ÉLABORER UNE CONVENTION DE GESTION URBAINE DE PROXIMITÉ

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1 ÉLABORER UNE CONVENTION DE GESTION URBAINE DE PROXIMITÉ Éléments de méthode à destination des professionnels des sites en rénovation urbaine Janvier 2010 Document rédigé par : Justine DEDISE Pauline KERTUDO Didier VANONI

2 AVANT-PROPOS : LA PAROLE AUX ACTEURS... L ANRU tient avant tout à remercier l ensemble des sites qui, en acceptant de partager leurs expériences de la gestion urbaine de proximité, ont permis l élaboration de ce vade-mecum, et plus particulièrement les professionnels des 4 sites (Angers, Saint-Ouen-l Aumône, Strasbourg, Toulouse) qui se sont portés volontaires pour réfléchir, avec le Cabinet FORS Recherche Sociale, aux enjeux de la contractualisation ainsi qu à la forme et au contenu que pourrait prendre une «bonne convention GUP». Puisque ce sont bien les acteurs de terrain qui «font» la GUP au quotidien, laissons leur la parole en guise d avant-propos, afin qu ils nous disent, de leur place, l intérêt qu ils perçoivent à la rédaction concertée d une convention non pas formelle, mais précise et opérationnelle : * *** «J apprécie la formalisation contractuelle : quand tout va bien, on oublie le contrat. Mais le fait qu il existe permet de recadrer les choses, si l une des parties ne respecte pas ses engagements. La rédaction d une convention permet de cerner au mieux et de poser les responsabilités de chaque partenaire. Par ailleurs, la formalisation d un document permet de mettre à plat de manière très précise la répartition du foncier. Sans elle, il peut y avoir des zones délaissées, à la fois par la Ville et par le bailleur, chacun se renvoyant la responsabilité. Enfin, l une des vertus essentielles de la contractualisation, c est aussi de fixer quelque chose, dans un contexte où rien n est figé dans le temps. Des acteurs peuvent partir ou arriver, et c est bien de pouvoir leur transmettre un document, dont ils vont pouvoir se servir comme cadre. C est une garantie pour l avenir». Directeur du projet rénovation urbaine, Saint-Ouenl Aumône. *** «La prochaine convention sera l occasion d anticiper les charges de gestion futures au regard des opérations et aménagements réalisés. A partir de l analyse des transferts de propriété, il faudra produire des chiffres pour chaque gestionnaire, qui permette une estimation de son plan de charge : quelle surface supplémentaire d espaces verts ou de voiries doit-il désormais entretenir? avec quels moyens? ce sera un élément de base du futur document» Chef de projet renouvellement urbain, Strasbourg. *** «Notre convention actuelle est une feuille de route pour les acteurs avec un programme d'actions annuel revisité chaque année par un avenant. Mais c'est un cadre suffisamment souple pour mettre en place une réflexion et une nouvelle manière d'intervenir. Notre prochaine convention devra valoriser tout ce que nous avons mis en place : des diagnostics en marchant faits par et pour les habitants, animés par nos élus et permettant de mettre en œuvre des réponses concrètes aux problèmes que les habitants ont désignés; des petits aménagements réalisés dans l'attente des projets de rénovation urbaine pour montrer aux habitants que les nouveaux quartiers sont en train de se construire, que nous produisons la ville de demain» Chargée de mission gestion urbaine sociale de proximité, mission GPV, Toulouse. *** * page 2

3 SOMMAIRE AVANT-PROPOS : LA PAROLE AUX ACTEURS... 2 INTRODUCTION : POURQUOI UN VADE MECUM... 4 QUELQUES RAPPELS PRÉALABLES Les principaux textes relatifs à la rédaction d une convention GUP Les cinq grandes étapes de la contractualisation... 8 POINT DE MÉTHODE : COMMENT INITIER LE PROCESSUS DE TRAVAIL?...9 POINT DE MÉTHODE : QUI RÉDIGE LA CONVENTION?...10 ÉTAPE 1 : ÉLABORATION D UN CADRAGE GÉNÉRAL I. Description du contexte et rappel du sens de la démarche au niveau local II. Élaboration d un diagnostic du fonctionnement, de la gestion et des usages... des périmètres concernés par la démarche POINT DE MÉTHODE : RENDRE COMPTE DE LA RÉALITE DU TERRITOIRE...17 POINT DE MÉTHODE : IDENTIFIER ET (RE)DISTRIBUER LES RESPONSABILITÉS...19 POINT DE MÉTHODE : OBSERVER ET ÉVALUER AFIN D ALIMENTER... LE DIAGNOSTIC EN CONTINU...20 ÉTAPE 2 : DÉFINITION DES AXES D INTERVENTION PRIORITAIRES POINT DE MÉTHODE : EXPLICITER SES CHOIX QUANT AUX ORIENTATIONS... RETENUES...24 ÉTAPE 3 : CONSTRUCTION DU PROGRAMME D ACTIONS POINT DE MÉTHODE : PASSER DU DIAGNOSTIC AU MONTAGE DU PLAN D ACTIONS...25 POINT DE MÉTHODE : PRÉVOIR UN BUDGET SPÉCIFIQUE AUX «ACTIONS GUP»...27 POINT DE MÉTHODE : PRENDRE EN COMPTE L ENJEU SPÉCIFIQUE DE LA GESTION... DES CHANTIERS...32 ÉTAPE 4 : CHOIX DES MODALITÉS DE PILOTAGE POINT DE MÉTHODE : NOMMER UN «CHEF DE PROJET» GUP...38 ÉTAPE 5 : CHOIX DES MODALITÉS DE SUIVI ET D ÉVALUATION POINT DE MÉTHODE : SIMPLIFIER LA DÉMARCHE ÉVALUATIVE...42 CONCLUSION : DE L UTILITÉ DE LA CONVENTION POUR L ÉVALUATION DES PRU ET LA PRÉPARATION DE L APRÈS PROJET DE RÉNOVATION URBAINE page 3

4 INTRODUCTION : POURQUOI UN VADE MECUM Depuis dix ans, l Etat envisage la gestion urbaine comme une priorité et l affiche comme un enjeu majeur de toute intervention sur les quartiers. Définies dans une note de cadrage de 1999 (Ministère de l équipement, Délégation interministérielle à la ville, Union sociale pour l Habitat), les démarches de gestion urbaine de proximité (GUP), qui visent à améliorer le fonctionnement des quartiers en politique de la ville, la qualité et la cohérence des services urbains et la tranquillité publique, s inscrivent dans les contrats de ville Les premières démarches engagées durant cette période se traduisent par des actions concrètes et visibles d amélioration de l entretien et de la tranquillité publique, et permettent par ailleurs aux gestionnaires, notamment la ville et les bailleurs sociaux, de mieux se connaître et de prendre conscience de tout l intérêt d une gestion coordonnée des quartiers. L évaluation menée par la DGHUC, la DIV et l USH en souligne néanmoins la nécessité d intégrer ces actions ponctuelles dans un projet stratégique de quartier, qui mobilise et implique davantage les échelons décisionnels des villes et des bailleurs sociaux, ainsi que les habitants et les associations. A partir de 2004, la montée en charge des projets de rénovation urbaine donne à la GUP une nouvelle dimension. Les chantiers étant source d inquiétudes et de nuisances (saletés, déchets, perturbations des cheminements, etc.), il s avère d autant plus essentiel de renforcer l attention portée au cadre de vie offert aux habitants, pour maintenir leur confiance et renforcer leur adhésion au projet global. L ANRU, qui met en œuvre un programme ambitieux de restructuration des 530 quartiers les plus en difficultés 2, perçoit ainsi la gestion urbaine de proximité comme une composante déterminante du projet de rénovation urbaine, un élément indispensable à la pérennisation des investissements réalisés et au changement durable d image des territoires concernés. Dans cette perspective, elle rend obligatoire la signature d une convention spécifique de gestion urbaine de proximité dans les six mois suivant la signature de la convention de rénovation urbaine. L étude récemment réalisée (mars 2009) sur la mise en œuvre des conventions GUP dans les sites en rénovation urbaine a permis de montrer l absence d uniformité de ces conventions, tant dans leur forme que dans leur contenu, ainsi que l important décalage existant entre les intentions figurant dans ces documents et les pratiques concrètes, sur le terrain. Est en fait apparu que la convention de gestion urbaine de proximité n était, la plupart du temps, ni rédigée ni comprise comme un document de référence, ou une «feuille de route» pour les acteurs assurant la mise en œuvre opérationnelle de la démarche. 1 «Gestion urbaine de proximité. Bilan et perspectives», DIV, DGHUC, USH, Caisse des dépôts, Association des maires des villes de banlieue, Etude réalisée par Habitat et territoires conseil, avril A l horizon 2013, 530 quartiers répartis dans la France entière seront rénovés, améliorant le cadre de vie de près de 4 millions d habitants. page 4

5 Même si la rédaction d un document «a minima» n a pas empêché la mise en place de pratiques efficaces voire innovantes, le manque de cadre en amont s est souvent révélé un frein à l efficacité de la démarche, de l aveu des professionnels euxmêmes. L absence de formulation écrite d objectifs partagés rend en effet impossible toute évaluation, et donc a fortiori, toute amélioration des actions menées. Dans ce contexte, l ANRU souhaite aujourd hui réaffirmer la place et le sens de la convention GUP, afin que celle-ci ne soit plus perçue dans son caractère formel, mais bien appréhendée comme un outil de formalisation des engagements, une trame programmatique à partir de laquelle les acteurs de terrain peuvent mettre en œuvre leur démarche. Afin d accompagner les professionnels de la GUP dans ce changement de regard sur l étape de la contractualisation, l ANRU propose un vademecum qui recense les «passages obligés» et indique l organisation générale de la convention GUP. Ce vade-mecum décline le projet d une démarche bien construite. Il ne propose pas un modèle de convention idéale, un document «clé en main» que chacun pourrait reprendre à son compte ou «plaquer» sur son territoire. Il indique, de manière très pragmatique, sous forme de «check list», la marche à suivre ou la méthode à adopter pour élaborer une convention qui initie un travail partenarial et qui constitue le socle d un dispositif concerté, coordonné et cohérent dans le temps et l espace. S il fournit quelques pistes, il est néanmoins suffisamment souple pour que les acteurs de chaque site restent maîtres des contenus et des modes d organisation qu ils entendent donner localement à la démarche. Les recommandations qui figurent dans le présent vade-mecum ont été construites à partir : de l examen attentif des 102 conventions de GUP transmises à l ANRU puis des investigations approfondies réalisées sur 10 sites représentatifs : Angers, Aulnay-sous-Bois, Chambéry, Flers, Lorient, Orléans, Saint-Dizier, Strasbourg, Trappes, Toulouse. Ce travail (qui a débouché sur la publication d un premier rapport d étude) a permis d analyser la manière dont les territoires ont contractualisé, se sont impliqués dans la démarche GUP, et l ont concrètement déclinée (en s appuyant sur les conventions initialement élaborées) ; des réflexions menées par 4 sites volontaires : Angers, Saint-Ouenl Aumône, Strasbourg, Toulouse. Ces derniers ont accepté, au cours de groupes de travail animés par le cabinet FORS-Recherche Sociale, de mettre en regard de manière critique leur document contractuel (souvent ancien, voire caduque) avec le fonctionnement présent de leur démarche GUP, afin de faire émerger les difficultés qui ont été évitées par une contractualisation en amont et les dysfonctionnements qui auraient pu l être avec une convention davantage «encadrante» et précise. page 5

6 QUELQUES RAPPELS PREALABLES 1 Les principaux textes relatifs à la rédaction d une convention GUP Le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 préconise l identification claire d un volet «gestion urbaine de proximité» dans les conventions cadre et territoriales dont devront se doter les sites concernés par les futurs contrats de ville. Mais la note de cadrage de juin est le premier écrit qui tente réellement de donner un contenu à la gestion urbaine de proximité. Au-delà d une tentative de définition du concept («la GUP est ensemble des actes qui contribuent au bon fonctionnement d un quartier»), cette note précise les principaux objectifs de la démarche 4. Elle détermine par ailleurs une méthode possible de développement des projets. Elle préconise notamment la réalisation d un diagnostic partagé inscrivant les acteurs concernés dans une démarche partenariale et dynamique, la mise en place d un suivi de la gestion dans la durée, ainsi que le développement d un partenariat financier. Par ailleurs, elle recommande la signature d une convention formalisant les engagements de chacun. => ZOOM SUR La définition de la gestion urbaine de proximité selon l ANRU Cadre et objectif généraux La gestion urbaine de proximité vise à améliorer le fonctionnement des quartiers par une gestion concertée au plus près des besoins et des usages. Son objectif est de mieux coordonner les interventions des acteurs qui concourent ensemble à la qualité du cadre de vie offert aux habitants : collectivité locale, bailleurs, services de l Etat, associations Dans la démarche GUP, habitants, usagers et associations «doivent» être des acteurs à part entière. 3 Note de cadrage de 1999 DIV, DGUHC, USH. 4 «Améliorer la qualité de vie des habitants dans leurs quartiers ; contribuer à lutter contre la vacance et le fort taux de rotation dans ces quartiers ; mieux coordonner les interventions des bailleurs entre eux et avec les services des collectivités locales ; améliorer la formation, le positionnement et la valorisation des agents de proximité et de renforcer l organisation des structures pour soutenir leur action ; de pérenniser la valeur économique et l intérêt social des investissements réalisés sur le bâti et la valeur marchande des services existants ; de rehausser l image de ces quartiers ; de développer les pratiques liées à la protection de l environnement ; d assurer la qualité des investissements réalisés sur les espaces extérieurs et clarifier les modalités de gestion entre propriétaires immobiliers et collectivités locales». page 6

7 Si la définition de la gestion urbaine de proximité est large, l ANRU identifie quatre principaux champs d action : la gestion locative et qualité de service (relations bailleurs/locataires) ; la propreté des immeubles et des espaces urbains ; la tranquillité et sécurité (rôle des gardiens, présence de la police, médiation) ; les services aux habitants : maintenance des équipements, enlèvement des ordures ménagères, mise à disposition de locaux Enjeux Pour l ANRU, il existe 4 grands enjeux pour la GUP dans le cadre des projets de rénovation urbaine : la pérennisation des investissements ; le maintien de la qualité du cadre de vie pendant les chantiers ; l anticipation de la gestion et des usages dès la conception du projet et pour chacune des opérations (en particulier aménagements et résidentialisation); la prise en compte des habitants et des fonctionnements sociaux (concertation). La loi de finances pour 2001 instaure une exonération de 30% de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les logements sociaux situés en zone urbaine sensible (ZUS) lorsque les organismes HLM concernés ont signé une convention relative à la gestion et à l entretien du parc visant une amélioration de la qualité de service pour les locataires. Par la suite, la loi d orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 prévoit la mise en œuvre de conventions GUP dans les ZUS de plus de 500 logements, ainsi que les quartiers faisant l objet de projets de rénovation urbaine, ces conventions permettant d accorder des exonérations de TFPB. Par la suite, le règlement général de l ANRU met l accent sur la nécessité d accompagner le projet urbain par l amélioration rapide de la GUP «L accompagnement du projet urbain par une amélioration sensible et immédiate de la gestion urbaine de proximité doit être prévu. Le traitement rapide et visible des aspects matériels les plus insatisfaisants de la vie quotidienne des habitants les incite à s impliquer de façon positive dans le projet global à un horizon plus lointain. Le projet contient la convention partenariale d amélioration de la gestion urbaine de proximité, concertée avec les habitants, si elle existe, ou à défaut les engagements immédiats des divers partenaires (bailleurs, collectivités locales, propriétaires privés) sur la base d un diagnostic spécifique ; ces mesures devant intervenir dès la première phase du projet» 5. Et impose la signature d une convention GUP dans les six mois suivant la convention ANRU. 5 RGA, Critères d appréciation des projets. page 7

8 En septembre 2006, l ANRU met à disposition des professionnels des sites en rénovation urbaine une série de «Fiches repères» (7 au total 6 ), qui balisent la démarche de GUP, la cadrent en l abordant tour à tour sous divers angles : implication des habitants, usages et gestion ultérieure, gestion de l immeuble dans l attente de démolition, préservation du cadre de vie en phase de chantier, apport des métiers de la médiation et de la tranquillité publique, collecte sélective et gestion des encombrants, pérennisation des investissements. Ces fiches, qui s appuient sur des expériences partenariales, constituent autant d outils pouvant guider et accompagner les partenaires de la gestion urbaine de proximité dans sa mise en œuvre au quotidien. Si l ensemble des ingrédients nécessaires à une «bonne» convention GUP (c est-à-dire à une convention opérationnelle, au service du terrain) se retrouve en filigrane dans ces fiches, il reste que l objet de ces dernières n est pas le document de contractualisation de la démarche mais bien la démarche en elle-même. Aussi, aucune méthodologie n était proposée pour accompagner les professionnels dans la rédaction d une convention GUP. Pour ne pas laisser un vide méthodologique s installer qui renforcerait encore la tentation de rédiger un document «à minima» ou qui copie d autres conventions existantes, l ANRU propose aujourd hui un «vade-mecum» apportant des précisions sur la forme et le contenu que doit prendre ce document de contractualisation. Elle fournit, dans les pages qui suivent, un cadre de travail, un support méthodologique aux sites qui souhaiteraient contractualiser ou réactualiser leur convention. 2 Les cinq grandes étapes de la contractualisation Dans l idéal, une convention de gestion urbaine de proximité doit comporter cinq grands volets 7, qui constituent autant de points incontournables sur lesquels les acteurs concernés par la GUP sur un territoire doivent s accorder pour élaborer un projet cohérent et ambitieux. En principe, une convention GUP se présente en 5 parties : 1 Cadre général ; 2. Axes d intervention prioritaires retenus localement ; 3. Programme d actions précisant les actions à décliner, ainsi que leurs coûts, leurs modalités précises de gestion, et les opérateurs concernés ; 4. Modalités de pilotage de la démarche GUP ; 5. Outils de suivi et évaluation prévus 6 Dont une fiche général de cadrage sur les enjeux et financements de la GUP dans les quartiers en en rénovation urbaine. 7 En plus du préambule qui définit l intention générale et la durée de la convention. page 8

9 Chacun des 5 points figurant dans la convention GUP doit faire l objet d une réflexion collective menée à l occasion d un temps de travail spécifique (qui peut prendre la forme de tables rondes, par exemple). Le fonctionnement en tables rondes paraît tout à fait adapté : il permet de confronter les points de vue des acteurs locaux et de déboucher sur une analyse croisée, laissant une place à la vision et aux attentes de chacun. A noter que plusieurs points peuvent être abordés à l occasion d une même table ronde. POINT DE METHODE : COMMENT INITIER LE PROCESSUS DE TRAVAIL? La rédaction de la convention ne peut en aucun cas être faite «en chambre». Le document contractualisant la démarche GUP doit nécessairement être élaboré de manière partenariale, à l issue d un processus de concertation et de négociation. La présence d une instance de pilotage pour initier ce processus de travail est donc indispensable. La GUP étant une composante fondamentale de la rénovation urbaine, il paraît judicieux d envisager que le comité de pilotage du PRU remplisse ce rôle. Concrètement, il s agirait pour lui de mettre en place les groupes de travail puis de superviser leur déroulement. Chaque grande partie de la convention reprend et synthétise les éléments sur lesquels les partenaires se sont entendus à l occasion de leurs échanges, et fait l objet d une validation concertée, sous l égide du comité de pilotage (cf. encart ci-dessus). Les tables rondes peuvent faire intervenir l ensemble des acteurs impliqués à un titre ou un autre dans la démarche de gestion urbaine de proximité : Etat, ville, bailleurs, EPCI, personnel de proximité, professionnels de quartier, habitants Leur constitution n est cependant pas fixe et figée ; elle peut être à géométrie variable en fonction des problématiques locales, des sujets abordés et du degré de technicité des débats. Par ailleurs, elle est aussi fonction du périmètre concerné par la convention (certains sites choisissent de faire une convention pour l ensemble des zones concernées tandis que d autres élaborent un document spécifique pour chaque périmètre). Dans tous les cas, les groupes de travail constitués doivent, «a minima», regrouper les professionnels signataires du document final ou leurs représentants. page 9

10 POINT DE METHODE : QUI REDIGE LA CONVENTION? La convention ne pouvant réellement être écrite «à plusieurs mains», il convient d être pragmatique en désignant assez tôt la personne qui sera chargée de sa rédaction. Cette dernière devra être présente à l ensemble des groupes de travail organisés, afin que le document produit soit strictement fidèle aux décisions qui y ont été actées. Le cas échéant, elle devra se tenir au courant de la teneur des débats via un «rapporteur» désigné en amont. Le document rédigé sera présenté à l ensemble des partenaires concernés, qui pourront émettre des avis et suggérer des corrections. Sa version finale devra faire l objet d une validation collective. A noter que la rédaction du document est le plus souvent assurée par la ville, dans la mesure où celle-ci : porte le PRU et assure son co-pilotage, en lien avec la DDEA ; est perçue à la fois comme le partenaire de l'ensemble des bailleurs, des autres services gestionnaires (agglomération, syndicat intercommunal...) mais aussi comme pourvoyeur du service public en matière d'entretien, propreté, fleurissement, éclairage, etc. sur le territoire communal. page 10

11 ETAPE 1 : ELABORATION D UN CADRAGE GENERAL Le cadrage général met à plat de façon détaillée et concrète le fonctionnement global du périmètre ou des périmètres concernés par la démarche GUP («de la porte palière à l abribus»). Il identifie les atouts et les dysfonctionnements de ces quartiers ou zones, précise les modes d intervention (notamment de la commune et des bailleurs) qui y sont à l œuvre. Enfin, il met le cadre de vie actuel du quartier en perspective avec ses évolutions prévisibles, en lien avec les avancées du projet de rénovation urbaine. I. Description du contexte et rappel du sens de la démarche au niveau local Il peut être utile de faire figurer en préambule de ce cadrage un certain nombre d éléments ou de points, à savoir : un bref «historique» de la démarche GUP (antériorité, motivations à l origine de l inscription dans le dispositif), ainsi qu un rappel de l intérêt perçu d une contractualisation ; une définition de la GUP telle qu elle est envisagée et comprise par l ensemble des partenaires concernés ; un rappel du contenu du PRU, de son calendrier prévisionnel de réalisation, et de l état d avancée des travaux ; des indications concernant les liens existants entre la démarche de GUP et les autres dispositifs locaux (CUCS notamment) ; des précisions relatives aux périmètres concernés par la convention (l ensemble de la ville, un quartier, plusieurs quartiers politique de la ville..) et à sa durée de «validité» ; et enfin une liste des acteurs concernés par la GUP : Etat, collectivités locales, bailleurs, département, CAF, acteurs de la vie du quartier en charge notamment des questions sociales, de santé, de scolarité ou de services urbains, représentants des habitants. etc. page 11

12 Extrait de la convention de Romans La Monnaie 2001 Conventionner sur un dispositif de gestion de proximité, c est reconnaître la nécessité de renforcer et d améliorer les actions déjà conduites par les collectivités locales, les organismes bailleurs et les autres partenaires. Le préambule doit déjà fournir quelques indications sur «la philosophie d intervention» locale en matière de gestion urbaine de proximité, c est-à-dire afficher un parti pris sur la manière dont les partenaires du territoire envisagent de faire de la GUP. Il doit être aussi l occasion de resituer la démarche de GUP dans la dynamique globale des interventions déjà menées sur la zone considérée, et notamment de la repositionner par rapport au projet de rénovation urbaine. page 12

13 Extraits de la Convention de Flers décembre La Gestion urbaine de Proximité (G.U.P.) est une démarche visant à améliorer la qualité de vie dans les quartiers et le service rendu aux habitants au quotidien et par voie de conséquence, à accroître l attractivité des quartiers. L attractivité d un quartier est fonction de son image, de la qualité du cadre de vie, des processus sociaux en place ainsi que des différents modes d organisation et de gestion de l espace urbain. La nouvelle configuration du quartier Saint Sauveur avec la création d espaces publics forts va induire une réorganisation de l espace avec des unités résidentielles plus facilement gérables avec une clarification du statut des sols. C est le principe de la résidentialisation qui cherche à créer une continuité et une lisibilité entre les différentes espaces d un quartier. En recréant un ensemble de règles, on peut modifier les comportements individuels et collectifs. L objectif est donc d articuler la Gestion Urbaine de Proximité à l Opération de Rénovation Urbaine et de coordonner les interventions des divers acteurs de terrain. II. Elaboration d un diagnostic du fonctionnement, de la gestion et des usages des périmètres concernés par la démarche Le cadrage en lui-même présente un diagnostic partagé, construit à partir du point de vue des différents acteurs concernés et éventuellement de données quantitatives et qualitatives issues d études ou d enquêtes précédemment réalisées. Il dresse un double état des lieux : un état des lieux du fonctionnement social et urbain, des potentialités et des dysfonctionnements des quartiers concernés par la démarche de GUP ; un état des lieux des tâches de gestion actuelles et des actions déjà engagées ou des efforts entrepris par chacun des partenaires pour améliorer la gestion quotidienne. 8 La convention est valable pour toute la durée du projet de rénovation urbaine sur le quartier Saint Sauveur soit jusqu en Pour les autres quartiers, elle est valable trois ans. page 13

14 a) Recensement des atouts et dysfonctionnements du ou des périmètres concerné(s) Ce diagnostic rappelle les principales caractéristiques du territoire (morphologie urbaine et inscription dans la ville, densité, peuplement, profil socio-économique de sa population) et fait le point sur la manière dont il est globalement perçu, à la fois par les professionnels et par les habitants qui y vivent. Il passe en revue les diverses difficultés existantes (en termes d entretien, maintenance, électricité, signalétique, gestion des ordures ménagères, tranquillité publique, équité d accès aux services etc.), qu il tente de quantifier, et identifie les lieux dont l usage pose problème aux habitants, agents de terrain ou décideurs. Il cherche également à anticiper les perturbations que le PRU va engendrer sur la vie quotidienne du quartier. Il essaye enfin de mettre en évidence l origine des dysfonctionnements, actuels ou prévisibles, qu il s agisse : d un manque de communication (échange d informations) et de coordination entre ville et bailleurs ; de l organisation urbaine, avec des difficultés liées à l urbanisme, au foncier : difficulté de gestion dans l urbanisme sur dalle, existence de vastes espaces publics sans limitations entre domaine public et propriété du bailleur, par exemple ; du manque d implication des habitants dans la gestion au quotidien de leur quartier et dans la régulation des relations sociales ; du contexte foncier initial : dans les quartiers de grands ensembles construits dans le cadre de procédures dérogatoires par rapport au droit commun, par exemple, les espaces extérieurs ont souvent été délaissés du défaut d image du quartier qui produit des effets en spirale : dégradations vacance insécurité impayés problèmes de relations sociales conflits dégradations ; d une insuffisante prise en compte des usages et attentes des habitants ; d une absence d adaptation des modes d intervention des gestionnaires durant les phases d attente puis de chantier ; etc. Cette première phase de diagnostic est aussi l occasion de mettre en avant les richesses et potentialités du quartier, de repérer les dynamiques positives, les points d appuis possibles (dont le PRU fait partie intégrante) pour une meilleure gestion de proximité. page 14

15 => ZOOM SUR Le diagnostic en marchant Le diagnostic en marchant est avant tout une méthode de travail développée pour relever, de visu, les dysfonctionnements de gestion sur le terrain (décalage des rythmes d intervention entre agents des bailleurs et agents municipaux par exemple), mais aussi pour animer une dynamique partenariale, l'objectif second du diagnostic en marchant étant de "partager" les constats et d'élaborer des propositions d'amélioration communes. Le diagnostic en marchant permet, le plus souvent, d'élaborer les principaux axes de travail pour la démarche GUP. Il se décline ensuite pour suivre les évolutions, la mise en place des actions, éventuellement avec un cercle de partenaires plus restreint : on l'appelle tour de quartier, déambulation, visite... Certaines collectivités ont complètement intégré ce diagnostic en marchant dans leur manière de travailler, dans la mesure où il permet de croiser des points de vue entre les techniciens eux-mêmes, entre techniciens et habitants... Les bonnes questions à se poser pour réaliser sont diagnostic en marchant : quel type d acteurs inviter (ville : services politique de la ville, rénovation urbaine, services techniques ; bailleurs ; intercommunalité ; conseil général ; responsables d équipements de proximité ; police ; pompiers ; habitants...)? quel niveau hiérarchique associer (élus, cadres intermédiaires de terrain)? doit-on faire participer les habitants? lesquels? qui anime le diagnostic, les échanges entre les acteurs? qui en rapporte les principales observations? à l aide de quels outils? feuille de suivi par thématique ou par territoire, plans du quartier, etc. quels axes prendre en compte dans le relevé des dysfonctionnements : domanialités, responsabilité de gestion, usages futurs, collecte des déchets, etc.? page 15

16 A noter que l état des lieux réalisé peut-être construit de manière territorialisée. Extrait de la convention de Dreux ou par thématique : Extrait de la convention de Romans La Monnaie 2001 page 16

17 POINT DE METHODE : RENDRE COMPTE DE LA REALITE DU TERRITOIRE L état des lieux peut reprendre pour partie les éléments saillants dégagés dans d autres diagnostics, notamment ceux réalisés à l occasion de la rédaction du contrat urbain de cohésion sociale (CUCS), de la Convention de rénovation urbaine, ou encore du contrat local de sécurité (CLS). Par ailleurs, la rencontre avec les habitants (mise en place de dispositifs de concertation ou de consultation) ou le recours à leur participation (sous forme d enquêtes de satisfaction ou de cahier de doléances par exemple) ainsi que la rencontre des personnes relais (professionnels d associations, chefs de projet, travailleurs sociaux, personnel de proximité des bailleurs) peuvent constituer un moyen judicieux de se rendre compte très concrètement de la réalité d un territoire. Enfin, le diagnostic en marchant est un outil particulièrement fécond pour produire un aperçu de l état général d un quartier, de ses ressources, mais aussi des points de blocage existants au niveau de sa gestion. Fondé sur une visite de terrain avec l ensemble des partenaires concernés par la question (services de la ville, bailleurs, élus ), grille de lecture à l appui, il est aussi l occasion de réfléchir à des pistes de résolution des problèmes. Le diagnostic en marchant peut associer les habitants aux décideurs et acteurs opérationnels de la GUP. b) Photographie et mise en perspective des modes et logiques d intervention des différents gestionnaires Il s agit de partir de l existant, et de recenser de manière très systématique (par exemple dans un tableau synthétique, pour gagner en lisibilité), les efforts entrepris par chacun pour améliorer la gestion quotidienne ainsi que les interventions existantes qui concourent ou participent déjà de la GUP, en précisant à chaque fois : les acteurs qui en sont porteurs ; les zones concernées ; les standards de prestations et les procédures de traitement à l œuvre ; les outils d identification, de suivi et de contrôle mis en place ; les calendriers de travail établis ; les moyens engagés. Cela permet notamment de faire le point sur les pratiques, les responsabilités mais aussi les contraintes de chacun (notamment des gestionnaires de la ville et des bailleurs), et de faire ressortir les éventuels problèmes liés aux statuts, aux usages et à la gestion des espaces. page 17

18 Cette étape est susceptible de donner lieu à des débats sur les modes d organisation internes aux institutions. Ceux-ci ne doivent pas être perçus comme des remises en cause ; ils constituent un passage obligé pour dépasser certaines lourdeurs de fonctionnement, toujours dans la perspective d une GUP réactive, adaptée aux enjeux territoriaux. La mise en correspondance des différents modes d intervention et d organisation est la base indispensable à partir de laquelle va pouvoir être élaboré un projet de gestion de site cohérent et efficace. page 18

19 Pour les sites engagés de longue date dans la démarche GUP, cette deuxième phase de cadrage peut prendre la forme d une évaluation du programme d actions inscrit dans le précédent document de contractualisation, à condition que des critères d évaluation aient été au préalable définis. POINT DE METHODE : IDENTIFIER ET (RE)DISTRIBUER LES RESPONSABILITES Quatre éléments de méthode doivent prévaloir à l élaboration de la deuxième partie de ce cadrage : partir sans a priori relatifs au mode d organisation de chaque partenaire et aux démarches entreprises en interne ; savoir reconnaître ses propres limites ou marges d amélioration ; identifier les «bonnes pratiques» de chacun, valoriser ce qui fonctionne bien ; établir un constat de tous les éléments pouvant entrer dans le champ de la gestion urbaine de proximité en termes de compétences mais également de procédures. Pour optimiser ce travail, il pourra être utile de faire appel à un intervenant extérieur aux divers organisations et métiers (bureau d études ou cabinet de consultants, par exemple), qui puisse porter un regard «neutre» sur les méthodes de travail à l œuvre, et éventuellement assurer une fonction de «médiateur» en cas de désaccords ou de tensions entre les différents acteurs en présence. c) En conclusion : formulation des enjeux pour la GUP au niveau local Quelle que soit la forme donné à ce cadrage en fonction de ce que chaque site juge pertinent de mettre en avant au regard des ses propres réalités, sa réalisation est fondamentale pour : créer une culture commune des acteurs opérant dans les quartiers ou renforcer celle existante ; construire la base d une coopération ou redynamiser des habitudes de travail à l œuvre depuis plusieurs années ; anticiper l impact des opérations de rénovation urbaine sur l organisation de chaque gestionnaire. Dans ce contexte, le cadrage gagnera à s achever par une brève conclusion qui énoncera les intentions générales pour la démarche locale, actant ainsi d un accord sur les difficultés existantes, et d une vision commune des principaux enjeux de la démarche, et des objectifs vers lesquels il convient de tendre. page 19

20 Extrait de la convention de Bagneux Tertres / Cuverons POINT DE METHODE : OBSERVER ET EVALUER AFIN D ALIMENTER LE DIAGNOSTIC EN CONTINU Il semble important d alimenter ce diagnostic en continu, y compris une fois la convention rédigée et signée, afin qu il conserve sa validité. L intégration des éléments concernant l évolution du quartier, de sa gestion, ou encore l avancée du projet urbain permet une plus grande réactivité et un ajustement des interventions au plus près de la réalité locale. Notons par ailleurs qu elle permet un gain de temps lorsque la convention GUP arrive à échéance et qu il convient de la réécrire. Pour pouvoir actualiser régulièrement le diagnostic, il est nécessaire de se doter d outils spécifiques de suivi (cf. Etape 5 sur les modalités de suivi et d évaluation), tels les observatoires de la vie quotidienne, les tableaux de bord, ou encore les relevés systématiques de dysfonctionnements.. page 20

21 ETAPE 2 : DEFINITION DES AXES D INTERVENTION PRIORITAIRES Une fois le travail de diagnostic réalisé, il est nécessaire de passer collectivement en revue les grandes thématiques que l on retrouve «classiquement» dans une convention GUP, à savoir : la propreté urbaine ; le cadre de vie ; la clarification des domanialités ; la sécurité et la tranquillité publique ; les équipements et services ; les démarches participatives et le développement du lien social ; la gestion des chantiers ; la conception des opérations. L objectif de cet exercice est de confronter l état des lieux préalablement dressé avec ces grandes orientations pour choisir celles qu il semble le plus judicieux de développer localement. En effet, compte tenu du caractère très vaste du champ d intervention de la GUP, il faut renoncer à vouloir être exhaustif pour rechercher une opérationnalité maximale. Il importe de déterminer, puis hiérarchiser des priorités de travail, en fonction de ce qui perturbe le plus les habitants ou le fonctionnement du ou des quartiers considérés. Aussi, il ne faut pas hésiter à laisser de côté (dans un premier temps, en tout cas) certaines thématiques pour lesquelles les problèmes sont faibles voire inexistants ou les marges de manœuvre objectivement limitées. Cette sélection des thématiques à traiter permet par ailleurs d éviter un sentiment de découragement devant l ampleur de la tâche. Les axes prioritaires choisis peuvent être déclinés en sous-axes, qui décrivent de manière détaillée les différents volets sur lesquels il est nécessaire d intervenir ou de renforcer les interventions et identifient déjà les leviers d intervention mobilisables. page 21

22 Extrait des annexes à la convention cadre de Toulouse quartiers GPV page 22

23 Extrait de la convention de Saint-Ouen-l Aumône Parc Le Nôtre 2007 A. Objectifs stratégiques Cette démarche a été structurée dès l année 2005 autour de trois axes majeurs : Remettre à niveau le quartier en termes de maintenance courante et de propreté L enjeu est de rétablir une qualité de gestion quotidienne, pérenne et de recréer une relation de confiance avec les habitants. La gestion courante doit donner des signes d amélioration et montrer la capacité d Emmaüs Habitat à pérenniser les investissements réalisés dans le cadre du projet urbain. La mise en œuvre d un plan de gestion adapté en cours d élaboration doit permettre aux habitants de se réapproprier les espaces communs et de supporter l attente des résultats d un projet urbain d envergure. Il s agit de : - Reprendre en main la gestion du site, en termes de maintenance courante, de propreté, d organisation de la relation locataire et de traitement de la réclamation, - Réorganiser et professionnaliser la gestion de proximité d Emmaüs Habitat - Travailler à une meilleure articulation avec les services de la commune de Saint-Ouen l Aumône. Ce premier objectif stratégique a été l occasion de premières actions réalisées entre 2005 et 2007 (cf. page 24) et donne lieu au premier chapitre du plan d action, visant à pérenniser les instances et les procédures de diagnostic et de coordination. Accompagner la durée du projet et des chantiers par un dispositif de gestion adaptable L enjeu est d offrir un habitat de qualité et des services adaptés aux habitants tout au long des années de chantiers de transformation du quartier. Il s agit de : - Gérer le temps des travaux pour limiter les nuisances et dysfonctionnements qui y sont liés, - Adapter les organisations des services au contexte de chantier - Développer la communication auprès des locataires Mettre en place les conditions d une gestion de qualité dans le futur quartier L enjeu est d intégrer au projet de rénovation urbaine une approche en termes de gestion et d usages. Il s agit de : - Intégrer dans le projet urbain les questions de gestion et d entretien et mettre en place un plan de gestion du futur quartier visant au maintien durable de la qualité de service à partir des nouvelles domanialités - Mettre en place les conditions d une organisation optimale de la gestion dans le futur quartier. page 23

24 POINT DE METHODE : EXPLICITER SES CHOIX QUANT AUX ORIENTATIONS RETENUES Dans la mesure du possible, la convention fait apparaître les axes d intervention prioritairement retenus en argumentant ce choix. Mais elle explique également pourquoi certaines orientations n ont pas été collectivement considérées comme prioritaires. Il semble important d acter par écrit les raisons de l absence d engagement local sur l une ou l autre des thématiques, qu il s agisse : d une absence de problèmes liés à la thématique en question ; de l existence d une prise en charge déjà resserrée de cette problématique ; d une impossibilité des partenaires à trouver un accord sur les solutions à mettre en œuvre Cet effort est particulièrement indispensable dans la perspective d une démarche GUP évolutive, au plus près des réalités locales. La conception du document de contractualisation comme un «aide mémoire», permettant à chacun de resituer les choix collectivement opérés à un moment T, ne peut que servir l amélioration de la démarche sur le long terme. page 24

25 ETAPE 3 : CONSTRUCTION DU PROGRAMME D ACTIONS Une fois les principaux dysfonctionnements identifiés, il s agit de rechercher des solutions réalistes et raisonnables, c est-à-dire qui prennent en compte les compétences et les moyens de chacun. L élaboration d un plan d actions et la construction du montage financier constituent une phase charnière dans les démarches de GUP. C est le moment de la confrontation des intentions initiales avec, d une part, les possibilités concrètes de financement, et d autre part, la réalité des engagements et volontés politiques et partenariales. En aucun cas, le plan d actions ne doit s apparenter à un «inventaire à la Prévert». Il doit être construit en lien étroit avec les orientations prises dans les premières étapes de la contractualisation (élaboration du diagnostic et choix des axes de travail prioritaires), et constituer la traduction opérationnelle des enjeux prioritaires collectivement identifiés. Par ailleurs, il ne doit pas se présenter comme l agrégation des actions que chacun entend individuellement mener, indépendamment des autres acteurs de la GUP, mais plutôt comme un programme collectif d améliorations, découlant d une même vision du devenir du territoire concerné et d une stratégie concertée de reconquête de ce dernier. POINT DE METHODE : PASSER DU DIAGNOSTIC AU MONTAGE DU PLAN D ACTIONS Généralement, des pistes d actions émergent dès l étape de cadrage (étape 1). En effet, la mise en avant des problèmes ou dysfonctionnements à l occasion du diagnostic donne souvent lieu à une amorce de réflexion sur les solutions envisageables. Cependant, celles-ci ne sont ni formalisées, ni imaginées sous un angle opérationnel, dans leur mise en œuvre concrète. Il est donc nécessaire que les partenaires se réunissent pour approfondir les pistes d intervention évoquées, et construire ainsi un véritable programme d actions. Chaque proposition d action doit être soumise au débat collectif et évaluée concrètement dans sa faisabilité et sa viabilité (compte tenu notamment des ressources mobilisables). Les équipes peuvent gagner à se faire accompagner par un bureau d études pour la construction de leur programme d actions. Ce dernier leur fournira un soutien utile dans la mise en cohérence des enjeux dégagés, des objectifs poursuivis et des moyens disponibles. Il les aidera à préciser les engagements nécessaires à la concrétisation de leurs intentions générales, à les quantifier, et faire ainsi reposer la démarche sur les institutions, au-delà des personnes. page 25

26 Afin de«coller» au mieux aux priorités préalablement dégagées, et d être le plus clair et plus opérationnel possible, le plan d actions gagnera à être présenté sous la forme d un tableau synthétique placé en annexe de la convention, qui précise, pour chaque action envisagée : la «thématique générale dans laquelle elle s inscrit (résidentialisation, tranquillité publique, participation des habitants ) et les problèmes identifiés auxquels elle répond (enjeux stratégiques et/ou opérationnels) ; le périmètre qu elle concerne ; le maître d œuvre choisi pour la mener à bien ; les autres partenaires impliqués : pour éviter que la réalisation de l action ne soit laissée au seul maître d ouvrage, il convient de consigner précisément par écrit les prestations que chacun entend concrètement fournir pour participer à sa mise en œuvre ; les résultats attendus, les objectifs qu elle doit atteindre ; le calendrier prévu pour sa réalisation : il convient de distinguer les actions à court terme de celles qui s inscrivent dans la durée, afin de construire un programme cohérent dans le temps ; son coût prévisionnel global et les moyens engagés par chacun : la mise en regard des actions imaginées avec les moyens existants ou mobilisables pour leur mise en œuvre est une condition essentielle d évaluation de leur faisabilité. Par ailleurs, il paraît important d anticiper précisément les coûts des services rendus aux usagers et de distinguer ce qui relève des prestations "normales" de chaque gestionnaire de ce qui engendre un surcoût pour ces derniers ; des indicateurs de suivi de l action : afin d appréhender l impact des actions de gestion urbaine de proximité mises en œuvre, il est nécessaire de mettre en place un système de suivi. Il s agit de déterminer à l avance, pour chaque action, des «éléments révélateurs», c est-à-dire des points précis dont l examen permettra de déterminer si l action menée a ou non atteint son objectif initial (par exemple : évolution de la satisfaction des habitants quant à l état et à la propreté des parties communes, réduction du nombre de dégradations, augmentation de la rapidité d intervention, diminution des encombrants sur les espaces extérieurs ). page 26

27 POINT DE METHODE : PREVOIR UN BUDGET SPECIFIQUE AUX «ACTIONS GUP» La plupart des conventions existantes font peu référence aux coûts de la gestion. Pourtant, la question du portage financier de la GUP est incontournable. La spécification d'un budget dédié aux actions de GUP (avec l affichage d un coût prévisionnel par action, articulé à des échéances précises), constitue un point clé des bonnes pratiques de contractualisation. Elle institue la démarche comme une politique publique à part entière et valide les engagements de chaque partenaire, en obligeant à dépasser le stade des intentions formelles. A noter que la fiche de cadrage (première des «Fiches repères de la rénovation urbaine» relatives à la GUP) réalisée par l ANRU en septembre 2006 recense les financements mobilisables pour améliorer la gestion urbaine. Pour rappel : la mutualisation des moyens, envisagée dans la note de cadrage de 1999, reste une voie à explorer. page 27

28 Extrait de la convention Lyon 8ème Les actions présentées dans la programmation peuvent être déjà existantes ou nouvelles. Concernant les actions déjà expérimentées dans le cadre du droit commun ou inscrites dans la précédente convention GUP, l étape de programmation peut être l occasion d un point sur leur état d avancement et d un bref bilan. En effet, la mise en exergue des effets qu elles ont produits et des obstacles auxquels leur mise en œuvre s est heurtée permettra de statuer sur les infléchissements à prévoir, les ajustements à opérer dans l avenir, pour atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la démarche GUP collectivement construite. page 28

29 Annexes à la convention cadre de Toulouse quartiers GPV Les actions présentées dans le plan peuvent prendre différentes formes. Généralement, une action GUP peut se traduire par : Une intervention directe et rapide sur les aspects matériels les plus insatisfaisants de la vie quotidienne des habitants : réalisation de petits travaux en fonction des besoins identifiés (ampoule cassée dans une cage d escalier, nids de poule, etc.), opérations supplémentaires de nettoiement des parties communes ou des espaces extérieurs, remise à jour des panneaux de signalisation, réparations suite aux actes de vandalisme sur les espaces verts et aires de jeux page 29

30 Extrait de la convention de Bagneux Tertres / Cuverons Un renforcement de la présence humaine et/ou des équipements de proximité dans les quartiers : mise en place de médiateurs ou de correspondants de nuit, d un local jeunes, d une salle pour les activités associatives L élaboration d outils visant à une meilleure connaissance des dysfonctionnements et/ou à une meilleure coordination des acteurs concernés : création d un observatoire de la vie quotidienne, lancement de diagnostics en marchant réguliers, mise en place de fiche de signalements et de tableaux de bord partenariaux, création d un répertoire des compétences ou d une cartographie du foncier et des responsabilités de gestion, organisation de moments de rencontres, d échanges et de débats rassemblant tous les acteurs concernés par la démarche GUP De nouveaux modes d information et/ou d implication des habitants : «flash infos» par voie de presse ou d affichage, mise en place de conseils consultatifs ou comités d habitants, organisation de réunions régulières d information et d échanges avec les locataires, nomination de «référents cages d escalier», co-production de chartes de propreté, de bon voisinage ou de règlements intérieurs page 30