emploi dans les grandes métropoles «en ciseau» c est à dire avec une offre en emplois de qualification intermédiaire qui se réduit remplacée par une offre d emplois qualifiés d un côté et d emplois précaires de l autre. Ainsi l accroissement des difficultés socioéconomiques pour les habitants des villes rend nécessaire leur réinvestissement par les acteurs sociaux et les syndicats notamment. 30 Les travaux sur l état des villes anglaises commandés par The Office of The Deputy Prime Minister montrent cela de façon éclairante pour les métropoles anglaises (Office of The Deputy Prime Minister, 2006, State of The English Cities). 124

125 Ainsi l absence ou le retrait des acteurs sociaux au stade de la définition des objectifs des politiques de renouvellement urbain se traduit par un défaut de lisibilité une pensée faible - des impacts économiques et sociaux de leurs actions alors même que les habitants sont de plus en plus confrontés à des difficultés d accès au marché de l emploi, d accès au logement, de mobilité dans les villes. 125

126 3.2 L INSCRIPTION DANS LES MECANISMES DE MARCHE IMMOBILIER ET FONCIER ET MISE A L AGENDA DES TROIS POLITIQUES DE REGENERATION URBAINE COMPAREES La place du marché ou des marchés plus exactement est protéiforme dans l élaboration des politiques de renouvellement urbain des trois villes analysées. Les caractéristiques du marché de l emploi sont prises en compte dans les réflexions sur les filières de formation à développer, sur l analyse de l attractivité économique du territoire ou encore sur la capacité du territoire à fournir les ressources humaines nécessaires au développement des entreprises en place. Les caractéristiques du marché local de la consommation sont analysées pour envisager des développements de segments de l appareil commercial local à intégrer dans les projets de renouvellement urbain (en particulier le segment du commerce haut de gamme à Sheffield et à Saint-Étienne). Un effort de connaissance des marchés liés aux principaux secteurs d activités présents sur le territoire est déployé par les collectivités et les institutions représentatives des intérêts économiques. Cette analyse de marchés sectoriels sert à repérer des potentialités de développement (par exemple le tourisme à Gênes). Elle sert aussi à identifier les besoins en recherche et développement pouvant nécessiter la création de platesformes technologiques sur des sites de renouvellement (pôle régional optique-vision à Saint- Étienne sur le site GIAT Carnot, quartier des industries créatives à proximité de la gare de Sheffield). Néanmoins c est la relation au marché immobilier qui apparaît comme la plus structurante dans la conduite des politiques de renouvellement urbain. A l aune des potentialités du quartier à retrouver une attractivité résidentielle pour les ménages ou les investisseurs, un type spécifique de politique de renouvellement urbain est mis en œuvre avec, pour chaque type, son propre système d acteurs et ses propres modalités d intervention (3.2.1). Pour les actions menées sur des lieux réinscriptibles dans les mécanismes du marché immobilier, la relation au marché se retrouve aussi au stade de la définition de la programmation des opérations immobilières avec une priorité donnée aux produits immobiliers les plus attractifs pour les promoteurs et les investisseurs (3.2.2) UNE RELATION AU MARCHE QUI PRODUIT UNE DISTINCTION TERRITORIALE DES MODES D ACTIONS ET DES SYSTEMES D ACTEURS EN MATIERE DE RENOUVELLEMENT URBAIN 126

127 A Sheffield et à Saint-Étienne se dessine une distinction territoriale dans les modes d action et les systèmes d acteurs en matière de renouvellement urbain selon l attrait des investisseurs immobiliers personnes morales ou ménages pour les quartiers. Comme cela a été relevé par d autres observateurs des politiques de renouvellement urbain (Bonneville, 2004), il est possible de différencier deux politiques de renouvellement urbain : l une destinée aux quartiers qui bénéficient déjà d une attractivité résidentielle ou qui peuvent retrouver cette attractivité résidentielle après une intervention publique volontariste, l autre destinée aux quartiers si stigmatisés que leur réinscription dans le marché immobilier local ne peut être envisagée ni à court, ni à moyen terme. A Gênes, il n existe pas de politique de renouvellement urbain à destination des quartiers périphériques. Cela s explique par l absence d une politique d habitat. Les opérations de renouvellement urbain ont été essentiellement, d une part, des actions de préservation et de réhabilitation du patrimoine bâti sur le centre historique, d autre part, le recyclage de grandes friches industrielles avec la construction de nouveaux ensembles comprenant des logements, des équipements et des commerces. Pour analyser plus en détail la relation au marché, nous proposons donc de nous concentrer sur les cas de Sheffield et de Saint-Étienne. MODE D ACTION ET SYSTEME D ACTEURS SUR LES QUARTIERS DEJA INSCRITS DANS LES MECANISMES DE MARCHE OU REINSCRIPTIBLES A COURT TERME Dans cette première configuration territoriale, les coalitions d acteurs regroupent des acteurs publics et des acteurs privés qui sont fréquemment des promoteurs, des développeurs et des investisseurs immobiliers. L action de renouvellement urbain est volontariste et intersectorielle. Les espaces publics sont requalifiés, des démolitions de friches urbaines ou industrielles sont réalisées pour permettre la construction de programmes immobiliers neufs, la desserte en transport public est améliorée, des équipements collectifs sont créés ou réhabilités, Sheffield et Saint-Étienne se distinguent par le rôle des acteurs publics dans cette intervention préalable à la réinscription dans les mécanisme de marché. A Saint-Étienne, l État, les services municipaux, la Communauté d agglomération de Saint- Étienne Métropole, la société d équipement du département de la Loire, l établissement public foncier Ouest Rhône Alpes et le nouvel établissement public d aménagement (EPASE) réalisent la plupart des actions de requalification des espaces publics, de maîtrise foncière, de relogement des ménages, de réhabilitation immobilière restructurante ou de démolitions. Les 127

128 acteurs privés interviennent essentiellement au stade du projet immobilier : construction de bureaux, de locaux d activités ou de programmes immobiliers. Les quartiers concernés par ce type d intervention sont situés dans le centre-ville. Certains d entre eux connaissent des difficultés socioéconomiques majeures ayant conduit à leur inscription dans la géographie prioritaire de la politique de la ville (quartiers Crêt de Roc et Tarentaise Beaubrun Séverine font l objet de projets soutenus par l Agence de Rénovation Urbaine). D autres quartiers ont conservé une diversité sociale mais connaissaient jusqu alors une dynamique immobilière limitée malgré la présence de facteurs d attractivité résidentielle (quartier Jacquard situé à proximité de l hypercentre et doté d équipements, quartier Châteaucreux où se situe la gare SNCF). Pour les acteurs rencontrés dans le cadre de cette recherche l inscription dans les mécanismes de marché immobilier est déjà engagée sur cette seconde catégorie de quartiers. A Sheffield, la municipalité et Sheffield One recherchent des investisseurs et des promoteurs en leur confiant le réaménagement de plusieurs îlots. Elles ont ainsi noué un partenariat avec l entreprise privée Lewis une chaîne de magasins comparable aux galeries Lafayette en France pour réaliser une opération comprenant le déménagement du magasin actuel dans de nouveaux locaux, la reconversion du site actuel, la requalification de l espace public devant l ancien site. Au travers de ces projets de renouvellement urbain, nous retrouvons une caractéristique britannique quant aux modalités d intervention des développeurs qui prennent des risques financiers dans les montages et qui sont capables d articuler différentes compétences en aménagement, en promotion immobilière de bureaux, d espace commercial et de logements (Booth & Breuillard, 2007). Les développeurs proposent donc une offre intégrée de services en matière de production du cadre bâti. La municipalité prend en charge le management administratif du projet (délivrance des permis de construire, ) ainsi que certaines actions sur l espace public et la voirie. Sheffield One assure la promotion de la ville auprès des investisseurs, conduit la négociation avec les développeurs et apportent des compétences sur le montage juridique et financier des opérations. Mais Sheffield One joue aussi un rôle clef dans le partenariat avec l agence nationale English Partnerships et avec l agence régionale de développement économique (Yorkshire forward). MODE D ACTION ET SYSTEME D ACTEURS SUR LES QUARTIERS HORS MARCHE 128

129 A Saint-Étienne et à Sheffield, les actions de renouvellement urbain menés sur les quartiers paupérisés et stigmatisés ne se fixent pas comme objectif de réinscrire ces quartiers dans les mécanismes du marché immobilier à court terme. Les actions de développement social et de développement économique sont davantage présentes dans les programmes d intervention que dans le cas précédent. Le partenariat public-privé demeure dans la politique mise en oeuvre à Sheffield tandis que la coalition d acteurs est centrée sur des acteurs publics ou parapublics dans le cas stéphanois. A Saint-Étienne, les quartiers de Montreynaud et Sud-Est font l objet d actions publiques soutenues en matière de transformation du cadre physique et d amélioration des conditions d habitat (ANRU) et d actions visant à renforcer l intégration sociale et économique de leurs habitants (Contrat Urbain de Cohésion Sociale). Toutefois la diversification résidentielle avec le retour d investisseurs immobiliers privés dans ces quartiers n apparaît pas comme un objectif réaliste à court terme. On opte davantage pour une diversification fonctionnelle que sociale. Un complexe hospitalier privé a été aménagé dans les quartiers Sud Est. Un nouveau pôle commercial est prévu sur le quartier de Montreynaud. Les acteurs du renouvellement urbain dans sa dimension physique restent donc l État, la ville de Saint-Étienne, la Communauté d agglomération de Saint-Étienne Métropole et les bailleurs sociaux en particulier Métropole Habitat qui gère l essentiel du parc de logements sociaux situés sur ces deux quartiers. Les acteurs du renouvellement urbain dans sa dimension économique et social sont l État, la ville de Saint-Étienne, la Communauté d agglomération de Saint-Étienne Métropole et les structures présentes sur les quartiers gérant des équipements collectifs ou délivrant des services. A Sheffield, les actions de renouvellement urbain menées sur les quartiers paupérisés et stigmatisés s inscrivent dans le programme national New Deal for Communities. Si l on met en perspective les projets menés sur les quartiers ANRU d habitat social de Saint-Etienne et les projets menés sur les quartiers de Sheffield dans le cadre de ce programme national plusieurs différences apparaissent. Les actions de requalification du cadre physique sont moins centrales dans le projet de renouvellement urbain. Cela n est pas une spécificité stéphanoise : l aménagement urbain et l habitat sont les thèmes dominants dans le renouvellement urbain mené sur les quartiers ANRU au détriment des actions de développement économique et de développement social (Jaillet, 2003). La seconde différence se situe au niveau des structures mises en place pour piloter les actions de renouvellement 129

130 urbain sur ces quartiers. A Saint-Étienne, comme dans les autres villes françaises, le pilotage n est pas clairement confié à une structure. Des équipes projets regroupant les financeurs et les différents maîtres d ouvrage sont mises en place, des chefs de projet sont désignés. Mais ce vocable qui insiste sur la capacité à diriger le projet ne doit pas faire illusion. On reste dans une juxtaposition de mise en oeuvre de projets. Chaque institution a le souci de conserver une lisibilité de son action et reste attentive au respect de ses compétences. Sans envier la situation britannique, force est de constater que la mise en place de structures public-privé pour rendre opérationnel le projet de renouvellement urbain sur le quartier clarifie le pilotage et la coordination des actions. On pourra toujours s interroger sur le bien fondé de la transposition de méthodes de management directement issues du secteur privé dans la gouvernance de ces structures mais il nous semble nécessaire de dépasser cette position dogmatique pour souligner le professionnalisme et l efficacité de ce type de structure. La troisième différence porte bien évidemment sur le rôle des habitants dans les projets de renouvellement urbain. Les conclusions des travaux sur la politique à destination des quartiers en crise dans les villes américaines peuvent être largement reprises pour décrire la situation rencontrée à Sheffield (Donzelot J., Mevel A., Wykens A., 2003). Il existe une réelle volonté de structurer les communautés et de responsabiliser leurs membres pour en faire des acteurs du changement social et économique de leurs quartiers. C est donc un renouvellement urbain centré sur les individus (people based urban renewal) plutôt que sur le lieu (place based urban renewal) qui prédomine dans les actions menées dans les quartiers périphériques de Sheffield UNE PROGRAMMATION DES OPERATIONS EN FONCTION DES COMPOSANTES DU MARCHE LOCAL La référence au marché immobilier dans les actions de renouvellement urbain s observe aussi dans la définition des programmations des opérations immobilières. Qu il s agisse de l immobilier de bureaux, de l immobilier commercial ou de l immobilier résidentiel, le choix du programme est présenté par les porteurs de projet comme une réponse à la demande qui s exprimerait dans chacun des marchés locaux immobiliers. Il convient néanmoins de maintenir une distance avec la production de ce discours. Il nous semble que les décisions programmatiques reposent sur deux facteurs. En premier lieu, une prise en compte de l intérêt à agir des investisseurs. Ce premier critère a pour conséquence de définir le spectre des possibles programmatiques non pas sur la base de la réponse à des besoins locaux mais sur les pratiques commerciales en vigueur dans le secteur au moment où s établit la programmation. 130

131 En second lieu, acteurs publics et privés partagent l idée qu une offre nouvelle positionnée sur un segment de marché peu présent jusqu alors trouvera nécessairement une demande. Ce second critère conduit à répondre à une partie seulement des besoins locaux : ceux qui ne trouvent pas du tout d offre correspondante, on n intervient que sur l une des configurations d inadéquation entre offre et demande : celle où l offre est inexistante ou très déficiente. Ainsi le choix des contenus programmatiques dans les opérations de renouvellement urbain donne priorité aux produits qui mobilisent les investisseurs privés et à une logique de marché où la production d une offre prend le pas sur la réponse à la demande. Illustrons cela à partir de différents exemples se rapportant aux programmes d opérations de renouvellement urbain conduits à Gênes, Saint-Étienne et Sheffield. Dans les trois villes, le logement de standing ressort comme un produit qui est ou qui sera développé dans plusieurs opérations immobilières en réhabilitation ou en construction neuve. Cette programmation est justifiée par les acteurs publics par la nécessité de retrouver une diversité sociale dans les quartiers en renouvellement en proposant une offre résidentielle pour des familles aux revenus supérieurs. Les acteurs publics soulignent aussi que la crise économique des années soixante dix et quatre vingt a entraîné un retard dans la production de ce type de logements et donc que ce segment fait défaut dans l offre actuelle. Les promoteurs et les investisseurs immobiliers soutiennent cette initiative dans la mesure où les prix de commercialisation de ces opérations sont élevés, ce qui permet de dégager des marges bénéficiaires importantes. Une convergence d intérêts entre acteurs publics et privés autour de l objectif de produire de logements de standing se dessine, rendant possible la structuration d une capacité d action pour délivrer de tels projets. Les acteurs publics et parapublics activent leurs ressources juridiques (planification, autorisations d urbanisme), leurs ressources opérationnelles (maîtrise publique des terrains, réalisation d aménagements urbains, ). Les promoteurs activent leurs ressources financières et opérationnelles. A Sheffield, de nombreux programmes immobiliers sont produits pour loger des étudiants. Il s agit de logements de qualité avec des services. La municipalité et les deux Universités de Sheffield ont souhaité développer ce segment car une offre résidentielle estudiantine de qualité est un facteur d attractivité supplémentaire dans la concurrence que se livrent les centres universitaires pour accueillir les nouveaux étudiants britanniques ou étrangers et notamment les plus solvables d entre eux. En effet les frais d inscription universitaires sont 131

132 très élevés et donc «l aire de chalandise» - pour reprendre volontairement une terminologie utilisée dans le commerce de chaque centre universitaire s élargit. L accueil de ces étudiants solvables est aussi une opportunité pour l économie locale à court terme (commerce, entreprises de loisirs, fréquentation des équipements publics, ) mais aussi à moyen terme (fidéliser les étudiants pour qu ils régénèrent le tissu économique ensuite, notamment en développant des entreprises de recherche et développement). Du côté des acteurs privés, certains promoteurs se sont spécialisés sur ce type de produit permettant de dégager des marges bénéficiaires importantes puisque les prix de commercialisation sont élevés et que la clientèle est rendue solvable par la généralisation des prêts pour étudiants. A Sheffield et à Saint-Étienne, le développement de commerces de standing est un objectif très présent dans la programmation des opérations de renouvellement urbain. Les municipalités et les opérateurs parapublics notent la carence de ce segment dans l appareil commercial existant et soulignent une évasion de la clientèle pour ce type de pratique commerciale (à Lyon dans le cas de Saint-Étienne, à Manchester ou Leeds dans le cas de Sheffield). L accueil de ce type d enseignes est aussi un moyen de redynamiser l appareil commercial de l hypercentre qui a été très concurrencé par le développement de centres commerciaux périphériques. Comme pour l immobilier résidentiel de standing, le segment de l immobilier commercial de standing intéresse les investisseurs. Les prix de commercialisation sont plus élevés et les enseignes haut de gamme disposent de ressources financières importantes. A Sheffield, la création d une offre hôtelière haut de gamme a été un objectif affiché dans le renouvellement urbain de l hypercentre. L aménagement du jardin d hiver s est accompagné d un hôtel 4 étoiles. A Saint-Étienne, les acteurs publics relèvent fréquemment l absence de ce segment dans l offre d hébergement touristique. Les exemples pourraient être multipliés mais tous s inscrivent dans une même logique. Le contenu programmatique des opérations de renouvellement urbain est dicté par la possibilité de structurer des coalitions d acteurs publics et privés autour des projets. Cette coopération entre acteurs publics et privés repose sur le partage d un objectif commun même si les intérêts à agir peuvent être différents - et permet de mobiliser les ressources nécessaires à la mise en œuvre de ces opérations. Le choix programmatique est donc davantage dicté par une 132

133 capacité à faire que par une volonté de répondre aux besoins locaux majeurs. Si l on prend l exemple de l habitat, dans les trois villes l enjeu principal reste la résorption de l habitat précaire et la production de logements accessibles à des ménages à bas revenus. Mais les coalitions ont des difficultés à se structurer pour répondre à ces objectifs. Une partie des élus considèrent que l offre existante en logements accessibles socialement est suffisante. Les opérateurs de logements accessibles socialement privés et publics sont soucieux du maintien des équilibres sociaux dans le parc existant et craignent qu en développant une offre nouvelle attractive pour les ménages les plus solvables, ces équilibres soient remis en cause. On notera aussi que les acteurs privés mobilisés dans ces coalitions ne sont pas toujours des acteurs locaux mais de plus en plus des opérateurs nationaux ou internationaux. Dans l immobilier d entreprise, dans l immobilier de bureaux ou dans l immobilier commercial, certains promoteurs ou investisseurs locaux craignent que le développement de nouveaux produits notamment sur le haut de gamme ne viennent perturber le fonctionnement des marchés locaux et donc leur activité. Dans le domaine du commerce et du tourisme, les représentants des branches professionnelles sont aussi prudents par rapport aux orientations programmatiques développées dans les nouvelles opérations appréciant l arrivée de nouvelles locomotives mais s inquiétant aussi de l augmentation du nombre d enseignes alors que les dépenses commerciales restent stables. Ainsi comme nous avions pu le montrer dans le champ de la planification urbaine (Dormois, 2004), la capacité à structurer et à stabiliser des coalitions d acteurs apportant une capacité d action collective devient l élément déterminant dans la définition des agendas des politiques urbaines. Les politiques de renouvellement urbain confirment ce résultat. Les actions menées en matière de renouvellement de l immobilier résidentiel, de l immobilier de bureaux et de l immobilier commercial sont choisies parce qu elles permettent de mobiliser des acteurs privés et publics autour d objectifs communs et donc d accéder à une capacité d action grâce à l échange de ressources auquel procèdent les membres de ces coalitions. Elles procèdent moins d un effort de réponse aux besoins locaux ou à ce qui relevait de la demande sociale dans la définition des politiques d équipement dans les années soixante et soixante dix. 133

134 3.3 DES OBJECTIFS DE MIXITES NON AFFIRMES La question de la programmation et la recherche de nouvelles coalitions d acteurs publicprivé engendrent une interrogation sur la question de la mixité, sociale comme fonctionnelle. En effet, dans les trois villes en crise étudiées, nous constatons une fragilité du tissu social avec la présence d une part importante de logements sociaux ou de logements à bas coût et un tissu urbain à restructurer avec des changements d usage du sol, notamment l introduction d activités économiques dans des zones résidentielles. Toutefois, entre les objectifs affichés ou les ambitions déclarées et la réalité, nous notons un décalage, dû en partie à la réalité des marchés immobiliers mais également à une résistance face aux changements SOUCI DE MAINTIEN DE LA MIXITE SOCIALE DANS LES POLITIQUES DE REGENERATION URBAINE Les programmes du renouvellement urbain des trois villes étudiées comportent un volet logement important, surtout à Saint-Étienne et visent, à travers l introduction de logements haut standing, une mixité sociale par le haut. Autrement dit, l objectif est d attirer dans ces trois villes des ménages à revenus plus élevés. Même si la question du peuplement, intrinsèque à celle de la programmation, n est pas clairement posée et identifiée comme telle, elle reste une préoccupation. Les opérations pourraient conduire à des phénomènes de gentrification des quartiers renouvelés, avec une hausse du prix au m². Toutefois, les opérations engagées n offrent pas suffisamment de recul pour savoir si cette hausse est pérenne et s il y a vraiment phénomène de gentrification. Néanmoins, à l issue de cette étude, nous dégageons quelques éléments de réflexions et dressons quelques hypothèses. En premier lieu, les projets de renouvellement urbain affichés publiquement par les élus ne donnent pas de visibilité à la question du peuplement. Pourtant cet objectif d agir pour retrouver une diversité sociale reste très présent dans l esprit des décideurs. Dans le cas de Saint-Etienne, à travers les choix de programmation en matière de logement, nous pouvons déceler une volonté d attirer des ménages plus aisés, sans pour autant donner des chiffres et construire une véritable réflexion sur le peuplement de leur ville. Certains techniciens avouent que la cible privilégiée est plutôt une catégorie sociale aisée, notamment des familles aux revenus intermédiaires et supérieurs, permettant de redynamiser le centre-ville par leur 134

135 consommation, suivant le principe de l économie présentielle. Dans le cas de Sheffield, la reconquête d une mixité sociale est davantage attendue du développement des équipements universitaires et de l aide à la création d activités économiques. En effet, la production de logements estudiantins de qualité, les projets de développement de l Université ainsi que la création de quartiers dédiés aux nouvelles technologies visent à attirer des étudiants et à les ancrer sur le territoire au terme de leurs études pour qu ils soient les ménages qualifiés et aux revenus supérieurs de demain. Le moindre recours à la programmation d habitat pour agir sur la diversification sociale à Sheffield tient au fait que la question de la diversification de l offre de logements est considérée comme relevant des développeurs. La production de logements à bas coûts est une gamme de produit comme une autre. L initiative est ainsi laissée aux développeurs qui, en fonction des études de marché, programment ces logements. En second lieu, les villes de Saint-Étienne et de Gênes sont intervenues pour accompagner les populations les plus fragiles susceptibles d être touchées par la valorisation immobilière de leurs quartiers. A Saint-Étienne, la problématique du relogement a conduit à la création d une commission ad hoc, permettant surtout le dialogue entre les bailleurs sociaux, la ville et les familles à reloger. A Gênes, l intervention de la ville porte sur les services et les équipements publics des quartiers touchés par le renouvellement urbain. En effet, nous avons déjà souligné l absence d une politique de l habitat en Italie et une approche de la ville fortement axée sur l architecture et la morphologie. La Ville de Gênes ne se donne pas non plus les moyens de se doter d un observatoire du peuplement et néglige cette question. En matière d observation des répercussions sociales et économiques de l action de renouvellement urbain, les dispositifs en sont à des stades d élaboration et sont de nature très différents entre les trois villes. A Gênes, la municipalité privilégie une observation sur le bâti, avec des informations sur l architecture et le patrimoine historique, mais ne possède aucune donnée sur la composition sociale des quartiers. La Ville de Gênes a commencé par mettre en place un cadastre numérisé qui permet d avoir à l échelle de l immeuble des informations sur ses caractéristiques physiques (nombre d étages, type d activités, nom du propriétaire), sur l état du bien. Cet outil CIVIS a été développé pour devenir une base d information sur les projets de renouvellement urbain comprenant des fiches descriptives pour les principales opérations. A Saint-Etienne, un tel dispositif se met en place au travers d un observatoire social des quartiers (données sur la vacance dans le parc HLM, données sur la précarité 135

136 sociale, ), d un observatoire de l habitat et du suivi d un indicateur de fragilité sociale à l échelle du quartier. Toutefois l analyse des répercussions sur le peuplement des quartiers des actions de renouvellement urbain n est pas encore au centre de ces deux observatoires. A Sheffield, les outils d observation sont en réalité des outils de suivi de la mise en œuvre des programmes de renouvellement urbain. Un outil statistique et financier de suivi / évaluation a été mis en place en même temps que l URC Sheffield One. Cet outil permet de mesurer le chemin parcouru par rapport à des objectifs définis initialement sur différentes thématiques : développement économique, réduction du chômage et des inégalités sociales, offre nouvelle en logements, offre nouvelle en immobilier d entreprises, Sheffield First Partnership publie un rapport annuel sur l état d avancement de la mise en oeuvre de la vision stratégique du devenir de Sheffield. Ce rapport fait état pour chacun des objectifs des actions menées et des résultats obtenus (suivi d indicateurs statistiques pour mesurer les effets des actions engagées). Il pointe aussi les actions qui seront engagées dans les prochains douze mois et propose de nouveaux objectifs pour la future stratégie. Pour communiquer sur l état d avancement dans la mise en œuvre des objectifs, une iconographie ludique est utilisée. L examen de la question de la mixité sociale montre ainsi des interventions distinctes et portées par des catégories d acteurs différents. Si le cas de Sheffield montre une attitude plutôt pragmatique de la part des Britanniques, les cas de Gênes et de Saint-Étienne font preuve de paradoxes dans la volonté de voir s installer de nouveaux ménages, sans pour autant négliger les populations en place QUELLE PLACE POUR LA MIXITE FONCTIONNELLE DANS LE RENOUVELLEMENT URBAIN? Si la mixité sociale est difficile à formuler, la mixité fonctionnelle semble plus aisée et relève de deux types d actions. D une part, les grandes friches urbaines représentent une opportunité pour changer l usage de ce foncier délaissé et permettent la programmation de nouveaux quartiers. D autre part, il existe des interventions plus diffuses comme la transformation de logements en rez-de-chaussée en commerces de proximité (cas de Saint-Étienne avec le dispositif ANRU). Les transformations d usage du sol à grande échelle représentent les plus importants projets du renouvellement urbain. Surtout, cette grande disponibilité de foncier permet de recréer des 136

137 morceaux de villes, en limitant certains problèmes comme celui du relogement résidentiel, et facilite la recomposition urbaine. Les villes multiplient ainsi les exemples. A Saint-Étienne, la démolition de la barre de logements appelée la «muraille de Chine» a permis la réalisation d un pôle de cliniques, permettant ainsi la création d emplois sur ce secteur et la redynamisation de l activité économique. Inversement la fermeture de GIAT Industrie et la libération de plusieurs hectares à proximité immédiate de l hypercentre présente de nombreux atouts pour programmer des logements, notamment du haut de gamme et des équipements universitaires ou culturels, comme la Cité internationale du Design. Les loisirs et le tourisme sont les secteurs économiques privilégiés pour la reconversion économique du port de Gênes, suite à la crise des industries portuaires. Toutefois, l accent sera davantage mis sur un changement d activité que sur un changement d usage. Compte tenu de la composition urbaine du site, il était difficile de prévoir des logements. Enfin, le cœur de ville de Sheffield voit l accueil de commerces haut de gamme là où il y avait des friches immobilières (bureaux, activités industrielles légères). Ces grandes transformations sont ainsi très visibles et inscrivent le territoire dans une rupture. Pour autant, ce changement d usage amène aussi des conflits, surtout dans le cas de Gênes où il s agit de transformer la base économique de l agglomération, alors que dans les autres cas, ce changement est plutôt accepté et intégré par les habitants. Enfin, la mixité fonctionnelle concerne également le changement d usage d immeubles ou de parties d immeubles. Ce changement est plus diffus et largement pratiqué dans les quartiers stéphanois disposant des subventions ANRU. Notamment dans les quartiers centraux où les nouvelles emprises foncières sont rares, ce type d intervention permet de restructurer le tissu économique par le développement d activités économiques, participant ainsi à la création d emplois sur place. Malheureusement, nous ne disposons que de très peu d informations sur ce type d intervention, hormis celles encadrées par un dispositif public comme dans le cas français. Nous pouvons néanmoins ajouter que ces interventions, couplées à un dispositif de Zones Franches Urbaines, participent à la diversification de la base économique de ces quartiers en difficultés. 137

138 3.4 LES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE N INTEGRENT PAS LES ACTIONS URBAINES UNE PENSEE FAIBLE DES STRATEGIES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE Dans les trois villes analysées, nous observons une difficulté récurrente à stabiliser une coalition d acteurs publics et privés autour d objectifs communs en matière de développement économique. Bien entendu chaque institution, chaque organisation a formulé une lecture en propre des enjeux locaux de développement économique et a mis en place un programme d actions. Chaque institution va donc coopérer avec certains acteurs publics et privés (ces derniers pouvant se retrouver ainsi dans plusieurs groupes d acteurs). A Gênes une telle coopération s observe dans le secteur du tourisme et de la culture à l initiative de la municipalité. A Saint-Étienne, la CCI et l agence départementale de développement économique mettent en oeuvre des programmes d action dans les secteurs de la mécanique et de l optique-vision. En revanche la mutualisation de ces réflexions et la coordination de ces actions font défaut. Ce n est qu en 2006 que Sheffield First Partnership a engagé un travail de définition d une stratégie de développement économique mutualisée dans le but de mettre en place un groupe de travail partenarial dans ce domaine comme cela existe en matière de santé, d environnement, de jeunesse, Le développement économique reste un domaine d action extrêmement fragmenté alors même que les institutions et les organisations impliquées sont sur des principes d action convergents. Dans les trois villes on retrouve un même triptyque dans les orientations de développement économique. En premier lieu, est affichée la volonté de maintenir une spécificité industrielle mais en qualifiant ce tissu industriel. En second lieu, les documents institutionnels font figurer la volonté de diversifier la base économique en développant des activités de services. Enfin l accompagnement des établissements d enseignement supérieur est fléché comme une priorité par toutes les institutions dans un contexte de généralisation d une économie basée sur la production de connaissances. Comment expliquer que malgré cette convergence dans l analyse de la situation et dans les préconisations d action, une coordination des actions de développement économique fasse défaut? Comme cela a été déjà analysé par la littérature sur les politiques publiques de développement économique, l action publique dans ce domaine manque de visibilité et de coordination car le développement économique est un domaine clef de la légitimation politique. Cela a trait à une évolution des ressorts de la légitimation politique vers une légitimation qui repose de plus en 138

139 plus sur la capacité à agir, à développer des projets (Sciences de la société, 2007). Mais cela a aussi comme raison explicative que le développement économique est un domaine d action publique où les élus prêtent attention aux signes de leur implication et de l obtention de résultats suite à leur intervention (création d emplois, développement de telle ou telle filière). Dès lors chaque institution aura tendance à mettre en place un programme d actions en propre plutôt qu à s intégrer dans des dispositifs existants, considérant que ce second mode d action risque de nuire à la lisibilité de son intervention. Le passage de la compétence développement économique des communes à la Communauté d agglomération de Saint-Étienne Métropole en 2001 avait entraîné la suppression des services communaux en charge du développement économique. Mais quelques années plus tard, plusieurs de ces services ont été de nouveau créés notamment à la Ville de Saint-Étienne. Outre cette caractéristique commune à toutes les villes, l histoire des actions de développement économique dans les villes en reconversion est un autre facteur explicatif à prendre en compte. Le fait que les collectivités aient été mises devant le fait accompli de devoir agir et ce, dans l urgence, a sédimenté des modes d action très fragmentés et basés sur le bricolage de dispositifs d action très ciblés. Dans les trois villes analysées on observe que jusqu à la crise industrielle les municipalités n avaient pas développé d actions dans le domaine du développement économique. Ce domaine relevait du secteur privé. Elles prenaient en charge des actions dans le domaine de la santé, des écoles, des transports urbains. Avec la crise elles ont cherché à devenir un acteur économique en recrutant, en augmentant la commande publique pour fournir des carnets de commande aux entreprises locales, en investissant directement dans les entreprises locales Faute de résultats tangibles sur le redressement économique et compte tenu de l impact de ces mesures sur les budgets publics, les municipalités se sont progressivement désengagées et ont mis en place des actions de soutien indirect au développement économique (action immobilière et foncière, aides aux plates-formes technologiques, ). L action de développement économique a donc été menée sur un mode réactif, cherchant à saisir des opportunités liées à la mise en place de fonds publics ou d évolution des compétences d intervention des collectivités mais sans que des étapes d évaluation et de mise à plat des actions menées n aient été accomplies. Parallèlement le retrait progressif de l État en matière de définition de politiques nationales de développement économique, notamment en matière de politique industrielle, n a pas aidé à la mise en cohérence des actions locales de développement économique. 139

140 RENOUVELLEMENT URBAIN ET DEVELOPPEMET ECONOMIQUE : UN IMPOSSIBLE DIALOGUE? Une des hypothèses de notre recherche était que le renouvellement urbain devenait un axe fort de la stratégie de reconversion économique des villes de tradition industrielle. Eu égard aux impacts économiques de l attractivité résidentielle (Davezies, 2006), nous pensions que l habitat et plus spécifiquement la reconquête de l attractivité résidentielle des quartiers anciens étaient mis à l agenda local en matière de développement économique comme peuvent l être le développement des relations avec l enseignement supérieur, l amélioration de la connexion aux grands réseaux de transports et de communication, L analyse des documents institutionnels exposant les orientations des politiques de développement économique mises en œuvre dans les trois villes ainsi que les entretiens menés avec des élus, des techniciens, des représentants des intérêts économiques de chaque ville mettent en évidence que le renouvellement urbain et plus largement l attractivité résidentielle n ont pas été encore identifiés comme des vecteurs de développement économique. La plupart des documents traitant des politiques locales de développement économique restent centrés sur les besoins des entreprises ce qui n exclut pas des orientations ayant trait à l environnement de l entreprise mais l habitat et l attractivité résidentielle y sont peu présents. On relèvera néanmoins que le schéma de cohérence territoriale du Sud Loire pointe clairement la nécessité de mettre en place une stratégie de développement de l économie résidentielle en insistant sur l impact bénéfique que peuvent avoir les grands projets de renouvellement pour développer ce secteur (Syndicat mixte du Scot Sud Loire, 2007). Dans l essentiel des documents analysés, le renouvellement urbain et l attractivité n ont pas encore voix au chapitre parmi les axes des politiques locales de développement économique. Bien entendu ces thématiques ne sont pas complètement absentes mais elles sont traitées comme un facteur de l attractivité territoriale au même titre que la qualité de l offre scolaire et d enseignement supérieur, la richesse de l offre culturelle, la qualité des équipements sanitaires et sportifs ou encore la possibilité d accès aux grands réseaux de transport. Comment expliquer la faible intégration de la dimension économique de l attractivité résidentielle, mise en évidence par différents chercheurs, dans les politiques de développement économique des villes analysées dans cette recherche? Cette absence s explique d abord par les effets de «dépendance au sentier» dans la formulation des stratégies locales de développement économique et dans le choix des 140

141 dispositifs d action. L habitat, l aménagement urbain n ont pas été inscrits dans les agendas locaux comme des axes de développement économique à la différence d autres thématique tel que la formation, l offre immobilière et foncière pour l accueil des activités économiques, Or les élus et les techniciens qui sont à l origine de la formulation des dispositifs d action auront tendance à reproduire ce qu ils connaissent et maîtrisent le mieux. Cette dépendance au sentier analysée dans plusieurs domaines de l action publique (Lascoumes, 1996) limite considérablement les dynamiques de changement dans l action publique locale et plus précisément la prise en compte de l habitat et de l attractivité résidentielle en tant que facteurs de développement économique. Les réseaux d acteurs liés aux politiques locales de développement économique et ceux liés aux politiques locales de l habitat sont assez indépendants les uns des autres. Ces deux domaines abritent des systèmes d action concrets «autonomes» regroupant les mêmes catégories d acteurs (élus, techniciens, représentants de structures parapublics et des acteurs privés) mais sans que ceux-ci interviennent de façon croisée dans les deux domaines. Même dans le champ de la promotion immobilière, les promoteurs qui développent des programmes immobiliers résidentiels ne sont pas ceux qui interviennent dans l immobilier d entreprise. De plus la montée en puissance du rôle politique des adjoints et des vice-président dans les intercommunalités tend à renforcer ce cloisonnement sectoriel. Ces élus cherchent à développer une capacité d action collective dans le domaine dont ils ont la responsabilité et donc à stabiliser des coalitions d acteurs qui permettront de disposer des ressources nécessaires à la mise en œuvre des projets et des programmes d action (Borraz, 1998). La priorité est donc de structurer une capacité d action dans un champ sectoriel avant de favoriser des relations intersectorielles. La faible prise en compte de l habitat et de l attractivité résidentielle dans les stratégies locales de développement économique s explique aussi par le poids des représentations collectives parmi le personnel politique sur ce qui fait l économie locale. L industrie, les services aux entreprises sont considérés par l ensemble des élus comme les composantes de l économie locale. En revanche pour certains élus les services aux particuliers et plus généralement l économie résidentielle participe bien au développement économique local tandis que pour d autres dans la mesure où ces emplois ne produisent pas de richesses mais sont basés sur la redistribution de richesses produites ailleurs dans d autres secteurs ou sur d autres territoires ils ne sont pas perçus comme des vecteurs de développement 141

142 économique. Cette représentation collective selon laquelle l économie résidentielle ne serait pas un secteur économique au même titre que l industrie, les services aux entreprises, pourrait s expliquer par le lien très fort opéré par les élus entre développement économique et production de richesses fiscales par les entreprises. Si l on adopte cette grille de lecture, on comprend alors mieux pourquoi l économie résidentielle n est pas perçue comme un facteur de développement économique du territoire. Les versements de taxe professionnelle étant indexés sur la part de capital fixe ils sont plus limités dans ce champ de l économie résidentielle par rapport à l industrie où le capital fixe en immobilier et en équipements technologiques est important. Cette représentation collective tient aussi à la méconnaissance de la diversité des emplois relevant de l économie résidentielle par une partie des élus. Certains d entre eux restreignent l économie résidentielle aux emplois de maintien à domicile qui sont fortement aidés par les collectivités. Dès lors vouloir faire de l économie résidentielle un thème central de la stratégie locale de développement économique reviendrait à menacer les finances locales en accroissant les dépenses liées au maintien à domicile. Enfin pour certains élus faire du développement de l attractivité résidentielle un axe de développement économique pour soi va à l encontre de l image qu ils se font du développement territorial comme devant nécessairement rechercher un équilibre emploi / logement. La situation de Saint-Étienne à proximité de Lyon a fait que dans cette ville cet élément de débat a été plus présent qu à Gênes et qu à Sheffield. Pour certains élus stéphanois afficher le développement résidentiel comme un axe de la stratégie de développement économique revenait à vouloir faire de Saint-Étienne une banlieue résidentielle de Lyon. Ces représentations collectives ne se limitent pas aux élus. Techniciens des services de développement économique des collectivités, représentants institutionnels des intérêts économiques et acteurs économiques ne perçoivent pas non plus clairement l impact économique de l habitat et de l attractivité résidentielle. Cette méconnaissance associée à une volonté de reconduire les systèmes d acteurs ont limité la dynamique de changement. Si l on se place maintenant du point de vue du réseau d acteurs lié à l habitat, la volonté de faire de l attractivité résidentielle un enjeu de développement économique n est pas toujours partagée entre ses membres. Cela impliquerait un décloisonnement, donc un élargissement des systèmes d acteurs qui risqueraient de remettre en cause les systèmes d échanges de ressources et de gains liés à l action collective dans ce secteur. Les acteurs locaux de 142

143 l immobilier au sens large promoteurs, syndics, bailleurs ne sont pas toujours favorables à cette ouverture et à cette remise à plat des accords. 143

144 Conclusion Notre recherche s est focalisée d une part sur les objectifs recherchés par la mise à l agenda des politiques de renouvellement urbain avec comme hypothèse un élargissement de la stratégie de reconversion industrielle de ces territoires en crise afin de renforcer leur offre territoriale. D autre part, nous avons examiné l élaboration et la mise en œuvre de ces politiques en cherchant d abord la manière dont les villes se sont saisies de la question sociale et de la thématique de l attractivité résidentielle vis-à-vis des ménages aux revenus supérieurs puis en initiant de nouvelles coalitions d acteurs publics et privés, indispensables pour la réalisation et l appropriation des projets de renouvellement urbain. Au terme de ces recherches, nous constatons en premier lieu de profondes mutations de la gouvernance locale avec la mobilisation de nouveaux acteurs, notamment issus du privé et jusqu alors absents de la scène politique locale. Cet élargissement conduit à de nouveaux modes d action avec pour incidence plus d implication des autorités locales dans les agences dédiées au renouvellement urbain (cas de Sheffield et de Gênes), une mobilisation de la ville avec une prise de conscience de certains enjeux comme l habitat (cas de Saint-Étienne) ou de nouveaux secteurs économiques comme le tourisme (cas de Gênes). Dans ces différents contextes, la mise à l agenda du renouvellement urbain relève à la fois de la saisie de certaines opportunités comme la libération de grandes emprises foncières sur le front de mer pour Gênes, comme la poursuite de certains défis comme celui de ville universitaire pour Sheffield et comme une volonté politique de rupture avec le style de gouvernement de la période précédente pour Saint-Étienne. Mais globalement, le renouvellement urbain participe aussi à une nouvelle vision de la transformation urbaine qui traverse l ensemble des pays et s impose comme une nouvelle manière de faire la ville. Par conséquent, des dispositifs aidant à refaire la ville sur elle-même sont initiés par les gouvernements centraux des trois pays, incitant également les autorités locales à se saisir de cet objectif. Le renouvellement urbain est souvent considéré comme le lieu de synthèse, permettant une démarche intégrée de la transformation de la ville (Le Garrec, 2006). Malgré cette recherche de cohérence perceptible à travers l ébauche d une stratégie de développement à l échelle des agglomérations des territoires étudiés, cette ambition se heurte parfois à un leadership fragile (cas de Saint-Étienne) et à un manque de consensus sur les objectifs de cette stratégie (Saint- 144

145 Étienne, Gênes). La mise en œuvre s avère ainsi difficile et s inscrit dans une temporalité longue avec des objectifs différents dans les trois villes étudiées. Pour le cas stéphanois, le renouvellement urbain est d abord une première réponse au problème de l attractivité résidentielle puis s est élargi à d autres secteurs pour devenir un projet global mais flou autour de la Culture et du Design, à la recherche d un «renouveau stéphanois». Si certes de nouvelles collaborations ont vu le jour, le contenu des projets n est pas pourtant innovant, notamment dans les quartiers labellisés «renouvellement urbain». Le pari de la Culture est également le défi génois, qui a initié sa régénération urbaine avec l accueil de grands évènements et le développement du tourisme. Ces deux villes restent toutefois confrontées au problème du peuplement et à l absence de positionnement des autorités locales sur cette question sensible. Dans les deux cas, les autorités poursuivent des objectifs paradoxaux : attirer une population aisée et améliorer le cadre de vie avec le maintien de la population résidente. Saint-Étienne résout provisoirement ce paradoxe en offrant des programmes de standing dans des zones jusqu alors non résidentielles (GIAT) et en limitant les démolitions là où la vacance est la plus importante. Mais l absence d une vision sur le peuplement pourrait nuire à la lisibilité de cette action. Sur ce point, les politiques de renouvellement urbain sont confrontées à la problématique de l étalement urbain, illustrant ainsi les limites de l action publique et les problèmes posés par les découpages territoriaux. Dans cette perspective, aucune politique actuelle n a réussi à empêcher les ménages les plus aisés et désireux d un habitat individuel à sortir de la ville. Aujourd hui le problème semble être soulevé avec la montée en puissance des préoccupations environnementales et du concept de «développement durable». Mais tout laisse à croire qu on se heurte aux modes d habiter et de vivre la ville ; le changement de mentalités sera certainement plus lent et difficile que la transformation physique de la ville. Dans cette perspective, le renouvellement urbain est-il une réponse à un problème mal posé? Néanmoins, la problématique du renouvellement urbain a permis la structuration de nouvelles coalitions d acteurs publics et privés et l apprentissage du travail collaboratif. A Sheffield où la culture du partenariat public / privé est la plus développée, le renouvellement urbain se présente comme l occasion de sortir de l autarcie dans laquelle vivait l autorité publique locale pour rencontrer l ensemble des acteurs, aboutissant ainsi à un consensus sur les 145

146 objectifs de cette politique. A Saint-Étienne, en revanche, les coalitions sont encore fragiles et sectorialisées, avec un rôle clef des acteurs publics dans ces coalitions. En effet, nous avons déjà souligné le rôle important de l État sur ce territoire et le volume conséquent des investissements publics réalisés. Qu adviendra-t-il de la dynamique d action en place aujourd hui quand les investissements publics arriveront à leur terme? Les propriétaires, les bailleurs, les investisseurs privés prendront-ils le relais? Les acteurs au centre des processus décisionnels actuellement ont ce schéma en tête : «les investissements publics auront un effet levier sur les investissements privés». Mais consacrent-ils assez d efforts à expliquer leur démarche aux acteurs privés, et pas seulement aux investisseurs? Consacrent-ils assez d efforts à mettre en place des règles de négociation pour favoriser l intervention des acteurs privés? Quoi qu il en soit, si dans les trois villes étudiées la mise à l agenda du renouvellement urbain est désormais effective, la mise en œuvre des différents projets est bien souvent soumise à la saisie d opportunités avec peu de vision à long terme, intégrée et partagée, sur le devenir de ces territoires. Nous supposons alors que les politiques de renouvellement urbain ne sont encore qu au stade de l ébauche dans ces territoires en souffrance. Beaucoup de choses restent à faire, en particulier en ce qui concerne l évaluation des premiers projets. En effet, nos travaux ont monté la faiblesse des outils de suivi ou d évaluation que les autorités locales avaient mis en place. Bien souvent, il s agit essentiellement de bases de données et de recueil d informations ou alors de tableaux de bord construits pour le suivi de la mise en œuvre des programmes d action. Pour le moment, aucune autorité n a lancé de véritables démarches d évaluation car les objectifs ne sont pas énoncés clairement par les porteurs des politiques de régénération urbaine. A titre d illustration, la question du peuplement et de la mixité sociale des quartiers renouvelés, qui apparaît pourtant comme l un des enjeux du renouvellement urbain, ne trouve dans ce contexte, suffisamment d éléments de réponses et des ébauches d analyse pour pouvoir aboutir un jour à une véritable stratégie sur la mixité sociale. L une de nos hypothèses centrale était le renouvellement urbain participe-t-il à renforcer la compétitivité économique du territoire. Nous avons montré que les coalitions d acteurs se structurant autour des actions de développement économique et celles se structurant autour 146

147 des opérations de renouvellement urbain avaient encore peu de relations entre elles. Pour les concepteurs des politiques de développement économique, le renouvellement urbain n est donc pas reconnu comme un vecteur de compétitivité. Mais nous avons conscience que nous n apportons qu une réponse très partielle à la question de l éventuel lien de causalité entre renouvellement urbain et compétitivité économique. Deux perspectives mériteraient d être explorées pour évaluer les outputs économiques des opérations de renouvellement urbain 31. La première est d évaluer les outputs en matière de valorisation des biens immobiliers et fonciers, en termes d activité pour le BTP et l artisanat. La seconde serait d étudier dans le détail si l effet attendu de l accueil de nouveaux résidents en termes de développement d activités de services, d activités commerciales mais aussi de développement de la capacité locale d innovation et de créativité est bien au rendez-vous. Notre outillage de recherche avait été davantage construit pour étudier l impact du renouvellement urbain sur les changements dans la production de l action publique et dans la composition des coalitions d acteurs. Il n était pas adapté pour administrer la preuve de la réalité de la revitalisation du système économique local par l accueil de ménages lié aux opérations de renouvellement urbain. Aussi il nous semble que des travaux ultérieurs pourraient venir compléter cette recherche en explorant cette autre perspective. Il s agirait d étudier finement l implication des nouveaux arrivants dans l économie locale pour vérifier si ils participent, ou non, à la mutation du système économique local vers une économie plus innovante, plus créatrice de valeur ajoutée. Les relations entre renouvellement urbain et compétitivité économique représentent donc un terreau fertile pour des recherches futures et notamment pour des recherches interdisciplinaires associant des économistes, des sociologues, des politistes. 31 Ces hypothèses découlent d une discussion avec Marc Bonneville qui a bien voulu relire notre rapport de recherche et nous faire part de ses remarques. 147

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155 Liste des entretiens menes pour la recherche CAS DE GENES (FEVRIER 2007) Nicoletta Artuso architecte et responsable du service aménagement au Port Mme Castellano adjointe au maire en charge de la promotion internationale de la ville M. Di Paolo gérant de la société de consultance WORDS spécialisée sur les grands évènementiels Bruno Gabrielli adjoint à l urbanisme et professeur d urbanisme à la faculté d architecture Francesco Gastaldi maître de conférence en géographie à la faculté d architecture Antida Gazzola professeure de sociologie urbaine à faculté d architecture Umberto Marciasini syndicat CGIL Mme Maniglio fondation bancaire Carige M. Montecucchi directeur général adjoint des services de la ville de Gênes en charge de l aménagement, des déplacements, du développement économique Manuella Noli syndicat CGIL M. Pescetto responsable du plan de régulation sociale à la Ville Rozanna Russo architecte et responsable de la base de données CIVIS CAS DE SHEFFIELD (MARS 2006) Philip Booth professeur en aménagement et en urbanisme Jane Brown directrice de Sheffield First Partnership Philip Catney maître de conférence en économique John Clark directeur de Burngreave New Deal for Community Richard Motley responsable du projet Creative Sheffield Ann Power directrice du CASE à la London School of Economics Ian Proctor responsable des actions partenariales à l Université de Sheffield Max Rousseau doctorant à l Université de Saint-Etienne (réalise une thèse sur les politiques de communication des villes en reconversion avec St-Etienne et Sheffield parmi ses terrains) 155

156 Les Sturch responsable du service urbanisme à la Ville Andy Topley directeur adjoint de URC Sheffield One Astrid Winckley chargée de recherché au laboratoire CASE de la London School of Economics CAS DE SAINT-ETIENNE( ) Vincent Béal doctorant à l Université Jean Monnet (CERAPSE) Laurent Bechaux directeur du Groupement d Intérêt Public du Grand Projet de Ville Marc Bonneville président de Habitat et Humanisme Saint-Etienne, géographe et ancine directeur de l Institut d Urbanisme de Lyon Fabienne Creci directrice adjointe des services de la Ville en charge de l aménagement Laurent Gagnaire directeur de Métropole Habitat (OPAC) Sylvain Liaume directeur de l aménagement du territoire à la Communauté d agglomération de Saint-Etienne Métropole Jean-François Deral directeur du service du renouvellement urbain à la Ville Olivier Frérot directeur départemental de l Equipement de la Loire Fanny Laperrière Société d économie mixte du département de la Loire Stéphane Muzika directeur de l EPORA (Etablissement Public foncier Ouest Rhône Alpes) Gilles Pinson maître de conférence en science politique à l Université Jean Monnet François Welhoff directeur de la mission de préfiguration de l EPASE (établissement public d aménagement de Saint-Etienne) 156

157 SOMMAIRE «RENOUVELER LE MODELE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE LOCAL AU NOM DE L URBAIN?»... 1 RECHERCHE COMPARATIVE SUR TROIS VILLES EN RECONVERSION DE L EUROPE DE L OUEST : GENES, SAINT-ETIENNE ET SHEFFIELD... 1 INTRODUCTION ERE PARTIE : PRESENTATION DE LA PROBLEMATIQUE DE RECHERCHE ET DE LA METHODE RETENUE UNE DIVERSITE DES DISPOSITIFS D ACTION EN MATIERE DE RENOUVELLEMENT URBAIN MAIS UNE AMBITION COMMUNE DE CHANGEMENT DANS LA CONDUITE DE L ACTION PUBLIQUE URBAINE DE LA RENOVATION BULLDOZER VERS DES METHODES PLUS «DOUCES» : LE TERREAU DU RENOUVELLEMENT URBAIN LES REPONSES OPERATIONNELLES En France, adopton d une série de dispositifs contractuels et des aides publiques conséquentes Au Royaume-Uni, mise en place de dispositifs pilotés par le gouvernement central Une convergence d intérêts entre l Etat et les municipalités italiennes, facteur favorable à la régénération urbaine LA CULTURE DU «PROJET» L AVENEMENT DES PRINCIPES DE GOUVERNANCE ET DE PARTENARIAT PUBLIC PRIVE DANS LE DOMAINE DE L'AMENAGEMENT Mutations des grands principes de l action publique : de la crise de «l Etat-Providence» à la gouvernance Le «projet urbain» comme nouveau modèle de composition urbaine DES VILLES FORTES ECONOMIQUEMENT MAIS PLUS SEULEMENT DU FAIT DE L ACCUEIL DES ENTREPRISES : LA REDECOUVERTE DU FACTEUR HUMAIN LA REVANCHE DES VILLES DANS LES NOUVELLES GEOGRAPHIES DU CAPITALISME DES POLITIQUES ECONOMIQUES URBAINES QUI SE METTENT EN PLACE DES LES ANNEES SOIXANTE DIX DANS UN CONTEXTE DE CRISE DU MODELE FORDISTE UNE PERFORMANCE ECONOMIQUE DE PLUS EN PLUS FONDEE SUR LES RESSOURCES HUMAINES DU TERRITOIRE STRUCTURER DES COALITIONS, STABILISER UNE CAPACITE D ACTION COLLECTIVE SONT LES NOUVEAUX RESSORTS DU GOUVERNEMENT URBAIN une capacité d action politique : un enjeu central dans le gouvernement moderne des villes Une evolution des modes de legitimation politique UNE DEMARCHE DE RECHERCHE COMPARATIVE ET ASCENDANTE Le choix des terrains d études : pourquoi travailler sur les villes en reconversion economique? Pourquoi retenir Genes, Sheffield et Saint-Etienne? Une démarche de recherche ascendante et comparative NDE PARTIE : LES POLITIQUES DE REGENERATION URBAINE MISES EN ŒUVRE DANS LES VILLES COMPAREES POLITIQUE DE REGENERATION URBAINE A SAINT-ÉTIENNE ANNEES 1970-DEBUT 1990: LA RECHERCHE D UN INTERVENTIONNISME ECONOMIQUE DIRECT FACE A LA CRISE L industrie a faconne l economie stephanoise mais aussi ses rapports socio-politiques la crise des annes 70 ebranle toute l economie et la societe stephanoises intervenir directement dans le fonctionnement des entreprises en difficulte : la tentation du socialisme municipal action fonciere et immobiliere : les credos d intervention plebescites sous la municipalite dubanchet. 43 le tournant politique du debut des annes quatre vingt dix LA MISE A L AGENDA DU RENOUVELLEMENT URBAIN DANS LA STRATEGIE DE RECONVERSION SOUS LA MUNICIPALITE THIOLLIERE : PRODUCTION D EXPERTISES, MOBILISATION DE RESSOURCES POLITIQUES PROPRES AU MAIRE

158 La relance des études sur la planification Prise de conscience du problème du logement : inscription de l attractivité résidentielle à l agenda politique La formulation du projet de ville stéphanois LA MOBILISATION DE RESSOURCES INSTITUTIONNELLES POUR PROMOUVOIR L ACTION EN MATIERE DE RENOUVELLEMENT URBAIN L effet levier de la structuration d une institution de cooperation intercommunale la mise en place d organisations et de services dedies au renouvellement urbain UNE POLITIQUE DE RENOUVELLEMENT URBAIN OU DEUX POLITIQUES DE RENOUVELLEMENT URBAIN? La saisie de nouveaux outils de l'état pour les quartiers en difficultés (outils GPV) avec leur prolongement et leur élargissement avec le dispositif ANRU des sites «valorisables» vis a vis d investisseurs prives UNE AMBITION D ARTICULER RENOUVELLEMENT URBAIN ET DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE MAIS QUI N EST PAS ENCORE UNE REALITE La recherche d une articulation renforcée avec d autres politiques sectorielles : les déplacements et le développement économique L émergence d une nouvelle stratégie autour du Design En conclusion POLITIQUE DE REGENERATION URBAINE A SHEFFIELD UN GOUVERNEMENT MUNICIPAL CONTROLE PAR LES SYNDICATS ET LES TRAVAILLISTES DANS LA PERIODE DE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL Contrôle de la municipalité / contrôle des entreprises et de l appareil productif local Pas de tradition de partenariat public-privé, une politique municipale centrée sur la réponse aux demandes des habitants L INTERVENTIONNISME MUNICIPAL DANS L ECONOMIE LOCALE COMME PREMIERE REPONSE A LA CRISE UNE OUVERTURE TIMIDE VERS UNE COOPERATION AVEC LES ACTEURS PRIVES LOCAUX, UNE RATIONALISATION DES POLITIQUES DE SERVICES COLLECTIFS SAISIR LES OPPORTUNITES OFFERTES PAR LE NIVEAU CENTRAL : L UDC SHEFFIELD DEVELOPMENT CORPORATION UN RENFORCEMENT DU PARTENARIAT AVEC LES ACTEURS PRIVES : A VISEE STRATEGIQUE, A VISEE OPERATIONNELLE L élaboration d une stratégie de reconversion économique Une regeneration urbaine qui devient une strategie de ville aussi d un point de vue operationnel EN CONCLUSION Une évolution de la stratégie de reconversion économique Une lente structuration de la coopération entre acteurs publics et privés pour la régénération de Sheffield POLITIQUE DE REGENERATION URBAINE A GENES UN DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL DAVANTAGE LIE AU NIVEAU NATIONAL QU AU NIVEAU LOCAL UN INTERVENTIONNISME MUNICIPAL PRO-INDUSTRIE COMME PREMIERE REPONSE A LA CRISE DES ANNEES UNE MISE A L AGENDA DE LA REGENERATION URBAINE QUI INTERVIENT A PARTIR DU MILIEU DES ANNEES Une nouvelle idée de la ville et du projet économique...95 Une régénération urbaine pragmatique : se servir des grands évènements Une convergence d intérêts entre l Etat et la municipalité Gênoise qui a été un facteur favorable à la régénération urbaine DANS L ATTENTE D UN SECOND SOUFFLE Un mode d action à bout de souffle? Le renouvellement de l équipe municipale en UNE COOPERATION AVEC LES ACTEURS ECONOMIQUES ET SOCIAUX QUI N EST PAS ENCORE FORTEMENT STRUCTUREE La mise en place d agences dédiées pour la mise en œuvre des grands projets et la délivrance de certains services collectifs : l agentialisation une implication limitee des acteurs économiques et sociaux locaux dans la regeneration urbaine de genes EME PARTIE : ANALYSE TRANSVERSALE DES CAS

159 3.1 LA MOBILISATION DES ACTEURS DES SCENES DECISIONNELLES QUI S OUVRENT AUX ACTEURS PRIVES MAIS LES MODALITES DE CE PARTENARIAT SONT TRES DIFFERENTES D UN CAS A L AUTRE Une mobilisation des acteurs publics et privés à l échelle de l opération ou de la procedure A l échelle de l agglomération, peu de partage et de construction collective d une vision stratégique 116 Une mise à l agenda du partenariat pour sortir de la crise UN ÉTAT QUI RESTE TRES PRESENT UNE MOINDRE MOBILISATION DES ACTEURS SOCIAUX Une mobilisation des acteurs sociaux dans les projets des quartiers defavorises Les acteurs sociaux sont absents a genes et a saint-etienne des scenes ou se definissent les objectifs generaux de la politique de renouvellement urbain L INSCRIPTION DANS LES MECANISMES DE MARCHE IMMOBILIER ET FONCIER ET MISE A L AGENDA DES TROIS POLITIQUES DE REGENERATION URBAINE COMPAREES UNE RELATION AU MARCHE QUI PRODUIT UNE DISTINCTION TERRITORIALE DES MODES D ACTIONS ET DES SYSTEMES D ACTEURS EN MATIERE DE RENOUVELLEMENT URBAIN Mode d action et systeme d acteurs sur les quartiers deja inscrits dans les mecanismes de marche ou reinscriptibles a court terme Mode d action et systeme d acteurs sur les quartiers hors marche UNE PROGRAMMATION DES OPERATIONS EN FONCTION DES COMPOSANTES DU MARCHE LOCAL DES OBJECTIFS DE MIXITES NON AFFIRMES SOUCI DE MAINTIEN DE LA MIXITE SOCIALE DANS LES POLITIQUES DE REGENERATION URBAINE QUELLE PLACE POUR LA MIXITE FONCTIONNELLE DANS LE RENOUVELLEMENT URBAIN? LES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE N INTEGRENT PAS LES ACTIONS URBAINES Une pensée faible des stratégies de développement économique Renouvellement urbain et developpemet economique : un impossible dialogue? CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE Partie 1 Problématique et methode Partie 2 Etudes de cas Cas de Saint-Etienne Cas de Sheffield Cas de Gênes Partie 3 analyse transversale des cas LISTE DES ENTRETIENS MENES POUR LA RECHERCHE cas de Gênes (fevrier 2007) cas de sheffield (mars 2006) cas de saint-etienne( )