Travaux dirigés Objectif logements : une opération politique parachutée confrontée à des stratégies d acteurs divergentes

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1 BESCHI Sébastien BRENAS Anne-Cécile CALLY Sanjay CROZE Christine OREGLIA Chloé VERBEKE Eric Session de décembre : habitat et logement social Travaux dirigés Objectif logements : une opération politique parachutée confrontée à des stratégies d acteurs divergentes Master 2 Urbanisme et projet urbain

2 Introduction L opération « logements» lancée en octobre 2008 par le gouvernement s inscrit dans un contexte très particulier : celui de la crise financière, économique et immobilière mondiale. Cette opération s inscrit dans la volonté de relancer la croissance économique et ainsi de faire face à la crise par la relance de l activité du Bâtiment et des Travaux Publics (BTP), levier principal de l activité économique. Face au contexte immobilier, l opération « logements» consiste à proposer aux bailleurs sociaux le rachat d autant de logement en Vente en l Etat Futur d Achèvement (VEFA) non commercialisés par les promoteurs privés. Christine BOUTIN, ministre du logement et de la ville, prévoit une enveloppe de 80 millions d euros pour financer ces opérations locatives sociales. Cette opération suppose un montage foncier et financier complexe et atypique, un partenariat accru entre bailleurs, collectivités territoriales, Etat et promoteurs. Par ailleurs, elle nécessite une forte négociation entre bailleurs et promoteurs autour des questions de l offre de produits, localisation et de financements. 1. Le partenariat, une clé de réussite pour l opération La volonté de l Etat de favoriser les opérations mixtes entraine un dialogue nécessaire entre les bailleurs sociaux, promoteurs constructeurs et élus locaux. Cela implique, notamment, pour les bailleurs et les promoteurs, des contraintes. D une part, le dialogue entre ces derniers fait ressortir des intérêts contradictoires, une nécessité de trouver des terrains d entente, et freine ainsi l avancée des opérations. Pour exemple, la connotation négative dont souffre une partie du logement social implique des risques de non commercialisation des logements privés. D autre part, les bailleurs sociaux se positionnent plus favorablement pour les opérations non mixtes (regroupement des logements) pour une plus grande facilité de gestion. Par ailleurs, dans le contexte actuel, les bailleurs sociaux et les acteurs publics (Etat, collectivités) se retrouvent en position de force vis-à-vis des promoteurs dans le processus de vente des logements. Ils ont donc plus de poids dans la négociation du prix du logement. 2

3 Enfin, la transformation de programmes privés en logements locatifs sociaux induit une négociation entre promoteurs, bailleurs et élus locaux, pour garantir une cohérence et une équité territoriale. L intervention de l élu contraint de surcroit les mises en vente de certaines opérations. Pour exemple, une collectivité déjà pourvue des 20% de logements sociaux imposés par la loi SRU ne souhaite pas forcément développer une offre supplémentaire en logement social sur son territoire. Ou encore, la Communauté Urbaine de Lille recommande aux bailleurs de respecter une certaines répartition dans les modalités de rachat (1/3 de PLUS ou PLAI, 1/3 de PLS et 1/3 de PSLA ou accession). 2. Une offre unique pour deux marchés? Habituellement, les bailleurs sociaux sont soucieux de la qualité technique des logements construits, et ce pour deux raisons principales. D un coté le prêt nécessaire à la construction d une opération court en moyenne sur 35 ans, de même que la gestion et l entretien de son bâtiment sur plusieurs dizaines d années. Le bailleur a donc un objectif de durabilité de son opération afin qu elle ne génère pas de coûts supplémentaires. D un autre coté, les aides à la pierre débloquées par l Etat sont conditionnées par un respect de normes techniques et environnementales. Du point de vue du promoteur privé, celui-ci n étant ni concerné par la gestion à long terme d une opération, ni par les contraintes diverses liées aux subventions d Etat, il n apporte habituellement pas la même attention à la qualité de son produit qu un bailleur. Selon Pierre CARLIE, président du directoire du groupe Logement Français «Les bailleurs [ ] écarteront [les logements] de piètre qualité, notamment au regard de la performance énergétique» Le promoteur devra donc intégrer ces exigences de qualité pour satisfaire les attentes du bailleur et conclure la vente ; ce qui n est pas sans incidence sur le respect de son budget prévisionnel. De plus, les promoteurs auraient tendance à proposer aux bailleurs la vente des programmes les plus difficiles à commercialiser et les moins qualitatifs (en terme de localisation, finition ). De fait, les bailleurs se retrouveraient face à l offre la moins attractive du parc privé. 3

4 Enfin, du point de vue de la typologie des logements, les besoins sont différents selon le statut du parc : logements de plus grande superficie dans le parc social que dans le parc privé (nécessaire à l accueil de familles plus nombreuses). D après l article «L objectif gouvernemental de vendre logements à un prix décoté sera difficile à atteindre» du Monde paru le 19/11/08 : «Les bailleurs n ont guère d appétence pour les petits appartements». Par conséquent, les bailleurs sociaux sont demandeurs de typologies spécifiques, en inadéquation avec celles proposées dans le parc privé. Dans le cadre du plan « logements», l offre proposée par les promoteurs correspondant peu à la demande des bailleurs. Dans l éventualité où un promoteur modifierait son programme, cela impacterait son budget prévisionnel de construction. 3. La localisation, une question essentielle pour les bailleurs et les collectivités La logique de localisation d une opération de logements dépend de son statut (privé ou social). Ainsi le passage d un logement privé à un statut social génère une inadéquation avec cette logique de localisation. Pour exemple, dans le cas de Rennes, une opération initialement privée pouvait avoir pour but de rétablir un certain équilibre dans les quartiers déjà largement pourvus en logements sociaux. Le changement de statut, lors du transfert promoteur-bailleur, produit l effet inverse : il va à l encontre de la mixité sociale. Très souvent, les promoteurs cherchent à vendre des logements dispersés : reliquats des invendus. Ceux-ci n intéressent pas les bailleurs puisqu ils sont à la recherche de logements regroupés afin de gérer plus aisément leur parc. 4. Le financement, au cœur des débats entre bailleurs et promoteurs 4.1. Décote Les prix de rachat sont au centre des négociations entre les bailleurs et les promoteurs. Pour acheter les logements, l Etat consent une diminution de la TVA de 19,6% à 5,5%. Les bailleurs réclament également un effort de la part des promoteurs (diminution du 4

5 prix de vente de 35%) car ils estiment «rendre service» aux promoteurs en leur rachetant des logements non vendus du fait de la baisse du nombre de transactions. La vente des logements en masse permet de faire des économies sur les frais commerciaux (économies d échelle) et donc permet au promoteur de consentir une décote indépendamment des prix du marché. Cependant, face à cette position, les promoteurs proposent deux types d arguments. D une part, selon eux, une telle décote n est pas envisageable au regard des prix de l immobilier qui ne semblent pas diminuer pour l instant. Si il y avait un fléchissement du marché, les promoteurs préféraient vendre directement aux acquéreurs privés (l acheteur privé n étant pas dans un processus de négociation, au contraire du bailleur). D autre part, les promoteurs sont certes prêts à accepter une décote mais dans la limite de ce qu ils jugent acceptable pour maintenir leur équilibre financier, soit 20%. En effet, «Guy NAFILYAN (PDG de Kaufman & Broad) a déjà prévenu qu il n irai guère au delà d une remise de 20%» (article «L objectif gouvernemental de vendre logements à un prix décoté sera difficile à atteindre» du Monde du 19/11/08). Cela étant, aujourd hui, la décote sera certainement moins importante qu envisagée du fait du peu d offre de logements privé proposés par les promoteurs (loi de l offre et de la demande) L opération logements : une opération qui monopolise l argent des bailleurs Les bailleurs achèteront des logements dont la localisation est déjà définie par les promoteurs. Ainsi, dans les territoires où ces derniers ne possèdent pas de bien à la vente, les bailleurs ne seront pas forcément en mesure de répondre à l offre sociale. En effet, les lignes budgétaires accordées à la construction du logement social seront consommées en partie par le rachat dans le cadre de l opération « logements». Avec cette opération, la marge de manœuvre des bailleurs est réduite Financement et type de logement social Les promoteurs préfèrent vendre en Prêt Locatif Social (PLS) afin de garantir une moindre diminution des prix de vente. Quant aux bailleurs, ils préfèrent acheter en Prêt 5

6 Locatif Aidé d Intégration (PLAI) ou Prêt Locatif à Usage Social (PLUS) car ils bénéficieront de subventions plus importantes et d un meilleur retour sur investissement. 5. Montage foncier Lors d une VEFA, les bailleurs préfèrent acheter un terrain où le permis de construire est déjà obtenu. D après l article «L opération logements a du mal à passer» du Figaro du 24/11/08 : «[c est] un moyen pour [les organismes HLM] de gagner du temps, les permis de construire de ces logements ayant déjà été obtenus». En effet, un bailleur préfèrera investir dans une opération pour laquelle le permis de construire est déjà obtenu. Ainsi, il n aura pas à investir en temps et en argent dans des études techniques, ni dans le dépôt du permis de construire. Le promoteur se trouve en position de force dans les discussions car cela permet de faire gagner du temps aux bailleurs. Le permis de construire étant déjà déposé, les constructions seront réalisées plus rapidement. Conclusion La conversion de logements privés en logements sociaux ne sera pas forcément possible car les logements proposés par les promoteurs ne sont pas forcément adaptés aux besoins des bailleurs. Par ailleurs, les promoteurs souhaitent conserver une position de force dans la négociation face aux bailleurs et n ont pas intérêt à dévoiler leur situation difficile. L opération « logements» s avère donc complexe et risque de mobiliser beaucoup d énergie et de moyen pour au maximum logements. Dérisoire par rapport aux logements à construire en France tous les ans! 6

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