atelier parisien d urbanisme

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1 atelier parisien d urbanisme Augmentation et diversification de l offre de logements sociaux dans les quartiers inscrits en politique de la ville Volet Habitat, Logement et Cadre de vie de l évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de Paris novembre 2009 Rapport d étude Cette analyse s appuie sur une exploitation des fichiers de données disponibles, notamment l inventaire SRU (Préfecture de Paris) et les fichiers des agréments de logements sociaux et des demandes de logements sociaux (Ville de Paris). Elle porte sur l ensemble de la période , car les objectifs du CUCS s inscrivent dans la continuité du contrat de ville Un regard est néanmoins porté sur les deux dernières années disponibles, qui correspondent à la période de mise en œuvre du CUCS ( ). APUR 17 boulevard Morland Paris Cedex 04 tél. (33) (33) télécopie (33) e.mail : direction@apur.org site : web : association loi 1901 SIRET APE 71.11Z identifiant TVA : FR

2 AUGMENTATION ET DIVERSIFICATION DE L OFFRE DE LOGEMENTS SOCIAUX DANS LES QUARTIERS INSCRITS EN POLITIQUE DE LA VILLE En matière de logement social, Paris poursuit un double objectif : accroître le nombre de ses logements sociaux et mieux les répartir sur son territoire. Aujourd hui les logements sociaux sont en effet concentrés à près de 50 % dans trois arrondissements : les 13 e, 19 e et 20 e arrondissements. Le Contrat urbain de cohésion sociale reprend à son compte ces objectifs généraux. Il rappelle en outre l importance de diversifier l offre, en direction des classes moyennes et des populations les plus défavorisées notamment, afin de mieux répondre à l ensemble des besoins qui s expriment dans la capitale. L évaluation de cet objectif suppose donc de mesurer l augmentation du nombre de logements sociaux, dans la capitale et dans les quartiers CUCS, mais aussi d analyser la localisation géographique et la typologie des nouveaux logements produits. Elle s appuie sur les données disponibles, provenant des fichiers de la Préfecture et de la Ville de Paris. Cette note décrit dans une première partie la situation actuelle du logement social à Paris. La seconde partie présente les résultats de l évaluation pour l ensemble de la capitale et pour les quartiers inscrits en politique de la ville. I. CONTEXTE Le logement social à Paris Le nombre précis de logements sociaux est toutefois difficile à apprécier car il varie en fonction de la définition retenue : logements sociaux au sens de la loi, ensemble des logements aidés (sociaux et intermédiaires) ou totalité des logements gérés par des bailleurs sociaux. Plus de logements gérés par les bailleurs sociaux, dont près de logements SRU Les logements sociaux au sens strict et qui seuls sont comptabilisés comme tels par la loi 1 sont décomptés annuellement par l Etat et la Ville de Paris. Au total, logements sociaux en service à Paris ont ainsi été dénombrés au 1 er janvier Ils représentent 15,6 % 2 des résidences principales. L ensemble du parc géré par les bailleurs sociaux à Paris est plus vaste. Il comprend, en plus des logements sociaux au sens de la loi, des logements intermédiaires de type «PLI» et des logements à loyer libre. Une enquête réalisée auprès des bailleurs en avril 2009 a permis de dénombrer ce parc : plus de logements, SRU et non SRU, seraient gérés par des bailleurs sociaux sur le territoire parisien en Des typologies variées Les immeubles de logements sociaux se caractérisent par une grande diversité morphologique et architecturale qui est liée à l échelonnement des constructions depuis le début du 20 e siècle. Les premières cités ouvrières sont antérieures à Au cours des années , les ensembles d habitations à bon marché de la ceinture de Paris (HBM) ont été édifiés. Dans les années , ce sont des tours et des barres ainsi que des ensembles complexes sur dalles qui ont été bâtis. Enfin des immeubles au gabarit plus modeste ont été construits dans les années , et plusieurs opérations ont consistées à transformer en logement social des immeubles anciens présentant un intérêt architectural. 1 Loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) article L302-5 du code de la construction et de l habitat 2 Direction de l Urbanisme du Logement et de l Equipement (DULE) Préfecture de Paris

3 Des immeubles concentrés dans les arrondissements périphériques et dans les quartiers inscrits en politique de la ville La plupart des immeubles de logements sociaux sont implantés dans les arrondissements périphériques. Les 13 e, 19 e et 20 e arrondissements concentrent ainsi 46 % des logements sociaux de la capitale au 1er janvier 2008, tandis que les dix premiers arrondissements, d urbanisation plus ancienne, réunissent seulement 7 % des logements sociaux de la capitale. Les quartiers inscrits en politique de la ville comptent de très nombreux logements sociaux. Le tiers (33 %) des logements SRU de la capitale y sont localisés, alors que ces quartiers ne rassemblent que 14 % de la population parisienne. Les logements sociaux représentent ainsi 42,3 % des résidences principales dans les quartiers prioritaires 3 contre 15,6 % seulement dans l ensemble de Paris. Les différences sont toutefois grandes d un quartier à l autre, certains quartiers étant totalement composés de logements sociaux (Porte de Vanves, Danube-Solidarité ) et d autres dominés par l habitat privé (Les Portes, Fontaine au roi, Amiraux Simplon, Goutte d or). Une demande de logements qui progresse Au 31 décembre 2008, ménages étaient inscrits au fichier des demandeurs d un logement social à Paris, soit environ 8 % de l ensemble des ménages parisiens. La demande de logement social progresse depuis plusieurs années. Elle est ainsi passée de demandeurs en 2001 à demandeurs en Si le nombre de demandeurs parisiens a augmenté (+ 7 % depuis 2001), c est surtout celui des non Parisiens qui a progressé (+ 63 % depuis 2001). Ces derniers représentent 21 % des demandeurs en 2008 au lieu de 15 % en La croissance du nombre de demandeurs se relie à la hausse des prix immobiliers. La forte montée des prix de vente et des loyers observée de 1998 à 2008 rend particulièrement difficile l accès au logement locatif privé : elle incite les ménages à se tourner vers le parc social ou à s y maintenir pour ceux qui sont déjà en place, ce qui réduit d autant les logements à attribuer chaque année. Deux tiers des demandes parisiennes émanent de sept arrondissements situés à l est (10 e, 11 e, 12 e, 13 e, 18 e, 19 e et 20 e ). Les chiffres les plus élevés concernent les 18 e, 19 e et 20 e arrondissements qui comptent chacun environ demandeurs (ce qui représente de 12 % à 13 % des ménages de ces arrondissements). Les quartiers inscrits en politique de la ville sont particulièrement concernés : ils 3 Le nombre de résidences principales est de en 1999 dans les quartiers prioritaires (Source : Insee, recensement). 3

4 accueillent demandeurs, ce qui représente 15,5 % de l ensemble des ménages résidant dans les CUCS (contre 8 % en moyenne à Paris). Si la demande de logements est forte dans les quartiers prioritaires, c est bien sûr parce que ces quartiers concentrent un plus grand nombre de population à faibles revenus. C est aussi parce que des poches d inconfort voire d insalubrité y sont encore localisées. Enfin, le nombre élevé de logements sociaux localisés dans ces quartiers génèrent aussi des demandes. Les enfants qui ont grandi dans un logement social font souvent à leur tour une demande lorsqu ils arrivent à l âge adulte. Chaque année, plus de demandes aboutissent à l attribution d un logement. Les objectifs de l évaluation Le logement constitue l une des priorités de l actuelle Municipalité. Le contexte est celui d une crise nationale, dont les effets sont particulièrement marqués à Paris, pour trois raisons notamment : les loyers sont très élevés, comme dans la plupart des grandes villes du monde ; les métropoles attirent à la fois les plus aisés et les plus fragiles ; la petite superficie et la forte densité de Paris constituent des contraintes physiques fortes. Dès lors, la Municipalité a défini un programme ambitieux en matière de logement. Le développement du parc social, en agissant sur tous les segments de la chaîne du logement et avec un objectif de rééquilibrage géographique, constitue le premier enjeu. Un effort de production accru Il s agit d abord de financer un total de nouveaux logements d ici 2014, qui permettrait d atteindre le seuil des 20 % de logements sociaux fixé par la loi SRU. La loi SRU de décembre 2000 fait en effet obligation à toutes les communes qui ne disposent pas de 20 % de logements sociaux de prendre les dispositions nécessaires pour atteindre ce seuil en Dans le contrat de mandature pour , le Maire de Paris s est engagé à atteindre le seuil de 20 % de logements sociaux financés dès 2014, soit avec 6 ans d avance. Cela revient à financer logements sociaux supplémentaires durant la nouvelle mandature, soit une moyenne de logements par an. Il est à noter que logements sociaux ont déjà été financés de 2001 à 2007, lors de la première mandature. Une diversification de l offre En termes de typologie, l objectif est de répondre à l ensemble des besoins qui s expriment dans la capitale, en diversifiant les types de logements produits. Dans le détail, il s agit de créer un tiers de logements sociaux intermédiaires de type PLS Prêt locatif social destinés aux classes moyennes. Et au moins un autre tiers devrait être réservé aux logements de type PLA I Prêt locatif aidé d intégration pour les plus modestes, notamment via l accélération de la production de maisons relais et de résidences sociales et la politique d achat et de transformation d hôtels. Le dernier tiers est constitué de logements PLUS, dont une partie (30%) est réservée aux ménages les plus modestes dont les ressources sont inférieures à 60 % des plafonds PLUS. Un rééquilibrage dans les quartiers déficitaires En dehors de l aspect quantitatif, l objectif est de mieux répartir les logements sociaux dans Paris pour renforcer la mixité sociale. On l a vu, le parc social parisien est mal réparti géographiquement. La création de nouveaux logements sociaux doit dès lors s accompagner d un effort de rééquilibrage dans les arrondissements déficitaires. Le programme d action du CUCS s inscrit dans le cadre de cette politique générale en faveur du logement. Le texte du CUCS rappelle notamment que le développement de l offre de logement social doit porter à la fois sur le logement très social, le logement social ordinaire, le logement social de type intermédiaire (PLS), le logement pour les jeunes travailleurs et le logement étudiant. Ces objectifs ont été précisés dans le cadre du référentiel d évaluation du CUCS. 4

5 Méthodologie L évaluation de cet objectif du CUCS suppose ainsi de mesurer, à l échelle des quartiers prioritaires et au niveau parisien : l augmentation du nombre et de la part de logements sociaux (objectif de 20%) ; Le rééquilibrage du parc social à l échelle parisienne ; la diversification des logements produits à travers notamment la réalisation de logements destinés aux classes moyennes et de logements très sociaux de type PLA I. L analyse s appuie sur une exploitation des fichiers de données disponibles, notamment l inventaire SRU (Préfecture de Paris) et les fichiers des agréments de logements sociaux et des demandes de logements sociaux (Ville de Paris). Elle porte sur l ensemble de la période , car les objectifs du CUCS s inscrivent dans la continuité du contrat de ville Un regard est néanmoins porté sur les deux dernières années disponibles, qui correspondent à la période de mise en œuvre du CUCS ( ). II. RESULTATS EVALUATIFS La production de logements sociaux telle qu elle s exprime aujourd hui à Paris répond-elle aux objectifs inscrits dans le CUCS? Le parc de logements sociaux s accroît L inventaire réalisé chaque année par l Etat depuis 2001 permet de suivre l accroissement du parc de logements sociaux, au sens de la loi sur la Solidarité et le Renouvellement Urbains (SRU). Selon ce décompte, le nombre de logements sociaux à Paris est de au 1 er janvier Ce chiffre marque une augmentation de logements par rapport au 1 er janvier 2007 et de logements par rapport au 1 er janvier Le pourcentage de logements sociaux SRU est ainsi passé de 13,4 % des résidences principales au 1 er janvier 2001 à 15,6 % au 1 er janvier Plus de logements agréés en 2007 et 2008 Pour qu un logement soit un logement social, il doit être agréé 4 par l administration et faire l objet d une convention entre l Etat et le propriétaire bailleur. Ce sont au total logements sociaux qui ont été ainsi agréés entre Au cours de la période, le nombre de logements agréés annuellement s est progressivement accru jusqu à atteindre en 2007 et en 2008, ce qui correspond à l objectif annuel poursuivi (6 000 logements par an). Logements sociaux agréés à Paris de 2001 à 2008 selon le type de financement nombre de logements Année d'agrément PLA I PLUS PLS 4 L agrément est la décision administrative par laquelle la collectivité compétente donne son accord pour le financement d une opération de logement social. 5

6 Le délai entre le moment où un programme est agréé et celui où il est offert à la location peut aller de quelques mois à plusieurs années, en fonction de la durée des chantiers. En moyenne, trois à quatre années sont nécessaires pour un programme neuf. Sur les logements sociaux agréés de 2001 à 2008, étaient livrés fin 2008 (63 %). Un quart des logements agréés destinés aux plus modestes Logements sociaux agréés à Paris selon le mode de financement ( ) PLS 28% PLUS 48% PLA I 24% Les logements agréés se répartissent entre les différentes catégories du logement social définies par la loi SRU : 24 % de logements PLA I, 48 % de PLUS et 28 % de logements intermédiaires PLS. Ces chiffres témoignent d une offre de logements diversifiée, avec un quart des logements destinés aux ménages très défavorisés et un peu moins d un tiers aux ménages de classe moyenne. Toutefois, on peut noter que ces deux proportions sont légèrement inférieures aux objectifs énoncés (un tiers pour chaque catégorie). Une répartition plus équilibrée des nouveaux logements Géographiquement, comme l indique la carte ci-dessous, plus du tiers de ces logements ont été agréés dans les arrondissements du centre et de l ouest les plus mal dotés en logements sociaux (du 1 er au 9 e et du 14 e au 17 e ). Le rééquilibrage du parc se fait ainsi progressivement : 7,3 % des logements sociaux de la capitale étaient dans les 10 premiers arrondissements au 1 er janvier 2008, au lieu de 6,2 % en 2001 ; et les 13 e, 19 e et 20 e arrondissements concentraient 45,9 % des logements sociaux en 2008 contre 48,8 % en

7 Plus de 40 % des logements agréés proviennent de constructions neuves Les logements sociaux créés proviennent de trois sources : la construction de nouveaux immeubles ; la réhabilitation complète d immeubles vétustes préalablement libérés ; l achat d immeubles de logements vendus sur le marché immobilier. Sur le total de logements sociaux financés de 2001 à 2008, 43 % proviennent de constructions nouvelles, 24 % d acquisition suivies de réhabilitations et 33 % d immeubles locatifs privés acquis en vue de leur conventionnement. On observe que l acquisition-réhabilitation et l acquisition-conventionnement sont des modalités de création de logements sociaux particulièrement utilisées pour rééquilibrer l offre dans la zone de déficit en logement social (cf périmètre sur la carte en page précédente), les quartiers qui la composent offrant par ailleurs peu d opportunités pour des constructions nouvelles. Logements sociaux agréés à Paris de 2001 à 2008 selon le mode de production nombre de logements Année d'agrément Construction neuve Acquisition-Réhabilitation Acquisition-Conventionnement Le parc social s accroît aussi dans les quartiers, mais à un rythme moindre Le nombre de logements sociaux SRU a augmenté dans les quartiers inscrits au CUCS. Il est passé de logements en 2001 (39,3 % des résidences principales) à logements en 2008 (42,3 %). L augmentation du nombre de logements sociaux a toutefois été deux fois moins rapide dans ces quartiers que dans l ensemble de Paris sur la période (+7,8 % au lieu de + 16,0 %). Cela traduit le rééquilibrage souhaité par la Municipalité dans l implantation des nouveaux logements sociaux. Les quartiers ayant connu les augmentations les plus fortes - supérieures à 18 % - sont les quartiers initialement les moins dotés. Il s agit des quartiers centraux, en partie constitués d habitat privé dégradé en cours de rénovation. Les opérations de résorption de l habitat insalubre à l œuvre conduisent à créer de nouveaux logements sociaux, destinés notamment à accueillir les familles à reloger. Ces créations rendent compte, en quelque sorte, de la transformation d un «parc social de fait» en parc social de droit. Les quartiers concernés sont les Portes (363 logements SRU supplémentaires entre 2001 et 2008), Fontaine au roi (528), Amiraux Simplon (533) ou encore Goutte d or (305). Dans ces quartiers, la part de logements sociaux demeure faible en 2008, inférieure à 20 % Le quartier de la Porte Montmartre fait figure d exception : il a connu une forte augmentation du nombre de logements SRU entre 2001 et 2008 (797 logements supplémentaires, soit +18 % d augmentation sur la période), alors même qu il comptait déjà beaucoup de logements sociaux en

8 Nombre de logements sociaux SRU Comparaison aux 1 er janvier 2001 et Evolution Nb % Nb % Les Portes ,0% ,0% 20,6% Fontaine au roi ,0% ,9% 29,4% Sud 13ème ,6% ,2% 1,1% Porte de Vanves ,6% ,4% 4,0% Porte de Clichy / Porte de Saint-Ouen Porte Montmartre / Porte de Clignancourt / Moskowa ,6% ,9% 0,5% ,3% ,1% 18,7% Amiraux / Simplon ,6% ,5% 73,8% La Goutte d'or ,2% ,0% 18,4% La Chapelle ,1% ,5% 7,7% Flandre ,5% ,3% 5,1% Danube / Solidarité ,5% ,5% 2,3% Belleville / Amandiers ,7% ,4% 7,7% Saint Blaise ,3% ,8% -0,7% Porte de Montreuil / Python / Duvernois / Fougères ,6% ,8% 5,4% Total CUCS ,3% ,3% 7,8% PARIS ,9% ,1% 16,0% Source : Logements SRU - Bilan du parc de logements sociaux au 01/01/2008, Préfecture de Paris ; Résidences principales recensement 1999, Insee. Une offre nouvelle plus diversifiée dans les quartiers inscrits au CUCS Au total, logements ont été agréés dans les quartiers prioritaires entre 2001 et Le nombre d agréments dans les quartiers fluctuent d une année sur l autre. On observe néanmoins une augmentation du nombre de logements agréés à partir de 2004 ( logements agréés par an), qui coïncide avec l effort accru dans la production de logements sociaux observé dans l ensemble de la capitale. Logements sociaux agréés dans les quartiers prioritaires de 2001 à 2008 selon le type de financement nombre de logements Année d'agrément PLA I PLUS PLS Les typologies de logements financés dans les CUCS contrastent avec celles de l ensemble des logements agréés dans la capitale. Dans les quartiers prioritaires, les agréments se répartissent entre logements PLA I (29 %), logements PLUS (37 %) et logements intermédiaires PLS (34 %). Les logements agréés pour ménages les plus modestes, et à l inverse pour les classes moyennes, sont donc proportionnellement plus nombreux dans les quartiers inscrits en politique de la ville. 8

9 Logements sociaux agréés dans les CUCS selon le mode de financement ( ) PLS 34% PLUS 37% PLA I 29% Ces résultats sont intéressants eu égard aux objectifs du CUCS : les logements PLA I répondent aux besoins des ménages très précarisés, particulièrement nombreux dans les quartiers prioritaires, et dont une partie est logée dans de mauvaises conditions dans le parc insalubre. A l opposé, les logements destinés aux classes moyennes permettent d introduire de la mixité sociale dans les quartiers. Logements sociaux agréés dans les quartiers entre 2001 et 2008 selon le type de financement PLA I PLUS PLS Total Nb % Nb % Nb % Nb % Les Portes , ,1 41 6, ,0 Fontaine au roi , , , ,0 Sud 13ème 32 6, , , ,0 Porte de Vanves 0 0, ,1 9 3, ,0 Porte de Clichy / Porte de Saint-Ouen 4 2, , , ,0 Porte Montmartre / Porte de Clignancourt / Moskowa 0 0, , , ,0 Amiraux / Simplon , , , ,0 La Goutte d'or , , , ,0 La Chapelle , , , ,0 Flandre , , , ,0 Danube / Solidarité ,9 4 3,1 0 0, ,0 Belleville / Amandiers , , , ,0 Saint Blaise 0 0,0 0 0, , ,0 Porte de Montreuil / Python / Duvernois / Fougères 0 0,0 0 0, , ,0 Total CUCS , , , ,0 Source : Ville de Paris 9

10 III. CONCLUSION Les objectifs énoncés en matière de logement social peuvent paraître contradictoires : rééquilibrer le parc de logements sociaux au niveau parisien, répondre aux nombreuses demandes qui s expriment dans les quartiers, reloger les occupants du parc insalubre, développer une offre en direction des plus modestes, satisfaire les classes moyennes, etc. Par ailleurs, il existe de nombreuses contraintes (disponibilité et coût du foncier, densité de Paris, etc.) à la réalisation de nouveaux logements sociaux à Paris. Malgré cela, l évaluation a montré que la production de logements sociaux de ces dernières années a correspondu, grosso modo, aux objectifs que s était fixée la Municipalité, que ce soit d un point de vue quantitatif ou d un point de vue qualitatif. Pour mieux cerner le logement social parisien, deux analyses complémentaires peuvent être préconisées : - une analyse des relogements liés aux opérations de résorption d habitat indigne et aux opérations de rénovation du GPRU ; - une analyse des profils des ménages ayant bénéficié d attributions de logements (origine géographique ; statut locatif précédent ; situation vis-à-vis des plafonds de ressources ; arrondissement de destination) suite aux propositions de l ensemble des réservataires (Etat et Ville de Paris mais aussi les organismes collecteurs du 1 % logement, la région Ile-de-France, l assistance publique et les bailleurs disposant d un contingent propre 5 ) ; 5 Ces données sont actuellement disponibles pour la Ville de Paris et pour l Etat (Préfecture de Paris). Voir à ce sujet le rapport L accès au logement social à Paris APUR septembre