Ville de lille. Objet : Réponse au rapport d'observations définitives de la Chambre Régionale des Comptes

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1 R É p u B Q u E F R A N Ç A s E ,, Ville de lille Lille, le 2 5 JUIL 2013 LE MAIRE Chambre régionale des comptes de Nord.. Pas.. de.. Calais~ Picardie 2 6 JUIL 2013 Arrivée-Greffe Monsieur Thierry Maurier des Gayets Président de la Chambre Régionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais 14 rue du Marché au Filé ARRAS Cedex Objet : Réponse au rapport d'observations définitives de la Chambre Régionale des Comptes Monsieur le Président, Dans le cadre de l'examen périodique de la gestion des collectivités locales, prévu par les dispositions de l'article L du code des juridictions financières, la Chambre Régionale des comptes Nord/Pasde-Calais Picardie a examiné la gestion de la Ville de Lille. Suite à la transmission, le 11 juillet 2013, des observations définitives résultant de cet examen, vous trouverez en pièce jointe la réponse de la Ville de Lille. Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs. Martine AUBRY

2 Examen de gestion de la Ville de Lille Réponse au rapport d'observations définitives de la Chambre régionale des Comptes Dans le cadre de ses missions de contrôle, la Chambre régionale des comptes Nord-Pas-de-Calais- Picardie a procédé à l'examen de la gestion de la Ville de Lille sur la période La Ville de Lille ne peut que se réjouir que les conclusions de la Chambre fassent état d'une gestion équilibrée, en accord avec les engagements pris par les élus de la majorité sur le mandat qui s'achève : la Chambre souligne ainsi «les efforts engagés en matière de maîtrise des dépenses et d'améliorations des recettes», la «démarche de recherche d'efficience» engagée par la Ville (p4), «un programme d'équipement ambitieux» (p4), des dépenses d'équipement qui«restent très supérieures à celles constatées au sein de la strate» des grandes villes (p 23), des «taux d'imposition qui n'ont pas augmenté sur la période» (p18) et un endettement «caractérisé par une gouvernance adaptée aux enjeux et un niveau de risque modéré» (p 24). Elle souligne également que la gestion de la dette est exempte de risques majeurs et conforme aux règles et bonnes pratiques (p4). Dans le domaine de la petite enfance, la CRC conclut que «Lille s'est dotée d'une stratégie et de moyens lui permettant de mettre en œuvre cette politique de manière satisfaisante». La Ville est globalement en phase avec les rappels et recommandations de la Chambre, qui correspondent le plus souvent à des chantiers déjà engagés par les services municipaux. Les magistrats soulignent de fait que l'essentiel de ces recommandations ont déjà partiellement, voire totalement, été mises en œuvre. Ainsi la Chambre constate la nécessité, pour préserver les marges de manœuvre de la Ville et poursuivre la progression de son autofinancement, de réduire le rythme des investissements. La Ville partage ce point de vue et a d'ailleurs déjà annoncé ces orientations. Après un mandat 2007/2014 qui a vu le doublement des dépenses d'investissement pour rénover les quartiers populaires, la Ville entend poursuivre son effort d'investissement mais à un niveau moins soutenu. En marge de ce bilan positif, certains points du rapport appellent cependant quelques remarques. 1

3 1. Gestion financière de la Ville. 1. Qualité et fiabilité des informations comptables et financières. - Le suivi du patrimoine : La CRC rappelle le «travail important» (p11) que les services de la Ville ont effectué sur le patrimoine comptable qui s'élève à 1,2 milliards d'euros. Elle note toutefois quelques actualisations restantes, qui ne représentent cependant que 0,005 /o du patrimoine total de la Ville. La différence de valeur brute des immobilisations entre l'actif et l'inventaire, de plus de 155M, est inexacte puisque la Chambre a omis d'intégrer le compte 23 de l'inventaire (169M ) qui lui avait pourtant été transmis. Concernant les quelques anomalies restantes, la Ville a quasiment finalisé la mise à jour de son patrimoine depuis la fin du contrôle de la Chambre : les écarts sur les comptes 204, 205, 237 et 238 ont été corrigés lors de la décision modificative de mai L'intégration du compte 26 sera finalisée pour juillet L'ajustement du compte 203 est, quant à lui, en cours : à lui seul il représente opérations comptables. Elles n'ont quoiqu'il en soit aucun impact sur les amortissements de la Ville de Lille. Le suivi du patrimoine physique et comptable sera poursuivi et pérennisé dans le cadre de la future convention de partenariat avec le Trésorier municipal qui sera signée le 4 septembre Les restes à réaliser: Concernant la remarque de la Chambre sur l'absence de restes à réaliser en dépenses d'investissement, la Ville rappelle qu'en toute transparence financière et conformément à son règlement financier, elle a fait le choix, plutôt que d'inscrire en restes à réaliser les dépenses d'investissement non réalisées dans l'année, de réinscrire ces dépenses automatiquement au budget de l'année n+1. Cette technique est conforme à la réglementation sur l'utilisation des AP/CP (autorisations de programme et crédits de paiement) qui n'oblige pas et qui n'interdit pas les restes à réaliser. Pour rappel, les experts de la gestion financière des collectivités préconisent la technique, dite de lissage des crédits de paiement, utilisée par la Ville, comme le souligne notamment Michel Klopfer : «le vote d'une AP permet de séparer la possibilité d'engagement de la capacité de mandatement. Le report des CP liés à une AP n'est plus nécessaire en fin d'année, les crédits non consommés sont réintégrés dans 2

4 l'enveloppe globale de I'AP» (Gestion financière des collectivités locales. M. Klopfer). Cette pratique n'affecte pas l'indépendance entre les exercices et est conforme à la réglementation de la gestion pluriannuelle. Cette technique budgétaire va d'ailleurs dans le sens des recommandations de la Chambre (cf recommandation 16 «restreindre le volume des restes à réaliser» ).. - La gestion en AP/CP : Tout en précisant que la Ville respecte les obligations réglementaires en la matière, la CRC considère que la gestion en autorisation de programme et crédits de paiements (AP/CP) ne peut se substituer à la publication d'un programme pluriannuel d'investissement (PPI). Cette affirmation nous parait discutable. En effet notre PPI, comme dans la plupart des collectivités, est un document de travail interne de programmation qui s'adapte aussi souvent que nécessaire : évoluant de ce fait constamment, il n'est pas approprié pour une communication publique. En revanche le conseil municipal vote chaque année l'ensemble des AP/CP qui reprennent l'intitulé des opérations et leur phasage pluriannuel au moment du vote du budget. Les AP/CP reprennent l'ensemble des investissements prévisionnels de la Ville et permettent ainsi, en toute transparence, une vision très détaillée de toutes nos dépenses à venir. Quant au su1v1 pluriannuel des recettes d'investissement, contrairement à ce qu'affirme la chambre, il est bien retracé de manière pluriannuelle dans nos AP/CP dès que la Ville dispose d'une notification de la subvention accordée par un tiers. Le financement par l'emprunt pour l'année à venir est présenté chaque année dans une délibération spécifique sur notre dette. La Ville respecte donc la réglementation en la matière, comme le souligne d'ailleurs la CRC, et communique de façon transparente afin de permettre à l'assemblée délibérante de décider en disposant de tous les éléments nécessaires. - La communication financière lors du Débat d'orientations Budgétaires (008): La Ville de Lille ne partage pas l'analyse de la Chambre sur son non respect de la réglementation concernant les documents communicables au moment du DOB. Tout d'abord la ville présente à chaque session du DOB un rapport détaillé sur sa situation financière, un état détaillé des AP/CP et des AE/CP retraçant les engagements pluriannuels de la Ville, ainsi qu'un 3

5 diaporama complet reprenant l'évolution des principaux agrégats financiers : épargne, dette., fiscalité. Elle respecte en ce sens la règlementation de l'article L du CGCT qui prévoit que «dans les communes de habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget de l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci». Le rapport de la chambre souligne l'absence d'éléments d'analyse prospective lors du DOB. Or ces éléments ne reposent sur aucune obligation règlementaire. La chambre pour étayer son propos se base sur une jurisprudence qui fait, en réalité, référence au règlement intérieur de la collectivité de Breteuil-sur-Noye. Ce règlement intérieur est propre à la commune en question, qui a expressément prévu des éléments de prospective. En ce qui concerne Lille, le règlement intérieur, conformément au CGCT, prévoit dans son article 20 qu'une note de synthèse comportant des indications sur «les engagements pluriannuels envisagés» soit transmise aux élus à l'occasion du DOB. De fait ces éléments sont transmis aux élus dans le cadre des différents rapports soumis au vote du conseil (rapport sur le DOB, rapport sur les AP/CP, rapport sur les AE/CP); ils précisent bien nos orientations financières à l'échelle du mandat : une épargne nette maintenue sur le mandat malgré une hausse forte des investissements et une capacité de désendettement inférieure à 9 années. Contrairement à ce qu'affirme la Chambre, la Ville de Lille respecte donc bien ses obligations de transparence en la matière. - Le contrôle interne : La Chambre revient par ailleurs sur le contrôle interne que met en place la collectivité en soulignant qu'il permet de conclure à l'absence d'anomalies dans la mise en œuvre de nos procédures. Toutefois la Ville partage le constat sur la perfectibilité de ce contrôle interne : nous poursuivons les actions menées jusqu'ici dans le cadre de la nouvelle convention de service comptable et financier, qui sera signée en septembre 2013 avec le comptable public. Cette conclusion nous semble de fait en contradiction avec la remarque de la Chambre sur le suivi du délai global de paiement : la CRC présente ce suivi dans le cadre des «risques qu'il convient de mieux appréhender» tout en soulignant que «la direction des finances assure un suivi mensuel, individualisé par service». Ce suivi très précis de notre délai global de paiement souligne donc bien que nous appréhendons ce risque avec responsabilité et réactivité. 4

6 Dans la même logique, la Chambre nous invite à développer les contrôles sur nos régies même si elle constate que, contrairement à la plupart des grandes villes, nous disposons d'un coordonnateur des régies qui effectue des campagnes de contrôle annuelles donnant lieu à des comptes rendus systématiques. Ainsi 20 contrôles ont été effectués en 2012 et 14 depuis le début de l'année 2013, alors même que ces contrôles relèvent normalement des attributions du comptable. Les quelques anomalies mineures dans la rédaction d'un arrêté d'une régie spécifique d'une structure de petite enfance ont été régularisées depuis, ce que constate également la Chambre. En outre, la répartition des contrôles entre ordonnateur et comptable public est à nouveau inscrite dans la prochaine convention avec la Trésorerie municipale (fiche action 2.3 «Contrôle des régies d'avances et de recettes). - La Ville de Lille signale que la recommandation 6 de la Chambre a déjà été mise en œuvre : l'imputation de la subvention versée au Restaurant municipal a été rectifiée selon l'indication de la CRC. - Concernant la recommandation de la Chambre sur notre réforme budgétaire et financière (recommandation no15), la CRC constate qu'elle constitue «une démarche de recherche d'efficience» que nous allons poursuivre. Un travail important d'amélioration des tableaux de bord de pilotage de la Ville est en cours ; il aboutira au cours du prochain mandat à la mise en place d'un système d'information décisionnel, qui permettra une pilotage de la performance précis et efficace. - les risques financiers externes identifiés par la Chambre : - le risque latent lié à la subvention du Ministère de la Culture pour le SAEM Lille Grand Palais est aujourd'hui très limité. La CRC considère qu'il existe un risque du fait des missions de production qu'effectuait le Zénith de Lille, missions qui ne sont pas prévues dans la convention nationale des Zéniths. Suite aux recommandations de la CRC en 2011, la Ville a réglé cette question en enlevant l'activité de production du cahier des charges du Zénith. Le point précis de la personnalité morale de la structure, soulevé en 2011, ne pourra, lui, être résolu qu'au moment du renouvellement du contrat en cours. Pour la Ville, le risque identifié par la Chambre paraît donc particulièrement limité au vu des mesures déjà prises pour respecter le cahier des charges dans l'attente de la fin de la délégation de service public en cours. 5

7 le risque encouru par la Ville du fait de ses garanties d'emprunt reste de même très limité. Les textes nationaux (notamment loi Galland de 1988) fixent le seuil de risque à un ratio d'endettement de 50 /o. Le ratio d'endettement de la Ville est de 11,4 /o en le risque lié à l'institut Pasteur doit être tout aussi nuancé. L'institut, fondation créée en 1898 et reconnue d'utilité publique, a du faire face à la libéralisation du marché des analyses environnementales en Aujourd'hui, avec l'appui des collectivités, l'institut Pasteur élabore un projet scientifique mobilisateur qui lui permettra de poursuivre son développement et de trouver les financements nécessaires. Le risque lié au crédit bail, identifié par la CRC, est singulièrement limité puisque ce crédit bail est adossé à l'immobilier de l'institut, dont la situation géographique garantit la valeur. - l'opération Grand Lycée hôtelier : Par une convention notifiée le 26 octobre 2010, le Conseil Régional Nord Pas de Calais a délégué la maîtrise d'ouvrage de cette opération à la Ville et s'est engagé à rembourser l'ensemble des dépenses d'investissement liées à l'opération dans la limite de 55,2M. Cette opération fait donc l'objet d'un budget annexe afin de retracer spécifiquement les dépenses correspondantes. Compte tenu de ce remboursement complet in fine et dans le respect de la réglementation, la Ville ne joignait pas jusqu'ici le plan de financement de cette opération. Nous allons toutefois, pour l'avenir, faire figurer dans nos documents budgétaires un tableau qui reprend tous les emprunts déjà contractés avec les montants déjà mobilisés, la durée de la phase de mobilisation ainsi que le montant de crédit restant à contracter auprès des banques. Concernant les 14M cités par la CRC, il s'agit de l'opération «annexes du lycée hôtelier» qui concerne des équipements construits par la Ville (salle de sports, réalisation d'une halle couverte, parvis du lycée hôtelier) annexés au Lycée hôtelier. Il s'agit d'équipements qui ne sont pas pris en charge par la Région, car relevant des compétences municipales sur les espaces publics et le sport (même si la Région subventionne partiellement la salle de sport). Pour éviter toute confusion, comme nous l'avons déjà précisé à la Chambre, nous allons modifier le nom de cette opération. - En ce qui concerne les recettes que la Ville tire du Casino, l'analyse de la Chambre doit être nuancée. Si les recettes escomptées ne sont 6

8 ~ , ~ effectivement pas aussi importantes que prévues, leur progression est néanmoins réelle: 1,5M en 2007, 10M en En outre l'évolution du chiffre d'affaires est cohérente avec la crise que connaît ce secteur économique depuis Evolution de la situation financière. La Chambre dresse une analyse de l'évolution de notre situation financière conforme aux engagements pris par les élus de la majorité dans le cadre de leur mandat municipal. La CRC souligne en effet tout d'abord que les taux d'imposition n'ont pas augmenté sur la période de contrôle : Lille est la seule grande ville à ne pas avoir augmenté ses taux d'imposition depuis 12 ans. Or les pressions sur les finances de la Ville sont importantes : le désengagement de l'etat se traduit, comme le rappelle la Chambre, par «un fort ralentissement» (p20) des dotations aux collectivités ; en outre Lille porte des charges de centralité qui impactent fortement ses dépenses de ressources humaines et expliquent le coefficient de rigidité que constate la CRC. Néanmoins, grâce notamment à une «démarche de recherche d'efficience» que salue la Chambre (p4 ), la Ville de Lille a pu conduire le programme ambitieux d'investissement qui avait été annoncé pour le mandat En effet, la Ville a mis en place au cours du mandat une véritable politique achats qui lui a déjà permis d'économiser 16,2M depuis 2008, ce qui fait de Lille une ville exemplaire en la matière au niveau national. La centralisation des achats a permis une consolidation des volumes achetés, une facilité de pilotage et une mutualisation des ressources. La Ville a, dans le même temps, constitué une équipe d'acheteurs professionnels, spécialisés par famille d'achats. Après un mandat de désendettement qui a conduit à une baisse de 34 /o de notre encours de dette, la Ville de Lille a ainsi pu doubler son niveau d'investissement (de 45M à 90M ) afin de mettre en œuvre un projet de renouvellement urbain majeur : transformation du quartier de Lille Sud grâce à des équipements de proximité structurant (centre social, salle de spectacle polyvalente... ) et à une réorganisation de l'espace urbain ; montée en puissance d'une politique de l'habitat qui a conduit à la construction de près de logements sur un seul mandat (pour une ville qui compte logements). 7

9 La croissance de l'endettement qui en a découlé était donc anticipée. Elle a de plus été maîtrisée grâce, comme le souligne la CRC, à «une gouvernance adaptée aux enjeux et un niveau de risque modéré». La Ville a mis en place une véritable stratégie en matière de dette qui aboutit en 2012 à une dette plus courte, moins chère et plus sûre (la Chambre salue la politique de sécurisation de la Ville) que celle des autres grandes villes. La Ville s'appuie sur l'expertise d'un cabinet externe qui est le seul actuellement à proposer à la fois du conseil personnalisé et un logiciel fiable ; dès lors les mises en concurrence successives, sous forme de devis comme prévu par le code des marchés publics, nous ont conduits à renouveler notre partenariat avec ce cabinet. La Ville de Lille va s'attacher au prochain mandat à entamer un nouveau cycle de désendettement, processus que reprend la CRC dans ses recommandations. Après un mandat exceptionnel en terme d'investissement, les dépenses d'équipement doivent être ramenées à un niveau inférieur entre 2014 et En outre, grâce à une forte maîtrise de la masse salariale et de ses achats, la Ville maintiendra ses marges de manœuvres financières. Afin de maîtriser sa masse salariale, la Ville a déjà commencé à mettre en place des mesures concrètes : - publicité uniquement interne des postes vacants afin de faciliter les ajustements (exceptés certains postes de direction), - gel de certains recrutements non prioritaires, - décision systématique de la Direction Générale sur le recrutement et le remplacement des départs à la retraite, - poursuite des audits sur le fonctionnement de certains services et directions - pilotage au plus près des dépenses d'intérimaires et d'heures supplémentaires Quant à la maîtrise de ses achats, les marges de manœuvre sont encore nombreuses. En effet, des marchés importants arrivent à échéance et leur renégociation doit permettre à la Ville de réaliser de nouvelles économies substantielles. Par ailleurs, des efforts de rationalisation sont programmés en matière d'achats travaux. Un objectif de 8 à 1 0 /o d'économies est programmé sur ce poste, représentant entre 5 et 7,5 M d'économies potentielles par an en investissement. Cette maîtrise de la dépense a permis à la Ville de maintenir une progression de ses recettes supérieures à celle de ses dépenses sur 8

10 l'ensemble du mandat (+2,25 /o par an en moyenne pour les recettes, +2,06o/o pour nos dépenses): elle maintiendra cet effort dans les prochaines années. Les conclusions de la CRC sur le faible niveau de notre capacité d'autofinancement et sur sa stabilité doivent donc être corrigés. D'une part, la CRC analyse le niveau de notre capacité d'autofinancement par habitant mais oublie de constater que notre épargne brute a augmenté de 16,5 /o entre 2011 et 2012, contre + 0,005 /o en moyenne pour les villes de la strate. D'autre part, contrairement à l'affirmation de la Chambre selon laquelle notre épargne brute serait stable, nous constatons une progression moyenne de 3,87 /o par an depuis Par ailleurs, le niveau d'endettement restera maîtrisé avec une capacité de désendettement toujours inférieure à 9 ans quand le seuil d'alerte et fixé à 15 ans. La CRC précise que cet indicateur augmente régulièrement depuis 2008, en cohérence avec le dynamisme de nos dépenses d'équipement. En revanche le graphique p 28 indique un dépassement du seuil des 10 ans en 2012; pour arriver à ce chiffre, la CRC calcule la capacité de désendettement en divisant l'encours de la dette par la capacité d'autofinancement, en incluant les emprunts dits revolving. Ces emprunts sont très spécifiques puisqu'il s'agit d'emprunts qui peuvent ne pas être mobilisés et sont utilisés comme des lignes de trésorerie à moindre coût. En prenant une analogie avec la situation d'un particulier, la CRC calcule notre endettement en incluant notre autorisation de découvert. Cette logique est donc très discutable en terme d'analyse financière. En ne prenant pas en compte nos emprunts revolving, la capacité de désendettement de la Ville était de 8,6 années en 2011 et de 8,7 années en Hormis ces points particuliers, les analyses prospectives de la Chambre sont donc en phase avec celles de la Ville. Il. Politique d'accueil de la Petite Enfance La Ville de Lille ne peut que se féliciter des principales conclusions de la CRC concernant la politique de la Petite Enfance qu'elle met en œuvre : la Chambre constate en effet «une gestion communale satisfaisante et dynamique» (p51) dans un contexte où de multiples acteurs interviennent (associations, Education nationale, CAF, Conseil général... ). Comme le souligne la CRC, la Ville inscrit son action dans un partenariat avec les autres acteurs de la Petite Enfance, notamment le 9

11 ---~--- ~ ~ ~ milieu associatif. Cette démarche partenariale permet à la Ville de proposer un «dispositif dynamique» adapté aux besoins exprimés par les familles (p42). La Ville a en outre mis en place «une formation professionnelle ambitieuse et variée» (p48) qui lui permet de disposer d'équipes compétentes et réactives. Les quelques points d'amélioration signalés par la Chambre correspondent à des projets déjà engagés à la Ville. Plusieurs d'entre eux ont de fait déjà été mis en œuvre avant même la publication de ce rapport. Ainsi, concernant la réservation de places aux enfants dont les parents sont engagés dans un parcours de réinsertion, la CRC souligne que le dispositif de la Ville correspond aux obligations nationales en la matière mais demande une adaptation de nos règlements intérieurs : ces modifications ont été effectuées et votées lors du Conseil municipal du 28 juin En outre la Ville avait signalé qu'elle cherchait constamment à améliorer la participation des parents aux projets d'établissements des structures accueillant leurs enfants. La Chambre reprend cet axe de travail dans ses préconisations en valorisant la volonté d'évolution de la Ville en la matière. Enfin, le suivi de l'absentéisme (p41) fait bien actuellement l'objet d'une analyse détaillée. Au-delà du suivi mensuel précis grâce à des fiches par agent et par nature d'absence, la Ville a engagé une réflexion globale sur les causes de l'absentéisme, notamment par la prévention des risques psychosociaux. Quelques points appellent cependant des remarques de la Ville. La CRC revient à plusieurs reprises sur les données permettant de connaître l'offre d'accueil sur le territoire. Comme elle le souligne ellemême, la multiplicité des acteurs en présence ne facilite pas la consolidation de données fiables. Néanmoins la Ville a mis en place des procédures de recueil d'informations efficaces reposant à la fois sur notre logiciel de gestion des places (Concerto) et sur les remontées d'informations quotidiennes des responsables de crèches. De même les échanges de données avec les communes associées de Lomme et Hellemmes peuvent certes être améliorés (un rapprochement des outils de gestion est prévu), mais il n'empêche en rien le pilotage de la politique Petite Enfance : les trois communes 10

12 ~ ~ associées mènent une politique commune et concertée s'appuyant sur les données dont dispose chacune pour son territoire. Concernant le renouvellement du Contrat Enfance Jeunesse qui nous lie à la Caisse d'allocations familiales, le constat de la CRC sur le retard pris dans la procédure doit être corrigé : l'évaluation du 1er contrat ne pouvait commencer avant son achèvement fin 2011 ; un bilan exhaustif et approfondi a été mené sur l'année 2012 pour permettre, comme prévu initialement, une adoption du nouveau contrat en novembre Enfin s'agissant du dispositif expérimental d'offre alternant accueil familial et en structure collective, contrairement à ce qu'affirme la CRC (p 34 }, un bilan en a bien été tiré. Il est d'ailleurs très positif puisque le dispositif a été plébiscité par les familles concernées : il permet de professionnaliser les assistantes maternelles, tout en respectant mieux les rythmes de l'enfant. Une nouvelle phase d'expérimentation élargie est donc prévue en A l'exception de ces quelques précisions, la Ville de Lille est donc en phase avec les recommandations de la CRC, qui correspondent pour la plupart à des projets d'amélioration déjà engagés. Tant sur notre gestion financière que sur notre politique en faveur de la Petite Enfance, les conclusions de la Chambre sont donc positives pour la Ville de Lille. Si quelques points de désaccord demeurent, qui correspondent à des choix assumés par la Ville, les recommandations de la CRC s'inscrivent totalement dans les chantiers de gestion que nous menons actuellement pour aller vers toujours plus d'efficience et d'efficacité du service public. 11