RAPPORT D OBSERVATIONS DÉFINITIVES FORMULÉES PAR LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTÉ SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE PETIT NOIR (JURA)

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3 RAPPORT D OBSERVATIONS DÉFINITIVES FORMULÉES PAR LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTÉ SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE PETIT NOIR (JURA) Exercices 2004 et suivants Délibéré le 5 mars 2009

4 Sur la procédure Par lettre du 9 juillet 2008, conformément aux dispositions de l article R du code des juridictions financières, le président de la chambre régionale des comptes de Franche- Comté a informé M. René Berthod, maire de la commune de Petit-Noir en fonctions durant toute la période examinée, de l engagement de l examen de la gestion de cette commune pour les exercices 2004 et suivants. Conformément à l article L du code des juridictions financières, l examen de la gestion a porté sur la régularité de certains actes de gestion, l économie des moyens mis en œuvre et l évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l assemblée délibérante. L entretien préalable, prévu à l article L du code des juridictions financières, a eu lieu le 28 août 2008 avec M. René Berthod. Le rapport d observations provisoires a été arrêté par la chambre le 2 octobre L ordonnateur de la commune, qui en a été destinataire le 24 octobre 2008, n a pas répondu aux observations provisoires de la chambre. Des extraits du rapport d observations provisoires ont également été transmis au directeur de la caisse régionale du Crédit agricole mutuel de Franche- Comté (Besançon), au président de l entreprise C (Petit-Noir), au président de l entreprise D (Charchilla), au président de l entreprise I (Frébuans), à Monsieur X (Petit-Noir) et au président de la banque de financement et de trésorerie (Paris). Par courrier daté du 18 décembre 2008, enregistré au greffe le 19 décembre 2008, le président directeur général de l entreprise D a répondu à l extrait du rapport qui lui avait été communiqué. Par courrier daté du 9 janvier 2009, enregistré au greffe le 13 janvier 2009, le responsable des marchés, collectivités publiques, associations, notaires et logement social du Crédit agricole mutuel de Franche-Comté a communiqué à la chambre ses réponses à l extrait du rapport qui lui avait été envoyé. Le présent rapport d observations définitives sur la gestion de la commune de Petit- Noir pour les exercices 2004 et suivants a été arrêté par la chambre, après analyse des réponses reçues, dans sa séance du 5 mars L annexe A précise les sigles et acronymes utilisés ci-après. L annexe B détaille les résultats par budget et agrégés de la commune de Petit-Noir (sources : comptes de gestion, après rapprochements avec les comptes administratifs). L annexe C présente les dépenses et les recettes de fonctionnement du budget principal, l annexe D, les dépenses et les recettes d investissement du budget principal. Enfin, l annexe E détaille l échéancier prévisionnel de remboursement des emprunts communaux. 2/61

5 TABLE DES MATIÈRES 1. PRESENTATION DE LA COMMUNE LES THEMES EXAMINES LES AVIS ET LES EXAMENS DE LA GESTION ANTERIEURS L ANALYSE BUDGETAIRE ET FINANCIERE La fiabilité des comptes L absence de restes à réaliser L existence de quelques erreurs d imputation comptable L absence d inventaire L analyse financière Les équilibres financiers L équilibre du bilan Le résultat de la section de fonctionnement du budget principal La fiscalité locale L évolution du montant de la redevance d assainissement Les dépenses et les recettes d investissement La politique d emprunt L endettement Synthèse de l analyse financière LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL ET ADMINISTRATIF La tenue des séances du conseil municipal et du registre des délibérations Les commissions communales Remarques sur certaines dépenses de fonctionnement Les dépenses relatives aux fêtes et aux cérémonies Les achats d alimentation de la cantine scolaire et du CLSH Les dépenses de publication Le personnel de la commune L évolution des effectifs Les charges de personnel La prise des congés La rémunération d heures supplémentaires La réalisation et la location de logements communaux La régie de la cantine scolaire La location d aires de camping et d un terrain de camping communal La conclusion d un bail commercial pour la gestion du camping L articulation entre la délibération et le contrat de bail La location de terrains communaux /61

6 6. LA COMMANDE PUBLIQUE La passation des marchés publics et des commandes L exécution des commandes La composition de la commission d appel d offres LA POLITIQUE D INVESTISSEMENT DE LA COMMUNE Une politique dynamique et atypique Les perspectives budgétaires de la politique d investissement Le lotissement du grand Bodon L acquisition et la vente de la maison «Bouchard» Le PPRI et le renforcement de digues situées sur la commune La chronologie des faits Le coût des travaux et des études Une compétence désormais intercommunale L adoption du plan local d urbanisme LE SOUTIEN AU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE L aide indirecte à l entreprise Plastic Ponsot Le parc locatif à usage commercial et industriel de la commune La boucherie-charcuterie «municipale» Le bail de location de bâtiments à vocation industrielle /61

7 1. Présentation de la commune La commune de Petit-Noir est située dans le canton de Chemin, dans l arrondissement de Dole, au nord-ouest du département du Jura, à une altitude de 185 mètres. La commune a gagné 270 habitants entre les recensements de 1962 et Les résultats provisoires du recensement de 2007 donnent une population de habitants, ce qui traduit le succès de la politique de développement des lotissements engagée par l exécutif communal sur la période récente. La superficie de la commune est de 21,1 km² et la densité de 47 habitants au km² (population totale). La forêt communale couvre près d un cinquième du territoire de la commune et représente (entre autres) une source de recettes budgétaires non négligeable pour la collectivité. Evolution du nombre d'habitants à Petit-Noir (sans les doubles comptes) Année Nombre d'habitants Sur une échelle historique plus vaste, on constatera que la population communale est en passe de retrouver son étiage du milieu du XIX e siècle. Evolution du nombre d'habitants à Petit-Noir ( ) La commune est membre de la communauté de communes de la plaine jurassienne (dotée d une fiscalité à quatre taxes additionnelles 1 ), créée par l arrêté n o 1894 du préfet du Jura en date du 21 décembre 2001 ; par délibération du 23 novembre 2001, le conseil municipal de la commune de Petit-Noir a accepté le périmètre (tel que fixé par arrêté préfectoral n o 1289 du 28 août 2001) et les statuts de la communauté de communes. Cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) regroupe habitants de 21 communes des cantons de Chaussin et de Chemin. Au titre de ses compétences obligatoires, l établissement public a en charge l aménagement de l espace (élaboration d un schéma de cohérence territoriale) et les actions de développement économique. Au titre des compétences optionnelles, la communauté de communes de la plaine jurassienne assure la protection et la mise en valeur de l environnement, les politiques du logement et du cadre de vie et la gestion d équipements collectifs. Son siège est fixé à la mairie de Chaussin, commune de habitants. 1 En 2007, les taux des taxes d habitation, sur le foncier bâti, sur le foncier non bâti et de la taxe professionnelle étaient respectivement de 1,42 %, 2,71 %, 4,38 % et 1,66 %. 5/61

8 La commune de Petit-Noir est représentée au niveau intercommunal par quatre délégués et un suppléant. Le préfet du Jura a signé un arrêté n o 1645, en date du 10 octobre 2006, portant sur la définition de l intérêt communautaire des compétences et sur la modification des statuts de la communauté de communes de la plaine jurassienne. Aux termes de l article L IV du code général des collectivités territoriales (CGCT), l intérêt communautaire est défini par les conseils municipaux des communes membres de l EPCI, à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté (cf. le paragraphe II de l article L du CGCT). Cette majorité qualifiée est constituée par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, et doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (II de l article L du CGCT). Le conseil municipal de la commune de Petit-Noir n a pas statué sur la définition de l intérêt communautaire, aucun vote y afférent n ayant été inscrit à l ordre du jour des conseils municipaux qui se sont réunis au cours de la période sous examen. En ne statuant pas sur l intérêt communautaire, le conseil municipal s est abstenu de faire entendre sa position au niveau intercommunal. Le maire de la commune de Petit-Noir, Monsieur René Berthod, est ordonnateur depuis le mois de mars Par délibération du 25 mars 2008, le conseil municipal de la commune de Petit-Noir a décidé que le maire serait le président des douze commissions que compte la commune. Cette délibération a reconduit une situation en vigueur au cours du mandat précédent (délibération du 6 avril 2001). 2. Les thèmes examinés Les thèmes ayant donné lieu à la formulation des observations consignées dans le présent rapport concernent : la situation financière de la commune ; la régularité des actes de gestion ; le régime indemnitaire des agents ; la commande publique ; la politique d investissement ; le soutien au développement économique. 6/61

9 3. Les avis et les examens de la gestion antérieurs Au titre du contrôle budgétaire, la commune de Petit Noir est bien connue de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté, puisque la juridiction a rendu quatorze avis budgétaires concernant cette collectivité au cours des quinze dernières années. La grande majorité des saisines a concerné des demandes d inscription de dépenses obligatoires (article L du code général des collectivités territoriales), dont plusieurs d entre elles concernaient les contributions obligatoires de la commune au syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) de Chaussin, dissout par l arrêté préfectoral n o 473 du 27 mars Le tableau suivant rappelle l objet de ces saisines. Avis budgétaires rendus par la CRC relatifs à la commune de Petit-Noir Demande d'inscription de crédits présentée par le receveur du syndicat intercommunal du foyer de logements 26/04/1994 L pour personnes âgées de Chaussin, accueillie favorablement par la chambre => mise en demeure d'inscrire FF à son budget 1994 au titre des années 1992 et /06/1994 L (Deuxième avis) Mise en demeure non suivie d'effets => demande d'inscription d'office au préfet. 31/05/1996 L Demande d'inscription de crédits présentée par le receveur du syndicat intercommunal du foyer de logements pour personnes âgées de Chaussin, accueillie favorablement par la chambre => mise en demeure d'inscrire FF à son budget 1996 au titre des années 1994 et /08/1996 L (Deuxième avis) Mise en demeure suivie d'effets => non lieu à demande d'inscription d'office. 03/09/1998 L Demande d'inscription de crédits au titre d'une participation pour les dépenses de fonctionnement des écoles publiques de Dole accueillant des élèves domicilés à Petit-Noir => la chambre prend acte du mandatement et du paiement des FF demandés. 22/12/1999 L Demande d'inscription de crédits formulée par un architecte (honoraires pour l'aménagement de la ferme Poulet) => caractère obligatoire de la dépense de ,70 FF et mise en demeure d'inscription des crédits au budget communal. 22/12/1999 L Demande d'inscription d'office de crédits formulée par le représentant de la SARL Roussot au titre de l'achat par la commune de matériel agricole d'occasion => caractère obligatoire de la dépense de FF mais pas de mise en demeure. 22/12/1999 L Rejet du compte administratif 1998 de la commune (BP, BA assainissement et bois) => le projet de CA présenté par le maire et conforme au compte de gestion est substitué au CA. 15/12/2004 L Demande d'inscription de crédits au titre de la contribution de la commune au syndicat intercommunal à vocation scolaire du CEG de Chaussin => caractère non obligatoire car mauvais décompte du nombre d'habitants de la commune (974 au lieu de 989). 11/07/2005 L Demande d'inscription de crédits au titre de la contribution de la commune au syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) du CEG de Chaussin => caractère obligatoire car décompte correct du nombre d'habitants de la commune (989) et mise en demeure (3 985,57 ). 15/09/2005 L (Deuxième avis) Mise en demeure non suivie d'effets => demande d'inscription d'office au préfet. 21/06/2007 L Budget pour 2007 non voté en équilibre réel ; prise en charge par le budget général du déficit du BA lotissement et transfert de l'excédent du BA bois vers le BP. L Demande d'inscription de crédits au titre de la contribution de la commune au SIVOS du CEG de Chaussin => caractère obligatoire (4 011,25 ) mais pas de mise en demeure. 26/07/2007 L (Deuxième avis) Rétablissement de l'équilibre du budget. BP = budget principal, BA = budget annexe, CEG = collège d'enseignement général. Compte tenu de la taille modeste de la commune et de l absence d identification d enjeux financiers ou de gestion majeurs, la chambre régionale des comptes n avait jamais examiné la gestion de cette collectivité par le passé. Toutefois, l importance de l endettement et le nombre inhabituellement important de saisines de la juridiction concernant la commune de Petit-Noir ont conduit la juridiction à décider d examiner sa gestion sur la période récente. 7/61

10 4. L analyse budgétaire et financière 4.1. La fiabilité des comptes L absence de restes à réaliser La définition des restes à réaliser (M14) Ainsi que le rappelle l instruction budgétaire et comptable M14, les résultats d un exercice budgétaire figurant au compte administratif sont constitués du déficit ou de l excédent réalisé de chacune des deux sections et des restes à réaliser en dépenses et en recettes. Le troisième alinéa de l article R du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose ainsi que «les restes à réaliser de la section d investissement arrêtés à la clôture de l exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées [telles qu elles ressortent de la comptabilité des engagements] et aux recettes certaines n ayant pas donné lieu à l émission d un titre». Le tribunal administratif de Basse-Terre a précisé, en 1994, que la sincérité des inscriptions comptables portées au compte administratif constitue une condition de la légalité de la délibération approuvant le compte administratif. Partant, un compte administratif insincère peut faire l objet d une annulation par le juge administratif. Le Conseil d État a jugé, le 9 juillet 1997, dans son arrêt Commune de Garges-lès-Gonesse, que la sincérité des restes à réaliser s apprécie par comparaison, d une part, pour les dépenses, avec les états joints au compte administratif et issus de la comptabilité des engagements, d autre part, pour les recettes, avec tout document susceptible d en établir la réalité ou le caractère certain. Les restes à réaliser doivent être repris dans le budget de l exercice suivant. En outre, les restes à réaliser de la section d investissement sont pris en compte lors de l affectation des résultats. En effet, le besoin de financement de la section d investissement est corrigé des restes à réaliser en dépenses et en recettes. L absence de prise en compte des restes à réaliser Contrairement aux dispositions de l article R du CGCT et à ce que prévoit l instruction budgétaire et comptable M14, la commune de Petit-Noir ne prend pas en compte les restes à réaliser en dépenses et en recettes d investissement ; les dépenses et les recettes qui devraient figurer en restes à réaliser sont inscrits au budget N+1 en mesures nouvelles. Pourtant, la collectivité gère des opérations d investissement pluriannuelles. L absence de prise en compte des restes à réaliser correspond à un «choix du maire», selon la réponse à la question 1.5 du premier questionnaire transmis à la collectivité dans le cadre de l instruction. La chambre rappelle que la prise en compte des restes à réaliser n est pas laissée à l appréciation des ordonnateurs ou des assemblées délibérantes des collectivités territoriales : elle correspond à une présentation comptable obligatoire. Au cours de la période sous examen, les écritures des comptes administratifs de la commune de Petit-Noir (budget principal et budgets annexes) et les mesures nouvelles votées au budget primitif n ont donc pas respecté les règles de présentation comptable en vigueur. 8/61

11 La chambre invite la commune à respecter la réglementation en vigueur concernant la prise en compte des restes à réaliser. Elle observe que le non respect de cette réglementation a pour conséquence de placer les services préfectoraux dans l impossibilité d exercer leur contrôle budgétaire L existence de quelques erreurs d imputation comptable Globalement, le respect de la nomenclature budgétaire et comptable M14 par la commune est satisfaisant. Toutefois, il a été relevé au cours de l instruction quelques erreurs d imputation comptable, la plupart d importance mineure. Aucune erreur de chapitre budgétaire n a été identifiée. Seules des erreurs d imputation à l article peuvent être signalées par la chambre. À titre d exemple, l achat des cartes de vœux a été imputé en 2005 à l article 6064 relatif aux fournitures administratives 2 ; cette acquisition aurait sans doute dû être imputée à l article 6232, fêtes et cérémonies, ou à l article 6236, catalogues et imprimés. Les photocopies faites sur les imprimantes louées à différents prestataires de service sont imputées à l article 6156 (maintenance) de manière erronée. En 2006, des factures de fioul de montants respectifs de 498,68 euros, 200,08 euros, 478,81 euros, 635,98 euros, 508,19 euros (soit un montant total de 2 321,74 euros) ont été imputées à l article budgétaire 60622, relatif aux achats non stockés de carburants, alors qu elles auraient sans doute dû être imputées à l article 60612, relatif aux achats d énergie, le fioul étant manifestement destiné à être stocké dans une cuve L absence d inventaire La commune de Petit-Noir a indiqué au cours de l instruction que la réalisation de l inventaire était «en cours». Il a été précisé au cours de l entretien préalable que ce travail était sur le chantier depuis environ deux ou trois ans. Compte tenu de l importance du patrimoine communal, la chambre recommande à la commune de réaliser ce document rapidement et de manière exhaustive L analyse financière La commune de Petit-Noir relève du réseau d alerte de la direction générale des finances publiques et appelle, à ce titre, une attention particulière de son comptable public. La commune appartient à la strate démographique des communes de 500 à habitants. Les moyennes départementales auxquelles il est fait référence correspondent donc aux moyennes des communes appartenant à cette strate démographique. L analyse financière est fondée sur l examen des comptes de gestion, des comptes administratifs et des budgets primitifs de la commune. 2 Exercice 2005, bordereau n o 2, mandat n o Exercice 2006 article : bordereau n o 3, mandat n o 55 ; bordereau n o 9, mandat n o 197 ; bordereau n o 13, mandat n o 314 ; bordereau n o 26, mandat n o 578 ; bordereau n o 32, mandat n o /61

12 Les équilibres financiers L analyse des résultats budgétaires agrégés La commune possède trois budgets annexes relatifs au bois, au lotissement du grand Bodon et à l assainissement. La présentation agrégée des résultats du budget principal et des budgets annexes de la commune est synthétisée dans le tableau ci-après. L annexe B au présent rapport présente les résultats détaillés par budget. La chambre relève que la commune dégage chaque année un excédent. Un pic a été enregistré en 2005, avec un excédent de ,71 euros, dû principalement à l excédent de ,71 euros du budget principal (cf. annexe pour la présentation détaillée des résultats par budget). Le lotissement du grand Bodon a connu un déficit cumulé de ,9 euros au cours de la période Ce déficit a été pris en charge par le budget principal de la commune ( ,37 euros en 2007). Budget consolidé 2004 Budget consolidé 2005 Budget consolidé 2006 Budget consolidé 2007 Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Réalisations N Fonctionnement , , , , , , , ,58 Reports N-1 (après affectation) PETIT-NOIR Investissement , , , , , , , ,08 Fonctionnement , , , , , ,19 919, ,77 Investissement 8 951, , , , , , ,43 0,00 Total (réalisation + reports) , , , , , , , ,43 Restes à réaliser pour N+1 Total 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Fonctionnement , , , , , , , ,35 Résultat cumulé N Investissement , , , , , , , ,08 Total , , , , , , , ,43 Excédent ,01 Excédent ,71 Excédent ,02 Excédent ,08 Montants en euros La capacité d autofinancement et le financement des investissements Les tableaux suivants présentent successivement la répartition de la capacité d autofinancement disponible (CAF) par budget et le financement des investissements après consolidation des budgets principal et annexes de la commune. La chambre note qu après avoir affiché une CAF disponible négative en 2004, la CAF est devenue excédentaire en 2005 et en 2006 ; en 2007, la CAF est quasiment nulle. L excédent observé en 2005 s explique par le niveau élevé de la CAF du budget annexe de l assainissement, la CAF des autres budgets étant à peu près nulle. L excédent enregistré en 2006 s explique par les CAF excédentaires des budgets annexes relatifs à l assainissement, aux bois et forêts et au lotissement, lesquelles compensent la CAF nettement déficitaire du budget principal. En effet, la CAF du budget principal s est nettement dégradée en 2006 par rapport aux années précédentes où elle était à peu près nulle. En 2007, la CAF consolidée est quasi nulle. Les CAF des budgets de l assainissement et des bois et forêts restent excédentaires à des niveaux comparables à ceux observés l année précédente. La CAF du budget principal se dégrade encore pour atteindre euros, cependant que la CAF du budget annexe du lotissement est excédentaire à hauteur de 10/61

13 euros ; toutefois, ce constat s explique par la prise en charge du déficit du budget du lotissement par le budget principal. Après neutralisation de cette prise en charge, les CAF du budget principal et du budget du lotissement sont respectivement déficitaires de euros et euros Capacité d'autofinancement disponible Budget principal (en euros) Assainissement (en euros) Bois et forêts (en euros) Lotissement (en euros) Budget consolidé Dépenses d'investissement (hors emprunts) Capacité d'autofinancement disponible ,0% 4,7% 2,3% 0,0% FCTVA, subventions ,5% 12,0% 7,0% 14,8% Autres recettes d'investissement ,7% 12,3% 14,4% 37,2% Emprunts nouveaux de l'année ,0% 93,9% 29,7% 57,2% Variation du fonds de roulement ,0% 0,0% 46,6% Montants en euros. 0,0% Le tableau de financement des investissements met bien en évidence que la faiblesse de la capacité d autofinancement disponible ne permet de financer qu à la marge les investissements communaux entre 2004 et Hormis en 2004, les subventions externes et le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ne financent qu à une hauteur moyenne de 10 % les investissements des exercices 2005 à Hormis en 2004 également, les recettes internes d investissement ne contribuent que modérément au financement des investissements. Au contraire, les emprunts nouveaux de l exercice représentent une part déterminante plus de 90 % du financement des investissements en 2005 et en 2007 ; les emprunts financent également plus du tiers des investissements en Au cours de la période sous examen, ce sont près d 1,5 million d euros d emprunts ( euros) qui ont été mobilisés par la commune ; à moyen terme, la commune devra, en outre, mobiliser euros d emprunts au titre de ses contrats Iéna souplesse (cf. infra, point ). Le budget annexe de l assainissement et, partant, le contribuable qui s acquitte de la redevance d assainissement, ont financé une partie de l équilibre du budget principal, au cours de la période examinée L équilibre du bilan Le fonds de roulement Le fonds de roulement est égal à la différence entre les financements disponibles à plus d un an (dotations et réserves, subventions, emprunts) et les immobilisations (investissements réalisés et en cours de réalisation). Cette différence correspond, en comptabilité budgétaire, à la somme des excédents définitifs que la commune a dégagés au cours du temps. 11/61

14 Le fonds de roulement permet de couvrir le décalage entre encaissements de recettes et paiements de dépenses. La chambre constate une baisse du fonds de roulement des budgets agrégés entre 2004 et 2007 ; le fonds de roulement se décompose et a évolué entre 2004 et 2007 ainsi que suit : Fonds de roulement au 31 décembre Budget principal Assainissement Bois Lotissement "le grand Bodon" Total Montants en euros Pour ce qui concerne le seul budget principal, la commune a largement utilisé son fonds de roulement depuis 2005 pour couvrir ses dépenses d investissement, le faisant passer de euros au 31 décembre 2005 à euros au 31 décembre La baisse du fonds de roulement global s explique donc par la forte diminution du fonds de roulement du budget principal Le besoin en fonds de roulement (BFR) Le besoin en fonds de roulement (BFR) est égal à la différence entre l ensemble des créances (plus les stocks) et les dettes à court terme (dettes fournisseurs, dettes fiscales et sociales). Le BFR traduit le décalage entre perceptions de recettes et paiements de dépenses. Le besoin en fonds de roulement reste élevé depuis 2005, atteignant, au 31 décembre 2007, euros. Il convient cependant de prendre en compte les résultats des budgets annexes bois et assainissement, qui dégagent au 31 décembre 2007 un excédent global de euros. Les nombreuses locations consenties par la commune concernant en particulier 24 logements, n étaient pas intégralement encaissées au 31 décembre 2007, le compte «locataires-exercice courant» présentant un solde débiteur de euros La trésorerie La trésorerie du bilan comprend le solde du compte au Trésor, mais également les autres disponibilités à court terme comme les valeurs mobilières de placement. La trésorerie de la commune a été divisée par quatre entre 2005 et 2006, du fait de l utilisation des ressources propres de la collectivité pour financer ses travaux, mais cette baisse a été bien moindre en 2007 (-6,74 %) VMA Montant de la trésorerie en euros % Montants en euros. Traduite en jours de dépenses, par rapport aux charges de fonctionnement, la trésorerie 2005 permettait d assurer environ 301 jours de dépenses, alors que la trésorerie 2007 ne permettait plus d en assurer qu environ /61

15 Le résultat de la section de fonctionnement du budget principal Les tableaux présentés en annexe C détaillent les dépenses et les recettes de fonctionnement du seul budget principal de la commune. Globalement, la chambre relève un effet de ciseaux : alors que les dépenses réelles de fonctionnement ont augmenté, en moyenne annuelle, de 9,6 %, les recettes réelles de fonctionnement ont diminué, en moyenne annuelle, de 4,1 %. Le résultat de la section de fonctionnement, excédentaire en 2004 et en 2005, est devenu déficitaire en 2006 et en Ce déficit s est creusé en 2007 mais il s explique par une dépense exceptionnelle : le versement d une subvention du budget principal pour couvrir le déficit du budget annexe du lotissement ( euros). Après neutralisation de cette dépense exceptionnelle, le résultat de fonctionnement du budget principal serait excédentaire de euros. Au cours de la période sous revue, les tensions budgétaires observées en section de fonctionnement du budget principal n ont pas permis à la commune d effectuer des virements de la section de fonctionnement au profit de la section d investissement, alors qu il pourrait s agir ici d une source de financement des investissements appréciable pour la commune La fiscalité locale L évolution des taux, des bases et des produits de la fiscalité locale Les bases d imposition de la commune de Petit-Noir sont en constante augmentation au cours de la période sous examen pour la taxe d habitation et la taxe foncière sur le bâti, avec des hausses respectives de 22,1 % et de 23 % depuis Les bases de la taxe foncière sur le non bâti sont en recul de 14,85 %. Les bases de la taxe professionnelle restent globalement stables avec une augmentation de seulement 3,09 %. Les taux des taxes directes locales sont sensiblement supérieurs à ceux constatés pour la strate démographique de la commune, à l exception de la taxe foncière sur le non bâti qui reste inférieure à la moyenne, avec 28,73 % pour la commune contre 29,13 % pour la moyenne départementale en Les taux ont augmenté de manière proportionnelle et régulière au cours de la période sous examen, ainsi que le montre le tableau suivant : Taux des impôts directs locaux VMA Taxe professionnelle 8,70 9,31 9,44 9,72 3,8% var% (n/n-1) 7,0% 1,4% 3,0% Taxe d'habitation 8,30 8,88 9,01 9,28 3,8% var% (n/n-1) 7,0% 1,5% 3,0% Taxe foncier bâti 21,26 22,75 23,09 23,78 3,8% var% (n/n-1) 7,0% 1,5% 3,0% Taxe foncier non bâti 25,69 27,49 27,90 28,73 3,8% var% (n/n-1) 7,0% 1,5% 3,0% Le résultat combiné de la hausse des taux et des bases fiscales est l augmentation du produit de la fiscalité directe locale au cours de la période sous examen. 13/61

16 Produits des impôts directs locaux VMA Contributions directes (c/te 7311) : TP, TH, TF, TFNB Montants en euros ,63% La répartition du produit des impositions directes locales se caractérise par une prédominance de la fiscalité pesant sur les ménages : la taxe professionnelle représente moins d un cinquième du produit de la fiscalité directe, cependant que la taxe sur le foncier bâti et la taxe d habitation représentent plus des trois quarts de ce produit. À titre d illustration, le produit de la fiscalité directe locale se répartissait ainsi que suit en 2007 : TFNB 8% TP 16% TH 29% TFB 47% Les marges de manœuvre de la commune semblent a priori limitées car les taux votés par le conseil municipal de Petit-Noir sont tous supérieurs aux taux moyens constatés dans le département - sauf pour la taxe foncière sur le non bâti, taxe qui rapporte peu d argent à la caisse de la commune. Les bases d imposition de la commune de Petit-Noir étant relativement inférieures à celles des communes du département de même taille démographique, une augmentation des taux n aurait qu un effet limité. À titre d exemple, il faudrait une hausse de 10 points des taux pratiqués en 2007 pour produire une recette fiscale supplémentaire de euros. Par ailleurs, l entreprise Plastic Ponsot, qui est le plus gros contributeur fiscal de la commune au titre de la taxe professionnelle au cours de la période examinée, après avoir un temps envisagé de se réimplanter sur une plateforme financée en partie par la commune de Petit-Noir (cf. infra, point 8.1.), pourrait à moyen terme s établir sur le territoire d une autre commune de la plaine jurassienne. Si ce projet de réimplantation se concrétise, il se traduira par une baisse du produit de taxe professionnelle que la commune de Petit-Noir devra compenser Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) L examen du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) permet d évaluer la marge de manœuvre fiscale dont dispose la commune. Le CMPF est le rapport entre le produit des impôts locaux et le potentiel fiscal calculé avec les taux moyens nationaux d'imposition (sans strate). Ce coefficient a été comparé à la moyenne de la catégorie démographique de la commune (départementale, régionale et nationale) : 14/61

17 Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal calculé avec les taux moyens Pour la commune Moyenne de la catégorie démographique Départmt Région France 0,87 0,56 0,58 0,8 Le CMPF de la commune de Petit-Noir apparaît relativement élevé par rapport à la moyenne départementale et illustre bien les limites des marges de manœuvre fiscales de la collectivité L évolution du montant de la redevance d assainissement Montant par foyer de la redevance d'assainissement au 1er janvier Année VMA Montant en euros 30,50 35,00 38,50 61,50 26% Variation N/N-1 15% 10% 60% VMA = variation moyenne annuelle Le montant de la redevance par foyer a considérablement augmenté au cours de la période sous revue. Entre 2004 et 2008, son montant a plus que doublé, ce qui représente une augmentation annuelle moyenne de 26 % environ. Au même titre que les augmentations successives des taux de la fiscalité directe locale, cette forte hausse de la redevance d assainissement traduit la réaction des élus municipaux face aux tensions budgétaires. Toutefois, la forte progression observée en 2008 s explique surtout par la volonté d intégrer la rémunération d un agent communal dans le budget annexe relatif à l assainissement. Après une période au cours de laquelle la minoration des dépenses de personnel a permis de dégager des résultats excédentaires sur le budget annexe de l assainissement, la nette augmentation de la redevance d assainissement, destinée à couvrir des charges de personnel plus conformes à la réalité, devrait pérenniser les excédents structurels de ce budget annexe. Si tel est le cas, cela signifie que l assainissement continuera à financer le déséquilibre du budget principal Les dépenses et les recettes d investissement Le conseil municipal a choisi de voter ses dépenses d investissements par opération, ainsi que le montrent les tableaux présentés en annexe D, relatifs au seul budget principal. Toutefois, de manière étonnante, le choix de voter les dépenses d équipement par opération ne s est pas accompagné d une répartition des recettes d investissement par opération, ce qui aurait dû être le cas. L évolution et les montants annuels mandatés au compte 23 traduisent le dynamisme des investissements communaux, dynamisme sur lequel revient le chapitre 7 du présent rapport. Au cours de la période , les dépenses d investissement hors emprunt ont évolué ainsi que suit : Budget consolidé Total Dépenses d'investissement (hors emprunts) Montants en euros 15/61

18 La politique d emprunt Les emprunts contractés entre 2004 et Emprunts et dettes assimilées (en euros) , , , ,34 Emprunts en euros , , , ,16 La renégociation de deux emprunts contractés en 2003 Sur le fondement d une délibération du 7 novembre 2003, le conseil municipal a décidé «de faire un emprunt de euros à 5,10 % en 30 ans auprès du Crédit agricole pour la construction de quatre maisons d habitation». Le maire a signé avec cet établissement bancaire un contrat de prêt le 27 janvier 2004, avec une périodicité de remboursement trimestrielle sur une durée de 360 mois. Sur le fondement de deux délibérations du conseil municipal du 9 février 2004 et du 8 mars 2004, la commune a choisi de rembourser par anticipation deux emprunts, à hauteur de ,08 euros (dont ,49 euros de capital) pour le premier et de ,89 euros (dont ,75 euros de capital) pour le second. Le 16 mars 2004, un titre de recette de ,24 euros relatif au remboursement des deux emprunts a été émis par l ordonnateur et un mandat de paiement d un montant équivalent a été émis. Le même jour, l ordonnateur de la commune a émis un titre exécutoire de ,76 euros sur le budget principal. En contradiction avec la règle de l universalité budgétaire, qui interdit la contraction des dépenses et des recettes publiques, la commune s est abstenue de rembourser formellement les emprunts préexistants et d emprunter, auprès du Crédit agricole, le montant de euros indiqué au contrat signé le 27 janvier Cette technique est autorisée lorsqu un emprunt est renégocié par une collectivité territoriale sans pour autant que le montant emprunté soit modifié. En l espèce, le montant emprunté ayant été revu à la hausse, le recours à cette technique comptable par l ordonnateur de la commune était inadapté car elle était insuffisamment transparente. Si l opération n a entraîné aucun préjudice financier pour la collectivité, elle n a pas permis au conseil municipal de connaître avec exhaustivité le montant des dépenses et des recettes telles qu elles apparaissent dans le compte administratif pour 2004 de la commune. Les deux emprunts remboursés par anticipation en 2004 ont été souscrits en 2003, à un taux fixe de 4,85 % pour le premier (emprunt de euros) et de 4,30 % pour le second (emprunt de euros), sur une durée de quinze ans. Le nouvel emprunt souscrit pour un montant de euros, auprès du même établissement bancaire, n a apporté à la commune qu une recette supplémentaire de euros. La renégociation a répondu à la volonté de la commune d étaler ses emprunts dans le temps, le nouvel emprunt ayant été conclu pour une durée de trente ans. Le nouveau taux fixe s élève à 5,10 %. Le cumul de l indemnité financière (9 637,58 euros) et de l indemnité de remboursement anticipé (690,69 euros), soit ,27 euros, représente environ 5,8 % des emprunts anciennement souscrits. En sus des indemnités de renégociation des deux emprunts (9 637,58 euros), la commune a donc emprunté une somme à peine plus importante, pour un taux fixe supérieur et sur une durée plus longue, ce qui ne traduit pas une bonne opération financière pour la commune. de Dexia Le refinancement du capital restant dû au titre de cinq emprunts contractés auprès 16/61

19 Le 15 novembre 2003, l ordonnateur de la commune avait également contracté un emprunt de ,28 euros auprès de Dexia Crédit local, à un taux fixe de 5,03 %, sur une durée de 28 ans. Ce prêt était destiné à refinancer le capital restant dû au titre de cinq autres contrats de prêt souscrits auprès du même établissement bancaire. L indemnité de refinancement du capital restant dû de ses emprunts s est élevée à euros. La souscription de deux nouveaux emprunts en Lors de la séance qui s est tenue le 30 juillet 2004, le conseil municipal de la commune de Petit-Noir a décidé de «faire un emprunt (prêt fixe POP) d un montant de euros à 5,67 % pour une durée de 49 ans et 8 mois» et autorisé le maire à signer l acte juridique y afférent. Le contrat de prêt a été signé le 15 septembre 2004 par l ordonnateur et la banque concernée a notifié le 25 février 2005 à la trésorerie de la commune l avis de versement de la somme de euros : le titre exécutoire correspondant date du 2 juin La délibération initiale n a pas précisé l objet du prêt. Lors de la séance qui s est tenue le 27 juin 2005, le conseil municipal de la commune de Petit-Noir a autorisé le maire à contracter un nouvel emprunt auprès du même établissement bancaire, pour un montant de euros, sur une durée de 50 ans, à un taux fixe de 4,58 %. Le contrat d emprunt a été signé le 11 août 2005 par l ordonnateur de la commune. L avis de versement date du 8 septembre 2005 et un premier titre, d un montant de euros, a été rendu exécutoire le 23 septembre Un second titre, correspondant au solde de l emprunt, soit 360 euros, date du 7 octobre Ce prêt était destiné à financer des travaux d investissement non précisés par le conseil municipal de la commune. Par ces deux emprunts, le conseil municipal de la commune a entendu lisser au maximum la charge de remboursement des emprunts (intérêts et capital), en prévoyant des durées d amortissement du capital de respectivement 49 ans et 8 mois et 50 ans. Dans l hypothèse où ces emprunts ne seraient pas renégociés, le seul remboursement des intérêts dus devrait s élever à ,52 euros, ce qui représente 1,65 fois le montant des sommes empruntées ( euros). La souscription de deux emprunts Iéna souplesse Par délibération du 27 mars 2006, le conseil municipal de la commune de Petit-Noir a autorisé l ordonnateur à conclure un prêt Iéna souplesse 4, à capital et taux modulable, auprès de la caisse régionale de crédit agricole mutuel Franche-Comté et de la banque de financement et de trésorerie (BFT). Cet emprunt, d un montant de 1,1 million d euros, était destiné à «financer les investissements prévus au budget», sans plus de précision. Il n a pas fait l objet de reports en restes à réaliser. L article 1.1 du contrat de prêt souscrit auprès de la BFT stipule que «la BFT et la CRCAM mettent à la disposition de l emprunteur un prêt de euros» ; l article 1.2 précise que «la totalité des fonds doit être tirée au plus tard le 30 juin 2009 ; à cette date, l intégralité du prêt est automatiquement mise à la disposition de l emprunteur» ; l article 1.4 stipule que «les remboursements anticipés définitifs s effectuent par tranche minimale de euros». Cet emprunt a fait l objet de l émission d un titre exécutoire d un montant de euros le 12 janvier 2007 (rattachement de cette créance à l exercice 2006). Deux autres tirages de euros et euros sont intervenus respectivement en 2007 et en «Prêt dédié aux collectivités moyennes permettant la gestion de la trésorerie au quotidien avec un choix entre quatre indices dont le taux fixe à passage instantané» (site Internet de la BFT). 17/61

20 Par délibération du 17 septembre 2007, le conseil municipal de la commune de Petit-Noir a autorisé l ordonnateur à conclure un second prêt Iéna souplesse à capital et taux modulable, auprès de la caisse régionale de crédit agricole mutuel Franche-Comté et de la BFT. Le contrat a été signé le 8 novembre Le montant de l emprunt s élève à euros, la totalité des fonds devant être tirée au plus tard le 30 octobre La durée totale du prêt ne pouvait excéder 30 ans. Selon la délibération du 17 septembre 2007, ce prêt était également destiné à «financer les investissements prévus au budget», sans autre précision. La chambre remarque qu alors même que la commune pouvait encore mobiliser euros au titre du premier contrat Iéna souplesse, elle ne l a pas fait en 2007 ; début septembre 2008, la commune n avait toujours pas mobilisé les fonds prévus au second contrat, le reliquat de euros du premier emprunt n ayant, au surplus, toujours pas été mobilisé. La section d investissement du budget principal était cependant excédentaire en 2007 ( euros). Il est donc difficile de rattacher ce nouvel emprunt à des investissements en cours cette année là. En réponse à l extrait du rapport d observations provisoires qui lui avait été communiqué par la chambre, le responsable des marchés, collectivités publiques, associations, notaires et logement social du Crédit agricole de Franche-Comté a précisé que euros ont été tirés par la collectivité en 2008 au titre de cet emprunt. En mobilisant très en amont des emprunts d un montant assez aléatoire, pour des opérations d investissement non précisément définies, à une période qui n est pas anodine (avant-veille des élections municipales de mars 2008), le conseil municipal en fonctions en septembre 2007 n a pas respecté la règle de l annualité budgétaire qui s impose aux collectivités territoriales. La chambre recommande à la commune d améliorer le suivi de ses opérations d investissement et de respecter le cadre de l annualité budgétaire. Elle observe, au surplus, que l objet du second emprunt Iéna souplesse semble, dans l état actuel du droit, partiellement remis en question, dans la mesure où le plan de prévention des risques d inondation de la basse vallée du Doubs invalide largement les projets de lotissement de la commune. Enfin, la chambre note que cette politique d emprunt s inscrit comme à front renversé par rapport aux stratégies des communes de taille comparable, qui tendent à utiliser le plus longtemps possible leur ligne de trésorerie, pour retarder au maximum la mobilisation d un emprunt. Si la faiblesse des marges budgétaires et financières de la commune de Petit-Noir ne lui permet pas de suivre une telle démarche, une mobilisation anticipée de l emprunt, non justifiée par des questions de taux d intérêt, ne paraît pas pertinente. Compte tenu de l indexation du remboursement des intérêts sur les évolutions des taux du marché, de la volatilité des taux d intérêt et de la situation financière de la collectivité, ces emprunts souscrits par une commune déjà très endettée font peser une charge, durable et susceptible de croître, sur le budget communal. En réponse à l extrait du rapport d observations provisoires qui lui avait été communiqué par la chambre, le responsable des marchés, collectivités publiques, associations, notaires et logement social du Crédit agricole de Franche-Comté a fait valoir la position de son établissement en précisant qu au «regard des documents en [sa] possession, la situation financière de la commune de Petit-Noir devrait permettre le remboursement de la dette et des financements accordés par le Crédit agricole Franche-Comté. Cette situation est permise par le fait que les emprunts ont bénéficié d une durée de tirage adaptée au rythme de la réalisation des investissements et un amortissement à bonne date des recettes correspondantes. Le recours à un emprunt classique aurait conduit à un amortissement de prêt précoce qui aurait déséquilibré totalement les comptes de la collectivité». 18/61

21 La chambre ne partage pas cette dernière appréciation : la collectivité, déjà très endettée (cf. point ci-dessous), a choisi de contracter des emprunts à taux variable de manière anticipée par rapport aux investissements à financer. Le recours à un emprunt classique n aurait pas conduit à un amortissement de prêt susceptible de déséquilibrer totalement les comptes de la collectivité. Les emprunts contractés par la commune ne font que repousser de quelques années les échéances de remboursement du capital, alors que la situation financière de la collectivité (trésorerie au premier chef) devrait demeurer fragile L endettement L ambitieuse politique d investissement et l importante mobilisation subséquente de l emprunt mises en œuvre au cours des dernières années se sont logiquement traduites par un endettement élevé. Si l on rapporte l annuité de la dette, hors remboursements anticipés des emprunts, au produit de la fiscalité directe locale, il apparaît qu entre 2004 et 2007, l annuité de la dette a toujours représenté plus de 60 % du produit de la fiscalité directe locale et qu après la baisse constatée en 2005, due à la renégociation de plusieurs emprunts et à l étalement subséquent de la charge de la dette sur une durée plus longue, le ratio est reparti à la hausse en Si l on rapporte l annuité de la dette, hors remboursements anticipés des emprunts, aux recettes réelles de fonctionnement du budget principal et du budget annexe bois et forêts (service public administratif), le ratio augmente continûment au cours de la même période mais principalement entre 2004 et 2005 (effet des produits des cessions d immobilisations encaissés en 2004 sur le budget principal) VMA Annuité de la dette , , , ,64 5,67% Contributions directes , , , ,00 7,63% Annuité / contributions directes 72% 60% 63% 68% Recettes réelles fonctionnement , , , ,24-4,43% Annuité / RRF 15,73% 19,36% 20,21% 21,27% NB : Ont été prises en compte les recettes réelles de fonctionnement du budget principal et du budget annexe bois et forêts ; montant en euros L encours de la dette a augmenté de plus de 21 % en moyenne annuelle entre 2004 et 2007, cependant que les recettes réelles de fonctionnement ont dans le même temps diminué de plus de 4 %. Alors que l encours de la dette représentait moins de deux ans de recettes réelles de fonctionnement en 2004 (contre moins d un an, en moyenne, au niveau régional, pour les communes de la même strate démographique), il représentait près de quatre ans de ces recettes en 2007 (contre moins d un an, en moyenne, au niveau régional l année précédente, pour les communes de la même strate démographique). Ce ratio s est dégradé continûment sur la période. Dans le même temps, l annuité de la dette rapportée au nombre d habitants est passée de 126 euros à 175 euros à Petit-Noir (+11,57 % en variation annuelle moyenne), quand celle de la moyenne régionale des communes relevant de la même strate démographique est passée de 96 euros à 127 euros (+ 9,78 %). Toutefois, cette dernière évolution ne prend pas en compte l augmentation du nombre d habitants de Petit-Noir et des autres communes de la région. Par ailleurs, la convergence des variations annuelles des ratios de Petit-Noir et de la moyenne régionale s explique largement par les renégociations d emprunts qui ont permis à la commune de Petit-Noir d étaler dans le temps la charge de sa dette, avec, comme effet direct, la limitation de la hausse de l annuité de la dette entre 2005 et /61