questions/réponses Les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement 56 questions/réponses

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1 questions/réponses Les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement 56 questions/réponses

2 56 questions/réponses sur les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement avril 2009

3 Cet ouvrage a été coordonné par Yves Gorgeu, chargé de mission Mairie-conseils et réalisé grâce au concours de six auteurs : Sylvie Jansolin, chargée de mission au sein de l équipe Mairie-conseils, Emmanuel Blanc, Damien Christiany, Jacqueline Domenach, Etienne Faure, juristes associés à Mairie-conseils et Philippe Schmit, juriste à l AdCF. ISBN : ISSN : X

4 Introduction Dans le domaine de l aménagement, de l urbanisme et plus généralement de la gestion de l espace, l implication des communautés de communes et d agglomération est croissante. Les interventions communautaires se diversifient et portent aussi bien sur la conduite d opérations d aménagement, la planification urbaine, l instruction des autorisations d urbanisme, l assistance aux communes, la constitution et la gestion de réserves foncières, l intervention foncière (avec l utilisation du droit de préemption) Ces engagements confortent les communautés dans leur rôle d organisation de l aménagement et de l urbanisme. Elles y voient une manière de mettre en œuvre et d articuler leurs politiques sectorielles dans les domaines de l habitat, du développement économique, des réseaux, des transports et déplacements Les champs de l aménagement et de l urbanisme ne peuvent plus s appuyer sur la seule échelle communale. L échelle communautaire est en effet de plus en plus perçue comme pertinente pour réaliser une politique d urbanisme cohérente et opérationnelle. Il faut articuler les responsabilités entre les différentes échelles d intervention, et développer une ingénierie locale suffisante pour renverser les tendances qui depuis plus d une décennie ont entraîné les phénomènes d étalement urbain avec toutes les conséquences foncières, environnementales, financières et sociales que l on connaît. Il est urgent en effet de rechercher à mettre en œuvre sur le terrain, et au quotidien, un urbanisme plus viable à long terme, plus économe en sols, en coûts d aménagement et d entretien, en coûts énergétiques et environnementaux. Les enjeux climatiques, énergétiques et de biodiversité appellent à repenser la façon d occuper les territoires, de les investir, d y vivre, de s y déplacer Il est maintenant essentiel de mieux recomposer les espaces urbains, de densifier raisonnablement les villes. Quel développement envisager dans les communes rurales, en fonction de leur situation par rapport aux pôles urbains, pôles d emplois et d activités? Comment organiser les territoires si le tout voiture ne fonctionne plus? Comment densifier les tissus diffus et les territoires qui ont subi l étalement urbain? Comment introduire des espaces publics et des mixités dans les quartiers monofonctionnels (pavillonnaires, commerciaux, industriels, etc.)? Comment redonner une valeur et une spécificité à chaque paysage? Si des initiatives intéressantes se multiplient, le cadre d intervention précis des communautés en la matière reste l objet de nombreuses interrogations. A travers leurs relations quotidiennes avec les communautés, l AdCF et Mairie-conseils identifient trois sujets de préoccupations : l emboîtement des échelles, notamment entre celles du SCOT, des schémas de secteur, des responsabilités communautaires, du document d urbanisme communal, des orientations d aménagement la planification à l échelle communautaire à travers par exemple un projet d aménagement intercommunal, la prise de compétence communautaire sur les PLU, la réalisation d un schéma de secteur l urbanisme opérationnel pour lequel l échelon communautaire peut beaucoup apporter à la fois en terme d accompagnement, de conduite d opérations, de recherche de bonnes pratiques, de gestion de services en commun, d ingénierie

5 l aide auprès des citoyens sur des réponses adaptées à leurs besoins et à leurs questions et sur la prise en compte des impératifs liés aux nécessités énergétiques, de densification, de déplacements, de mixité, de spécificités patrimoniales et paysagères Ce guide apporte, sous l angle juridique, des éléments de réponse aux questions fréquemment formulées par les communautés auprès de l AdCF et de Mairie-conseils. Cinquante-six fiches en composent le contenu. Elles sont classées par thèmes et incluent à la fois : le constat à l origine de la question, la réponse avec souvent les nuances qui peuvent être apportées, les références aux articles du code de l urbanisme ou du CGCT. La réponse prend en compte les imprécisions ou vides juridiques du régime applicable et propose dans ces cas les solutions préconisées en l état actuel des textes. Avertissement Le présent guide est mis sous presse alors que les textes relatifs au Grenelle de l Environnement sont en cours de préparation ; l avant-projet de loi Engagement national pour l environnement (dit Grenelle II) a été approuvé en conseil des ministres le 7 janvier Le rôle des intercommunalités devrait y être conforté (sans contrainte ni évolution de leurs compétences proprement dites codifiées dans le CGCT). Le code de l urbanisme serait amené à connaître de notables évolutions portant entre autres sur les objectifs et contenus des SCOT et PLU. Le gouvernement pourrait être habilité à procéder par ordonnance à une réforme de la fiscalité de l urbanisme Les présentes fiches seront ainsi amenées à être actualisées en fonction de cette intense actualité législative et réglementaire d une part et des nouvelles préoccupations et demandes des élus et responsables communautaires d autre part.

6 sommaire question n page Les responsabilités de communautés en matière d urbanisme et d aménagement 1 Quel est le contenu de la compétence «aménagement de l espace» des communautés? Quelles sont les facultés et obligations des communautés en matière d élaboration de documents sectoriels : programme local de l habitat, plan de déplacements urbains, schéma de développement commercial? Quelle est l obligation d instituer la commission intercommunale pour l accessibilité aux personnes handicapées au regard de la compétence «aménagement de l espace»? Quelle est la portée de l obligation de compatibilité du PLU et des cartes communales avec les orientations du PLH et du PDU communautaire? Quelle est la portée de la compatibilité du SCOT avec les périmètres et les orientations du PLH et du PDU communautaire? Quelles sont les facultés et obligations des communautés en matière de contrats et projets territoriaux? Peut-on transcrire des documents d intention communautaire dans les documents d urbanisme? Le cas de la charte paysagère Quel est le lien pour une communauté entre compétence «d élaboration» et compétence «de mise en œuvre»? Quelle est l étendue des délégations du conseil communautaire au président et au bureau en matière d aménagement de l espace communautaire?...23 Les SCOT et le schéma de secteur 10 Une communauté peut-elle élaborer un SCOT à son échelle? Comment une communauté compétente est-elle associée et consultée par un syndicat mixte chargé d élaborer un SCOT? Peut-on dissocier SCOT et schéma de secteur dans le cadre d un transfert de compétence communautaire à un syndicat mixte? Quels sont les différents cas de schémas de secteur possibles sur un périmètre de SCOT? Quel lien de cohérence existe-t-il entre le schéma de secteur et le SCOT? L adhésion de la communauté à un syndicat mixte compétent en matière de SCOT l empêche-t-elle de mettre en œuvre un schéma de secteur? L élaboration d un schéma de secteur peut-elle être menée par la communauté concomitamment voire antérieurement au SCOT?...32 et le plan local d urbanisme (PLU) 17 Dans quelle mesure la communauté participe t-elle à l élaboration des PLU communaux? Quelles sont les obligations de consultation de la communauté par les communes au moment de l élaboration ou de la révision du PLU ou de tout autre document d urbanisme?...35 adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

7 19 Quels sont les liens qui s imposent entre la communauté compétente en matière d assainissement et les PLU des communes membres? Comment transférer la compétence PLU à la communauté? Sur quel périmètre doit-on élaborer un PLU à maîtrise d ouvrage communautaire? L élaboration et le contenu d un PLU à maîtrise d ouvrage communautaire sont-ils régis par des règles particulières?...39 et l application du droit des sols 23 Sur quelles bases s organise l instruction des autorisations d urbanisme par la communauté? Le service communautaire d instruction des autorisations d urbanisme doit-il intervenir pour toutes les communes membres et de manière identique? Quel peut être le contenu d une convention portant délégation à la communauté de l instruction des autorisations d urbanisme? Le président de la communauté peut-il délivrer les autorisations d urbanisme?...45 et le droit de préemption urbain (DPU) 27 Quels sont les différents droits de préemption pouvant intéresser les communautés? L institution du DPU par la communauté diffère-t-elle des conditions prévues pour la commune? Dans quels cas une communauté est-elle titulaire du DPU? Quelles sont les possibilités de délégation du DPU à une communauté? Quels sont les pouvoirs des communautés qui exercent le DPU? L exercice du DPU par la communauté change-t-il le circuit des déclarations d intention d aliéner adressées par les propriétaires vendeurs? La communauté peut-elle donner à son président délégation pour préempter?...55 et l urbanisme opérationnel 34 Les règles de création et de réalisation des ZAC par les communautés sont-elles identiques à celles des communes? L inscription dans les statuts d une compétence pour les ZAC est-elle suffisante pour que la communauté puisse réaliser ses projets d aménagement? L aménagement d une zone d activités économiques communautaire s opère-t-il obligatoirement à travers la ZAC ou le lotissement? Le lotissement constitue-t-il une compétence spécifique devant figurer dans les statuts de la communauté? Une ZAC initiée par une communauté peut-elle empiéter sur le territoire d une autre communauté de communes? Une communauté peut-elle s associer avec le département dans le cadre d un syndicat mixte pour créer et aménager une ZAC à vocation économique d intérêt départemental? adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

8 40 Le versement de la DDR est-il acquis à la communauté quel que soit le mode de réalisation d une ZAC? Les équipements à l intérieur d une ZAC doivent-ils être forcément d intérêt communautaire?...67 et la compétence Énergie 42 Quels sont les contours de la compétence «soutien aux actions de maîtrise de la demande d énergie»? Quelles sont les missions et les pouvoirs des communautés dans la création d une zone de développement de l éolien? Quelle habilitation statutaire? Quel est le régime juridique du schéma de développement éolien? Quel est le régime de la taxe professionnelle qui s applique sur les éoliennes?...76 et le financement de l urbanisme 45 Quelle sont les taxes, redevances et participations liées à l urbanisme que les communautés de communes peuvent instituer à leur bénéfice? Quelles sont les principales caractéristiques afférentes aux taxes que peuvent percevoir les communautés? Comment les communautés peuvent elles calculer les participations que doivent payer les constructeurs? Comment les communautés comptabilisent-elles les taxes d urbanisme dans leurs budgets et quel est leur impact? Quels sont les impôts, taxes ou participations d urbanisme que les communautés de communes peuvent cumuler? peuvent-elles percevoir la taxe locale d équipement (TLE)? A quelles conditions une communauté peut-elle instaurer et/ou percevoir la participation pour voirie et réseaux (PVR)? Quels travaux de la communauté peuvent-ils être financés par la PVR? Quels sont les principes de calcul et de recouvrement de la PVR par la communauté et quels propriétaires sont concernés? peuvent-elles instituer la taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles? peuvent-elles instaurer la participation pour non-réalisation d aires de stationnement (PNRAS), et selon quelles modalités? peuvent-elles instaurer la taxe sur les friches commerciales situées sur leur territoire? adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

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10 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

11 1 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Quel est le contenu de la compétence «aménagement de l espace» des communautés? Par principe, la compétence «aménagement de l espace» relève des compétences obligatoires de la communauté de communes, de la communauté d agglomération et de la communauté urbaine. Toutefois, les textes attribuent des actions obligatoires distinctes en fonction du statut de chacune des communautés. Il apparaît nécessaire de distinguer chacune des catégories de communauté pour appréhender au mieux le contenu et les modalités d intervention de ces structures en matière d aménagement de l espace. La communauté de communes Aux termes de l article L du CGCT, la communauté de communes doit exercer des actions d intérêt communautaire relevant de la compétence «aménagement de l espace». Cette disposition ne précise pas, pour la communauté de communes, le contenu de la compétence. Il appartient donc aux conseils municipaux de définir les actions qui relèvent de la communauté au titre de l aménagement de l espace. Cette souplesse permet ainsi d inclure d autres actions que celles définies pour les autres catégories de communauté. Par exemple, la définition d un schéma d itinéraires cyclables ou de randonnées a vocation à être rattachée à l aménagement de l espace au même titre que le schéma de cohérence territoriale ou les zones d aménagement concerté, voire le plan local d urbanisme (PLU) intercommunal. Conformément à l article L du CGCT, la communauté de communes à dotation d intercommunalité bonifiée doit exercer au moins quatre compétences parmi sept expressément listées. En matière d aménagement de l espace, la communauté est compétente en matière de : Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; Zones d aménagement concerté d intérêt communautaire. La définition du contenu de la compétence «aménagement de l espace» pour la communauté de communes à dotation d intercommunalité bonifiée induit pour elle d inclure dans ses compétences facultatives les autres actions qui ne relèvent pas de la compétence générique. Ainsi, par exemple, l intervention de la communauté de communes à dotation d intercommunalité bonifiée en matière de PLU relève de ses compétences facultatives en raison de la non référence au PLU dans les actions strictement listées par la loi. La communauté d agglomération La compétence «aménagement de l espace» figure au nombre des compétences obligatoires de la communauté d agglomération. En vertu de l article L du CGCT, certaines des actions relevant statutairement de la compétence sont gérées de manière exclusive, les autres sont assujetties à la définition de l intérêt communautaire. 10 adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

12 1 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement La communauté d agglomération doit intervenir en matière de : Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; Création et réalisation de zones d aménagement concerté ; Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du livre II de la loi n du 30 décembre 1982 d orientation des transports intérieurs. En matière d aménagement, seules les zones d aménagement concerté sont soumises à la définition de l intérêt communautaire, approuvée à la majorité des deux tiers du conseil de communauté. Par ailleurs, les autres interventions de la communauté d agglomération en matière d aménagement ou d urbanisme relèvent de ses compétences facultatives. Ainsi, la décision pour la communauté d agglomération et ses communes de transférer la compétence PLU à l échelon communautaire induit de modifier les statuts de la communauté au titre de ses compétences facultatives. La communauté urbaine L aménagement de l espace constitue l un des axes majeurs de l intervention de la communauté urbaine, en lieu et place de ses communes membres. L article L du CGCT en précise le contenu. Il est à noter que, pour cette catégorie de communauté, l aménagement de l espace et l urbanisme (quand bien même l urbanisme est rattaché à l aménagement) représentent deux champs d intervention imbriqués dont la portée opérationnelle témoigne du caractère très intégrateur du statut de communauté urbaine. Par ailleurs, il est intéressant de constater que des compétences telles que la voirie (compétence obligatoire et exclusive) ou la signalisation relèvent de la compétence «aménagement de l espace». En matière d aménagement de l espace, la communauté urbaine est compétente en matière de : Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; Plan local d urbanisme et documents d urbanisme en tenant lieu ; Création et réalisation de zones d aménagement concerté d intérêt communautaire ; Constitution de réserves foncières d intérêt communautaire, après avis des conseils municipaux ; Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du livre II de la loi n du 30 décembre 1982 d orientation des transports intérieurs ; Création ou aménagement et entretien de voirie, signalisation, parcs de stationnement ; Prise en considération d un programme d aménagement d ensemble et détermination des secteurs d aménagement au sens du code de l urbanisme. Références Loi n du 11 février 2005 pour l égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et circulaire d application du 14 décembre 2007 ; Art. L , L , L , L du CGCT. adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

13 2 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Quelles sont les facultés et obligations des communautés en matière d élaboration de documents sectoriels : programme local de l habitat, plan de déplacements urbains, schéma de développement commercial? L exercice de certaines compétences induit, pour les communautés, l obligation d instituer des documents de programmation, de planification ou de développement territorial. De par leur importance, en termes d orientations et de programmation, certains de ces documents détiennent une valeur opposable et s insèrent dans la hiérarchie des documents d urbanisme. La notion de «documents sectoriels» ne revêt aucune qualification juridique. Elle peut se définir, à l échelon communautaire, par l établissement de politiques d orientations, prescriptives ou non, qui fixent, à partir d un diagnostic territorial et d enjeux de développement, les objectifs à atteindre à court et moyen terme dans un domaine de compétence considéré. De manière générale, on peut considérer qu il existe trois documents sectoriels majeurs dont l élaboration relève des communautés : le programme local de l habitat, le plan de déplacements urbains, le schéma de développement commercial. Le programme local de l habitat (PLH) Le PLH est défini à l article L du code de la construction et de l habitation (CCH). Approuvé pour une durée de six ans, le PLH fixe les objectifs et les principes de la communauté en matière d habitat pour répondre aux besoins en logements et en hébergement sur son territoire. Il doit favoriser le renouvellement urbain et la diversité sociale et préciser les initiatives de la communauté en matière d accessibilité. Quelles sont les obligations des communautés en matière de PLH? En vertu de l article L du CGCT, la communauté de communes peut exercer une compétence optionnelle en matière de «politique du logement et du cadre de vie». Au titre de la définition d actions d intérêt communautaire en matière de logement, la communauté de communes peut s engager dans l élaboration d un PLH sur son territoire. La communauté de communes éligible à la dotation d intercommunalité bonifiée peut exercer une compétence optionnelle en matière «de politique du logement social d intérêt communautaire et d action, par des opérations d intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées». Elle peut également, à ce titre, assurer le «portage» d un PLH si elle est habilitée en ce sens. La communauté d agglomération et la communauté urbaine sont compétentes de plein droit pour élaborer un PLH au titre de la compétence obligatoire «équilibre social de l habitat». Depuis 2006, les communautés compétentes de plein droit en matière de PLH ont l obligation de réaliser un tel document dans des délais fixés par la loi. Aux termes de l article L du CCH, modifié par l article 3 de la loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), les communautés de communes de plus de habitants comprenant au moins une commune de habitants, les communautés d agglomération et les communautés urbaines ont l obligation d élaborer un PLH dont l adoption doit intervenir au plus tard le 16 juillet 2009 (soit au plus tard trois ans après la publication de la loi ENL). La maîtrise d ouvrage du PLH est intercommunale. Le PLH s inscrit dans la hiérarchie des docu- 12 adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

14 2 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement ments d urbanisme. En vertu de l article L du code de l urbanisme, le PLH doit être compatible avec le SCOT et les schémas de secteur. Par ailleurs, les orientations du PLH s imposent aux PLU et aux cartes communales comme en attestent respectivement les articles L et L du code de l urbanisme. Le plan de déplacements urbains (PDU) La loi n du 30 décembre 1996 sur l air et l utilisation rationnelle de l énergie a imposé aux autorités organisatrices de transports urbains dans les agglomérations de plus de habitants de réaliser un PDU dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi. L objectif de ce document de planification sectorielle a été défini par la loi : «le PDU définit les principes de l organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains ( ). Il vise à assurer un équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d accès, d une part, et la protection de l environnement et de la santé, d autre part. Il a comme objectif un usage coordonné de tous les modes de déplacements, notamment par une affectation appropriée de la voirie, ainsi que la promotion des modes les moins polluants et les moins consommateurs d énergie». Il faut noter que ni l article L ni l article L du CGCT, relatif respectivement aux compétences de la communauté urbaine et de la communauté d agglomération, ne font mention du PDU dans les compétences obligatoires de ces deux communautés. Compte tenu du caractère plus périurbain, voire rural de la communauté de communes, cette dernière n a logiquement aucune obligation en matière de PDU, ainsi que les communautés d agglomération dont la population est inférieure à habitants. De manière analogue au PLH, le PDU s inscrit également dans la hiérarchie des documents d urbanisme. Ce document sectoriel doit être compatible avec le SCOT et les schémas de secteur et s impose aux documents d urbanisme communaux, à savoir le PLU et la carte communale. Le schéma de développement commercial et sa déclinaison intercommunale Le schéma de développement commercial a été institué par la loi n du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l artisanat, et complété par le décret d application n du 20 décembre 2002 qui en fixe la définition : «Le schéma de développement commercial est un document qui rassemble des informations disponibles sur l activité commerciale et son environnement économique. Il comporte une analyse prospective qui indique les orientations en matière de développement et les secteurs d activité commerciale à privilégier». Quand bien même les communautés détiennent une compétence phare en matière de développement économique, le schéma de développement commercial ne relève pas d une maîtrise d ouvrage communautaire ; il est élaboré par l observatoire départemental d équipement commercial (ODEC) qui a la possibilité d en réaliser plusieurs sur le territoire départemental, dont notamment le périmètre des communautés les plus urbaines. adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

15 2 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Contrairement au PLH et au PDU, les textes ne fixent aucune obligation aux communautés de définir un document d orientation et de programmation en matière commerciale. Les orientations du schéma de développement commercial doivent être compatibles avec le SCOT. Toutefois, les communautés peuvent initier des démarches de type «charte d urbanisme commercial» dont l objet, de nature conventionnelle, est de préciser le cadre du développement commercial afin d éviter notamment une gestion au coup par coup des implantations commerciales ou en régulant et en diversifiant le tissu commercial existant. Ces chartes n ont pas de valeur prescriptive ; elles ne s imposent pas aux PLU ni aux commissions départementales d aménagement commercial (CDAC, ex CDEC depuis la loi LME de 2008) même si les élus qui y siègent peuvent naturellement s y référer pour étayer leurs avis. Références Loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement ; Loi n du 30 décembre 1996 sur l air et l utilisation rationnelle de l énergie ; Loi n du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l artisanat et complétée par le décret d application n du 20 décembre adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

16 3 Quelle est l obligation d instituer la commission intercommunale pour l accessibilité aux personnes handicapées au regard de la compétence «aménagement de l espace»? Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement La commission intercommunale pour l accessibilité aux personnes handicapées (CIAPH) a été instituée par la loi n du 11 février 2005 pour l égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. «Lorsque la compétence en matière de transports ou d aménagement du territoire est exercée au sein d un établissement public de coopération intercommunale, la commission pour l accessibilité aux personnes handicapées doit être créée auprès de ce groupement. Elle est alors présidée par le président de l établissement. La création d une commission intercommunale est obligatoire pour les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de transports ou d aménagement du territoire, dès lors qu ils regroupent habitants ou plus» (art. L du CGCT). Il s agit, dans cette hypothèse, d une instance formalisée dont le portage relève de l échelon communautaire. La commission intercommunale pour l accessibilité aux personnes handicapées doit être instituée dans les communautés de plus de habitants compétentes en matière de transports ou d aménagement du territoire. Il ne s agit pas de compétences dont l exercice doit être cumulatif mais seulement alternatif. La référence à la compétence «aménagement du territoire» doit être comprise comme étant celle relative à l aménagement de l espace. Si l on peut regretter que la loi n ait pas repris à la lettre la formulation traditionnelle posée par les différents textes qui définissent les compétences communautaires, il faut bien prendre en compte qu il s agit d une compétence obligatoire pour chacune des catégories de communauté. Aussi, l installation de la commission intercommunale est obligatoire dans toutes les communautés de plus de habitants. Référence Art. L du CGCT. adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

17 4 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Quelle est la portée de l obligation de compatibilité du PLU et des cartes communales avec les orientations du PLH et du PDU communautaire? Pour les communautés compétentes en matière de logements et/ou de transports, l élaboration de documents tels que le plan local de l habitat (PLH) et/ou le plan de déplacement urbain (PDU) expriment largement leurs choix politiques. Pour être efficaces, encore faut-il que ces politiques trouvent leur traduction dans le PLU. Or, lorsque les communes ont conservé la compétence élaboration du PLU, comment s organise la prise en compte des orientations du PLH et/ou du PDU élaborés au niveau intercommunal? De tels enjeux sont essentiels, à la fois au nom de la priorité de la politique de logement social et de mixité sociale résultant notamment de la loi du 13 juillet 2006 relative à «l engagement national pour le logement (dite loi ENL)» et de la politique de l environnement qui suppose le développement des transports collectifs. La réponse à une telle répartition des compétences entre communes et communautés est donc une priorité. Pour l efficacité de la réalisation de la volonté politique des communautés en matière de logements et de transports, il faut avant tout prendre en compte la nature des rapports juridiques entre ces différentes normes, en reconnaissant l inscription de ces politiques dans le PLU (art. L et du code de l urbanisme). Telle est l évolution consacrée par le législateur. Les liens PLH/PDU On remarquera que l étendue de l obligation de compatibilité désormais imposée au PLU et à la carte communale a une portée juridique effective, en comparaison avec la situation antérieure. En effet, avant l instauration des PLU par la loi SRU du 13 décembre 2000, les liens entre le POS et le PLH se caractérisaient par une grande souplesse puisque les textes exigeaient seulement que le POS «prenne en considération» le PLH. Ce rapport de supériorité se traduit depuis 2000 par une relation de compatibilité du PLU avec les orientations du PLH. Une telle consécration est la traduction d enjeux essentiels qui sont l objet des textes relatifs au droit au logement et en particulier la loi ENL. Toutefois, et contrairement à la relation de conformité entre différentes normes, la relation de compatibilité laisse aux différents acteurs une marge d appréciation relativement large, dans la mesure où elle implique seulement qu il n y ait pas d oppositions entre les documents, autrement dit que le PLU ne fasse pas obstacle à la réalisation du PLH. Peut-on aller plus loin, en estimant que le PLU doit favoriser explicitement la réalisation des objectifs du PLH? Il convient de répondre positivement à cette question sur la base de l interprétation de la circulaire du 17 février 2006 (NOR : SOCU C). La portée du PLH trouve désormais sa traduction juridique dans l affirmation du principe selon lequel le PLU doit respecter les grands équilibres résultant des principes tels que : «la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l habitat urbain et dans l habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d habitat» (art. L du code de l urbanisme). Sur ce point, la circulaire de 2006 rappelle le rôle de l Etat dans la garantie des grands équilibres nationaux et notamment en matière de politique de logement. La concrétisation de la prise en compte du PLH dans le PLU passe donc par «le porter à connaissance», l association des services de l Etat dans l élaboration des documents d urbanisme et par le contrôle de légalité. Dans un tel contexte, l arbitrage du représentant de l Etat occupe une place essentielle pour résoudre d éventuels conflits entre priorités communales et intercommunales. A ce rôle du préfet, il convient d ajouter que le non-respect des dispositions du PLH pourra être sanctionné par le juge administratif aux termes de l article L adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

18 4 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement du code de l urbanisme et à ce titre le respect constitue bien une obligation pour les communes. Le PLU peut donc être interprété comme l instrument de mise en œuvre de la politique de l habitat (voir question 3). Il ne suffit pas de répondre en termes de hiérarchie entre normes d urbanisme, mais de préciser aussi les modalités concrètes permettant d assurer cette compatibilité. Parmi les aspects concrets, on retiendra que le législateur a précisé les délais de mise en compatibilité avec le PLH lorsque ce dernier est approuvé après l approbation du PLU, soit trois ans. Les préfectures sont donc chargées également de veiller au rapport de compatibilité et peuvent avoir recours, en cas d incompatibilité, à l article L du code de l urbanisme qui autorise le préfet à se substituer à la commune pour procéder à la révision ou à la modification du document. On fera également référence à l obligation pour la commune chargée de l élaboration du PLU d associer le président de la communauté en charge du PLH à l élaboration du PLU. Les liens PDU/PLU Institués par la loi d orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 (LOTI-1), les plans de déplacements urbains (PDU) ont été renforcés par la loi sur l air et l utilisation rationnelle de l énergie du 30 décembre 1996 (qui rend le document obligatoire dans les agglomérations de plus de habitants), et les lois solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (SRU) et «urbanisme et habitat» du 3 juillet Au fil du temps, ces textes ont modifié le contenu originel des PDU et l ont étoffé. Aujourd hui, le PDU occupe une place en quelque sorte «intermédiaire» entre le SCOT et le PLU. Si le SCOT émet à son égard une obligation de compatibilité, le PDU à son tour émet la même obligation quant à son contenu à l égard du PLU (cf. art. L du code de l urbanisme, deux derniers alinéas). Des PDU «volontaires» sont également possibles dans des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) de moins de habitants et ces démarches volontaires ont alors la même force juridique sur les documents locaux d urbanisme. Les communes sont associées à la démarche. La LOTI rend en effet obligatoire leur consultation au même titre qu un certain nombre de personnes publiques sur le projet arrêté par l AOTU. Pour renforcer la portée des PDU et en favoriser la mise en œuvre, la loi SRU a introduit l obligation d y joindre un échéancier, pour en faire un document plus précis et plus sûr. Ce calendrier doit théoriquement préciser les mesures d aménagement et d exploitation pour atteindre les objectifs. N exprimant plus simplement des «orientations», les PDU doivent définir des «objectifs» nombreux, qui expriment tous la cause et la finalité fondamentales du document, à savoir la diminution du trafic automobile, pour des motifs d urbanisme et aussi d environnement (cf. art. L du code de l environnement). Les dispositions en matière de stationnement sont particulièrement contraignantes dans leur rapport au règlement du PLU qui édicte les règles applicables en matière de stationnement : normes plancher (souvent rencontrées pour les immeubles de bureau) et normes plafond (qui précisent le nombre maximum de places de stationnement à ne pas dépasser en particulier aux abords des réseaux de transports collectifs). Références Art. L du code de l urbanisme ; Art. L al. 25 du code de l urbanisme ; Art. L du code de l urbanisme ; Art. L du code de l urbanisme ; Art. L et 2 du code de la construction et de l habitation ; Circulaire (NOR : SOCU C) du 17 février adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

19 5 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Quelle est la portée de la compatibilité du SCOT avec les périmètres et les orientations du PLH et du PDU communautaire? Dans la mesure où il peut y avoir dissociation entre les autorités compétentes en matière d élaboration du SCOT (fiche 10) et les autorités compétentes en matière de PLH et/ou de PDU, la question de la prise en compte des choix opérés par les communautés dans les domaines du logement et du transport à travers leurs documents peut poser des difficultés. Il est donc essentiel de s interroger sur les rapports juridiques entre ces documents, notamment du point de vue du périmètre, et sur les modalités retenues pour assurer la compatibilité des documents. Aux termes de la loi, le périmètre du SCOT a obligation d inclure les périmètres des communautés ayant la compétence SCOT ; sinon il est affirmé que le périmètre du SCOT tient compte des périmètres des groupements de communes, des PLH, des PDU etc. (art. L II du code de l urbanisme). Cette question de l adéquation des périmètres ne peut être qu une priorité au nom de la cohérence de la planification urbaine et des politiques conduites. Cet objectif peut-il être réalisé? Il aurait été préférable pour les communautés que l objectif de cohérence ne s inscrive pas seulement dans une obligation floue du «tenir compte», mais plutôt dans une relation de compatibilité. On ne peut que constater que dans certaines situations, une telle compatibilité de périmètres risque de ne pas être atteinte et que les conséquences en sont très négatives. Une fois de plus, il appartiendra au préfet d intervenir, sur le fondement de son pouvoir d appréciation pour assurer la compatibilité des périmètres SCOT et plans spécifiques. C est en effet le préfet qui délimite le périmètre du SCOT (loi du 2 juillet 2003 relative à l Urbanisme et l Habitat) et à ce titre doit tenir compte de la mise en cohérence des questions d habitat, de déplacements urbains et autres priorités (art. L IV du code de l urbanisme). Hors la question des périmètres, il convient d ajouter que les autres documents de planification sectoriels, doivent être compatibles avec le SCOT (art. L du code de l urbanisme). Cette compatibilité est d autant plus importante que le SCOT précise les orientations générales de l organisation de l espace et en particulier l équilibre social de l habitat et la mise en application de la politique de logements sociaux, la politique de transports collectifs. C est donc bien un rapport de compatibilité qui a été retenu par le législateur entre le SCOT et les documents de planification spécifique. Cependant, parmi les modalités permettant d assurer la cohérence des différents schémas, il convient de retenir l association des autorités compétentes. Ainsi, les autorités communautaires compétentes en matière de PLH et de PDU pourront faire valoir les objectifs à prendre en compte dans l élaboration du SCOT (art. L al.1 et L al. 1 du code de l urbanisme). Références Art. L II du code de l urbanisme ; Art. L al.1, L et L al. 1 du code de l urbanisme ; Circulaire (NOR : SOCU C) du 17 février adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

20 6 Quelles sont les facultés et obligations des communautés en matière de contrats et projets territoriaux? Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement En vertu de l article L du CGCT, «le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité». Le projet de territoire constitue la raison d être de l intercommunalité de projet. Sa maturation, sa préparation, sa formalisation juridique et financière à travers la définition de l intérêt communautaire et sa mise en œuvre effective sur le territoire relèvent de l initiative et de la volonté politique communautaire. Les textes n encadrent pas le processus d élaboration du projet territorial. Aussi, traditionnellement, le projet de territoire est considéré comme le plan de mandat de la communauté. Constitué d un diagnostic territorial, d une stratégie de développement territorial et d un programme d actions, le projet de territoire constitue la «carte de visite» de l intercommunalité. Toutefois, un texte a esquissé les contours de deux catégories de contrat territorial. La loi n du 25 juin 1999 d orientation pour l aménagement et le développement durable du territoire, dite «loi Voynet», a fixé les contours des projets territoriaux éligibles à des financements territoriaux. A ce titre, le législateur distingue le contrat de pays du contrat d agglomération. Le contrat de pays permet à plusieurs communautés, généralement en secteur rural, de se regrouper au sein d un pays pour bénéficier de financements régionaux. Le contrat de pays constitue la formalisation d une charte de développement du territoire qui fixe les enjeux de développement du territoire supra-communautaire. Cette charte fait l objet d une concertation à travers l avis formulé par le conseil de développement. Le contrat d agglomération représente, quant à lui, le volet financier et de programmation du projet d agglomération. Depuis 1999, plus d une centaine de contrats d agglomération ont été signés conjointement par l Etat et la collectivité régionale. Références Art. L du CGCT ; Loi n du 25 juin 1999 d orientation pour l aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT). adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

21 7 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Peut-on transcrire des documents d intention communautaire dans les documents d urbanisme? Le cas de la charte paysagère. Certains documents d orientations en matière d aménagement et d urbanisme n ont pas de portée normative. Tel est notamment le cas de la «charte paysagère». Il est cependant intéressant, en particulier dans le cadre de la prise en compte de la politique du développement durable, de s y référer lorsque sont élaborés les documents d urbanisme. Bien que relevant des recommandations de la politique du développement durable, la préservation et la valorisation du paysage n ont pas accédé au rang de normes imposables aux documents d urbanisme. La prise en compte par les communautés de la protection du paysage (compte tenu notamment de ses valeurs environnementale, culturelle et économique), se traduit entre autres par la rédaction de «chartes paysagères», documents d intention non opposables aux documents d urbanisme et notamment aux PLU. Ces documents s élaborent sans encadrement législatif et réglementaire particulier. Les dynamiques (partenariats et jeux d acteurs ; appropriation politique ; forme, effets et impacts du document ) sont ainsi fort variables selon les territoires. La charte paysagère peut s avérer être un élément fédérateur (parce que plus consensuel) pour les acteurs communautaires. Elle est parfois la première étape d un engagement plus volontariste vers les problématiques d aménagement et d urbanisme. Ce document est donc sans effet sur les divers documents d urbanisme. Les autorités compétentes en matière de planification urbaine sont alors peu enclines à prendre en compte les prescriptions de la charte paysagère, faute de préconisations facilement transposables ou encore de conflits d intérêts entre développement économique et protection du développement durable. Afin d assurer une plus grande effectivité de protection du paysage dans les documents d urbanisme, l une des solutions consiste à intégrer les orientations et les mesures des chartes paysagères dans les projets d aménagement et de développement durable (PADD) et lors de l élaboration des SCOT. sont susceptibles de jouer un rôle important dans ce domaine, à partir de leurs missions en matière d aménagement, rôle qui ne peut que s accroître avec les priorités du développement durable et les conclusions du «Grenelle de l environnement». Références Convention européenne du paysage ; Document AdCF sur la préservation de la biodiversité et des ressources naturelles en coordonnant l action locale dans le domaine du paysage, juin adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009

22 8 Quel est le lien pour une communauté entre compétence «d élaboration» et compétence «de mise en œuvre»? Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement De nombreuses communautés s interrogent sur la mise en œuvre opérationnelle des objectifs définis au sein de documents sectoriels dont elles ont la responsabilité en termes de maîtrise d ouvrage. Les dispositions relatives aux compétences des structures intercommunales attribuent aux communautés des prérogatives en matière d élaboration de documents sectoriels, mais les textes demeurent silencieux quant à la mise en œuvre opérationnelle du contenu de ces documents. Une communauté compétente en matière d élaboration de documents sectoriels ou de documents d urbanisme dispose-t-elle d une compétence? L élaboration d un schéma sectoriel d une part, sa mise en œuvre ultérieure d autre part, imposent de prendre en compte la nature juridique de la compétence considérée. Une nouvelle fois, il est nécessaire de recourir à la subtile distinction entre compétences exclusives et compétences partagées des intercommunalités. Ainsi, en matière d habitat, si le PLH relève d une compétence exclusive des communautés, la mise en œuvre de la compétence «équilibre social de l habitat» pour les communautés d agglomération et les communautés urbaines est soumise à la définition de l intérêt communautaire. La communauté de communes peut, au titre des compétences optionnelles dévolues par l article L du CGCT, exercer des actions reconnues d intérêt communautaire. Si la fixation des orientations du PLH relève de la compétence exclusive de la communauté maître d ouvrage, cette dernière peut ne définir comme relevant de l intérêt communautaire que certaines des orientations formulées au sein du document sectoriel. La définition de l intérêt communautaire a vocation à formaliser les orientations fixées au sein du PLH. Aussi, si l élaboration de documents sectoriels relève de la seule responsabilité des communautés, leur mise en œuvre peut se traduire par un partage de responsabilité avec les communes membres. En effet, en cas inverse, la mention, dans les statuts, d une définition d intérêt communautaire de type «mise en œuvre opérationnelle du programme local de l habitat» induit, pour la communauté, de mettre en œuvre l ensemble des actions définies au sein du document. La maîtrise d ouvrage communautaire doit toutefois être atténuée par la portée de l article L du CGCT, introduit par l article 64 de la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui dispose : «Nonobstant le transfert, volontaire ou de plein droit, de tout ou partie de ses compétences en matière de politique du logement ou d habitat à un EPCI, la commune conserve la possibilité d accorder une garantie d emprunt ou son cautionnement pour les opérations de construction, d acquisition ou d amélioration de logements sociaux visées à l article L du CGCT et d apporter à ces opérations des subventions ou des aides foncières». Indépendamment de la définition d intérêt communautaire, la loi attribue aux communes une série de prérogatives qui contredisent l application du traditionnel principe de spécialité. adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril

23 8 Les responsabilités des communautés en matière d urbanisme et d aménagement Aussi, communauté et communes membres doivent mesurer financièrement les conséquences de la définition de l intérêt communautaire. Cette interprétation semble être aussi celle retenue par les services de l Etat. Ainsi, la circulaire du 13 juillet 2006 relative à la définition de l intérêt communautaire en matière d habitat (Réf. NOR- MCT C), relative à l aide à la définition de l intérêt communautaire en matière d habitat au profit des communes et de leurs groupements, précise : «Lorsqu il existe, le programme local de l habitat est l outil idoine pour déterminer la répartition des compétences, en matière de politique locale de l habitat, entre l EPCI et les communes membres. ( ) Vous veillerez par conséquent à ce que la définition de l intérêt communautaire des EPCI dotés d un programme local de l habitat soit compatible avec les objectifs qu ils ont définis au sein de ce programme». En matière d urbanisme, l élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCOT) peut relever soit d une communauté, soit d un syndicat mixte fermé (exception faite des dispositions de l article 15 de la loi n du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit). Lorsque le maître d ouvrage du document d urbanisme est une communauté, cette dernière dispose d une plénitude de compétence pour élaborer le schéma mais le code de l urbanisme prévoit une série de dispositions qui permettent d associer étroitement les communes à son élaboration (art. L et L du code de l urbanisme). Par ailleurs, le SCOT se positionne au sommet de la hiérarchie des documents d urbanisme locaux mais il doit être compatible avec les directives territoriales d aménagement ou, en l absence de tels documents, avec les dispositions particulières aux zones de montagne ou de littoral. L élaboration du SCOT par le maître d ouvrage se traduit pour les auteurs de documents d urbanisme listés à l article L du code de l urbanisme par une obligation de compatibilité. La mise en œuvre d un SCOT s impose aux autres collectivités, principalement les communes membres, au travers des : plans locaux d urbanisme, plans de sauvegarde et de mise en valeur, cartes communales ; documents sectoriels : PLH, PDU ; schémas de développement commercial ; zones d aménagement concerté, lotissements, remembrements réalisés par des associations foncières Références Art. L , L et L du CGCT ; Art. L 122-1, L et L du code de l urbanisme ; Circulaire NORMCT C du 13 juillet 2006, relative à la définition de l intérêt communautaire en matière d habitat ; Art. 64 de la loi n du 13 aout 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. 22 adcf et mairie-conseils caisse des dépôts les outils et interventions des communautés sur l urbanisme et l aménagement - avril 2009