AVIS. Conseil Economique et Social d Aquitaine

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1 CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL Séance Plénière du 9 juillet 2001 D AQUITAINE AVIS du Conseil Economique et Social d Aquitaine BILAN ET PERSPECTIVES DES PRECONISATIONS DES RAPPORTS D AUTO-SAISINE DE LA COMMISSION «FINANCES REGIONALES ET BUDGET» DEPUIS 1995 Le Bureau du Conseil Economique et Social d Aquitaine du 3 octobre 2000 a confié à la Commission «Finances régionales et Budget» le soin de mener à bien des travaux intitulés «bilan et perspectives des préconisations des rapports de la Commission réalisés depuis 1995». Il s agissait d étudier dans quelle mesure les préconisations issues de ces travaux se retrouvent, partiellement ou totalement, dans les politiques régionales et, de façon générale, d analyser leur pertinence et leur actualité compte tenu de l évolution de l environnement économique, social, financier et institutionnel. Les travaux de la Commission ont permis à divers experts et personnalités qualifiées de réagir à ces analyses et préconisations. Le rapport final est également le résultat de l exploitation des documents du Conseil Régional (rapports, avenants, règlements d intervention, Budget Primitif...), du Contrat de Plan Etat-Région 2000/2006, et des documents européens (Objectifs 2 et 3), afin de dégager le lien entre, d une part, les préconisations des rapports de la Commission et, d autre part, les éléments de réponse ou d appréciation disponibles en Des analyses et préconisations confrontées à un environnement économique en évolution et institutionnel en transformation : L évolution de l environnement économique et social aquitain de 1995 à 2000 s est caractérisée par une amélioration qui a touché la quasi totalité des secteurs d activités. Fin 2000, si les perspectives de l économie aquitaine sont toujours bien orientées dans une conjoncture globalement favorable, un certain nombre de «tensions» ne doivent pas pour autant être occultées : - la forte dépendance de l économie régionale par rapport à l environnement extérieur, notamment les centres de décision industriels, - son retard en infrastructures de communication, - si les effectifs salariés augmentent, un certain nombre d entreprises, notamment dans l industrie, annoncent dans le même temps des réductions d effectifs voire des fermetures de site, 1

2 - sur l exportation régionale *, la forte progression enregistrée ne doit pas cacher la dépendance par rapport à un nombre restreint d activités (chimie, aéronautique, vins, composants automobiles) et de pays étrangers, - dans un contexte de marché du travail plus dynamique, le problème de l adaptation de l appareil de formation aux besoins des entreprises se pose de façon d autant plus aiguë, - la croissance globale de l économie aquitaine ne doit pas masquer la précarité sociale qui continue de progresser. On observe toujours l exclusion ou la marginalisation d une partie de la population qui ne bénéficie pas directement de la reprise. L environnement financier se caractérise, à travers l évolution de la situation des entreprises, par un désendettement (favorisé par une baisse des taux de crédits) et une amélioration de la trésorerie. L évolution de l environnement institutionnel intègre le paramètre que constituent les résultats du dernier recensement : l atténuation progressive d une coupure forte entre mondes rural et urbain, ou encore la mise en évidence des disparités de richesses entre Régions, ont un impact sur les modalités d intervention des Pouvoirs publics. Plusieurs textes de loi ont pour leur part sensiblement fait évoluer cet environnement institutionnel : - La question de la compétence en matière de développement économique, problème fondamental pour les Régions, reste posée. Les projets de lois successifs n ont toujours pas abouti, et les régions demeurent en attente de textes affirmant leur rôle de chef de file en la matière. - La réforme du mode de scrutin régional devrait donner une nouvelle légitimité aux Régions (pour l instant plus ou moins vécues comme une somme de Départements) en leur conférant une véritable identité. - En ce qui concerne l aménagement du territoire, la loi VOYNET, faisant suite à la loi PASQUA de 1995, marque des prises de positions plus favorables aux Régions qu aux Départements. Elle instaure la procédure des Schémas de services collectifs de l Etat et met l accent sur les «Pays». - Pour sa part, la loi CHEVENEMENT renforce l intercommunalité qui doit impulser au niveau local, sur un nouvel espace de solidarité et de coopération, les politiques sociales et de développement économique. - Il faut également mentionner le projet de loi sur la démocratie locale visant à renforcer le lien entre élus et citoyens (Conseils de quartiers, participation accrue de la population aux décisions de la Commune), la réforme touchant la fiscalité locale, les nouveaux cadres, fixés par l Union Européenne, de coopération transfrontalière (Interreg A, B et C), et la réforme des fonds structurels (concentration thématique et géographique des interventions). Les conséquences sur les politiques publiques Dans le cadre des thèmes abordés par le Conseil Economique et Social, l impact du nouveau contexte économique, social et institutionnel est plus particulièrement sensible sur les thèmes liés d une part aux moyens financiers du développement, d autre part aux politiques de développement local : c est essentiellement dans ces domaines que la conjonction d un nouveau cadre législatif et d initiatives régionales ou locales a fait évoluer la situation. Le bilan est dans une certaine mesure plus contrasté sur des thèmes tels que l évolution des ressources et des compétences régionales. C est en particulier la rançon de la difficulté à réformer au niveau national ce qui relève de sujets sensibles tels que la fiscalité ou la décentralisation. * cf l auto-saisine en cours de la Commission «Développement régional et planification» du CESR sur l exportation des entreprises en Aquitaine (2001). 2

3 Les conséquences de ces évolutions sur les politiques publiques peuvent se décliner de façon thématique : Les moyens financiers du développement Il convenait de regrouper, sous une approche globale, l ensemble des travaux relatifs aux moyens financiers du développement *. L offre de fonds propres aux entreprises s est sensiblement renforcée au cours de ces dernières années. Le montant des interventions en capital-risque notamment a été multiplié par trois, à la fois en volume de fonds levés et en investissements. Cette situation résulte principalement : de la création et du développement de nouveaux outils financiers à l initiative ou avec la participation de la Région (Aquitaine Création Innovation - sur lequel le Conseil Economique et Social avait fait des observations en , Sud Ouest Capital Risque Innovation, et, en projet, un dispositif d amorçage régional, ainsi qu un Fonds de garantie), des pouvoirs publics (Banque de Développement des PME, résultant du rapprochement du Crédit d Equipement des PME et de la SOFARIS). de sociétés de capital risque et développement ou fonds communs de «placement innovation», montés en particulier par de grands réseaux financiers ou groupes industriels. du développement de la «nouvelle économie», du moins jusqu'à début Cette évolution amène les opérateurs financiers à affronter d autres types de difficultés dans l instruction des dossiers, notamment le besoin d expertises technologiques (en matière de TIC, d informatique de haut niveau, de biotechnologies...) Des initiatives publiques et privées complètent ces dispositifs et permettent aux créateurs d entreprise d obtenir des aides telles que prêts d honneur ou cautions mutuelles. Il est à souligner toutefois que la SOFARIS à fortement réduit le montant de ses contregaranties, aggravant ainsi le risque des sociétés de participation. Ceci amène le Conseil Economique et Social à insister sur la création d un fonds de garantie régional qui viendrait, en complément de la SOFARIS, conforter et sécuriser les interventions des sociétés de capitalrisque. Ce fonds pourrait être en partie doté grâce aux sommes précédemment consacrées par le Conseil Régional au paiement des commissions SOFARIS, procédure abandonnée il y a deux ans environ. Par ailleurs, sans pour autant opposer différentes politiques d aides aux entreprises, le Conseil Economique et Social rappelle son attachement à l accompagnement de projets durables : développement et transmission des entreprises existantes, créations d entreprises. Malgré l action et le développement de ces outils de soutien au financement des entreprises, le Conseil Economique et Social s interroge encore sur l insuffisance de procédures prenant en compte la spécificité des besoins de financements et les contraintes propres aux Très Petites Entreprises (TPE). Face au risque de la multiplicité de petits dossiers sur des besoins de l ordre de à Francs, le problème reste celui du coût de l instruction. Un début de réponse passe par des mesures telles que : - le fonds d amorçage permettant l obtention d un prêt d honneur au terme d une procédure allégée, - les prêts de la BDPME destinés, en partenariat avec le réseau bancaire, à l obtention de «Prêts Création d Entreprise» (PCE), concernant plus particulièrement les tous petits projets. Dans cet esprit, le Conseil Economique et Social propose, dans le cadre du régime d aides régionales aux entreprises, un soutien aux TPE consistant à financer le coût d instruction de ces dossiers. * Les aides aux entreprises (1997) ; Les Fonds propres aux entreprises (1997) ; L épargne monétaire et financière en Aquitaine (1995). 3

4 La Conférence régionale pour l emploi sera l occasion de réajuster certains aspects du régime d aides régionales aux entreprises. L évolution des ressources et des compétences régionales en Aquitaine Pour résumer en une phrase simple le problème auquel doit faire face la Collectivité régionale : les compétences évoluent, mais pas les ressources. L évolution des compétences : Outre un rôle - et donc un investissement - accru en matière de Techniques d Information et de Communication, la Région devrait voir ses compétences évoluer à moyen terme en ce qui concerne : la régionalisation des transports ferroviaires (T.E.R.) les aides économiques aux entreprises (les Collectivités locales sont actuellement dans une situation à la limite du non-droit, sans véritable arbitrage sur la compétence), la formation professionnelle, dans un souci de rapprochement avec la politique d animation économique et d aides aux entreprises. Par ailleurs la Région est amenée à intervenir, à son initiative, de façon importante dans le domaine des universités, non seulement en matière d investissement (bâtiments universitaires, laboratoires de recherche) mais aussi de fonctionnement. L évolution des ressources : L élément marquant pour les Collectivités locales depuis 1995 est le passage d une situation de besoins de financement à celle d une capacité de financement, ce qui semble paradoxal : cette relative aisance financière contraste en effet avec un discours maintes fois entendu de crise des finances locales et d urgente réforme de la fiscalité locale. Il faut en fait comprendre ce que cette situation financière a d artificiel, dans la mesure où elle résulte d un ralentissement considérable des programmes d investissements des Collectivités locales à partir de La période récente se caractérise par des modifications dans la structure des impôts. Plusieurs changements sont apparus qui contribuent à réduire l autonomie des Collectivés locales : - la suppression progressive sur cinq ans de la part salariale des bases de la Taxe Professionnelle (TP), mesure prise dans le cadre de la loi de finances pour 1999, afin d accompagner la politique de l emploi, - la suppression de trois impôts locaux : la part régionale de la Taxe d Habitation (T.H.) et des droits de mutation, ainsi que la vignette pour les particuliers, - l apparition de nouveaux échelons de Collectivités à fiscalité propre : intercommunalité, communauté d agglomération. Les dotations de l Etat ont théoriquement compensé ces baisses de ressources. Les Collectivités locales ont toujours été légitimées dans leur fonction par la possibilité de lever l impôt et le fait de minimiser ce pouvoir peut être perçu comme une remise en cause de la décentralisation. Dans cet esprit, les avis du Conseil Economique et Social sur les Orientations Budgétaires et le Budget Primitif 2001 mettaient en évidence l étroitesse de la marge de manoeuvre du Conseil Régional et soulignaient, notamment avec la montée en puissance du financement du Contrat de Plan Etat-Région, l accentuation des contraintes pesant sur l élaboration de son budget. Le Conseil Economique et Social estimait par là-même que cette dépendance accrue vis à vis des dotations d Etat traduisait un recul du mouvement de décentralisation à l origine de la création des Conseils Régionaux. Il avait également attiré l attention sur la situation paradoxale de l absence de toute ressource liée au développement économique destiné à une Collectivité Territoriale pourtant en charge de cette compétence. 4

5 La nécessité d une redéfinition des relations fiscales entre l Etat et les Collectivités reste forte. Beaucoup s accordent pour en constater la difficulté et le bouleversement qu entraînerait la refonte du système de fiscalité locale. Conscient de cette difficulté le Conseil Economique et Social insiste néanmoins sur le caractère nécessaire de cette réforme, régulièrement mis en exergue, tant dans ses travaux d auto-saisine sur des thèmes financiers que dans ses avis sur les saisines budgétaires. Emploi et échelons locaux d aménagement du territoire : exemples aquitains Le rapport de 1999 présentait ses préconisations autour de trois axes : le premier relatif aux structures et aux outils opérationnels sur les territoires, le second concernant les acteurs du développement local, et le troisième autour de la notion d accompagnement et d évaluation. Bon nombre de ces préconisations trouvent, deux ans plus tard, une traduction totale ou partielle. Les politiques menées en région reposent, en effet, de plus en plus sur : - une volonté de mise en oeuvre d une véritable démocratie participative locale favorisant l appropriation par la population du territoire concerné, des enjeux et des potentialités du développement local et ainsi l émergence de projets (la mise en place des Conseils de développement dans le cadre des «Pays» devant en être la meilleure illustration), - la mise en réseaux des partenaires locaux, - le développement volontariste des Techniques d Information et de Communication, - un ensemble d actions orientées vers le développement économique et l emploi ainsi que les services aux populations et aux entreprises. Au niveau institutionnel, la mise en place de la Conférence Régionale d Aménagement et de Développement du Territoire (CRADT) a révélé certaines ambiguïtés et difficultés, compte tenu de la présence conjointe de politiques et de socio-professionnels. Les représentants du Conseil Economique et Social à la CRADT ont ainsi conduit une démarche permettant de préciser leur position sur la base d avis étayés. Un tableau de bord et une grille d analyse devront notamment permettre de pointer les cohérences ou les insuffisances des dossiers «Pays» soumis à la CRADT, non seulement par rapport aux indications de la loi et du décret mais aussi par rapport à l avis du Conseil Economique et Social sur les Conseils de développement. Cette grille de lecture et d analyse suppose néanmoins, pour véritablement s appliquer, de pouvoir disposer d un dossier complet tant dans la définition du périmètre que dans le contenu de la charte, du diagnostic et des objectifs, permettant ainsi au Conseil Economique et Social de mieux assumer son rôle et de faciliter ses prises de position. Le Conseil Economique et Social d Aquitaine a décidé par ailleurs, dans le prolongement de travaux antérieurs sur les échelons locaux d aménagement du territoire, une courte autosaisine sur un thème lié à la mise en place des «Pays» et plus précisément des Conseils de développement en Aquitaine (rôle et composition des Conseils de développement mis en place, difficultés rencontrées, perspectives, rôle du CESR). Les dépenses d éducation et de formation et leurs influences sur les territoires aquitains. Le rapport de 2000 procédait en premier lieu à une présentation des financeurs et des principaux financements de l éducation et de la formation en Aquitaine, puis présentait ses préconisations autour de quatre idées-forces : - la simplification des procédures et des circuits, - penser l éducation et la formation en système, - mettre en synergie les acteurs et les moyens, - progresser dans l évaluation. 5

6 Les préconisations visaient à la recherche d efficacité économique, de cohésion sociale et d égalité des chances à travers les dépenses d éducation et de formation en Aquitaine. Dans cet esprit et afin de tenter de renforcer le lien formation-territoires, le rapport proposait moins une liste des mesures qu un cadre de réflexion autour des 3 S : Simplification, Système, Synergie, qui pourraient aisément être substitués aux 3 C (Complexité, Cloisonnement, Concurrence). Par ailleurs, au titre des évolutions des politiques publiques en matière de financement de la formation, il faut mentionner la nouvelle programmation de l Objectif 3 du F.S.E. pour la période Le Conseil Economique et Social a noté avec satisfaction différents aspects de ce nouveau contexte dont, notamment, le principe de la co-présidence Préfecture de Région - Conseil Régional du Comité de pilotage régional, ce qui correspond d ailleurs à l une de ses préconisations. Conclusion et perspectives Le Conseil Economique et Social apprécie de retrouver souvent, dans les différentes politiques générales concernant l Aquitaine (rapports du Conseil Régional, Contrat de Plan Etat/Région, Objectifs européens) et sous diverses formes, une large cohérence avec les préconisations contenues dans les rapports de la Commission «Finances régionales et budget». Il estime que cette situation s inscrit dans un cadre de concertation active avec le Conseil Régional et note une utilisation de plus en plus fréquente et attentive des travaux de l Assemblée socio-professionnelle par les services de la Région. Le Conseil Economique et Social met en exergue les préconisations «transversales» qui se dégagent de l ensemble des rapports et constituent des préoccupations fortes de ses travaux. Elles peuvent être regroupées autour de la notion de méthode : le décloisonnement de certains services et fonctions, une meilleure information sur les dispositifs et les partenaires, une meilleure information économique et statistique locale, la professionnalisation des intervenants, l évaluation des politiques publiques, ainsi qu autour des notions de stratégie et de moyens : la cohérence entre mesures et moyens, les mesures en faveur du maintien et du développement de l emploi, le renforcement du niveau local, la synergie des actions menées par les partenaires économiques et sociaux, une meilleure définition des territoires d intervention, la diffusion et l appropriation des Techniques d Information et de Communication. Ces préconisations «transversales» restent d actualité et recoupent ou complètent les intentions affichées par les Pouvoirs publics en région. Certaines préconisations spécifiques restent néanmoins sans traduction ou réponse particulière. Il s agit notamment de celles relevant de réformes fondamentales échappant à l initiative ou à la compétence régionale (par exemple la réforme fiscale, la décentralisation), celles concernant un niveau plus technique et dont l option n a pas été retenue ou envisagée dans les politiques régionales (une Conférence régionale du financement, un Fonds d investissement Aquitain pour les entreprises régionales, la collecte de certaines statistiques au niveau local ou régional...), ou encore les préconisations émanant de la période de crise au cours de laquelle elles ont été avancées et qui se révèlent moins pertinentes eu égard à la période de croissance actuelle. 6

7 Au delà du bilan des préconisations contenues dans les rapports réalisés depuis 1995 par la Commission «Finances régionales et budget», le Conseil Economique et Social tient à jouer pleinement son rôle de force de proposition sur tous les thèmes de compétence régionale. Il lui incombe notamment d assumer un rôle de veille sur les différents aspects concernant l application de la décentralisation et de la territorialisation. Le Conseil Economique et Social doit, tout en restant vigilant au risque de surenchères dans l appropriation des initiatives territoriales, contribuer à la mise en place d une véritable démocratie participative locale et à un dialogue territorialisé aussi riche que possible. Il devra par ailleurs faciliter une meilleure réactivité - voire une anticipation - des politiques publiques. Celles ci sont en effet conditionnées par : le contexte international : les politiques publiques sont de plus en plus exposées aux conséquences de la mondialisation. Elles sont également liées aux politiques européennes dont les enjeux (ouverture à l Est) risquent notamment de limiter les effets du volontarisme affiché pour l Arc Atlantique. Enfin, elles doivent intégrer la prochaine mise en place de la monnaie unique européenne le contexte national : les politiques nationales confrontées elles même à la mondialisation et à des contraintes toujours plus exigeantes semblent s exercer avec des marges de manoeuvre de plus en plus étroites. Par ailleurs, l actualité récente montre à quel point les politiques publiques doivent prendre en compte la multiplication des risques (climatiques, sanitaires...), le contexte local : l action des Collectivités territoriales est notamment amenée à tenir compte d une nouvelle organisation liant davantage villes et campagnes dans les exigences et le mode de vie de leurs populations. Par ses analyses et propositions, le Conseil Economique et Social entend contribuer à la meilleure information des Elus politiques et socio-professionnels aquitains face à un environnement de plus en plus complexe, compte tenu de la diversité à la fois des acteurs, des compétences et des moyens d action. Il souhaite de façon générale peser de tout son poids dans l action en faveur du renforcement du rôle de la Région, de son pouvoir d initiative, de sa marge de manoeuvre budgétaire et financière, afin qu elle puisse réellement impulser une dynamique régionale sur l ensemble de ses compétences. AVIS ADOPTE A L UNANIMITE Le Président Marcel CAZALÉ 7