LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

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1 LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES Rapport public thématique

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3 Sommaire DÉLIBÉRÉ... 9 INTRODUCTION...13 CHAPITRE I - L ÉVOLUTION D ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES...21 I - Les finances locales en A - Les finances locales au regard de la trajectoire des finances publiques B - Les finances des collectivités territoriales et de leurs groupements en II - Les perspectives d ensemble des finances locales A - L évolution attendue pour B - Les évolutions prévisibles en 2014 et au-delà C - Un dispositif de gouvernance insuffisant III - Éléments de comparaisons internationales : Allemagne, Italie, Royaume-Uni A - Un pouvoir fiscal et un recours à l emprunt encadrés B - Des budgets locaux sous surveillance C - Une consolidation comptable pour le seul Royaume-Uni CHAPITRE II - L ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS...61 I - Les finances des communes et des intercommunalités A - Les finances communales B - Les finances intercommunales... 70

4 4 COUR DES COMPTES II - Les finances départementales A - L exécution en B - Les évolutions attendues pour C - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà III - Les finances régionales A - L exécution en B - Les évolutions attendues en C - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà CHAPITRE III - LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE I - La nécessité d une mise en cohérence du cadre budgétaire et comptable A - Les enjeux de la fiabilité des comptes locaux B - Une complexité réelle C - Les différents acteurs II - L élaboration et la présentation des budgets : des améliorations à apporter A - Le calendrier budgétaire B - La présentation du budget C - Le contenu des budgets : la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses III - Les comptes : une qualité à renforcer, des réformes à conduire A - L élaboration des comptes de l exercice B - Les opérations de bilan et le hors bilan C - Les évolutions en cours D - Les réformes de plus grande ampleur IV - Une centralisation nationale des budgets et des comptes perfectible A - La difficile centralisation des budgets et des comptes au niveau national B - Une amélioration souhaitable de l information financière nationale CHAPITRE IV - LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES

5 SOMMAIRE 5 I - Une réforme d ampleur soumise à de fortes contraintes A - Une importante modification du panier de ressources des collectivités locales B - Une mise en œuvre étalée et peu visible pour les collectivités locales II - Un effet différencié sur les ressources des collectivités locales A - La poursuite de la progression globale des ressources des collectivités territoriales B - Un effet différencié selon les catégories de collectivités et selon les collectivités elles-mêmes CHAPITRE V - LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES I - L accroissement des dépenses de personnel et les difficultés de l analyse de ses causes A - Les dépenses de rémunération : le maintien d une dynamique B - Les effectifs : une stabilisation à confirmer C - Les outils de connaissance et d analyse des dépenses de personnel, instruments d une gouvernance partagée II - Une nécessaire maîtrise des dépenses de personnel A - Le cadre national de la politique de l emploi public local B - Les leviers propres aux collectivités locales CHAPITRE VI - L ACCÈS AU CRÉDIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES I - L évolution de l offre de crédit A - Un environnement redevenu favorable B - Un marché de crédit aux collectivités locales progressivement solvabilisé et de nouveau attractif C - Un recours de plus en plus important au marché obligataire D - Un recours au crédit à court terme encore difficile II - Un nouveau contexte encore marqué par des incertitudes A - La recomposition de l offre de financement B - Les problèmes posés par les emprunts structurés C - Un renforcement nécessaire de l information financière

6 6 COUR DES COMPTES III - Les perspectives pour 2013 et au-delà A - Une amélioration des conditions financières sur le marché B - La satisfaction des besoins de 2013 et au-delà CONCLUSION GÉNÉRALE RÉCAPITULATIF DES ORIENTATIONS ET RECOMMANDATIONS ANNEXES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES CONCERNÉS

7 Les rapports publics de la - élaboration et publication - La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Le présent rapport est un rapport public thématique. Les rapports publics de la Cour s appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d éclairages larges et variés. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent l organisation et l activité de la, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l exécution de leurs contrôles et enquêtes que l élaboration des rapports publics : l indépendance, la contradiction et la collégialité. L indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d un contrôle ou d une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu après prise en compte des réponses reçues et, s il y a lieu, après audition des responsables concernés. La publication d un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.

8 8 COUR DES COMPTES Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d instruction, comme leurs projets ultérieurs d observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l un exerce la fonction de rapporteur général. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu elles soient, les magistrats tenus de s abstenir en raison des fonctions qu ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique. * Les rapports publics de la sont accessibles en ligne sur le site internet de la et des chambres régionales et territoriales des comptes : Ils sont diffusés par La documentation Française.

9 Délibéré La, délibérant en chambre du conseil (formation plénière), a adopté le présent rapport intitulé Les finances publiques locales. Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, M. Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte, M. Vachia, présidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Hespel, Bayle, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Rémond, Ganser, Cazanave, Mmes Bellon, Levy-Rosenwald, MM. Pannier, Paul, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Frangialli, Andréani, Banquey, Mme Morell, MM. Perrot, Louis Gautier, Braunstein, Mmes Françoise Saliou, Lamarque, MM. Phéline, Barbé, Bertucci, Jean Gautier, Tournier, Mme Seyvet, M. Vivet, Mme Moati, MM. Charpy, Sabbe, Pétel, Maistre, Mme Malégat-Mély, MM. Martin, Ténier, Lair, Hayez, Mmes Trupin, Froment-Védrine, M. Frentz, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Uguen, Prat, Mme Gadriot-Renard, MM. Baccou, Castex, Sépulchre, Arnauld d Andilly, Mousson, Mmes Bouygard, Vergnet, MM. Feller, Chouvet, Clément, Le Mer, Mme de Kersauson, M. Rousselot, Mme Esparre, MM. Monteils, Geoffroy, Glimet, Mme Latare, MM. Mourier des Gayets, de la Guéronnière, Aulin, Vallernaud, Jamet, Mme Fontaine, M. Ecalle, Mme Périn, M. Ortiz, Mme Bouzanne des Mazery, MM. Bouvard, Basset, Fulachier, conseillers maîtres, MM. Schott, Klinger, Carpentier, Blairon, Jouanneau, Sarrazin, conseillers maîtres en service extraordinaire.

10 10 COUR DES COMPTES Ont été entendus : - en sa présentation, M. Vachia, président de la formation interjuridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du projet de rapport ; - en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assisté de MM. Advielle, président de chambre régionale des comptes, rapporteur général de la formation interjuridictions chargée de préparer le rapport, Lion, conseiller référendaire, Barbaste, premier conseiller de chambre régionale des comptes, rapporteurs généraux adjoints de cette même formation, de Mme Dokhélar, conseillère référendaire, et M. Dugueperoux, président de section de chambre régionale des comptes, rapporteurs de cette même formation, et de M. Vallernaud, président de chambre régionale des comptes, contre-rapporteur devant cette même formation ; - en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet, procureur général, accompagné de M. Lefort, avocat général. M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil. Fait à la Cour, le 8 octobre ***

11 DÉLIBÉRÉ 11 Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré, le 12 juillet 2013, par une formation interjuridictions présidée par M. Vachia, conseiller maître, et composée de M. Cazanave, Mmes Malégat-Mély et Démier, conseillers maîtres, MM. Banquey et Bertucci, présidents de chambre régionale des comptes, Ecalle, conseiller maître, Le Potier, Kovarcik, présidents de section de chambre régionale des comptes, et, en tant que rapporteur général, M. Advielle, président de chambre régionale des comptes, en tant que rapporteurs généraux adjoints, MM. Lion, conseiller référendaire et Barbaste, premier conseiller de chambre régionale des comptes, en tant que rapporteurs, Mme Dokhélar, conseillère référendaire, MM. Dugueperoux, président de section de chambre régionale des comptes, Danièle, premier conseiller de chambre régionale des comptes et, en tant que contre-rapporteur, M. Vallernaud, président de chambre régionale des comptes. Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 23 juillet 2013, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet et Mme Ratte, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis.

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13 Introduction 1 - Une mise en perspective des finances locales La Cour présente pour la première fois un rapport public consacré aux finances locales, comme elle le fait chaque année pour l État et pour la sécurité sociale ainsi que pour les finances publiques prises dans leur ensemble. Cette publication est le fruit d un travail commun de la Cour et des chambres régionales des comptes. Elle a vocation à être pérennisée selon un rythme annuel. Des rapports publics thématiques portant sur différents aspects de la gestion et des finances des collectivités territoriales ont été régulièrement publiés depuis plus de vingt ans. En octobre 2009, un rapport public thématique a traité de la conduite par l État de la décentralisation et abordé notamment les questions de financement et de rationalisation de la dépense publique territoriale. Plus récemment, en juillet 2011, un rapport public thématique a porté sur la gestion de la dette publique locale. En mai 2010, le conseil des prélèvements obligatoires a consacré un rapport à la fiscalité locale. Par ailleurs, le rapport public annuel comprend des chapitres relatifs à la gestion publique locale ; celui de 2013 a évoqué la situation et les perspectives financières des départements. Depuis 2006, le rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques publié en vue du débat d orientation des finances publiques, en application de l article 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances, contient des développements sur les finances du secteur public local. Pour autant, la Cour n avait, jusqu au présent rapport, jamais consacré une publication entière à l appréciation d ensemble des finances publiques locales. Jusqu à présent, la loi n impose pas, au contraire des deux autres secteurs des finances publiques, l État et la sécurité sociale, la transmission au Parlement d un tel rapport. Toutefois, une disposition en ce sens figure dans le texte du projet de loi de modernisation de l action publique et d affirmation des métropoles adopté en première lecture par le Parlement en juillet Une telle publication se justifie pleinement par les enjeux que les finances locales représentent : la dépense des administrations publiques locales (242,5 Md en 2012) représente plus de 20 % des dépenses des

14 14 COUR DES COMPTES administrations publiques, la dette locale (173,7 Md ) contribue à près de 10 % de la dette publique française, les collectivités territoriales réalisent plus de 70 % de l investissement public (52,6 Md ) et les transferts financiers sous toutes formes de l État aux collectivités territoriales atteignent 100 Md. Au-delà de ces données, l appréciation des finances des administrations publiques locales participe du diagnostic de la situation d ensemble des finances publiques. Le respect des engagements européens de la France, résultant notamment du pacte européen de stabilité et de croissance de 1996 révisé en mars 2005 et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de mars 2012, les concerne au même titre que l État et la sécurité sociale. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prise en application de ce traité, englobe bien dans son champ les administrations publiques locales qui participent de l objectif d équilibre global qu elle définit même si les instruments pour y contribuer n y sont pas précisés. Le présent rapport s inscrit ainsi dans la perspective de la nécessaire contribution des collectivités territoriales au retour à l équilibre des comptes publics. Comme celles de l État ou de la sécurité sociale, les finances locales sont soumises aux problématiques d efficacité et d efficience. Les collectivités territoriales ne sauraient s abstraire du contexte dans lequel elles se situent. Les ressources dont elles bénéficient participent d un prélèvement d ensemble sur les ménages et les entreprises. Qu il s agisse de dotations de l État ou de la fiscalité qui leur est affectée, ces ressources proviennent du même contribuable qui est à la fois national et local. L utilisation optimale de chaque euro prélevé est ainsi plus que jamais nécessaire. L interpénétration des finances locales avec celles de l État et de la sécurité sociale appelle une responsabilité collective quant à l emploi des deniers publics. L examen des finances publiques locales renvoie à la question de leur gouvernance. Les données financières agrégées disponibles au plan national sont en effet la résultante des décisions prises par chacune des collectivités territoriales et par chacun des établissements publics de coopération intercommunale pour l utilisation des ressources dont ils ou elles bénéficient. Ces décisions sont mises en œuvre dans les conditions prévues par la loi, dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales définie par l article 72 de la Constitution et de leur autonomie financière telle qu elle résulte de son article 72-2.

15 INTRODUCTION 15 Si la loi impose aux collectivités territoriales, sous le contrôle du représentant de l État et des chambres régionales et territoriales des comptes, d adopter un budget dont les sections de fonctionnement et d investissement sont respectivement en équilibre réel et n autorise le recours à l emprunt que pour financer des investissements, il n existe aucune disposition législative permettant de définir une norme d évolution des dépenses opposable aux collectivités prises individuellement ou dans leur ensemble. Des travaux préparatoires à l élaboration d un nouveau pacte de confiance et de responsabilité entre l État et les collectivités territoriales ont été lancés par le Premier ministre, le 14 mars Ils ont abouti, au terme d un dialogue entre le Gouvernement et les instances représentatives des élus locaux, à des décisions du Premier ministre présentées le 16 juillet 2013 et prises en compte dans le projet de loi de finances pour Cependant, le dispositif de gouvernance permettant d associer les collectivités territoriales à la définition de leur contribution au redressement des finances publiques reste à construire sur la durée. 2 - Une double approche des finances locales L appréciation des finances locales doit prendre en compte le caractère décentralisé de l organisation de la République (article 1 er de la Constitution) : il n existe pas d équivalent à la loi de finances pour l État et à la loi de financement de la sécurité sociale. L intérêt du présent rapport est donc de croiser une approche globale à partir de données nationales agrégées et une approche locale à partir des examens de la gestion réalisés par les chambres régionales des comptes 1. Pour ce faire, conformément aux dispositions de l article L du code des juridictions financières, la Cour et les chambres régionales des comptes ont constitué une formation commune pour préparer ce nouveau type de rapport annuel. Le présent rapport résulte ainsi de travaux effectués sur la base d enquêtes conduites auprès des administrations centrales et d échanges avec les quatre grandes associations d élus locaux 2. Dans le cadre d un accord conclu avec la, la direction générale des 1 Le présent rapport ne couvre pas la situation des collectivités d outre-mer de l article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie. Pour des raisons techniques, le département de Mayotte est également exclu du champ, mais sera réintégré dans le prochain rapport. 2 Association des maires de France, Assemblée des départements de France, Association des régions de France, Assemblée des communautés de France.

16 16 COUR DES COMPTES finances publiques transmet désormais à cette dernière, selon un rythme convenu, les balances comptables des collectivités territoriales et établissements publics locaux extraites de son infocentre, lequel centralise les comptes de gestion des collectivités et établissements publics locaux produits par leurs comptables publics. Des requêtes appropriées ont pu ainsi être effectuées sur les données de 2012 et des années antérieures 3. Il repose également sur les renvois de rapports d observations rendus par les chambres régionales des comptes dans le cadre d une enquête spécifique menée sous l égide de la formation commune. Cette enquête permet de corroborer des constats généraux, voire de les expliquer et d illustrer des problématiques nationales au moyen d exemples locaux. Ceux-ci mentionnent aussi bien de bonnes pratiques que des observations critiques. Les renvois concernent cette année 118 collectivités : 4 régions pour une population totale de habitants ; 28 départements pour une population totale de habitants ; 20 groupements de communes à fiscalité propre pour une population totale de habitants ; 66 communes grandes ou moyennes pour une population totale de habitants. Ces observations ont, de plus, été complétées par les renvois effectués par les chambres régionales des comptes sur la base d un questionnaire particulier qui leur a été adressé en début d année 2013 et qui portait sur les perspectives en matière d investissements, d évolution de la masse salariale et de conditions d accès au crédit. Cette enquête complémentaire, qui avait pour objectif de permettre une meilleure appréhension des conditions d équilibre des collectivités pour l année en cours, et qui portait sur les seules collectivités faisant l objet d un examen de gestion à ce moment-là, a donné lieu à 70 renvois concernant : 1 région pour une population totale de habitants ; 3 Le périmètre retenu, qui est identique à celui utilisé par l administration pour ses analyses et ses publications, ne prend pas en compte les opérations imputées sur des budgets annexes. Compte tenu des limites de la comptabilité locale, l'analyse est conduite à partir des seules opérations réelles en recettes et dépenses, c'est-à-dire celles ayant donné lieu à encaissement ou décaissement.

17 INTRODUCTION 17 6 départements pour une population totale de habitants ; 18 groupements à fiscalité propre pour une population totale de habitants ; 45 communes grandes ou moyennes pour une population totale de habitants. La méthodologie des travaux sur les dépenses de personnel Au plan national, l utilisation de la base, gérée par la direction générale des finances publiques (DGFiP) des données comptables de l ensemble des collectivités territoriales a permis une analyse de l évolution globale et par catégorie de la masse salariale des collectivités locales. Ces investigations ont été complétées par : - une instruction auprès des administrations centrales compétentes, appuyée sur leurs réponses à des questionnaires et l analyse des données de leurs nombreux rapports 4 et publications ; - des entretiens avec l INSEE et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l analyse de leurs travaux ; l examen d autres travaux émanant du dispositif de statistique publique ou de rapports établis à la demande du Gouvernement ou du Parlement ; - l analyse de l ensemble des fiches de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) sur les décrets «fonction publique» pour les années 2011 et Les analyses de la Cour s appuient également sur les rapports d observations définitives des chambres régionales des comptes, qui résultent des examens de gestion qu elles effectuent chaque année au titre de leurs programmes de contrôle. Leur programmation repose sur une analyse des risques et des enjeux au niveau de chacun des territoires ; elle concerne, pour une large part, les collectivités moyennes ou grandes 5. Sur cette base sont publiés environ 450 rapports de chambre régionale des comptes chaque année sur les collectivités territoriales et les établissements publics locaux. 4 Les collectivités locales en chiffres ; rapports annuels de l observatoire des finances locales ; rapports annuels sur l état de la fonction publique ; rapports annuels sur l état de la fonction publique et les rémunérations annexé au projet de loi de finances ; pour les années impaires, les synthèses nationales des rapports au comité technique paritaire sur l état des collectivités territoriales ; en 2013, l état des lieux des effectifs de la fonction publique territoriale. 5 Il existe environ 500 collectivités de plus de habitants.

18 18 COUR DES COMPTES Dans ce cadre, ont été retenus 113 rapports d observations définitives qui ont traité plus particulièrement des questions de personnel 6 (deux régions, 15 départements, 20 groupements à fiscalité propre, 76 communes dont 21 de plus de habitants et 35 de à habitants). Le choix a été fait de ne pas mentionner toutes les collectivités concernées par telle ou telle observation mais de sélectionner un certain nombre d exemples : les collectivités citées illustrent à la fois les pratiques critiquées et les bonnes pratiques. Pour la commodité de lecture du présent rapport, l expression «collectivités locales» désigne l ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre. 3 - Une analyse d ensemble complétée par trois thèmes particuliers Les trois premiers chapitres du rapport examinent les finances locales et la qualité de l information financière selon une approche transversale. Le premier chapitre présente une appréciation d ensemble des équilibres macro-économiques des finances des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre. Il met notamment en évidence le caractère difficilement soutenable d une hausse tendancielle des dépenses à un rythme plus élevé que celle des recettes. Il se termine par une présentation synthétique de quelques éléments de comparaison sur la gouvernance des finances publiques locales chez nos principaux voisins européens. Le deuxième chapitre examine les équilibres financiers au sein de chacune des catégories de collectivités et met en évidence des situations très différenciées selon les catégories et au sein de chacune d entre elles. Ces différences appellent des modalités adaptées pour mettre en œuvre la baisse des concours financiers de l État programmée pour 2014 et Le troisième chapitre traite de la qualité et de la fiabilité de l information financière locale. Une amélioration des états financiers des collectivités territoriales et des établissements publics locaux ainsi que du dispositif de remontée des données financières au niveau national apparaît nécessaire. 6 Une partie de ces rapports est incluse dans les renvois mentionnés au 2 de la présente introduction, la sélection ayant été pour ce chapitre étendue à d autres rapports.

19 INTRODUCTION 19 Les chapitres suivants sont consacrés à trois thèmes particuliers. Le quatrième chapitre présente les premières conséquences de la réforme de la fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle a entraîné une modification de la structure des recettes de chacune des catégories de collectivités, laquelle affecte de façon différente les régions, les départements et le secteur communal. Elle tend à renforcer les inégalités de ressources entre collectivités d une même catégorie et rend plus compliquée la prévision budgétaire compte tenu de l absence de stabilisation du nouveau dispositif. Le caractère durable du réaménagement opéré apparaît en question. Le cinquième chapitre analyse les déterminants de la dépense de personnel des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il fait apparaître que si les décisions législatives et réglementaires constituent un des déterminants de la dépense de personnel de collectivités locales, il n en demeure pas moins que les décisions propres aux collectivités locales contribuent, pour une large part, à l augmentation de cette dépense et que d importantes marges existent pour mieux la maîtriser. Le sixième chapitre est consacré à l accès des collectivités territoriales aux financements bancaires et obligataires qui revêtent une importance particulière pour l investissement local. Les conditions de cet accès se sont améliorées en 2012 et Des réponses restent néanmoins à apporter au problème des emprunts structurés sensibles contractés par les collectivités territoriales et leurs groupements.

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21 Chapitre I L évolution d ensemble des finances des collectivités locales L appréciation d ensemble des finances locales est susceptible de relever de deux référentiels. D une part, les comptes individuels des collectivités territoriales et de leurs groupements sont tenus selon les règles de la comptabilité publique et l administration peut en établir l agrégation. D autre part, les collectivités territoriales et leurs groupements relèvent de la catégorie des administrations publiques locales (APUL) au sens du règlement (CE) n 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux de la communauté. L appareil statistique qui permet de présenter le compte des administrations publiques locales en comptabilité nationale est alimenté, après retraitements, par les données agrégées de la comptabilité publique. En leur qualité d APUL, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale contribuent au solde global des administrations publiques tandis que le montant de leur dette est pris en compte dans l endettement public de la France. Le respect des engagements européens de la France les concerne ainsi au même titre que l État et la sécurité sociale : les finances des collectivités locales contribuent à l équilibre global défini par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.