Le Président Nantes, le 18 juin 2012

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1 Le Président Nantes, le 18 juin 2012 Greffe n Référence à rappeler : KPLGD120983KJF Monsieur le Président, Je vous ai adressé par lettre du 11 mai 2012, le rapport d observations définitives pour les années 2006 et suivantes concernant la gestion du Centre communal d action sociale d Angers, que vous administrez. J ai également adressé ce rapport à M. Jean-Claude Antonini, votre prédécesseur. En application de l article L du code des juridictions financières, ce rapport auquel sera jointe la réponse, doit être communiqué à votre conseil d administration, dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son ordre du jour, être annexé à la convocation adressée à chacun des membres du conseil et donner lieu à un débat. A compter de la date de cette réunion, que je vous serais obligé de me faire connaître, la communication du rapport, complété de la réponse, à toute personne en faisant la demande, est de droit. J en transmets par ailleurs une copie au représentant de l Etat dans le département et au Directeur départemental des finances publiques. Je vous prie d agréer, Monsieur le Président, l expression de ma considération distinguée. Louis VALLERNAUD Monsieur Frédéric BEATSE Président du CCAS d Angers Hôtel de Ville CS ANGERS Cedex 02 25, rue Paul Bellamy BP NANTES cedex 1 - ( Télécopie

2 GREFFE N L1216/CG Nantes, le 11 mai 2012 Observations définitives concernant la gestion du centre communal d action sociale d Angers Années 2006 et suivantes Principales observations du rapport Le centre communal d action sociale (CCAS) de la ville d Angers est un établissement public autonome ; il dispose des éléments d analyse des besoins sociaux, d un comité d usagers ainsi que d un projet d établissement pour orienter la politique d action sociale qu il conduit. Engagé dans une démarche d amélioration continue de la qualité, il a fait évoluer son organisation interne, son dispositif d aides, et s est engagé dans 30 mesures nouvelles mises en place sur la période Néanmoins, l ampleur des ambitions soulève la question de la capacité des services à tout mettre en œuvre et à maîtriser simultanément les outils de pilotage, comme le confirme l importance des excédents financiers non employés constatés sur la période. Les relations entre les services du CCAS et les services municipaux se clarifient progressivement, notamment par l élaboration de protocoles de services, et par la mutualisation de certaines fonctions comme le conseil en gestion. Toutefois, une meilleure coordination serait souhaitable dans le subventionnement simultané de certaines associations. Les actions du CCAS sont multiples et concernent deux grands domaines : l action sociale et la gérontologie. En matière d aide sociale, la mise en œuvre du Revenu de solidarité active (RSA) a fortement limité le rôle du CCAS qui, conformément à la convention signée avec le Conseil général, intervient uniquement auprès des bénéficiaires du RSA «socle». Alors que le nombre de bénéficiaires du RSA augmentait de 4,5 % sur l ensemble de la ville, la nouvelle répartition des missions a fait régresser de 60 % le nombre des bénéficiaires suivi par le CCAS. Le dispositif d aides extralégales s est quant à lui enrichi de nouvelles aides spécifiques, telles que l aide à la garde d enfants à domicile, l aide à la restauration pour les étudiants, l aide au permis de conduire pour les jeunes, ou l aide au logement liées aux rénovations urbaines, qui pour ces deux dernières expliquent l augmentation des dépenses de 26 % sur la période.

3 Le CCAS gère également le Point Accueil Santé Solidarité (PASS) qui accueille les personnes sans domicile fixe et les demandeurs d asile. Ce service est régulièrement débordé par l ampleur de la demande sur Angers. Une réponse structurelle et pérenne de l ensemble des pouvoirs publics est souhaitable pour réguler la demande à laquelle le PASS ne peut faire face seul. Des mesures de régulation de la demande d asile ont été récemment prises par les services de l Etat à la demande du Ministre de l Intérieur. Elles feront l objet d une analyse et d une mesure d impact, mais n ont pas encore d effet quantifiable sur l activité du PASS. Dans le secteur gérontologique, le CCAS propose des services variés qui vont de l activité de loisirs à l hébergement des personnes âgées dépendantes, en passant par l aide au maintien à domicile. Ces différents services s appuient sur des actions coordonnées qui ont permis d augmenter l activité des aides à domicile, d améliorer les taux d occupation des résidences, et atteindre la plupart des objectifs assignés aux structures par leurs financeurs dans le cadre de conventions pluriannuelles. La situation financière du CCAS est satisfaisante. La gestion budgétaire et comptable a montré des insuffisances, même si des améliorations ont été constatées en fin de période. La chambre recommande de renforcer les procédures de gestion déconcentrées, en particulier pour la commande publique. La nature des missions du CCAS, notamment l aide à domicile et la gestion des établissements d hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), favorise le recours aux agents non titulaires pour garantir la continuité du service. Même si un plan de titularisation a permis de réduire la précarité des agents du service d aide à domicile, le taux d emploi d agents non titulaires dans les EHPAD est resté à 39 % sur la période. Le risque de précarisation des personnels qui interviennent auprès des personnes fragiles n est pas négligeable. CRC des Pays de la Loire 21/01/002/24

4 SOMMAIRE 1 La gouvernance du CCAS Le conseil d administration L analyse des besoins sociaux et la participation des usagers Le projet d établissement Les relations du CCAS avec la ville d Angers Les subventions aux associations La mutualisation Le pilotage Les actions L aide sociale légale Les aides extra légales Le règlement d aide sociale Les aides financières Les aides administratives et l accompagnement social Le PASS Les Pôles gérontologiques Le SSAD Les Etablissements d Hébergement pour Personnes Agées (EHPA) Les Etablissements d Hébergement pour Personnes Agées Dépendantes (EHPAD) L analyse financière Le budget principal Les budgets annexes (BA) Les produits Les charges La gestion budgétaire et la fiabilité des comptes La gestion budgétaire L exécution des dépenses de fonctionnement L exécution des dépenses d investissement La répartition des charges entre budgets La fiabilité des comptes et la gestion comptable La commande publique CRC des Pays de la Loire 21/01/003/24

5 5.1 La gestion de la restauration Le contrôle interne Les ressources humaines Les effectifs La gestion des non titulaires Le CCAS de la ville d Angers dispose d un budget principal et de 11 budgets annexes des services médico-sociaux de l action gérontologique, pour un montant net en fonctionnement de ,53 (hors prestations réciproques) en La subvention versée au CCAS représente 30 % des subventions versées par la ville, et constitue l équivalent de 15 % du budget de la ville. Le CCAS gère, outre les activités traditionnelles d instruction des aides légales, un dispositif d aides extra légales assez développé qui représente près de 8 % du budget principal. Il est également en charge d une structure d accueil et d orientation des personnes sans domicile fixe. Il gère par ailleurs dans le secteur de l action en faveur des personnes âgées, deux EHPAD 1, sept EHPA 2, un service de soutien à domicile et un CLIC 3. Enfin, il dispose d un service de restauration, avec une cuisine centrale, pour le portage de repas à domicile et dans les résidences de personnes âgées. Son effectif est de 412 ETP (équivalent temps plein) en En termes de missions, le positionnement du CCAS d Angers est conforme à celui des CCAS de même strate 4. Le contrôle de la CRC a porté notamment sur la gouvernance du CCAS, la mise en œuvre de l aide sociale légale, l aide sociale facultative en réponse à l analyse des besoins sociaux de la population de la commune, la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux faisant l objet d un budget annexe (EHPAD, EHPA, services d aide à domicile). La situation financière a été vue sous l angle d un contrôle en gestion et de fiabilité des comptes ; la gestion des ressources humaines du CCAS, a été plus particulièrement examinée quant à la situation des agents non titulaires qui, compte tenu des prestations mises en œuvre dans le service d aide à domicile ou les EHPAD, représentent une part importante des emplois. 1 La gouvernance du CCAS 1 EHPAD : Etablissements d Hébergement pour Personnes Agées Dépendantes. 2 EHPA : Etablissements d Hébergement pour Personnes Agées. 3 CLIC : Centre Local d Information et de Coordination. 4 Etude nationale de l UNCASS. CRC des Pays de la Loire 21/01/004/24

6 1.1 Le conseil d administration Le conseil d administration du CCAS de la ville d Angers fonctionne selon les règles édictées par le code de l action sociale et des familles (CASF) et son règlement intérieur adopté par une délibération du 28 mai Le maire est président de droit du CCAS qui dispose de 16 administrateurs. Le conseil se réunit très régulièrement, au minimum 10 fois par an. Le CCAS fonctionne, globalement, dans les formes prévues. Les délégations du conseil d administration au président et à la vice présidente, et du président à la vice présidente sont régulières comme les délégations de signature au directeur. On constate cependant qu il n y a pas de compte rendu systématique des décisions prises par délégation (articles R et 22 du CASF) ; en outre le CCAS n a pas de procédure d information des associations pour le renouvellement des membres du conseil d administration (article R ). Le règlement intérieur du CCAS prévoit dans son article 4, une disposition prise sur le fondement de l article R du CASF, qui prévient le risque de conflit d intérêt : «ne peuvent siéger au conseil d administration, les personnes qui sont fournisseurs de biens ou de services au centre d action sociale». A l occasion du contrôle de la chambre, le CCAS a mis en place une procédure formalisée sur les risques de conflits d intérêt permettant d éviter des situations à risque. La chambre prend acte de la mise en œuvre des procédures permettant la sécurisation des modalités de vote du conseil d administration, et de l éligibilité des administrateurs, pour garantir notamment le respect des principes annoncés par le règlement du CCAS. 1.2 L analyse des besoins sociaux et la participation des usagers Conformément à l article R du code de l'action sociale et des familles, le CCAS dispose, pour évaluer les besoins sociaux de la collectivité et trouver les réponses adaptées, de nombreux éléments statistiques et du comité des usagers. Le CCAS mène depuis 2003 une démarche d analyse des besoins sociaux, accompagné par le Centre d'observation et de Mesure des Politiques d'action Sociale et de Traitement des Informations Sociales - COMPAS. Dans un premier temps, cette étude ciblait les publics concernés par la précarité ; la démarche a été élargie en 2006 à la connaissance des besoins des personnes âgées. Le CCAS dispose donc de nombreuses données et de leur évolution sur 2003, 2006 et Selon les élues en charge du secteur, les éléments de ce rapport ont notamment permis de réorienter le dispositif d aides extralégales et de déterminer de nouveaux axes de la politique tarifaire. Le comité des usagers créé en 2002 contribue au recensement des besoins sociaux et à la définition des réponses qui peuvent être mises en œuvre. Ce comité engage un troisième mandat, et un bilan est réalisé à chaque mandature. CRC des Pays de la Loire 21/01/005/24

7 1.3 Le projet d établissement Le CCAS a élaboré un projet d établissement finalisé en 2011, pour les cinq ans à venir, qui inscrit l action du CCAS dans une démarche d amélioration continue de qualité et d innovation sociale. Ce projet annonce 30 mesures nouvelles dans le domaine de l action sociale, dont le caractère pluriannuel et la montée en charge progressive permettront selon le CCAS, d atteindre les objectifs. Selon la direction, ce travail a mobilisé fortement les équipes. La gestion et l organisation du CCAS se sont modernisées sensiblement au cours de la période sous contrôle, avec la mise en place de bonnes pratiques dont il faut souligner l intérêt : projet de service, démarche qualité, participation des usagers. Néanmoins, l ampleur des ambitions et la concomitance des chantiers engagés soulèvent la question de la capacité des services à pouvoir tout mettre en œuvre, notamment l appropriation des outils de pilotage mis en place par le conseil en gestion. Cette interrogation trouve une part de sa réponse au plan financier, dans la mesure où, selon le CCAS, le niveau élevé de l excédent au résultat de clôture s expliquerait par le décalage de mise en œuvre de certains projets d actions par rapport à leur programmation budgétaire. Pour accompagner ce projet d établissement, un nouvel organigramme du CCAS, en cours de finalisation, a été organisé autour de trois pôles opérationnels : pôle action sociale, pôle gérontologique établissement, pôle gérontologique domicile. Il est à noter également que l équipe d encadrement a fortement évolué sur la période : sur 30 postes d encadrement, huit correspondent à des créations de poste, 12 cadres ont moins de deux ans d ancienneté sur leur poste, et 10 cadres ont entre trois et quatre ans d ancienneté. Ces modifications structurelles et ces changements de personnes s ajoutent aux évolutions des missions et des pratiques et à l appropriation des outils de pilotage. Là encore, comme pour le projet d établissement, il est probable qu un temps d adaptation soit nécessaire et ralentisse la mise en œuvre de certaines des 30 actions programmées. 1.4 Les relations du CCAS avec la ville d Angers Les relations du CCAS avec la municipalité et les services de la ville d Angers gagneraient à être clarifiées dans certains domaines Les subventions aux associations La répartition des attributions entre la ville et le CCAS ne semble pas toujours très explicite, notamment en matière de subventions. En effet, il arrive que la ville et le CCAS interviennent conjointement pour subventionner une association. Selon le CCAS, le CRC des Pays de la Loire 21/01/006/24

8 principe de répartition est le suivant : la ville verse les subventions de fonctionnement, le CCAS verse les subventions aux projets et de soutien aux actions innovantes. A titre d exemple sur la période, on constate, pour quatre associations, des financements conjoints ; seule l association «l abri de la providence» voit ses financements encadrés par une convention conjointe. Montants en euros CCAS Ville CCAS Ville CCAS Ville CCAS Ville CCAS Ville Abri de la providence Promojeunes SOS femmes Aptira Source : fichiers des mandats ville (fonction 5 et 6) et CCAS Dans la mesure où les subventions du CCAS sont généralement inférieures à , il n existe pas d obligation réglementaire de produire une convention ; aussi est-il difficile d apprécier la spécificité de l intervention financière du CCAS au cas d espèce. Dans un souci de bonne gestion, et compte tenu du fait que le montant total des subventions (ville et CCAS) est fréquemment supérieur à , il serait souhaitable de développer la formalisation des relations financières avec les structures qui bénéficient simultanément d un financement de la ville et d un financement du centre communal d action sociale, comme le CCAS indique l avoir fait en concluant en 2010, quatre conventions tripartites avec les associations co-subventionnées La mutualisation La démarche de mutualisation avec les services de la ville est présentée comme un axe du projet d établissement. Plusieurs services de la ville interviennent pour le compte du CCAS, notamment les services supports : ressources humaines (RH), finances et commande publique, conseil en gestion, ainsi que les services techniques pour l entretien des différents sites du CCAS, notamment dans les résidences pour les personnes âgées. Concernant les bâtiments appartenant à la ville et utilisés par le CCAS, il n existe pas actuellement de formalisation des prestations financières entre les deux entités (230 k 6 en 2009). Un protocole de service «bâtiments» a été réalisé début 2011 avec les services techniques, et sera complété à terme d une convention. 5 Les dispositions de l article 10 de la loi n du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et de son décret d application du 6 juin 2001 imposent la conclusion d une convention passée entre l autorité administrative versante et l organisme bénéficiaire si le montant du concours financier est supérieur à k est égal à euros. CRC des Pays de la Loire 21/01/007/24

9 La restauration collective est gérée par deux structures : la première, l EPARC, prend en charge la restauration des établissements scolaires, des équipements de loisirs et des crèches, la seconde, gérée par le CCAS, assure la restauration dans les établissements d hébergement pour personnes âgées et le portage des repas à domicile. Ces deux structures sont également en cours de mutualisation, leur procédure d achat ayant été mutualisée en CRC des Pays de la Loire 21/01/008/24

10 1.4.3 Le pilotage Depuis deux ans, le CCAS a engagé un travail avec le service du conseil en gestion mutualisé de la communauté d agglomération, ville et CCAS. Des outils de pilotage ont été créés, une réunion annuelle «Bilan Objectifs» permet d identifier les problématiques émergentes telles que l évolution de l offre d hébergement, ou la performance en gestion du patrimoine. L implication des cadres du CCAS dans l utilisation de ces outils de pilotage devrait notamment favoriser la maîtrise et la convergence des coûts et le pilotage budgétaire des structures. 2 Les actions 2.1 L aide sociale légale Le CCAS instruit à titre obligatoire, pour le compte du Conseil général, les demandes d aide sociale légale. Ces missions représentent une part relativement faible de l activité du CCAS : en 2010, dossiers contre dossiers d aide extra légale. La mise en place du RSA a modifié sensiblement le rôle du CCAS et entraîné une baisse significative d activité par rapport au RMI. Le Conseil général a souhaité confier «en sous-traitance», au CCAS comme à six autres CCAS du département, uniquement l instruction des dossiers des bénéficiaires du RSA «socle», c'est-à-dire les situations pour lesquelles l insertion professionnelle n est peu ou pas envisageable. En 2010, du fait de la nouvelle répartition des missions, le nombre de bénéficiaires du RSA suivi par le CCAS a chuté de 60 % (de à 428 en file active) alors que sur l ensemble de la ville d Angers, le nombre total de bénéficiaires augmentait de 4,5 %, passant de à Les aides extra légales Le règlement d aide sociale Le conseil d administration a adopté le 9 février 2011, le règlement d aides sociales facultatives qui précise les modalités des prestations accordées. Afin de répondre au constat d une nécessaire adaptation, le CCAS a revu son dispositif d aides pour inscrire les interventions financières dans une prise en charge plus globale. Ce règlement précise également «les droits et garanties reconnus à l usager» du service public (secret professionnel, droit d accès au dossier, droit de recours, etc.), les engagements du CCAS (l accompagnement personnalisé conformément à la loi de CRC des Pays de la Loire 21/01/009/24

11 rénovation de l action sociale et médico-sociale n du 2 janvier 2002, la motivation des décisions, etc) et les devoirs et responsabilités de l usager vis-à-vis du CCAS (le devoir de s informer, les conséquences des incivilités, etc.). Les modalités d attribution des prestations de base Selon le règlement d aides sociales facultatives, les prestations de base ont été ajustées au regard de leur finalité ; elles interviennent en complément des dispositifs légaux existants. L aide alimentaire immédiate fait face à un besoin ponctuel, l aide budgétaire répond au même critère mais pour un besoin qui peut être pris en charge en différé, l aide au projet apporte un soutien à un projet de vie personnel et/ou professionnel. Pour chaque aide, il existe un coefficient d éligibilité ; l originalité du dispositif réside dans les charges prises en compte qui intègrent un «forfait emploi» de 70 correspondant aux charges induites de l activité salariée ou de la recherche d emploi, notamment le transport, et un forfait communication-téléphonie de 30 par foyer. Les instances de décisions, commission de l aide sociale facultative, commission d aides budgétaires, commissions spécifiques, statuent sur les demandes. Ce dispositif, bien que complexe, semble garantir une certaine objectivité dans le traitement des situations ; des procédures d urgence et de recours sont également prévues Les aides financières Le nombre de dossiers d aides extra légales s accroît fortement sur la période. Il progresse en volume de 62 % pour les aides financières directes, et de 66,6 % pour les aides financières partenariales 7. Les aides financières représentent un montant de k en 2010, soit une augmentation de l enveloppe de 26 % sur la période Les différentes aides Le panel des aides disponibles est important : 19 aides différentes existent actuellement. La plupart sont assez traditionnelles comme les aides alimentaires, les aides à la restauration scolaire, d autres plus innovantes, comme l aide au permis de conduire créée en 2009 pour les jeunes de 18 à 25 ans, l aide à la garde d enfants à domicile créée en 2010, ou l aide à la restauration pour les étudiants créée en La création de l Allocation Municipale Individualisée pour les loyers dans le cadre des Rénovations Urbaines (AMIRU) et la bourse «permis de conduire jeunes» expliquent à elles seules, l augmentation de l enveloppe sur la période. La charge la plus importante concerne la prise en charge de la cantine scolaire pour 344 k, les aides financières alimentaires ou budgétaires directes pour 234 k, et l AMIRU pour 138 k. Ces trois aides représentent plus de 70 % du budget «secours». 7 Ce type d aide s appuie sur des associations partenaires qui agissent dans un cadre conventionnel au bénéfice des usagers. CRC des Pays de la Loire 21/01/00 10/24

12 Les nouvelles aides spécifiques Le CCAS a créé, depuis 2008, des aides spécifiques pour mieux répondre aux besoins recensés, qui s appuient sur des partenariats notamment associatifs : - pour favoriser l insertion professionnelle des jeunes de 18 à 25 ans, une aide au permis de conduire : encadrée par une convention d engagement, la formation est complétée par un module sur la sécurité routière ; cette aide rencontre un vif succès dont l impact financier est conséquent ; l enveloppe budgétaire a triplé en trois ans de mise en œuvre, passant de 53 k en 2009, à 79 k en 2010 et 150 k en 2011 ; cette action représente 8 % des crédits consacrés aux aides financières, mais 1 % des dossiers d aides financières accordées ; elle est financée à hauteur de par l Agence Nationale pour la Cohésion sociale et l Egalité des chances en 2011 ; un poste de travailleur social a été créé pour suivre ce dispositif ; - l aide à la garde d enfant à domicile, qui a pour objet de faciliter la garde sur horaires atypiques en complément d autres modes d accueil, complète le dispositif d aide de la ville à l association Angers Proxim services ; dès sa création, cette aide a concerné 44 familles ; le dispositif est encadré jusqu en 2011 par une convention d expérimentation ; - l aide à la restauration pour les étudiants a été mise en place en réponse au nombre croissant d étudiants qui sollicitaient des colis alimentaires ; l aide se traduit par le financement de tickets repas pour les restaurants universitaires ; elle est instruite par le Centre local des œuvres universitaires et scolaires (CLOUS), et complète celle du Fonds National d Aide d Urgence des universités. Ces derniers dispositifs s appuient sur des ressources locales en complément des dispositifs existants. En outre, le fléchage de l aide sur un objectif précis (permis de conduire, garde d enfant sur horaires atypiques ou ticket de restaurant universitaire), permet de mieux évaluer l impact des actions et des financements. Malgré l existence de nombreux éléments quantitatifs, le CCAS n est toutefois pas en mesure de retracer le nombre réel de bénéficiaires, tenant compte du fait qu un même bénéficiaire peut recevoir plusieurs aides, ni le nombre ou le montant (moyen-minimaxi) des aides attribuées par bénéficiaire. De même, la durée d inscription des bénéficiaires dans un ou des dispositif(s) d aide n est pas disponible dans les outils de recensement des donnés quantitatives. De son côté, le CCAS se limite à exploiter les indicateurs, en lien avec les priorités du projet d établissement Les aides administratives et l accompagnement social Ce domaine de l aide extra légale a été également largement développé sur la période, et progresse de près de 70 %. Le CCAS a créé un service d accompagnement social qui intervient au-delà de l accompagnement des bénéficiaires du RSA. En recrutant des travailleurs sociaux (cinq sur la période) pour réaliser un accompagnement social polyvalent, il «doublonne» la compétence du Conseil général en matière d action sociale. CRC des Pays de la Loire 21/01/00 11/24

13 2.2.4 Le PASS Le CCAS d Angers, sous l impulsion de la ville, a créé en 1995 le Point d Accueil Santé Solidarité, le PASS. L objectif de ce service est d accueillir de manière inconditionnelle et gratuite, les personnes sans domicile fixe, pour leur faciliter l accès aux droits, aux soins, lutter contre l isolement et l exclusion, faciliter l insertion en s inscrivant dans un réseau de partenaires. Cette structure qui a été agréée par le CROSMS 8 en 2004, dispose d un budget de 270 k, et bénéficie d une subvention de l Etat de 70 k ainsi que du Conseil général de 10 k. La croissance forte du nombre de passages ( passages en 2010, soit une moyenne de 105 passages par matin d ouverture), d entretiens sociaux (581) et de soins infirmiers (1 535), montre que ce service répond à un réel besoin social qui n est pas spécifique à la ville d Angers. Cette augmentation d activité est corrélée à une très nette progression des demandeurs d asiles constatée par les services de l Etat en 2009 et Toutefois, au cas d espèce, la situation socio-économique du territoire d Angers n explique pas cette affluence, et aucune proximité de frontière n explique l afflux particulier des demandeurs d asile. Les services de l Etat attribuent ce phénomène d attractivité notamment au double effet de l empathie et de la qualité d accueil du milieu associatif ainsi qu à l existence d un réseau affinitaire de réfugiés. Le PASS n est pas en mesure de répondre à l ensemble de la demande, et le président du CCAS a été amené à fermer cette structure ponctuellement. Le dispositif complémentaire mis en place à l initiative des services de l Etat en 2011, n était pas pérenne et ne répondait pas à cette particularité structurelle. Différentes mesures de régulation des flux des demandeurs d asile ont été récemment mises en place à la demande du Ministre de l intérieur, régulation de l accueil de l asile au niveau régional, redéploiement de places d hébergement, etc. Leurs effets sur l activité du PASS n ont pas encore été mesurés. Le CCAS et les services de la préfecture convergent sur la nécessité d une analyse de la situation. La chambre recommande que l analyse et la mesure d impact des récentes mesures de régulation soient partagées entre tous les acteurs. 2.3 Les Pôles gérontologiques La politique gérontologique du CCAS s appuie sur un dispositif qui propose des services allant des activités de loisirs à l aide à domicile, jusqu à l hébergement pour personnes âgées dépendantes. Le CCAS gère en partenariat le comité local d information et de coordination (CLIC), et contribue à la coordination gériatrique au travers de l association PASS AGE qu il finance. 8 Comité Régional de l'organisation Sociale et Médico-Sociale. CRC des Pays de la Loire 21/01/00 12/24

14 En termes d activité, le CCAS gère 80 % des places existantes sur la ville d Angers en établissement d hébergement pour personne âgées (EHPA) et 9 % des places en établissement d hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Le CCAS sert plus de repas en établissement et à domicile. Il réalise heures d aide à domicile (SSAD) Le SSAD Le service propose des interventions à domicile (aides, employés et auxiliaires de vie sociale) et la livraison de repas qui peut être complétée, en tant que de besoin, d un accompagnement relationnel pour les personnes isolées. Ce service est certifié selon la norme AFNOR NF «services aux personnes à domicile» depuis Son activité progresse d environ 7,5 % sur la période pour les repas à domicile, et de près de 22 % pour les interventions. La tarification est encadrée par un contrat pluriannuel d objectifs et de moyens signé avec le Conseil général pour les exercices et qui n a pas encore été renouvelé Les Etablissements d Hébergement pour Personnes Agées (EHPA) Les sept EHPA gérés par le CCAS offrent 685 places et se caractérisent par un taux d occupation élevé, 98,96 % en 2010, obtenu par une harmonisation des pratiques d admission. 76 % des résidents ont des revenus inférieurs à mensuel, et le CCAS réfléchit actuellement à l évolution de la tarification pour favoriser l accès des EHPA aux personnes âgées en situation de fragilité sociale et économique. Le niveau de dépendance des résidents augmente sensiblement : le GMP (GIR moyen pondéré), qui traduit le niveau de dépendance, était compris entre 77 et 140 en 2008, selon les résidences, et se situe entre 92 et 183 en Le pilotage mis en œuvre par le CCAS et le service du conseil en gestion depuis 2009 devrait favoriser la convergence des coûts et leur maîtrise Les Etablissements d Hébergement pour Personnes Agées Dépendantes (EHPAD) Le CCAS gère deux EHPAD ; la résidence Gaston BIRGE et la résidence César GEOFFRAY, comptant respectivement 85 et 101 places. Elles sont financées dans le cadre des conventions «tripartites» signées avec le Conseil général pour la prise en charge de la dépendance, et l Agence Régionale de Santé pour la prise en charge des soins au titre de l assurance maladie. Le niveau de dépendance des résidents s est sensiblement accru sur la période Le GMP (GIR moyen pondéré) était en 2011 de 654 pour la résidence Gaston BIRGE et de 637 pour la résidence César GEOFFRAY. Ce niveau plus élevé a été CRC des Pays de la Loire 21/01/00 13/24

15 pris en compte à l occasion du renouvellement des conventions en 2009 pour la résidence César GEOFFRAY, et en 2011 pour la résidence Gaston BIRGE, notamment par le renforcement des effectifs. Les deux résidences ont réalisé les objectifs de leur première convention, et l évaluation des financeurs est positive pour chacune d elles. Toutefois, le niveau d encadrement 9 réel des résidents, financé par le budget du CCAS, va au-delà du cadre conventionnel ancien. L amélioration liée aux créations d emplois, autorisées et financées, ne doit pas empêcher le CCAS de renforcer la maîtrise de la masse salariale des EHPAD. Les deux résidences ont satisfait aux obligations résultant de la loi n du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale, notamment en réalisant en 2009 leur première évaluation interne. Deux points toutefois méritent une attention particulière : la réalisation pour l une, et l actualisation pour l autre du projet d établissement et la fiabilisation du projet de soins. Le CCAS travaille actuellement à la coordination des projets et des ressources des deux structures, et procède au recrutement d un responsable de pôle gérontologie-dépendance, pôle dans lequel seront intégrés les deux EHPAD, pour une cohérence accrue du fonctionnement de ces deux établissements. La chambre prend acte de l engagement pris de la formalisation rapide d un projet d établissement et d un projet de soins conjoints qui pourront faciliter la mise en œuvre de cet objectif. 9 Le niveau d encadrement représente le rapport entre le nombre d emplois (ETP) et le nombre de résidents (places). CRC des Pays de la Loire 21/01/00 14/24

16 3 L analyse financière Le budget du CCAS est composé d un budget principal établi selon la nomenclature M14, qui comprend les charges et produits de l administration générale, de l action sociale et de la restauration et l animation dans le domaine de l action gérontologique, ainsi que de 11 budgets annexes établis selon la nomenclature M22. L évolution des dépenses et recettes consolidées, après annulation des prestations réciproques, est détaillée dans le tableau suivant : consolidé fonctionnement dépenses brutes (avec report) dépenses BP aux BA dépenses BA au BP dépenses nettes recettes brutes (avec report) recettes BP recettes BA recettes nettes résultat de l'année (hors report) excédent/déficit reporté BP excédent/déficit reporté BA résultat investissement dépenses brutes (avec report) dépenses BP dépenses BA dépenses nettes recettes brutes (avec report) recettes BP recettes BA recettes nettes solde d'exécution reporté BP solde d'exécution reporté BA solde d'exécution de l'année (hors report) solde d'exécution résultat "de clôture" Source : délibérations de vote des comptes administratifs en k La situation financière du CCAS est satisfaisante, comme le montrent les résultats de clôture des exercices de la période qui sont significativement excédentaires. CRC des Pays de la Loire 21/01/00 15/24

17 3.1 Le budget principal Comme l illustre le tableau suivant, le CCAS bénéficie d une structure financière confortable : BUDGET PRINCIPAL var / an 2006/10 produits de gestion ,09% 8,57% charges de gestion ,84% 11,13% EBF ,33% 1,52% CAF brute Remboursement d'emprunt CAF nette recettes propres d'investissement financement propre disponible dépenses d'investissement besoin ou capacité de financement Emprunts nouveaux de l'année variation du fonds de roulement fonds de roulement au 31/ En k Les produits de gestion du budget principal augmentent de 8,57 % sur la période. Ils sont constitués à 71,2 % de la subvention municipale qui a augmenté de 9,65 %, et des remboursements de frais des budgets annexes, en particulier les frais de restauration. Les charges de gestion augmentent de 11,13 %. Les charges de personnel, qui représentent près de 50 % des dépenses, subventions aux budgets annexes comprises, sont maîtrisées et augmentent de 2,27 % par an en moyenne. La plus forte augmentation concerne les aides financières (aide sociale) qui augmentent de 24,6 %, compte tenu de la création de l AMIRU et de l aide au permis de conduire. Malgré une progression moins importante des produits de gestion par rapport aux dépenses, la baisse des financements aux budgets annexes a permis de maintenir un niveau de capacité d autofinancement (CAF) significatif. Le fond de roulement (FDR) était, fin 2010, très supérieur à un mois de charges de gestion. 3.2 Les budgets annexes (BA) Les 11 budgets annexes sont établis selon la nomenclature comptable M22. Les financements des BA des deux EHPAD et du SSAD sont encadrés par la tarification (ARH et/ou département), tandis que ceux des EHPA et du CLIC sont à l appréciation du CCAS. Les budgets agrégés ont évolué sur la période comme le montre le tableau cidessous : CRC des Pays de la Loire 21/01/00 16/24

18 % groupe 1 dépenses exploitation courante % groupe 2 dépenses de personnel % groupe 3 dépenses de structure % dont charges financières % dont charges except réelles % dont DAP % total dépenses d'exploitation % groupe 1 produit de la tarification % L CASF (ESMS) % Dépendance % soins (EHPAD) % prestations non prises en compte dans les tarifs % journaliers soins groupe 2 autres produits % groupe 3 produits financiers et non encaissables % dont subvention (dont BP) % dont 777 / % total produits d'exploitation % résultat résultat avec report CAF En k Source : comptes administratifs Budgets annexes récapitulatifs Les dépenses d exploitation ont augmenté de 20 %, et les produits de 19 %. Ces évolutions s expliquent par l ouverture d un nouvel EHPA, la Roseraie, en 2008, et par l augmentation du niveau de dépendance dans les EHPA et les EHPAD, qui impacte notamment les charges de personnel et la contrepartie en financement du soin et de la dépendance. L équilibre des budgets annexes n est toutefois obtenue que grâce à la subvention du budget principal ajustée en tant que de besoin pour permettre, selon le CCAS, une politique tarifaire homogène et cohérente. Comme le rappelle la note d information de la direction générale de l action sociale DGAS/5B n du 2 août 2004, «une subvention d équilibre à un ESMS 10 géré par un CCAS ( ) est une solution du court terme qui masque des difficultés de financement pour couvrir les charges d exploitation ( ) la subvention ne fait que reporter le problème sur l exercice suivant» Les produits 10 Établissement social et médicosocial. CRC des Pays de la Loire 21/01/00 17/24

19 Dans les résidences Les principaux contributeurs sont les résidents, l assurance maladie au titre du soin, le Conseil général au titre de la dépendance, de la prestation de compensation du handicap et de l aide sociale, la caisse d allocations familiales (CAF) ou la mutualité sociale agricole (MSA) pour les prestations d aide au logement, et le budget principal du CCAS pour l allocation différentielle et la subvention de fonctionnement. La part de chaque contributeur a fortement évolué sur la période. L assurance maladie a augmenté ses financements de 38,5 %, notamment par le quasi doublement de la dotation «soins» de la résidence César Geoffray à l occasion du renouvellement de la convention tripartite. Dans les EHPA, la dotation est presque stable, l ouverture de la Roseraie ayant compensé le changement de statut d EHPAD en EHPA de la résidence Bordillon. Le cadre réglementaire et les modalités de gestion des financements du Conseil général ont évolué : la prestation de compensation du handicap (PCH) a été créée et le Conseil général de Maine et Loire, à la demande du CCAS, a versé l allocation personnalisée d autonomie (APA) directement aux établissements, et non plus aux résidents. En conséquence, les financements du Conseil général ont fortement augmenté de 55 %. La participation de la CAF/MSA au titre de l allocation logement augmente en raison des évolutions structurelles liées à l ouverture de la Roseraie. Les recettes «résidents» des EHPA sont en hausse de 6,6 %, hors ouverture de la Roseraie. Ce nouvel établissement porte l augmentation à 32,3 %. En revanche, à périmètre quasi constant, la participation des résidents des EHPAD est en hausse de 28,2 %. L augmentation du nombre de places en accueil de jour et en accueil temporaire a contribué à cette progression, mais c est pour l essentiel l augmentation du forfait hôtelier conjugué à l amélioration du taux d occupation des résidences qui explique cette évolution. De nouveaux tarifs d hébergement ont été actés dans le cadre conventionnel pour mieux répartir les charges, et ont été compensés par une allocation différentielle versée par le CCAS pour les contrats d hébergement en cours à la date du conventionnement. La participation du budget principal du CCAS décroît donc au même rythme que l allocation différentielle Le service de soutien à domicile (SSAD) L évolution des ressources du SSAD et donc des produits du budget annexe, est nettement moins favorable que celle des établissements. Les recettes progressent de 12 % alors que l activité d intervention à domicile progresse de 20 %. Certaines mutuelles et caisses de retraites se désengagent et ne participent plus à ce type de prestation. Aussi, même si la participation du Conseil général augmente, CRC des Pays de la Loire 21/01/00 18/24

20 notamment du fait du versement direct de l APA, la subvention de fonctionnement du CCAS s accroît de 33 % sur la période pour résorber le déficit. Les recettes provenant du service de portage de repas à domicile stagnent, compte tenu des contraintes techniques qui ne permettent pas actuellement d augmenter la production. L évolution des tarifs est limitée par la question de la solvabilité des bénéficiaires qui ne perçoivent aucune aide à la personne. Le désengagement de certains financeurs, le plafonnement des participations d autres contributeurs, et la progression forte des dépenses liées aux charges de personnel, font craindre l augmentation du déficit structurel de cette prestation. Plus généralement, le CCAS considère que le désengagement des financeurs a pour conséquence, soit d accroître les charges du CCAS, soit d augmenter la charge revenant à l usager et d accroître la précarité. Sur la période, la part que représentent les subventions du budget principal aux budgets annexes n a pas augmenté, même si à l avenir, l équilibre financier du SSAD pourrait modifier ce constat Subventions du BP aux EHPA et EHPAD Par rapport aux recettes réelles (F+I) 33% 23% 23% 30% 27% Subvention du BP au SSAD Par rapport aux recettes réelles (F+I) 15% 14% 11% 14% 15% En revanche, le niveau de participation des bénéficiaires augmente et pourrait poser à terme la question de leur solvabilité et de l accès à ces prestations sociales. Le CCAS a engagé une réflexion sur la question de la tarification. Il a également mis en place au titre de l aide extra légale une prestation destinée aux personnes âgées en situation de précarité, mais qui est actuellement peu utilisée : le secours «aide aux personnes âgées» représente en 2009 et en Les charges La progression des charges des budgets annexes est maîtrisée, notamment les dépenses de personnel qui augmentent de 16 % sur la période, y compris l impact de l ouverture de l EHPA de la Roseraie. CRC des Pays de la Loire 21/01/00 19/24

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