LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LA GUADELOUPE,

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1 COMMUNE DE TERRE-DE-HAUT (population : habitants) BUDGET PRIMITIF DE 2016 Article L du code général des collectivités territoriales AVIS N SAISINE N L SEANCE DU 22 SEPTEMBRE 2016 LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LA GUADELOUPE, le code général des collectivités territoriales ; le code des juridictions financières ; l arrêté du préfet de la Guadeloupe en date du 23 décembre 2014 portant délégation de signature à M. Jean-François COLOMBET, secrétaire général de la préfecture ; l avis n 0104 du 25 août 2015 rendu le 25 août 2016 par la chambre régionale de la Guadeloupe sur le budget primitif de 2015 ; l arrêté préfectoral n en date du 24 septembre 2016 portant règlement du budget primitif de 2015 de la commune de Terre-de-Haut ; enregistrée au greffe le 20 juin 2016, la lettre en date du 17 juin 2016 par laquelle le préfet de la Guadeloupe a saisi la chambre régionale des comptes de l absence de vote du budget primitif 2016 de la commune de Terre-de-Haut ; la lettre en date du 11 juillet 2015 par laquelle le président de la chambre régionale des comptes a informé le maire de la commune de Terre-de-Haut de l ouverture du contrôle budgétaire relatif au budget primitif de 2016 en l invitant à faire connaître ses observations, en application des dispositions de l article R du code des juridictions administratives ; la délibération n de la commune de Terre-de-Haut en date du 30 juin 2016 relative à l adoption du compte administratif de 2015 de la commune ; le questionnaire adressé à l ordonnateur le 11 juillet 2015 ; 1

2 l ensemble des documents remis par le maire de Terre-de-Haut entre le 27 juillet 2016 et le 25 août 2016 ; le questionnaire adressé au comptable public le 12 juillet 2016 et ses réponses transmises par courriels et enregistrées au greffe, entre le 12 juillet 2016 et le 6 septembre 2016 ; le courrier d instruction transmis à la direction régionale des douanes le 19 août 2016 et la réponse de celle-ci en date du 26 août 2016 ; Le maire entendu à sa demande par la chambre, le 14 septembre 2016 ; Après avoir entendu Mme DELATTRE, premier conseiller, en son rapport ; EMET L AVIS SUIVANT, CONSIDERANT que le préfet de la Guadeloupe a saisi la chambre régionale des comptes afin qu elle formule des propositions pour le règlement du budget primitif de 2016 de la commune de Terre-de-Haut qui n a pas été adopté dans le délai fixé par l article L du code général des collectivités territoriales, c est-à-dire avant le 15 avril 2016 ; I. SUR LA RECEVABILITE DE LA SAISINE CONSIDERANT qu aux termes de l article L , alinéa 1, du code général des collectivités territoriales, «Si le budget n'est pas adopté avant le 15 avril de l'exercice auquel il s'applique, ou avant le 30 avril de l'année du renouvellement des organes délibérants, le représentant de l'etat dans le département saisit sans délai la chambre régionale des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget. Le représentant de l'etat règle le budget et le rend exécutoire. Si le représentant de l'etat dans le département s'écarte des propositions de la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d'une motivation explicite.» ; CONSIDERANT qu à la date de l enregistrement par la chambre de la saisine du préfet, le budget primitif de 2016 de la commune de Terre-de-Haut n était pas voté ; qu il a été présenté à la délibération du conseil municipal le 30 juin 2016 alors que la commune était dessaisie de son pouvoir budgétaire à cette date ; qu en conséquence, la saisine du préfet de la Guadeloupe est recevable ; CONSIDERANT qu aux termes de l article R du code général des collectivités territoriales, le préfet doit produire à l appui de sa saisine «l ensemble des informations et documents, visés aux articles D à D , indispensables à l établissement du budget, ainsi que les pièces établissant que ces informations et documents ont été communiqués à la collectivité [ ]. L ensemble des budgets et décisions budgétaires afférents à l exercice précédent sont également joints à la saisine» ; que la saisine n était pas accompagnée de toutes les pièces prévues par l article R précité ; que les dernières pièces utiles à l instruction sont parvenues à la chambre le 27 juillet 2016 ; 2

3 II. Sur l absence de vote du budget par le conseil municipal CONSIDERANT que, pour le troisième exercice budgétaire consécutif, la chambre intervient, sur saisine du préfet, pour défaut d adoption du budget primitif par la commune dans les délais légaux au titre des dispositions de l article L du code général des collectivités territoriales, parce que les documents budgétaires n ont pas été présentés par le maire au vote du conseil municipal alors que l établissement et le vote d un budget sont des actes fondamentaux de l administration communale, qu ils doivent intervenir en tout début d année pour servir réellement, sans attendre la date limite et encore moins son dépassement ; que le compte administratif de 2014 n a luimême été présenté au vote du conseil municipal que le 30 juin 2016 ; que la chambre connaît du budget de la commune de Terre-de-Haut depuis 2003 et constate l aggravation de sa situation financière ; que le déficit global pour l année 2015 dépasse 4,8 M ; que, malgré les recommandations de la chambre régionale des comptes, un niveau excessif de dépenses est maintenu en fonctionnement et en investissement ; que le fonctionnement courant de la commune n est assuré qu au prix d un volume grandissant de factures impayées ; que cette situation fragilise les entreprises en attente de paiement (en septembre 2016, le reste à payer global s élève à 5,5 M, dont 4,7 M envers des entreprises) et donc l emploi, et nuit aux organismes de solidarité nationale ; que 16 inscriptions de dépenses obligatoires au budget ont été demandées par divers créanciers de cette commune sur la période ; qu à l examen de la jurisprudence, des faits réitérés de cette nature peuvent motiver la mise en œuvre de l article L du code général des collectivités territoriales ; III. SUR LES PROPOSITIONS DE REGLEMENT DU BUDGET DE 2016 III. A. Sur la reprise des résultats antérieurs CONSIDERANT que le conseil municipal de Terre-de-Haut a adopté le compte administratif de 2015 de la commune, lors de sa séance du 30 juin 2016, avec un résultat global déficitaire de ,56, déterminé comme suit : Tableau n 1 :Compte administratif de 2015 (en euros) CA 2015 Réalisé Restes à réaliser Report n-1 Total Fonctionnement Dépenses , , , ,06 Recettes , ,71 Résultat , , , ,35 Investissement Dépenses , , , ,97 Recettes , , ,76 Solde d'exécution , , , ,21 Résultat global de clôture ,56 Source : compte administratif de 2015 CONSIDERANT que les résultats comptables du compte administratif de 2015 concordent avec ceux figurant au compte de gestion de 2015 et que les résultats antérieurs ont été correctement repris au compte administratif de 2015 ; 3

4 CONSIDERANT que le déficit du compte administratif de 2015, qui s élève à ,56, représente 145 % des recettes de fonctionnement ( ,71 ), soit bien au-delà du seuil de 10 % à partir duquel le compte administratif devrait être déféré à la chambre régionale des comptes ; III. B. Sur les restes à réaliser CONSIDERANT que les restes à réaliser correspondent, selon la définition de l article R du code général des collectivités territoriales : - en dépenses d investissement, à l ensemble des dépenses engagées et non mandatées au 31 décembre de l exercice, et, en dépenses de fonctionnement, à l ensemble des dépenses engagées non mandatées pour lesquelles le service n a pas été réalisé au 31 décembre de l exercice ; - en recettes, à celles juridiquement certaines qui n ont pas donné lieu à l émission d un titre de recettes avant le 31 décembre de l exercice ; CONSIDERANT que les restes à réaliser de 2015 inscrits par la commune de Terrede-Haut ont été vérifiés et s élèvent à : ,93 en dépenses de fonctionnement ; ,80 en dépenses d investissement ; en recettes d investissement ; CONSIDERANT qu il y a lieu de reporter ces restes à réaliser au budget de 2016 ; III. C. Sur les inscriptions budgétaires nouvelles CONSIDERANT que le projet de budget transmis à la chambre affiche un déséquilibre prévisionnel de la section de fonctionnement de ,48 et de la section d investissement de ,23 ; CONSIDERANT qu il n y a pas concordance entre les recettes figurant à la section d investissement de la présentation générale du budget, («Vue d ensemble», page 3) qui s élèvent à et celles figurant à la page 5 qui s établissent à ; que l écart de résulte notamment de l inscription d un prêt (1 M ) sollicité auprès de l AFD mais qui n a pas été obtenu par la commune ; que le reste correspond à l addition de restes à réaliser et à une correction de subvention au chapitre 13 ; CONSIDERANT qu aux termes de l article L du code général des collectivités territoriales, le budget doit être établi à l équilibre par section ; III. C. 1. Section de fonctionnement Sur les dépenses CONSIDERANT qu il convient de réduire les charges de fonctionnement aux dépenses strictement indispensables au service public communal ; qu un plan de restrictions doit être mis en place en tenant compte des crédits engagés qui atteignaient, le 18 août 2016, 54 % de l enveloppe de fonctionnement de 2015, comme suit : 4

5 Tableau n 2 : Dépenses de fonctionnement (en euros) Dépenses de fonctionnement Reste à réaliser de 2015 Réalisé le 18 août 2016 BP 2016 commune BP 2016 plafond CRC Chap. 11 Charges générales Chap. 12 Charges de personnel Chap. 65 Gestion courante Chap. 66 Intérêts réglés à l'éch Chap. 67 Charges exceptionn Total Source : chambre régionale des comptes CONSIDERANT que les plafonds chiffrés ci-dessus peuvent être respectés, moyennant les limitations suivantes : Chapitre 011 «Charges à caractères général» - carburants : limitation à (au lieu de au compte administratif de 2015) en limitant notamment le nombre de cartes d essence au strict nécessaire (une, voire deux) ; - fournitures de petit équipement (dont la commune n a pas pu apporter la justification des dépenses), à hauteur de , imputées en 2015 à cet article, limitée à ; - matériel roulant et maintenance : ; - honoraires : (au lieu de au compte administratif de 2015), ce poste devant être limité aux procédures indispensables à la stricte défense des intérêts communaux et en évitant les contentieux induits par les impayés de la commune ; - fêtes et cérémonies : , compte tenu de l état de consommation des crédits arrêtés au 18 août 2016 (contre au compte administratif de 2015) ; - frais de télécommunications : (au lieu de au compte administratif de 2015) ; Chapitre 12 «Charges de personnel» CONSIDERANT que les charges de personnel doivent être contenues au niveau de 2015, soit et que l effectif pris en charge doit être strictement limité à celui travaillant réellement pour la commune ; Chapitre 65 «Autres charges de gestion courante» CONSIDERANT que ce chapitre peut être limité en 2016 à grâce à une réduction des dépenses, notamment sur les postes suivants : «Indemnités versées aux élus» : , soit un plafond de en 2016 ; «Frais de mission» : , soit un plafond de en 2016 ; «Frais de représentation du maire» : 0, contre prévu au BP de 2016 et constatés en 2015 ; 5

6 «Subventions de fonctionnement aux associations» : , soit un plafond de en 2016 (contre versés par la commune en 2015) ; «CCAS» : , soit un plafond de en 2016 ; Chapitre 67 «Charges exceptionnelles» CONSIDERANT que l encours des impayés, de au 18 août 2016 dont dus aux fournisseurs, le reste étant dû aux organismes de solidarité nationale, engendre des intérêts moratoires qui peuvent être évalués à 1 M, compte tenu de l ancienneté des créances ; qu il convient d inscrire au budget primitif de 2016 au moins au compte 6711 «Intérêts moratoires» représentant le montant réclamé dans le cadre de procédures contentieuses ; Autres réductions de charges CONSIDERANT que la commune pourrait alléger davantage ses charges en : - clarifiant officiellement (via la signature avec la Communauté d agglomération de Grand Sud Caraïbe CAGSC - d un procès-verbal de transfert de compétences, d actif et de passif, de ressources et de charges liés à celles-ci) les charges relevant de la compétence de l intercommunalité, notamment en ce qui concerne la collecte, le transport des ordures ménagères, le transport scolaire ainsi que l amortissement du navire à passagers «La Beatrix», géré par l office de tourisme pour la communauté d agglomération dans le cadre de sa compétence de transport ; - déterminant les charges relevant de l office de tourisme de Terre-de-Haut, dont le statut d établissement public industriel et commercial exige l autonomie financière par rapport à la commune ; Sur les recettes CONSIDERANT que le projet de budget de 2016 de la commune prévoit de recettes de fonctionnement ; que le montant à attendre pour 2016 peut être plus rigoureusement évalué à , suite à la correction des atténuations de charges et à la prise en compte de la contribution demandée par la CAGSC ; CONSIDERANT que les recettes du chapitre 70 «Produits des services et du domaine» pourraient rapporter, dès 2016, au moins , par une amélioration du rendement des autorisations d occupation du domaine public, des droits de port et des redevances des concessions et locations diverses ; CONSIDERANT, en effet, que l état des autorisations d occupation du domaine public produit par le maire ne comporte que 14 assujettis dont 11 exploitants sur le domaine terrestre (bars, loueurs de deux-roues ) pour une recette annoncée de 6 540,96, et trois exploitants sur le domaine maritime pour ; qu un recensement est nécessaire ainsi qu une réévaluation de tarif (afin que la redevance soit représentative des avantages procurés par la commune et comparable aux tarifs pratiqués par d autres communes touristiques) ; que la recette de 2016 pourrait ainsi être portée à (au lieu ,39 en 2015) ; CONSIDERANT, en ce qui concerne le droit de port institué par une délibération municipale du 10 mars 2015 au tarif de 1 (aller et retour) pour les passagers maritimes, mis en œuvre depuis 2016, que les revenus qu il procure sont modestes en comparaison de ceux d autres communes touristiques insulaires ; qu il pourrait 6

7 rapporter à la commune, en année pleine, sur la base de passagers par an en incluant les nombreux croisiéristes, si la commune en fixait le taux à 2, alors qu à ce jour, le produit attendu du reversement de trois trimestres de 2016 s élève à selon les relevés établis par le service des Douanes ; CONSIDERANT que les redevances pour concessions et locations diverses s élèvent ; CONSIDERANT qu au chapitre 73 «Impôts et taxes», le montant attendu en 2016 se trouve minoré à (montant de 2015 : ,45 ) par la prise en compte de l attribution de la compensation négative de Terre-de-Haut dans le cadre de l intercommunalité ; que cette contribution, de en 2016, s ajoute à la mise en demeure du 29 février 2016 de verser au même titre, soit, au total, ; CONSIDERANT que, lors de son audition, le maire a remis à la chambre une attestation portant la signature de la présidente de la CAGSC, datée du 13 septembre 2016, selon laquelle cette collectivité aurait annulé, par délibération du 8 septembre 2016, deux titres relatifs à l attribution de compensation de la commune de Terre-de- Haut pour les exercices 2015 ( ) et 2016 ( ) ; que ce document ne peut cependant être retenu comme preuve sans que soit produite la délibération rendue exécutoire correspondante ; CONSIDERANT que le chapitre 73 comprend aussi la taxe sur les passagers maritimes embarqués à destination d espaces naturels protégés dont le produit attendu s élève en 2016 à , selon les états de recouvrement produits par le service des Douanes ; CONSIDERANT que les taux d imposition de la collectivité sont élevés et supérieurs aux taux nationaux ; qu ainsi, le ratio des impôts locaux par habitant est de 512 pour la commune contre 300 pour la moyenne nationale ; qu en conséquence, la possibilité d élargissement des bases d imposition et de révision des abattements accordés doit être examinée ; que, dans cet objectif, il conviendrait que la commune s engage, en relation avec la direction régionale des finances publiques, à recenser les immeubles et à réévaluer les valeurs locatives, compte tenu des améliorations apportées au foncier bâti grâce, notamment, aux aides importantes versées par la commune pour l amélioration de l habitat ; que cette actualisation des bases est urgente pour permettre d augmenter les recettes fiscales par un élargissement de l assiette, sans alourdir la fiscalité des contribuables qui y sont déjà assujettis ; CONSIDERANT qu au chapitre 74 «Dotations et participations», il convient d inscrire ; III. C. 2. Section d investissement Sur les recettes CONSIDERANT que la commune n est plus en mesure de conclure de nouvel emprunt, compte tenu du niveau élevé de la dette par habitant (1 720 en 2015, contre une moyenne nationale de 591 ) ; que le maire a confirmé à la chambre que l emprunt d 1 M sollicité auprès de l Agence française de développement, inscrit en prévision de recettes au projet de budget primitif de 2016, n a pas été obtenu ; 7

8 CONSIDERANT que les notifications de subventions, sur le chapitre 13 «Subventions d investissement», s élèvent à ; qu elles sont affectées aux opérations suivantes : - achat de matériel pour la collecte et le transport des sargasses : , opération financée à hauteur de par l Etat (Fonds exceptionnel d urgence pour la gestion des échouages massifs d algues Sargasse dans la Caraïbe) et de par la région Guadeloupe, soit à la charge de la commune ; - diverses opérations communales telles qu une attribution de par le département de Guadeloupe sur le Fonds d aide aux communes, affectation de cette somme par délibération de la commune n à l aménagement du plan d eau ; - réalisation de la carte communale, d un coût de , dont le financement par la réserve parlementaire pour ; - reste à réaliser de 2015 en recettes d investissement : (étude pour la restauration du clocher de l église) ; CONSIDERANT qu un remboursement de a été inscrit par la commune au chapitre 10 «Dotations et fonds divers» alors que le seul document produit à l appui est la notification par le préfet de la Guadeloupe, le 26 juillet 2016, d un versement de ,85 de FCTVA correspondant à la proportion de factures acquittées (30 %) présentées à ce titre ; CONSIDERANT que le produit de cession de terrain a été surestimé à hauteur de ; qu en effet, les titres de recettes effectives s élèvent pour 2016 à ; que la collectivité n a pas été en mesure de produire de justificatif tels que des compromis de vente pour le reste ; CONSIDERANT qu ainsi, le montant total des recettes d investissement certaines est de ; CONSIDERANT qu une recette supplémentaire pourrait être trouvée dans la cession immédiate du véhicule de prestige acquis par la commune à l usage du maire (Peugeot 508 GT), acquis pour net (après reprise du véhicule précédent, soit un coût réel de ), son remplacement par un véhicule moins onéreux en investissement et en fonctionnement étant plus approprié à la situation financière communale ; Sur les dépenses CONSIDERANT qu aucune opération d investissement ne peut être engagée tant que la situation n est pas rétablie, à l exception des opérations dont le financement externe est assuré par des subventions affectées ou des opérations d urgence liées à la sécurité des personnes, comme suit : - chapitre 20 «Frais d études» pour dont pour la carte communale et pour l étude concernant la rénovation du clocher de l église ; - chapitre 21 «Immobilisations corporelles» : dont déjà engagés, pour le matériel relatif à l opération «Sargasses» et le solde de au titre des restes à réaliser ; - chapitre 23 «Immobilisations en cours» restes à réaliser de 2015 : ; 8

9 CONSIDERANT, en outre, que les dépenses suivantes doivent être inscrites : - chapitre 13 «Subventions d investissement» : (reversement de subvention ADEME) ; - chapitre 16 «Emprunts et dettes assimilées» : (remboursement d emprunts) ; CONSIDERANT que les subventions d investissement prévues par la commune en 2016 au titre de l instauration «au profit de la population à ressource très modeste, [du] principe d une aide financière à l amélioration de l habitat pour les logements, qui d après leurs désordres, présentent un caractère insalubre mais ne font pas l objet d une procédure administrative» pour un montant de , ne peuvent pas être retenues par la chambre ; qu en effet, la commune ne dispose pas de financement disponible pour ce programme dont le coût est élevé ; que le marché à bons de commandes «d un montant maximal de 2 M» passé en procédure adaptée du 15 mars 2013 pour une durée de trois ans, prolongé par un avenant daté du 9 mars 2016 reçu en préfecture de Guadeloupe le 22 juillet 2016, ne l engage pas à devoir passer des commandes à hauteur du montant maximal ; que l absence de procédure administrative ne peut constituer un critère d aide alors que des procédures officielles existent pour traiter les situations évoquées ; que l absence de critères d éligibilité rend les décisions discrétionnaires ; qu enfin, les factures examinées montrent que la prise en charge accordée atteint 100 % du coût de travaux consistant en des réaménagements complets de logements ; CONSIDERANT que les dépenses d investissement peuvent être limitées ainsi à la somme de , comprenant les restes à réaliser de 2015, de ; qu à ce montant, s ajoute le solde d exécution reporté de 2015, de , soit au total ; CONSIDERANT que le budget primitif de la commune présente un déséquilibre prévisionnel de ; CONSIDERANT que le rétablissement de l équilibre ne peut être réalisé sur l exercice 2016 ; qu un plan de redressement ne pourra être établi que suite à la transmission du compte administratif ; PAR CES MOTIFS, 1) DECLARE recevable la saisine du préfet de la Guadeloupe au titre de l article L du code général des collectivités territoriales s agissant de la nonadoption du budget primitif de 2016 de la commune de Terre-de-Haut ; 2) PROPOSE au préfet de la Guadeloupe de régler le budget primitif de 2016 de la commune de Terre-de-Haut conformément au tableau figurant en annexe du présent avis ; 3) DIT que le présent avis sera notifié au préfet de la Guadeloupe et au maire de la commune de Terre-de-Haut ; 9

10 4) RAPPELLE qu en application de l article L du code général des collectivités territoriales, «les assemblées délibérantes sont tenues informées dès leur plus proche réunion des avis formulés par la chambre régionale des comptes et des arrêtés pris par le représentant de l Etat» ; 5) DEMANDE en conséquence à la collectivité de faire connaître à la chambre la date de cette réunion et de l accomplissement de cette obligation ; 6) DEMANDE au maire de la commune de Terre-de-Haut qu en application de l article R du code général des collectivités territoriales, le présent avis de la chambre doit être publié sous sa responsabilité, par affichage ou insertion dans un bulletin officiel ; 7) RAPPELLE au préfet de Guadeloupe les dispositions de l article L du code général des collectivités territoriales qui prévoit que «Lorsque le budget d une collectivité territoriale a été réglé et rendu exécutoire par le représentant de l Etat dans le département, les budgets supplémentaires afférents au même exercice sont transmis par le représentant de l Etat à la chambre régionale des comptes. En outre, le vote de l organe délibérant sur le compte administratif prévu à l article L intervient avant le vote du budget primitif afférent à l exercice suivant.». Délibéré en la Chambre régionale des comptes de la Guadeloupe, en sa séance du 22 septembre Présents : - M. Yves COLCOMBET, président de chambre, président de séance, - M. Patrick PLANTARD, premier conseiller, - Mme Nadine DELATTRE, premier conseiller, rapporteur. Le premier conseiller, rapporteur, Le président de chambre, président de séance, Nadine DELATTRE Yves COLCOMBET 10

11 Avis n Commune de Terre-de-Haut Annexe : budget primitif de 2016 SECTION DE FONCTIONNEMENT - E D'ENSEMBLE Dépenses de fonctionnement Projet de budget Modification CRC Proposition de règlt 011 Charges à caractère général Charges de personnel Autres charges de gestion courantes Charges financières Charges exceptionnelles Dotations aux amortissements Dépenses imprévues Virement à la section d'investissement Opér.ordre de transferts entre sections Déficit reporté Total Recettes de fonctionnement Projet de budget Modification CRC Proposition de règlt 013 Atténuations de charges Produits services et domaines Impôts et taxes Dotations et participations Autres produits de gestion courante Opér.ordre de transferts entre sections Excédent reporté Total SECTION D'INVESTISSEMENT - E D'ENSEMBLE Dépenses d'investissement Projet de budget Modification CRC Proposition de règlt 13 Reversement de subventions , Emprunts et dettes Immobilisations incorporelles Subventions d'équipement versées Immobilisations corporelles Immobilisations en cours Opér.ordre de transferts entre sections Solde d'exécution reporté Total Recettes d'investissement Projet de budget Modification CRC Proposition de règlt 10 Dotations fonds divers et réserves Excédent de fonctionnement capitalisé Subventions d'investissement Emprunts et dettes Virement de la section de fonctionnement Opér.ordre de transferts entre sections Opérations patrimoniales Produits des cessions Excédent reporté Total

12 BALANCE GENERALE DU BUDGET Section de fonctionnement Projet de budget Modification CRC Proposition de règlt Dépenses Recettes Résultat Section d'investissement Projet de budget Modification CRC Proposition de règlt Dépenses Recettes Résultat Résultat global prévisionnel