Réaliser un schéma de mutualisation des services

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1 Réaliser un schéma de mutualisation des services 12 janvier 2015 CNFPT Basse- Normandie Contact : Floriane Boulay f.boulay@adcf.asso.fr

2 Le déroulement de l après-midi Qu est-ce que la «mutualisation des services»? Le schéma de mutualisation des services Cadre juridique et procédure Contenu et mode de réalisation Que font les collectivités en la matière? Un panorama des différentes pratiques de la mutualisation Pourquoi tant de débat autour de ce mode d organisation des services? Les motifs qui conduisent à mutualiser des moyens Une sécurisation bienvenue du cadre juridique Les enjeux financiers de la mutualisation Les impacts sur le fonctionnement des collectivités concernées

3 Qu est-ce que la mutualisation des services?

4 Tentative de définition Une volonté de mettre en commun un ou plusieurs services sans appliquer le droit de la commande publique en général dans des domaines où, au départ, les communes : - ne disposent pas de l ingénierie nécessaire (marchés publics, etc.) - souhaitent faire des économies d échelle rapidement (informatique) Il s agit donc d une fusion de services : - à l échelle intercommunale pour être ensuite mis à la disposition des communes (mutualisation descendante) - à l échelle d une commune (souvent la commune centre) pour être ensuite mis à la disposition de la communauté (mutualisation ascendante)

5 Le schéma de mutualisation des services

6 Définition juridique Article L du CGCT - Un rapport relatif aux mutualisations au sein du bloc communal => comprenant un schéma de mutualisation qui «prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de la communauté et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement» -Un outil non contraignant (quid du coefficient de mutualisation?) - Un outil en lien avec chaque mandat À réaliser en début de mandat : avant décembre 2015 (position encore officieuse DGCL) Mise en œuvre durant le mandat

7 La procédure Election du président Réalisation du rapport par le président Octobre 2015 au plus tard Avis des conseils municipaux sur le rapport 3 mois max., à défaut avis favorable Décembre 2015 au plus tard Approbation du schéma par le conseil communautaire Transmission du schéma pour info aux conseils municipaux Lors du DOB ou du vote du budget, com du président sur l état d avancement du schéma chaque année

8 LE RAPPORT DE MUTUALISATION L état des lieux A quelle échelle? Satellites : CIAS, SPL, etc. Associations Secteur privé (lien avec une GPECT) Ne pas négliger les moyens matériels dont disposent ces agents informatique, lieu de travail, etc. Comment faire? implication de l encadrement intermédiaire, groupe de travail, lien avec le centre de gestion, etc.

9 LE RAPPORT DE MUTUALISATION L état des lieux 1. Bilan quantitatif des RH Pourquoi faire? pour connaître les moyens dont disposent chaque collectivité (trouver des idées de mutualisation) pour mettre en place un dispositif de GPEEC en parallèle pour anticiper des évolutions de périmètre (SDCI) Quels indicateurs? des indicateurs à adapter en fonction de chaque territoire et du projet de mutualisation : matricule, titulaire ou non, sexe, date de naissance, grade, temps de travail, service d affectation, intitulé de l activité (éventuellement de l activité secondaire), fonction d encadrement, autre fonction (correspondant RH, CNIL, etc.), diplôme questionnaire auprès des agents (lien avec l évaluation, formation, etc.) éléments composant la rémunération (directe et indirecte) des agents

10 LE RAPPORT DE MUTUALISATION L état des lieux 2. La mutualisation actuelle des services Différents types de mutualisation mis en œuvre jusqu à présent Bilan de cette mise en œuvre ( fluidité entre les services, augmentation de la qualité du service public, effets sur les agents, modalités retenues pour réorganiser la répartition des tâches, etc.) 3. La mutualisation actuelle des moyens matériels Etat des lieux des différents partages de matériels entre communes et entre communes et communauté, voire avec des syndicats et autres satellites Définition de principes pour que la communauté acquière du matériel pour ses communes, même en dehors de ses compétences (évite les demandes pléthoriques)

11 LE RAPPORT DE MUTUALISATION L état des lieux (suite) 4. Les liens entre la mutualisation des services et le projet de territoire 5. Les conséquences sur le rapprochement entre les finances municipales et intercommunales (DGF territoriale, harmonisation fiscalité locale, groupement de commande, DSC, etc.)

12 Le schéma de mutualisation Les pistes de mutualisation pour le mandat A géométrie variable à plusieurs égards : - les communes concernées - la temporalité retenue - les services concernés - le cadre juridique retenu - les motifs conduisant à la mutualisation (lien avec un transfert de compétence à moyen ou long terme) Les modalités de remboursement en fonction du type de mutualisation Définition de principes pour organiser la répartition des tâches des agents entre les projets municipaux et communautaires

13 La mutualisation des moyens en pratique

14 Recueil des pratiques avancées

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16 Enquête Méthodologie 221 réponses dont: 147 Communautés de communes (CC) 71 Communautés d agglomération (CA) 3 Communautés urbaines (CU) CA et CU regroupés dans la catégorie «Communautés à caractère urbain» (CAU)

17 1. LA MUTUALISATION DES SERVICES

18 Mutualisation des services fonctionnels Avec la ville centre Système d information (58%) Marchés publics (40%) Ressources humaines, affaires juridiques, communication (36%) Avec plusieurs communes membres Instruction autorisations d urbanisme (32%) Systèmes d information (13%) Marchés publics (11%) Entretien des espaces verts (8%)

19 Plateforme de services Une «compensation» pour les communes ne souhaitant pas créer de services communs 28% des CA qui mutualisent des services fonctionnels avec leur ville-centre ont créé une plateforme de services : informatique, assistance juridique, services techniques, instruction du droit du sol, ressources humaines, Un outil difficile à mettre en place sur le long terme sans une réflexion autour de son animation

20 La mise à disposition ascendante 30% Types de services municipaux mis à la disposition des communautés 25% 20% 15% 10% 5% 0% Communautés de communes Communautés à caractère urbain

21 La mise à disposition descendante 30% Types de services communautaires mis à la disposition des communes 25% 20% 15% 10% 5% 0% Communautés de communes Communautés à caractère urbain

22 La mutualisation entre communauté et CIAS Avez-vous mutualisé un ou plusieurs services fonctionnels avec votre CIAS? Oui 32% Non 68%

23 2. Les autres modes de mutualisation

24 La diversité des outils de mutualisation Groupements de commande Partage de matériels Prestations de services Mutualisation de services avec d autres collectivités Entente

25 Les autres modes de mutualisation entre communes et communauté Groupements de commande 83% des communautés ont eu déjà recours aux groupements de commande 75% avec leurs communes membres (achat de fournitures, voirie, assurances, ) 40% avec une autre communauté (réalisation d études, gestion des déchets, installation du réseau internet) Partage de matériel 40% des communautés ont déjà partagé du matériel avec au moins une de leurs communes (voirie, entretien d espaces verts, organisation de festivités, ) Prestations de services 42% des communautés réalisent des prestations de services pour le compte de leurs communes membres

26 La mutualisation avec d autres collectivités Les types de collectivités avec lesquelles les communautés mutualisent Communautés de communes Communautés à caractère urbain Ensemble 22% 19% 9% 10% 6% 6% 9% 6% 9% 7% 2% 3% Communauté Département Pays Autres

27 L entente 21% des communautés déclarent être membres d une entente 80% d entre elles avec une ou plusieurs autre(s) communauté(s) 16% d entre elles avec une ou plusieurs autre(s) commune(s) non membre(s) 14% d entre elles avec d autre(s) collectivité(s) pour des objets de coopération diverses Développement et aménagement (38%) Dialogue entre collectivités (18%) Tourisme (18%) Construction/gestion d équipements (14%) Service à la personne (12%) Insécurité juridique (propriété des biens, etc..) (16%) Bilan de l entente Facilitation du dialogue interterritorial (76%) Préfiguration d une évolution du périmètre communautaire (30%)

28 Quel bilan tirer de la mutualisation?

29 Avantages de la mutualisation Le plus grand avantage de la mutualisation semble être de permettre «une meilleure efficacité du service rendu à l usager» Puis, les «économies budgétaires et d échelle» ainsi que «le développement ou le renforcement de l offre de service» paraissent également être des apports non négligeables de la mutualisation pour les communautés

30 Inconvénients de la mutualisation Les principaux inconvénients de la mutualisation mis en avant sont: 1. les difficultés managériales 2. les rigidités juridiques 3. les présupposés politiques à sa mise en œuvre Les difficultés d évaluation (17% ont mis en place un outil d évaluation)

31 Pourquoi tant de débats autour de ce mode d organisation des services?

32 4 enjeux : Les enjeux politiques de la mutualisation Le cadre juridique Les conséquences financières L impact sur le fonctionnement du bloc communal

33 1. Les motifs conduisant à ce mode d organisation

34 Une liberté dans l organisation des moyens du bloc communal La complémentarité des compétences municipales et communautaires - aménagement (instruction des autorisations d urbanisme, etc.) - action sociale (62% des communautés investies en matière de petite enfance) - la possibilité de scinder des compétences via l intérêt communautaire (voirie, etc.) L impossibilité de définir des périmètres pertinents pour toutes les compétences - bassins versants - tourisme, etc. Une volonté de réaliser des économies d échelle

35 Une liberté dans l organisation des moyens du bloc communal Un mode d organisation historiquement pragmatique Un mode d organisation fonction des besoins de chaque territoire : une mutualisation protéiforme (partage de services, gpement de commande, entente, etc.) Pas de mutualisation possible sans une volonté partagée (négociation)

36 La généralisation de la mutualisation des moyens L encouragement à la réalisation d économies d échelle - L audit de la Cour des comptes de juillet 2012 «Il ne paraît pas encore possible d anticiper de gains significatifs de l effort de mutualisation des services à l échelle des intercommunalités». - Etat des lieux du Sénat sur la maîtrise des dépenses publiques locales, février 2012 «l ensemble des rapports montre au contraire que la hausse des dépenses de personnel est essentiellement le fait du bloc communal».

37 Part des agents communautaires au sein du bloc local (en %) POURQUOI MUTUALISER?

38 La généralisation de la mutualisation des moyens Le coefficient de mutualisation des services (loi «MAPTAM») Rémunération des agents affectés au sein de services fonctionnels employés par la communauté Rémunération des agents affectés au sein de services fonctionnels employés par le bloc local Rapport dans les 6 mois suivants la promulgation de la loi sur les conséquences de la prise en compte de ce rapport dans le calcul de la DGF des communes et communautés

39 La généralisation de la mutualisation des moyens Un modèle-type en pleine évolution La généralisation à l ensemble du territoire intercommunal Un portage politique facilité par un mouvement national Une négociation rendue plus difficile avec les agents dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint

40 Vers une généralisation pragmatique? Le schéma de mutualisation des services - Soit un outil contraignant et subi - Soit un outil : - au service du projet de territoire : adaptation des moyens aux besoins de moyen et long termes du bloc communal - et en lien avec le pacte financier et fiscal

41 2. La sécurisation du cadre juridique

42 1. Une sécurisation juridique tardive TENTATIVE D UNE DEFINITION JURIDIQUE Une prestation de services mais intégrée (ou «in house») qui échappe au droit de la commande publique Pas de relation de clients à fournisseurs Organisation administrative interne à deux collectivités «sœurs» Une mise à disposition de services et non individuelle Il ne s agit pas d une position statutaire donc pas d accord de l agent Elle concerne tous les agents (y compris les non titulaires) La mise à disposition du service peut d ailleurs entraîner le transfert de

43 1. Une sécurisation juridique tardive Selon la directive «marchés publics» du 26 février 2014 La convention conclue entre commune(s) et communauté échappera au droit de la commande publique si : - Contrôle analogue (des communes sur la communauté) : - Les organes décisionnels de la communauté sont composés de représentants de toutes les communes (un élu pouvant représenter plusieurs communes) - Les élus municipaux sont en mesure d exercer conjointement une influence décisive sur les objectifs stratégiques et les décisions importantes de la communauté - La communauté ne poursuit pas d objectifs contraires à ceux poursuivis par les communes - 80% des activités de la communauté sont exercées dans le cadre des tâches qui lui sont confiées par les communes

44 1. Une sécurisation juridique tardive Plusieurs cadres juridiques possibles - Pour la délivrance des autorisations d urbanisme (code de l urbanisme) - Pour la création d une police intercommunale (CGCT) Ce qui nous intéressera aujourd hui : - Pour une mutualisation des services permettant la mise en œuvre des compétences transférées à la communauté (art. L du CGCT) - Pour la mutualisation des autres services (art. L du CGCT)

45 La mutualisation dans le cadre des compétences transférées Article L du CGCT En cas de transfert total de compétence Un transfert automatique des agents exerçant totalement leurs fonctions au sein du service concerné. Une mise à disposition de plein droit est prévue en cas de refus des agents municipaux travaillant partiellement pour ce service devenu communautaire. Une mise à disposition de service ne sera possible que de la communauté vers les communes, «dans le cadre d une bonne organisation des services» En cas de transfert partiel de compétence Deux hypothèses : - Un transfert du service ou de la partie de service concerné (mise à disposition de plein droit en cas de refus des agents travaillant partiellement pour ce service) - Une mise à disposition ascendante «dans le cadre d une bonne organisation des services»

46 La mutualisation dans le cadre des compétences transférées La situation des agents - Une mise à disposition de l ensemble des agents (titulaires, stagiaires, emplois fonctionnels, etc.) - Une mise à disposition de plein droit : information et non accord - Partage de l autorité fonctionnelle - Délégation de signature possible au chef de service - Conservation de leur déroulement de carrière dans leur collectivité d origine

47 La mutualisation en dehors des compétences transférées Article L du CGCT Deux hypothèses - Les services fonctionnels : «services administratifs ou techniques concourant à l exercice des compétences des collectivités sans être directement rattachés à ces compétences» (art. L du CGCT) - Pour toute compétence non transférée Les services communs ne peuvent être créés par des EPCI sans fiscalité propre.

48 La mutualisation en dehors des compétences transférées Article L du CGCT La situation des agents - Un transfert obligatoire des agents remplissent la totalité de leurs fonctions dans un service commun (après avis des CAP) - Dans les autres cas, les agents individuellement mis à la disposition de la communauté (accord de l agent) - Une gestion du service par la communauté (exception pour les CU et métropoles)

49 La mutualisation entre communauté et CIAS La mutualisation avec un CIAS - mutualisation possible entre la communauté et un CIAS depuis la loi MAPAM (création de services communs) - création d un comité technique : - entre communauté et CIAS (au moins 50 agents) moins - entre communauté, CIAS et toutes les communes membres (au 50 agents)

50 PLUSIEURS NOUVELLES DISPOSITIONS AVANTAGEANT LES AGENTS Indemnisation des agents en cas de changement institutionnel Création d une indemnité de mobilité (modification de périmètre/mutualisation, en attente du décret) Plan de formation pour les agents dont le poste est supprimé

51 CAS PRATIQUES

52 Des solutions juridiques de mieux en mieux adaptées Sans transfert de l autorité hiérarchique (client à fournisseur) - convention de prestation de services (art. L ou du CGCT) Besoin ponctuel - mise à disposition de services (art. L du CGCT) Volonté d intégration forte - création d un service commun (art. L du CGCT) - mise à disposition individuelle (art. 61 de la loi du 26 janvier 1984) Avec des syndicats - mise à disposition de services avec un syndicat mixte (art du CGCT) uniquement avec ses collectivités membres - création de services unifiés entre EPCI (art s. du CGCT)

53 Le schéma de mutualisation Exemples de contenu La création d un service d instruction du droit des sols (conséquence du retrait des DDTM) Les questions récurrentes : - cela nécessite-t-il un transfert de compétence? - le remboursement ou non? - sous quelle forme? - peut-on l organiser à l échelle de plusieurs communautés?

54 Le schéma de mutualisation Exemples de contenu Exemple de service communs : un groupe de secrétaires de mairie spécialisées Mutation de l ensemble des secrétaires de mairie à la communauté Spécialisation dans des domaines de leur choix ou en fonction des besoins (système de formation le cas échéant) Création d un service commun Remise à disposition des communes membres dans le cadre d un service commun

55 Le schéma de mutualisation Exemples de contenu La création d une plate-forme de services Les prestations qui pourront être fournies par la plate-forme : - assistance juridique, aide à la rédaction de cahier des charges, etc. de la communauté vers les communes (expertise intercommunale) spécialisation de secrétaires de mairie dans certains domaines qui conseillent ensuite les autres - partage d expérience (réunions thématiques), échange de documents, etc. Les modalités de remboursement : - à l acte (réaliser une typologie fine, ex : MAPA et appel d offre) - coût horaire (réaliser une liste des recours au service) - forfaitaire L animation de la plate-forme est indispensable.

56 3. Les enjeux financiers de la mutualisation

57 La mutualisation dans le cadre des compétences transférées Les modalités de remboursement (convention) Décret n du 10 mai 2011 Remboursement = coût unitaire de fonctionnement du service X nombre d unités de fonctionnement, cela revient à rembourser l équivalent des frais réels. Date de remboursement : à déterminer dans la convention, dans la limite d une année Consultation obligatoire du ou des CT compétents avant la conclusion de la convention

58 La mutualisation dans le cadre des compétences transférées 1. Le coût unitaire de fonctionnement Les charges liées au fonctionnement du services : - les charges de personnel (RI compris), - les fournitures (électricité, fournitures de bureau, etc.) - le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés (maintenance), à l exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service. des dispositions relativement souples Calculé par la collectivité ayant mis à disposition le service, à partir des derniers comptes administratifs, actualisés des modifications prévisibles au vu du BP de l année. Porté à la connaissance de la collectivité bénéficiaire, chaque année, avant la date d adoption du budget. La première année, 3 mois avant la date de signature de la convention.

59 La mutualisation dans le cadre des compétences transférées 2. L unité de fonctionnement Elle peut correspondre à l utilisation soit d un agent, soit d un service = unité d œuvre Elaboration d un état annuel d utilisation du service, par chaque collectivité : liste des recours au service convertis en unités de fonctionnement.

60 La mutualisation en dehors des compétences transférées Une convention entre communes et communauté (après avis CTP) Un remboursement possible par le biais des attributions de compensation (en cas de fiscalité professionnelle unique) Lorsque la communauté verse une AC : déduction Lorsque la commune verse une AC : abondement Depuis la loi MAPTAM, ces imputations impactent le calcul de la DGF.

61 LE CADRE FINANCIER DE LA MUTUALISATION Dans la pratique Relations financières entre communauté et communes lors de la mise à disposition de services Relations financières entre communauté et communes lors de la mise en place de services communs Communautés de communes 41% 15% 14% 11% Communautés à caractère urbain 54% 46% 37% 20% Communautés de communes 38% 29% 17% 13% Communautés à caractère urbain 63% 56% 33% 17% Imputation sur les attributions de compensation Mutualisation à titre gracieux Remboursement forfaitaire Remboursement de frais de fonctionnement réels Imputation sur les attributions de compensation Mutualisation à titre gracieux Remboursement forfaitaire Remboursement de frais de fonctionnement réels Principal mode de remboursement utilisé: remboursement de frais de fonctionnement réel Remboursement forfaitaire surtout utilisé par les CA

62 LE CADRE FINANCIER DE LA MUTUALISATION Elaboration d une charte des relations financières et fiscales Deux documents distincts : le pacte financier et fiscal, le schéma de mutualisation Etat des lieux financier et fiscal à l échelle du territoire (agrégation des comptes) Travail sur les AC, la DSC (critères et montant), fonds de concours (montant et équipements), fiscalité «économique» et «ménages» Affirmation du principe de coordination des politiques fiscales de chaque collectivité

63 Réaliser un schéma de mutualisation des services 12 janvier 2015 CNFPT Basse- Normandie Contact : Floriane Boulay f.boulay@adcf.asso.fr