«Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?»

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2 TABLE RONDE N 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» d ouvrage et maître d œuvre, les avantages et les limites des stratégies retenues. Modérateur : - Philippe GAMBIER, Responsable des relations internationales de la ville de Rosny-sous-Bois, Vice-Président de l ARRICOD Intervenants : - Bruno De Reviers, Chargé d études et de capitalisation au F3E - Flavie DUTRY, Directrice du service relations internationales du Conseil Régional de Picardie - Christian SOZZI, Directeur d études à l Agence d urbanisme pour le développement de l agglomération lyonnaise - Jacques AUMASSON, Directeur de la coopération internationale au Conseil Général de la Vienne - Emilie ROBERT, Chargée de mission coopération internationale et tourisme à la Communauté de communes de Fauciny-Glières Philippe GAMBIER L objectif de cette table ronde est d examiner les différentes stratégies adoptées par les collectivités territoriales dans la mise en œuvre de leurs projets de coopération décentralisée, notamment par celles qui décident de confier tout ou partie de la maîtrise d œuvre de leurs projets à un partenaire ou à un opérateur extérieur privé ou public. La discussion avec les intervenants et bien sûr avec tous les participants de l Université portera sur les enjeux, les motivations, l organisation des rapports entre maître Plusieurs interventions sont sollicitées, jugées complémentaires l une de l autre. Je vous présente tout d abord Bruno de REVIERS, Chargé d études et de capitalisation au F3E, qui va nous proposer un cadrage général sur la thématique. Il va s attarder notamment sur les notions de maîtrise d ouvrage et de maîtrise d œuvre, pour être sûr que l on parle bien tous de la même chose. Et il nous proposera un rapide tour d horizon des pratiques des collectivités locales en la matière. Ensuite, Flavie DUTRY qui est Directrice des relations internationales du Conseil régional de Picardie, va nous présenter un dispositif de mise en œuvre de programmes de coopération décentralisée en Afrique, basés sur un appel à projets international en direction d ONG reconnues pour leur expertise et leur savoirfaire. La troisième intervenante, Emilie ROBERT, Chargée de mission coopération internationale et tourisme à la Communauté de Communes de Fauciny-Glières, nous parlera d un programme concerté d appui à la décentralisation au Niger, qui porte le nom d ANIYA. C est un exemple de maîtrise d ouvrage et de maîtrise d œuvre partagées entre plusieurs collectivités locales françaises et étrangères. Le quatrième intervenant est Jacques AUMASSON, Directeur de la coopération internationale au Conseil général de la Vienne ; il évoquera une proposition de projet dans le domaine de l urbanisme au Burkina Faso, pour lequel sa collectivité joue un rôle de chef de file. C est un projet qui mobilise les collectivités de la Vienne avec des collectivités du Burkina Faso. Il nous expliquera le parcours difficile TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 2/14

3 pour mettre en place ce projet. On discutera également du résultat. Enfin, on ne pouvait aborder ce sujet sans recueillir le témoignage d un opérateur. Christian SOZZI qui est Directeur d études à l Agence d urbanisme pour le développement de l agglomération lyonnaise, apportera ce témoignage. Son agence intervient un peu partout dans le monde, sur des projets urbains et pour le compte du grand Lyon. Bruno de REVIERS Dans le cadre de la coopération décentralisée, il y a parfois un certain flou dans le contour des notions de maîtrise d ouvrage et maîtrise d œuvre. On voit bien globalement ce dont il s agit : le maître d ouvrage, c est le «patron» ; le maître d œuvre, c est celui qui met en œuvre. Mais quand on veut aller un peu plus loin, ce n est pas toujours très clair. Je vais donc revenir sur ces notions. Et ensuite donner un modeste aperçu des pratiques des collectivités en la matière, puis des incidences de ces pratiques. Pour préciser l idée de maîtrise d ouvrage et maîtrise d œuvre, je vous propose de revenir sur ce que recouvrent ces notions dans le cadre de la construction d ouvrages dans le BTP. Car dans ce domaine, il y a une loi : celle relative à la maîtrise d ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d œuvre privée, dite Loi MOP, qui définit très clairement ces notions. Le maître d ouvrage, c est «la personne morale, pour laquelle l ouvrage est construit». La loi précise également ses attributions, les tâches qui lui incombent. Il s agit de : définir ce que doit être «l ouvrage» (étudier la faisabilité de l opération, déterminer sa localisation, définir les grandes lignes du programme, etc. Dans un langage de gestion de projet, ces tâches seraient de l ordre de l identification et de la programmation), définir comment financer l ouvrage et arrêter l enveloppe financière, décider qui va faire cela (définir qui sera le maître d œuvre) et dans quelles conditions. Le maître d œuvre, selon la loi, apporte «une réponse architecturale, technique et économique» pour réaliser l ouvrage commandité par le maître d ouvrage. Les tâches confiées au maître d œuvre sont liées à l expertise technique (faire les plans, assister le maître d ouvrage pour la passation du contrat des travaux, piloter le chantier, coordonner les interventions des entrepreneurs, apporter une assistance pour la réception des travaux, ). Il a la responsabilité de faire en sorte que le cahier des charges soit respecté (en termes de résultats attendus, d enveloppe financière, de délai). Enfin, un troisième rôle facultatif est prévu par la loi : celui de l assistance à la maîtrise d ouvrage. Ceci peut se décliner à son tour en deux fonctions distinctes : le «mandataire» (qui peut exercer, au nom du maître d ouvrage, certaines tâches 1 : c est un «maître d ouvrage délégué»), et le «conducteur d opération» (qui peut apporter au maître d ouvrage une assistance complémentaire d ordre administrative, financière et technique, lorsque la complexité de l opération l exige 2 ). Il y a parfois un peu de confusion entre la maîtrise d œuvre et l assistance à la maîtrise d ouvrage. Voilà le principe de ces notions dans le cadre du BTP. Si on en fait une transposition un peu théorique, c est vrai dans le cadre d un projet de coopération internationale, on pourrait dire que l ouvrage serait le résultat du projet, tandis que l œuvre serait plutôt la démarche et les activités mises en œuvre pour atteindre ce résultat. Dans un projet, le maître d ouvrage est alors celui qui définit la politique générale, la stratégie dans laquelle s insère le projet, qui définit les grandes lignes du projet (objectifs, grands lignes des résultats à atteindre, enveloppe financière, délais), qui choisit un 1 Préparer le choix du maître d œuvre (la responsabilité de ce choix appartient au maître d ouvrage et ne peut être déléguée) et le rémunérer, représenter le maître d ouvrage dans les comités de pilotage, réceptionner les travaux, 2 Participer à l élaboration du programme, déterminer l enveloppe financière définitive, élaborer et suivre un planning directeur, TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 3/14

4 maître d œuvre, qui suit et valide la qualité des résultats. Le maître d œuvre sera celui qui définit techniquement le projet dans le détail (résultats précis, activités, moyens nécessaires pour le mettre en œuvre). C est lui qui est responsable du travail et de la qualité du projet devant le maître d ouvrage. Pour résumer : le maître d ouvrage est le décideur et le financeur ; le maître d œuvre apporte une expertise technique pour la réalisation du projet. Voyons maintenant les pratiques des collectivités territoriales françaises en la matière, dans le cadre de la coopération décentralisée. La première caractéristique est une très grande diversité de cas de figure, qui témoigne d une part des spécificités de chaque contexte, d autre part des conceptions de la coopération décentralisée (lesquelles peuvent varier, d une collectivité à une autre). La maîtrise d ouvrage est le point clé pour la coopération décentralisée. Cette fonction peut être assurée soit par la collectivité du Nord, soit par celle du Sud, soit par les deux dans le cadre d une comaîtrise d ouvrage. Les autres fonctions témoignent également de cette diversité. Lorsqu elle existe, l assistance à la maîtrise d ouvrage peut passer par un bureau d études, une association (du Nord ou du Sud), une agence régionale de développement (comme au Sénégal), un centre de conseil communal (comme au Mali), La maîtrise d œuvre, elle, peut être confiée à une association du Nord ou du Sud, à un service technique de la collectivité, Une autre caractéristique de la coopération décentralisée, en matière de montage institutionnel, est qu il y a souvent une grande concentration des rôles. Il y a bien sûr des maîtrises d ouvrage qui s exercent en direct, sans maître d œuvre. Mais on a aussi fréquemment des acteurs appelés «maîtres d œuvre» et qui, en réalité, cumulent des tâches relevant à la fois de l assistance à la maîtrise d ouvrage et de celles d un opérateur principal. Cela n est pas systématiquement source de problème, mais il peut arriver que cela en pose. Par exemple lorsqu un maître d œuvre commence à s arroger des attributions qui sont du ressort de la maîtrise d ouvrage. Cela dit, les choses ne sont pas si simples, et dans la pratique, un certain nombre de tâches peuvent se retrouver à l intersection de différents rôles. En outre, des montages institutionnels différents peuvent coexister au sein d une même coopération (par exemple pour les actions dites «de société civile à société civile», et les actions «de collectivité à collectivité»). Un certain nombre d interrogations se posent derrière ces pratiques. Ce sont tout d abord les implications du choix du montage institutionnel. Concrètement, qui décide quand on définit un projet? Qui définit les objectifs? Qui monte le programme? Qui est en relation avec les bailleurs de fonds? Qui donne les ordres aux opérateurs? Qui décaisse? Qui a la signature du compte? etc. A des degrés divers, tous ces éléments ont des incidences sur le renforcement des capacités de la maîtrise d ouvrage. Il faut donc en tenir compte lorsque l on fait un montage institutionnel dans lequel on délègue la maîtrise d œuvre ou l assistance à la maîtrise d ouvrage. Là-dessus, je fais une petite parenthèse. Le F3E a lancé une capitalisation avec Cités Unies France et le Projet d Appui à la Décentralisation au Maroc pour, justement, étudier l incidence des montages institutionnels de coopération décentralisée en particulier les circuits financiers et les circuits de décisions sur le renforcement des capacités de maîtrise d ouvrage des collectivités territoriales du Sud. Ce qui implique de savoir qui décide dans la coopération, qui paye etc. et voir comment les choses s organisent. Pour terminer, voici quelques arguments généraux pour et contre le fait de déléguer la maîtrise d œuvre ou une partie de la maîtrise d ouvrage à des acteurs externes, dans le TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 4/14

5 cadre de la coopération décentralisée. Je les ai classés en trois types : des arguments de type organisationnel (c est-à-dire plutôt internes), des arguments de type plus opérationnel, et d autres de type institutionnel (donc en terme de relations entre acteurs). C est sans prétention car très général et non exhaustif. Sur le plan organisationnel, le principal avantage est bien sûr de bénéficier d une expertise que l on n a pas forcément au sein de la collectivité. Indirectement, le fait de ne pas augmenter la masse salariale de la collectivité peut éventuellement constituer un argument supplémentaire pour un élu. Et puis cela peut offrir une certaine souplesse de fonctionnement (on n est généralement plus soumis à la comptabilité publique ni au code des marchés publics), de l efficacité et de la réactivité. En revanche, l inconvénient est que, parfois, cela peut entraîner des difficultés juridiques (liées par exemple à la gestion de fait). En outre, lorsque l on fait appel à un maître d œuvre associatif, une difficulté supplémentaire se pose en terme de pérennité du financement (ainsi, l émargement d une association sur les crédits de coopération décentralisée du Ministère des Affaires Etrangères a fait l objet de nombreux débats). Sur le plan opérationnel, le fait de déléguer la maîtrise d œuvre (et/ou l assistance à la maîtrise d ouvrage) à un acteur externe peut présenter l avantage d aider les collectivités à mieux s adapter au contexte, lorsqu il y a un défaut de capacités initiales. En d autres termes, l acteur externe peut aider à renforcer progressivement les capacités de maîtrise d œuvre et/ou de maîtrise d ouvrage des acteurs du Sud pour qu à terme, ceux-ci soient en mesure de jouer pleinement leur rôle. Par ailleurs, cette délégation peut souvent permettre d obtenir des résultats plus rapidement. En revanche, il faut être vigilant face à un tel montage, car l acteur externe peut alors dépasser son rôle pour empiéter sur les attributions des protagonistes qu il est chargé d appuyer, et freiner finalement le renforcement des capacités de maîtrise d œuvre et maîtrise d ouvrage au Sud. Cela peut être le revers de la médaille. Enfin, sur le plan institutionnel, c est peut-être là que se trouvent les arguments les plus décisifs. En terme d avantages, la délégation de maîtrise d œuvre au sein d un projet complexe permet d éviter une certaine confusion des rôles (on sait précisément qui fait quoi ; les attributions sont claires). Mais surtout, faire appel à un maître d œuvre externe facilite grandement la coordination des actions menées respectivement par une collectivité territoriale et les acteurs de son territoire. A l inverse, de lourds inconvénients potentiels sont à envisager. Tout d abord, dans le cas où un même «maître d œuvre» a affaire à plusieurs collectivités maîtres d ouvrage, on rencontre fréquemment des difficultés de coordination. Ensuite, un autre argument est qu il peut y avoir un glissement des attributions. C est-à-dire que cet acteur externe appelé «maître d œuvre» obtient progressivement des pouvoirs en terme de décision, en terme de financement, etc. et reçoit finalement voire s arroge des attributions relevant de la maîtrise d ouvrage. C est alors, pour la collectivité territoriale, une dilution de son rôle de maîtrise d ouvrage. Enfin, un dernier argument contre consiste à dire que, dans certains cas, la délégation de maîtrise d œuvre (ou d assistance à maîtrise d ouvrage) peut arriver à créer une sorte d écran entre la collectivité du Nord et la collectivité du Sud. Alors, on peut en arriver à quitter le domaine de la coopération décentralisée pour aller vers des actions qui relèveraient davantage de la solidarité internationale. Naturellement, ces arguments sont très généraux. Et comme dans tout effort de généralisation, il convient de se montrer très nuancé face à la diversité des contextes. La conclusion serait peut-être justement qu il n y a pas de règle universelle. L important est de déterminer précisément les attributions de TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 5/14

6 chaque acteur et d envisager les incidences de ces attributions. Philipe GAMBIER Merci, pour ce cadrage théorique très complet qui pointe la diversité des montages institutionnels, et qui rend compte de l exercice difficile de dresser une typologie des pratiques en la matière. Je passe maintenant la parole à Flavie DUTRY. Flavie DUTRY La Région Picardie mène plusieurs programmes de coopération, elle a des accords avec des communes du Bénin, au sein de deux programmes, avec des communes du Niger et avec une région de Madagascar, la DIANA. Ces programmes concernent l appui à la décentralisation et le développement concerté des territoires. Les axes stratégiques principaux de ces programmes concernent le renforcement des capacités de la maîtrise d ouvrage communale avec pour but que les communes puissent assurer la planification et la coordination de leurs actions, qu elles puissent mettre en œuvre des programmes de qualité et assurer une gestion durable des équipements et aussi mobiliser la fiscalité des ressources locales. Autre axe qui est important pour la Région Picardie, c est l implication des populations locales dans le développement des territoires, intégrant également le développement des services à la population et les infrastructures. Le principe qui est appliqué sur l ensemble des pays où la Région est présente, c est un partage entre la population et les élus locaux d un programme de développement du territoire. C est-à-dire que les acteurs locaux définissent ensemble un projet de territoire, au travers d une charte de développement avec une co-responsabilité des acteurs sur le terrain. La population s engage sur les principes de développement et les élus locaux s engagent eux à mettre en œuvre ce programme commun, avec un comité, un espace de concertation et de négociation entre élus et population pour décider des actions. Outre ces espaces de concertation, d autres dispositifs sont mis en œuvre : financiers (fonds de développement local et fonds d appui conseil), humains (chefs de projet et animateurs recrutés localement). Pour la mise en œuvre opérationnelle de ces programmes, le Conseil régional de Picardie a choisi de travailler avec des opérateurs professionnels dans une logique publique/privée, pour bénéficier de leur expertise technique et scientifique et de leur connaissance du terrain (sociologie, réseaux, logique d acteurs ) ; chaque opérateur est chargé de la définition du programme d actions, conformément aux orientations stratégiques prévues dans l accord de coopération et de la mise en œuvre dudit programme. Philipe GAMBIER Pourquoi un appel à projets? Flavie DUTRY Dans le cas présent, la logique concurrentielle inhérente au droit des marchés publics n est pas adaptée pour la mise en œuvre d actions de coopération décentralisée. En effet, la mise en œuvre de ces actions est assurée par des ONG, disposant d une connaissance pratique du terrain, des populations, des besoins et des enjeux spécifiques à la zone concernée par le projet. Ainsi, l ONG qui définit, en amont, un plan d actions, intervient davantage comme un partenaire que comme un simple prestataire, du fait de son implantation locale. Par ailleurs, la nature des conventions et des programmes de coopération ne permet pas une définition précise des besoins, qui constitue pourtant le préalable indispensable à la passation de tout marché. De plus, l exigence de revoir chaque année de manière importante les objectifs et les programmes d actions afin de les adapter au TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 6/14

7 contexte et aux besoins locaux, correspond mal aux modalités d exécution des marchés. Cette révision annuelle imposerait de conclure régulièrement des avenants qui pourraient contribuer à bouleverser l économie du contrat. Dès lors, compte tenu de ce qui précède, la passation d un marché public ne parait pas pertinente. Pour autant, le risque éventuel de requalification par le juge administratif de la convention avec l ONG n est pas totalement à écarter. Dans ces conditions, la convention avec l ONG doit, comme l indique la circulaire du 20 avril 2001, «fixer de manière très précise la nature et les objectifs poursuivis» dans ce cadre. Les avantages de ce partenariat sont : souplesse dans la gestion, sécurisation des fonds lors du démarrage des programmes, ancrage territorial, complémentarité des réseaux d acteurs, management de l équipe terrain par l opérateur, réactivité car l équipe est sur le terrain, compétence en ingénierie de projet Il faut bien veiller à ce que les rôles public/privé soient bien respectés. Laure FERET, Responsable des relations internationales au Conseil général de l Essonne, Trésorière-adjointe de l ARRICOD J ai un peu de mal à voir comment on renforce une collectivité partenaire, à partir du moment où la maîtrise d ouvrage est totalement dans les mains de la collectivité du Nord et que la maîtrise d œuvre est complètement dans les mains d un opérateur privé. Je ne vois pas bien comment on peut renforcer une collectivité qui n intervient pas, d après ce que vous dites, dans les orientations stratégiques de la région française. A quel moment on pose les orientations stratégiques de la région partenaire? A quel moment c est l opérateur privé qui gère les fonds? Si je comprends bien l intérêt d un tel système, pour le peu de contraintes, je ne vois pas bien en quoi on est encore dans la coopération décentralisée? En fait je l ai dit au début, l essence même du programme c est le renforcement de la maîtrise d ouvrage communale. Donc, on est bien sur les renforcements de capacité, c est le principe de base. Et quand je dis que les fonds passent par l opérateur, c est au début quand on lance les programmes. C est vrai qu après, c est avec la collectivité partenaire du Sud que la région contractualise. Et les fonds sont gérés par ces collectivités. Par exemple au Bénin on a commencé notre accord bien avant l arrivée des maires 3 ; on a travaillé à l avènement des communes avec des préfets etc. dans le cadre des projets de territoire et avec la population. Quand les maires ont été élus, bien évidemment on a travaillé avec eux, on a travaillé sur l intercommunalité. Aujourd hui, on contractualise avec le groupement intercommunal des communes qui a pris dans ses équipes les animateurs de terrain ; c est maintenant le groupement intercommunal qui possède une équipe. Le fonds de développement local et le fonds d appui conseil sont maintenant gérés par ce groupement intercommunal, sur un compte spécifique privé, avec d un côté tout ce qui relève du fonctionnement et d un autre côté de l investissement ; ce sont deux comptes séparés pour que l on puisse nous aussi vérifier, contrôler où vont les crédits. Mais c est une décision qui implique complètement les élus locaux. Jean-Jacques DERRIEN, Directeur des relations internationales de la ville de Nantes Je voulais savoir si au travers des différentes évaluations que le F3E a pu faire, dans cet objectif de renforcer la maîtrise d ouvrage de la collectivité du Sud, il se dégage quand même un schéma pertinent, préférentiel qui permettrait de faire en sorte qu effectivement cet objectif de renforcement de maîtrise d ouvrage peut être bien atteint et garanti? Flavie DUTRY 3 Les 1 ères élections municipales au Bénin se sont déroulées fin 2002-début TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 7/14

8 Bruno de REVIERS On n a pas de schéma type qui se dégage en tant que tel. Je l ai dit tout à l heure : une capitalisation est en train d être lancée, qui va effectivement faire un premier état des lieux de ce qui se fait en la matière, et donner un certain nombre d éléments sur la façon dont les collectivités agissent. Mais la diversité des cas ne permet pas de dresser un schéma type. Par contre, effectivement, on peut identifier des points de passage qui semblent souhaitables, comme les circuits de décisions et les circuits financiers, lesquels constituent vraiment des facteurs clés dans le renforcement de la maîtrise d ouvrage des collectivités du Sud. Stéphanie BERTHOMEAU, Attachée de coopération au Service de Coopération et d Action Culturelle de Dakar Juste une petite précision suite à l intervention de Bruno de REVIERS. Depuis 2006, les opérateurs de coopération décentralisée ne peuvent plus du tout émarger au guichet coopération décentralisée du Ministère des Affaires Etrangères. Parce que les postes et le MAE se sont rendus compte que parfois les opérateurs faisaient écran aux projets politiques entre les deux collectivités locales et qu il n y avait pas de vrai partage politique de la collectivité territoriale française. Blandine FAUCON DIENE, Chargée des relations internationales à la Communauté d Agglomération de Cergy Pontoise, Trésorière de l ARRICOD Une question par rapport à la mobilisation en interne des collègues dans les programmes de coopération. Comment en Région Picardie cela s articule-t-il avec un opérateur extérieur? Flavie DUTRY Pour l instant, c est vrai qu en Picardie, on n est pas très satisfaits de la mobilisation des autres services. Enfin, on peut faire beaucoup mieux sur ce point. On arrive plus à les mobiliser sur des champs, des domaines très précis. Par exemple sur le Bénin, les autres directions comme l environnement vont être intéressées parce qu il y a un parc national ; là il y a des sujets très précis qui vont être développés, des actions. Mais on ne peut pas dire aujourd hui qu il y a une mobilisation transversale sur l ensemble de nos programmes de coopération. Cela va reste encore ponctuel. Nicolas MARTIN, Directeur de l Association Guinée 44 Je voudrais insister sur deux points. Du point de vue d un opérateur d abord, il y a la question du portage politique, vous l avez bien cité. On est aujourd hui en délégation de maîtrise d ouvrage vis-à-vis d un département et on démarre une maîtrise d œuvre où Nantes Métropole a choisi d affirmer sa maîtrise d ouvrage. Et je crois que ce qui est important pour nous opérateurs, ce n est pas de prendre la place de, mais d être très clairs vis-à-vis de la volonté politique de la collectivité. Ce n est pas toujours aussi évident de se positionner, de construire sa politique de coopération en direction d un pays. C est un élément important qui mériterait d être un peu mieux clarifié au départ. Et puis le deuxième élément, c est que pour faire des comparaisons il faut avoir une bonne évaluation de la situation du pays partenaire. Entre un pays comme le Sénégal, le Bénin ou le Mali, le contexte juridique, la capacité aussi de ces collectivités sont différentes et les modalités de coopération vont changer en fonction de la législation locale. En la matière, on ne peut pas fixer une règle qui serait une marche à suivre simple et unique. Emilie ROBERT Bonjour, je vais vous présenter le fonctionnement de ce dispositif que l on appelle ANIYA, qui est un programme concerté de coopération décentralisée avec le Niger. C est à l initiative du groupe Pays Niger de TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 8/14

9 Cités Unies France que l idée a émergé de mettre en place un dispositif concerté d appui institutionnel pour répondre de façon collective aux problématiques communes, auxquelles sont confrontées les collectivités nigériennes. Ce dispositif regroupe les collectivités françaises qui ont des projets de coopération décentralisée avec des collectivités nigériennes. Et ce programme ANIYA vient en complément de leurs programmes d actions respectifs. Son objectif est d une part de soutenir la coopération décentralisée France Niger en appuyant les partenariats existants et en créant de nouveaux partenariats. Et le deuxième objectif est de renforcer les capacités locales. Cela passe notamment par le fait d offrir des formations aux élus, aux techniciens et aux cadres des collectivités nigériennes. Pour atteindre ces objectifs, et mettre en œuvre les actions, le dispositif se structure de la façon suivante : On a créé deux comités de pilotage. Un comité de pilotage français qui est composé des collectivités françaises, membres du dispositif. Et un comité de pilotage nigérien qui est composé des collectivités nigériennes partenaires des collectivités françaises, qui sont dans le premier comité de pilotage. Ces deux instances assurent conjointement la maîtrise d ouvrage du programme. C est-à-dire que l on a deux donneurs d ordre avec un principe de co-décision. Cela sous-entend une multiplicité d acteurs, qui n est pas toujours très simple à gérer et à structurer. Il y a eu donc une volonté de simplifier les choses et de déléguer la maîtrise d ouvrage à une collectivité française, en l occurrence la Communauté de Communes de Faucigny-Glières qui assure la maîtrise d ouvrage délégué de ce dispositif. Cela implique qu elle a certaines prérogatives de maître d ouvrage et notamment la nécessité de définir les modalités de mise en œuvre des actions. Cela passe concrètement par une convention entre la CCFG et toutes les collectivités françaises membres d ANIYA. Sachant que, dès qu une collectivité française adhère à ANIYA, automatiquement sa collectivité partenaire nigérienne intègre le dispositif et intègre le comité de pilotage nigérien et devient donc aussi maître d ouvrage du programme. Une équipe opérationnelle a été formée sur place ; celle-ci fait partie de la maîtrise d ouvrage et est intimement liée au comité de pilotage nigérien et à la CCFG. Pourquoi avoir voulu mettre une équipe opérationnelle sur place? C est d une part, pour permettre au comité de pilotage nigérien d avoir un interlocuteur direct, de ne pas se retrouver dans ce rôle de maître d ouvrage tout seul au Niger. Mais d avoir quelqu un qui l accompagne dans le déroulement des comités de pilotage, dans la prise de décisions etc. Et puis l autre intérêt de cette équipe opérationnelle est d alimenter la réflexion du comité de pilotage, d avoir deux agents nigériens qui connaissent le territoire, le fonctionnement, les enjeux du pays etc. Donc c est un regard complémentaire à celui des élus du comité de pilotage. Cette équipe opérationnelle est employée par un opérateur nigérien, une ONG locale. Cet opérateur désigné assure la maîtrise d œuvre du programme. Notre équipe opérationnelle sur place a un rôle dans la maîtrise d ouvrage parce qu elle est liée au comité de pilotage nigérien. Et en même temps, elle est employée par le maître d œuvre. Cela présente des avantages et des inconvénients. L avantage c est qu elle côtoie les deux aspects et permet de faire l interface entre la maîtrise d ouvrage et la maîtrise d œuvre. En même temps, ce n est pas évident pour elle de se positionner sur toutes les actions. Pourquoi avoir pris un maître d œuvre au Niger? C est déjà du fait de l éloignement. Le maître d œuvre nous assure une représentation sur place et est un interlocuteur pour le comité de pilotage nigérien. Mais c est aussi une façon de nous décharger (la CCFG et l équipe opérationnelle) de tous les aspects administratifs, gestion de l équipe TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 9/14

10 opérationnelle, des salaires, des contrats, du fonctionnement du local sur place etc. L autre intérêt de ce maître d œuvre est son rôle consultatif concernant notre programme d actions. Il a un regard indépendant de celui du comité de pilotage nigérien. En revanche, sur le fait qu on lui demande son avis, cela a tendance parfois à dériver sur une volonté de prendre un peu plus de pouvoirs dans la maîtrise d ouvrage. C est une des difficultés à laquelle est confrontée ANIYA, c est de bien définir le rôle de chacun : opérateur, équipe opérationnelle, comités de pilotage ; d où la nécessité d une présence régulière de la CCFG en tant que maître d ouvrage délégué pour bien recadrer les missions de chacun. Dans notre programme, on a différentes actions et pour chaque action, la mise en œuvre est soit assurée en interne par la CCFG ou par l équipe opérationnelle sur place, soit elle est déléguée à un partenaire privé ou public. Le choix de la mise en œuvre de l action dépend véritablement de l enjeu et du résultat attendu. Je vais donner juste deux exemples. Tout ce qui est communication, c est un point stratégique et très important dans notre dispositif. Ce sont des actions que l on mène en interne : on a réalisé un site interne, on est en train de réaliser un ouvrage avec la participation de CUF. A l inverse, il y a certaines actions que l on va confier à des prestataires, je pense aux actions de formation des élus, parce qu on ne possède pas la compétence en interne. On va alors chercher la compétence de formateurs extérieurs et le choix du formateur a des conséquences. Il est très important d un point de vue stratégique, il peut avoir des enjeux politiques. Par exemple, quand on retient des formateurs nigériens qui appartiennent à des structures publiques, on les choisit pour qu ils puissent donner des formations à nos élus nigériens. Le fait de choisir un formateur, c est une façon aussi de reconnaître la qualité de la structure publique existante à laquelle il appartient. Et c est une façon de positionner ANIYA aussi dans le paysage local. Le choix du maître d œuvre ou du prestataire a vraiment une conséquence sur la qualité de l action mais aussi sur la reconnaissance de notre dispositif. Philippe GAMBIER Merci. On va passer maintenant à l intervention de Jacques AUMASSON, qui me disait qu il était un peu embêté parce que le projet qu il va décrire n a pas eu l issue qu aurait souhaitée sa collectivité. Maintenant l intérêt de nos rencontres, ce n est pas de dérouler des «success stories», mais d essayer de tirer avantage aussi d expériences, qui ne se sont pas forcément déroulées comme on le souhaitait. Il s agit ici d un projet qui mûrit depuis plusieurs années, qui concerne des collectivités de la Vienne et des collectivités du Burkina Faso dans le domaine de l urbanisme. Ce projet devrait s appuyer sur un partenariat avec l Agence Française de Développement. Jacques AUMASSON Effectivement notre expérience n a pas été aussi élogieuse que celle rapportée par les intervenants précédents. Préalablement, il faut que je vous explique notre coopération avec le Burkina Faso : Les premiers contacts ont été établis, il y a 40 ans ; on célèbre d ailleurs les 40 ans cette année! Mais c est vraiment en 93 que le Conseil général a décidé de s engager auprès des collectivités locales de la Vienne jumelées avec des collectivités locales du Burkina Faso et d avoir aussi ses actions propres. A l heure actuelle, nous avons 17 collectivités de la Vienne qui sont jumelées avec le Burkina, dont les trois plus grandes villes de la Vienne. Notre idée et la proposition que l on avait faite à l AFD, était de dire : Chacune des grandes villes est capable de mettre en place une cellule en appui aux mairies du Burkina Faso et de les aider pour développer leurs projets, pour leur transmettre des compétences, pour faire de la formation, etc. TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 10/14

11 Tout cela a duré un peu, on a beaucoup discuté, on s est beaucoup réuni, et puis le projet a basculé en 2004 et on a décidé de se concentrer sur Ouagadougou, en particulier sur les quartiers périphériques. Le projet avait trois composantes : l eau, l assainissement, l appui aux capacités de la mairie de Ouagadougou. En février dernier, on a envoyé une mission à Ouagadougou avec un ingénieur mécanicien pour faire un audit et ainsi de suite. Sauf que l on est sorti du cadre proposé initialement, puisqu a été mandaté un bureau d études. Or, nous étions complètement partants pour mettre à disposition du personnel et aider la mairie de Ouagadougou dans sa démarche. Et puis, voilà que depuis février et nos recommandations, nous n avons eu aucune nouvelle, aucun suivi. Tout a été abandonné je pense, je ne sais pas, je l ai appris il y a 2 ou 3 jours, par chance juste avant cette réunion, par un technicien qui a été envoyé là-bas par le Grand Lyon. Toutes les lignes budgétaires qui étaient prévues pour notre projet ont été effacées, a priori les fonds ne sont plus là, donc tout va bien! Vous comprendrez un peu mon amertume, parce que je crois être la première personne qui a commencé à travailler en 2001 sur ce projet. On est en 2007, on pensait y être arrivés, on a envoyé des gens là-bas et on n a encore toujours pas signé de convention avec l AFD et la mairie de Ouagadougou. On hésite d ailleurs maintenant beaucoup à en signer une, parce qu on ne voit pas trop l intérêt. Ceci dit, on a quand même beaucoup appris sur le fonctionnement des grands bailleurs de fonds, parce qu à l époque on avait aussi contacté la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour le Développement. C était un peu compliqué, c est toujours à mon avis un peu compliqué, mais on a quand même appris. Il fallait surtout être très patient et on s en amusait d ailleurs avec les élus chaque fois que l on allait en réunion, que l on trouvait les couloirs très longs à l AFD. Voilà un peu notre expérience dans ce domaine, elle n est pas très glorieuse, je vous l avoue mais on espère pouvoir un jour concrétiser ce projet avec l AFD. Christian SOZZI Je vais vous parler rapidement d un opérateur singulier que sont les agences d urbanisme. Il existe en France 51 agences d urbanisme regroupées dans une fédération nationale, la FNAU (Fédération Nationale des Agences d Urbanisme). Elles ont pour la plupart un statut associatif. Singulier, parce que ce sont des organismes qui fonctionnent sur des financements publics, qui ont un objet public, l aménagement urbain au sens large du terme. Ce sont généralement des organisations qui sont peu liées à l action opérationnelle mais, s ils leur arrivent fréquemment de suivre la mise en œuvre des opérations qui ont été décidées par les collectivités locales. Je pense au Mexique, au Maroc avec les agences d études urbaines du Maroc, qui sont encore des organisations étatiques. Le partenariat entre l action publique et l action privée l est également. Les agences se sont engagées progressivement à l international au début des années 90, à propension de l engagement des collectivités elles-mêmes. Un petit nombre d entre elles ont des traditions d engagement à l international, c était le cas de Paris et de Lyon dans une moindre mesure. En ce qui concerne Lyon, on assiste à partir du début des années 90 à une très forte inscription dans des réseaux internationaux des premières coopérations décentralisées, à partir de 92 avec le réseau CITYNET, le réseau des villes d Asie qui fait naître à son tour des liens entre la ville du Grand Lyon et de la ville d Ho Chi Minh, qui se poursuit toujours, c est une vieille coopération. Cette activité internationale des agences connaît un essor et un club international s est créé en Ce club a pour objet notamment de faciliter l accès des agences d urbanismes qui le souhaitent à l international. La plupart TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 11/14

12 du temps, l activité internationale s exerce dans le cadre des procédures de coopérations décentralisées. Egalement dans le cadre de programmes européens comme MEDURBS, ASIAURBS et MEDA etc. D autres actions sont conduites dans le cadre de partenariat avec le MAE ou des organismes locaux étrangers. Sur les champs d intervention, ils correspondent aux activités des agences normales puisque c est pour l essentiel des activités de planification urbaine qui sont mobilisées. Nous facilitons la rédaction de termes de références, nous sommes présents dans des systèmes d évaluation, dans le montage de partenariats. On est en soutien ou en appui à la création de structures proches des agences d urbanisme françaises. C est le cas, notamment au Maroc, on fait de plus en plus de la formation et des expertises ponctuelles sur les techniques et les outils de connaissances et de gestion urbaine, système d information géographique, cadastre etc. Pour ce qui concerne le cas de Lyon, je crois que nous sommes une des rares agences françaises à avoir des liens très étroits, quasi organiques avec la Direction des Relations Internationales. Robert de la ROCHEFOUCAULD, Chargé des relations avec les collectivités territoriales et les acteurs de la coopération décentralisée à l Agence Française de Développement C est évident qu étant un peu un poids lourd en terme de financement, on est intéressé par les grosses collectivités territoriales. Et tout ce qui peut être un travail de mutualisation pour les collectivités de taille plus moyenne, cela nous intéresse énormément. La démarche de mutualisation qui est faite par le Conseil général de la Vienne est vraiment très intéressante. C est d autant plus triste qu un certain nombre de collectivités du département voulaient s impliquer sur ce projet. J espère que ce n est pas la source de l échec et que cela pourra reprendre, puisque le Burkina, et notamment la ville de Ouagadougou, est un lieu de financement régulier de l AFD. Il y a ensuite une interrogation que l on a au sein de l AFD, par rapport aux opérateurs. On a parlé des opérateurs de type Guinée 44 qui sont des opérateurs de développement, mais il y a aussi les opérateurs comme les agences d urbanisme. Je suis allé la semaine dernière au Congrès des SEM, il y a aussi l ensemble des SEM, il y a l ensemble des opérateurs plus ou moins proches des collectivités locales. Nous sommes sur des appels d offres et il me semble logique qu il y ait une priorité aux opérateurs des territoires de ces coopérations décentralisées. Je suis très preneur de réflexion à ce sujet. Paulo PAIS, Directeur des relations internationales à la Communauté Urbaine de Lille Métropole, Vice- Président de l ARRICOD J avais une question à Emilie ROBERT qui a expliqué qu il y avait deux donneurs d ordre. Je voulais savoir s il était déjà arrivé que ces deux donneurs d ordre ne donnent pas le même ordre? Et si oui, comment cela peut se régler? Et à Christian SOZZI, est-ce qu il y a un effectif permanent détaché au niveau de toutes ces coopérations à Lyon, ou est-ce que vous travaillez sur du fluctuant? Emilie ROBERT C est vrai que l on a nos deux comités de pilotage et toutes les actions sont décidées sur proposition de l un ou de l autre des deux maîtres d ouvrage. Si le comité de pilotage nigérien nous propose une action sur laquelle le comité de pilotage français n est pas forcement d accord, il y a toute une phase de discussions, via l équipe opérationnelle et via la CCFG. Jusqu à présent, on essaie toujours d arriver à trouver un compromis. Et une action qui réponde à la demande des élus nigériens et qui réponde aussi à nos capacités financières. TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 12/14

13 Sachant qu au final le dispositif est financé en majorité par les collectivités françaises et par le MAE, il peut arriver qu il y ait une décision qui soit tranchée par le comité de pilotage français. On dit alors là que l on ne peut pas mettre en œuvre cette action pour des raisons «X et Y», toujours en justifiant. On essaie et c est là l importance de l équipe opérationnelle de bien comprendre la demande du comité de pilotage nigérien. Elle est là aussi pour nous éclairer, étant donné qu elle connaît le contexte, sur le pourquoi de cette demande de façon à prendre une décision la plus juste possible. Christian SOZZI Sur les équipes dédiées à l international dans les agences, on a des situations qui sont très variables suivant la taille des agences et leurs rapports aux collectivités locales. Pour ne parler que de la situation de Lyon, au départ l activité internationale dans les années 90, c était quelque-chose de très périphérique à l activité principale des agences. On fait des voyages d études, des voyages d élus, on a connu cette période-là des jumelages qui préfigurent ce qu allait être la coopération décentralisée. Et puis à partir de 1992, on a une montée en régime de la professionnalisation des cadres des agences d urbanisme. Et je pense que c est la même chose dans les collectivités locales sur l international. Je crois que cette question de la professionnalisation est au cœur de toute une série de changements, dans la mise en œuvre y compris le recours d ailleurs aux opérateurs extérieurs. C est une question extrêmement importante parce qu il n y a pas de recours à l opérateur extérieur sans considération de son métier. Donc quel métier exerçons-nous, quel est le métier auquel nous faisons appel? Il y a toutes ces choses-là. Mais sans vouloir être trop long, je pense qu il y a aujourd hui dans la coopération décentralisée un accroissement du coefficient de complexité du métier. On ne travaille plus sur des segments mais sur des sujets transversaux. On n est pas assigné à résidence sur des territoires, mais souvent on travaille sur plusieurs territoires en même temps. Dans la mise en œuvre des projets, on mobilise tous les niveaux de l administration territoriale, surtout dans les pays qui sont émergents à la décentralisation. C est important pour une collectivité locale de poursuivre un dialogue avec les autorités de l Etat. Par exemple, on trouve cela à tous les points de coopération, même chose avec le partenariat public et les opérateurs privés locaux, avec les entrepreneurs. Il y a de la part des opérateurs de coopération et donc des cadres dans les agences d urbanisme ou les collectivités, une nécessité accrue de professionnalisation. Pour en revenir très précisément à Lyon, on a à peu près le dixième de notre budget qui est consacré à l activité internationale, un peu moins. On consacre annuellement autour de euros à cette activité, salaires compris bien entendu. Donc c est un noyau dur, il y a deux personnes quasi permanentes. Et puis en cas de besoin, le concours de collègues dans les différents champs ou dans les différentes disciplines, qui peuvent être mobilisés. Néanmoins, on a besoin de fidéliser des savoirfaire, des compétences dans le domaine de l international. Par exemple, si on prend l immense question foncière africaine, on s aperçoit que l on ne peut pas mobiliser un spécialiste foncier français aisément sur le foncier africain, sans que préalablement cette personne ait reçu les formations nécessaires, l expérience etc. Donc on va être tenté chaque fois que l on va faire appel à quelqu un dans le domaine de l habitat, des transports etc. à fidéliser une compétence. Philippe GAMBIER Merci beaucoup. Je précise que vous avez un statut associatif et que vous êtes lié à la communauté urbaine par une convention d objectifs et de moyens. TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 13/14

14 Christian SOZZI Oui c est cela, négociée annuellement. Pierrick HAMON, Conseiller Spécial à la plate-forme des partenariats innovants du Programme des Nations Unies pour le Développement, Président d Honneur de l ARRICOD Est-ce que ANIYA a des relations, peut-être à travers le groupe Pays Niger, avec l AFD? Parce que c est une bonne occasion justement et c est sans doute un des objectifs pour travailler ensemble avec l AFD. Est-ce que l inverse est vrai aussi? Emilie ROBERT Concernant ANIYA, ce sont des programmes qui sont définis sur trois ans. Ce n est pas un dispositif qui a vocation à durer. Actuellement on est sur le deuxième volet d ANIYA. Il y a déjà eu une première programmation de trois ans. On a déjà rencontré l AFD. Il faut souligner que ANIYA est un programme déjà cofinancé par le MAE. également le souci de garantir un rapport d équilibre avec les partenaires du Sud et leur implication dans la maîtrise d ouvrage. On a déjà évoqué l enquête du F3E sur les pratiques des collectivités locales en matière de maîtrise d ouvrage / maîtrise d œuvre? Bruno de REVIERS, pouvez-vous nous dire quand est la date de livraison? Bruno de REVIERS En principe, on espère avoir une première version provisoire du document fin janvier, si les délais sont tenus. Philippe GAMBIER Cette diffusion nous permettra d y voir plus clair sur toutes ces pratiques et montages. Je voulais remercier tous les intervenants qui ont bien voulu participer à cette table-ronde. Philippe GAMBIER Je suis désolé, pour des raisons de timing on est obligé de conclure. Je ne vais pas me lancer dans l exercice périlleux d une synthèse. Je vous signale juste qu il est prévu de publier cette synthèse de l Université, dont on verra les principales contributions aux différents ateliers prochainement. De toute façon, chacun aura retiré ce qui lui paraîtra essentiel dans les échanges qu il a entendus. J ai noté que l on était confronté à une diversité des montages institutionnels, principalement liés aux différences de contexte. Les interventions ont fait avancer la réflexion pour tout ce qui concerne le montage juridique, la problématique des financements, du rapport avec les bailleurs, le portage politique aussi et le lien avec les opérateurs (notamment quand ils sont fortement impliqués dans la maîtrise d ouvrage), et TR 2 «Comment confier une maîtrise d œuvre à des opérateurs extérieurs?» 14/14