COMMUNE DE SAINT-LEU-LA-FORET

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1 RAPPORT D OBSERVATIONS DÉFINITIVES COMMUNE DE SAINT-LEU-LA-FORET (VAL-D OISE) Exercices 2007 et suivants Observations définitives délibérées le 19 août 2014

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3 SOMMAIRE SYNTHESE... 4 RECOMMANDATIONS... 6 OBSERVATIONS RAPPEL DE LA PROCEDURE PRESENTATION DE LA COMMUNE FIABILITE DES COMPTES Suivi patrimonial Frais d étude Immobilisations en cours SITUATION FINANCIERE Produits de fonctionnement Dotation globale de fonctionnement Attribution de compensation Fiscalité directe Charges de fonctionnement Charges de personnel Charges financières Subventions versées L investissement et son financement Dépenses d investissement Capacité d autofinancement et ressources propres d investissement Endettement Perspectives GESTION DE LA DETTE Structure de la dette Conditions de remboursement des emprunts structurés Contrat d emprunt n Contrat d emprunt n Contrat d emprunt n CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LA VOIRIE ET L ASSAINISSEMENT Évaluation préalable Passation du contrat de partenariat public-privé Analyse du contrat Clauses du contrat initial Avenant n 1 du 28 février Effets du contrat sur le budget de la commune Imputations budgétaires et annexes au compte administratif Impact sur la situation financière de la commune S /BB 2/31

4 7. RÉGIE D ASSAINISSEMENT Organisation territoriale Mode de gestion Présentation du compte de l assainissement Section d exploitation Dépenses d investissement et financement de celles-ci Tarification Qualité de service Mesure de la performance et information du conseil municipal Obligations des usagers du service de l assainissement Connaissance du patrimoine Politique d investissement ANNEXE GLOSSAIRE DES SIGLES S /BB 3/31

5 SYNTHESE La commune de Saint-Leu-la-Forêt est située à une vingtaine de kilomètres au nord de Paris, dans le département du Val-d Oise, et a vu sa population décroître de habitants, en 1999, à , en Depuis le 1 er janvier 2009, la commune fait partie de la communauté d agglomération de Val-et- Forêt, créée en janvier 2000, et qui est compétente en matière d aménagement, de développement économique, d habitat, de sécurité et de prévention, d environnement et de voirie. La commune, malgré une gestion maîtrisée des dépenses de fonctionnement, devait faire face, à la fin de l exercice 2012, à une situation financière contrainte, caractérisée notamment par la faiblesse de sa capacité d autofinancement et le niveau élevé de son endettement. Si elle a conduit au cours de la période examinée un effort soutenu en matière d investissement, qui a représenté, selon les exercices, entre 2,5 M (1), en 2010, et 6 M, en 2007, elle a dû recourir à l emprunt pour financer ses dépenses d équipement. Pour les prochaines années, elle doit, par ailleurs, anticiper, outre la diminution des dotations de l État, l augmentation possible des charges financières liée à l évolution défavorable des formules de taux de certains emprunts qu elle a contractés (emprunts structurés), ainsi que l impact, depuis de 2013, d un contrat de partenariat public-privé conclu en matière de voirie et d assainissement. Les emprunts du type des produits structurés, qui présentent un risque de taux, constituaient 16 % du stock de la dette au 31 décembre La commune, qui exerce une surveillance active de ces emprunts, poursuit ses efforts pour réduire son niveau d exposition par le biais de la renégociation et/ou du recours contentieux. En tout état de cause, la commune devra s efforcer de reconstituer ses marges de manœuvre financières. Cela implique de poursuivre une politique active de maîtrise des dépenses de fonctionnement, de prioriser les futures opérations d investissement et de tirer pleinement parti des possibilités offertes par la mutualisation des compétences et des services des communes membres, dans le cadre de la communauté d agglomération. La commune a choisi de recourir à un contrat de partenariat public-privé en vue de la réalisation et de l entretien d une partie de sa voirie et de son réseau d assainissement, en raison de la complexité du projet. Ainsi, depuis septembre 2013, dispose-t-elle, sur un périmètre de trois kilomètres, d une voirie neuve et des réseaux afférents dont l exploitation et l entretien sont assurés pour une durée de 20 ans. En contrepartie, le montant des loyers que la commune devra acquitter annuellement peut être évalué à 2 % de ses charges de fonctionnement actuelles et, en investissement, la commune sera redevable vis-à-vis de son prestataire d une dette de 5,9 M. In fine, le coût global prévisionnel global de cette opération est évalué à 13,8 M TTC tant en fonctionnement qu en investissement. (1) M : millions d euros. S /BB 4/31

6 La commune assure par son propre réseau la collecte des eaux usées, qui sont ensuite déversées dans le réseau interdépartemental, géré par le syndicat intercommunal d assainissement de la région d Enghien (Siare). Les opérations relatives au service d assainissement sont retracées dans un budget annexe, mais cette régie n est pas dotée de la personnalité morale et s exerce donc dans le cadre d un simple service fonctionnel. Dans ces conditions, la commune a logiquement envisagé le transfert de sa compétence en matière d assainissement à la communauté d agglomération de Val-et-Forêt. Ce transfert sera effectif à compter du 1 er janvier S /BB 5/31

7 RECOMMANDATIONS Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes : Recommandation n 1 :....page 8 La chambre recommande à la commune de Saint-Leu-la-Forêt de compléter son inventaire et de s assurer de sa cohérence avec l état de l actif établi par le comptable public. Recommandation n 2 :....page 29 La chambre recommande à la commune de Saint-Leu-la-Forêt d améliorer la connaissance de son réseau d assainissement. S /BB 6/31

8 «La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration» Article 15 de la Déclaration des Droits de l Homme et du Citoyen OBSERVATIONS 1. RAPPEL DE LA PROCEDURE L examen de la gestion de la commune de Saint-Leu-la-Forêt a été ouvert par des lettres du président de la chambre du 14 mars 2013 adressées respectivement à M. Sébastien Meurant, maire en exercice, et à M. Jean Le Gac, maire jusqu en L entretien prévu par les dispositions de l article L du code des juridictions financières a eu lieu, le 25 octobre 2013, avec M. Jean Le Gac et, le 14 novembre 2013, avec M. Sébastien Meurant. Le rapport d observations provisoires a été notifié le 2 avril 2014 à M. Sébastien Meurant et il a répondu par courrier le 23 juin Des extraits ont été notifiés à M. Jean Le Gac, et sa réponse a été enregistrée au greffe le 14 mai Dans sa séance du 18 août 2014, la chambre régionale des comptes d Île-de-France a adopté les observations définitives développées ci-après. Celles-ci portent sur la fiabilité des comptes, la situation financière de la commune, la gestion de la dette, le contrat de partenariat public-privé relatif à la voirie et à l assainissement. 2. PRESENTATION DE LA COMMUNE Saint-Leu-la-Forêt est située à une vingtaine de kilomètres au nord de Paris, dans le département du Val-d Oise. La population de la commune, qui est passée de habitants, en 1999, à en 2010, accuse un certain vieillissement. En ce qui concerne l activité économique, outre les commerces installés dans le centre-ville, la zone d activités économiques de Saint-Leu-la-Forêt - Plessis-Bouchard, qui s étend sur 12 hectares au sud de la ville, accueille une soixantaine d entreprises. Une trentaine d entreprises sont également implantées dans le quartier Jules Verne, plus récent. Il n en demeure pas moins que, sur les actifs résidant dans la commune, 86 % travaillent à l extérieur. Depuis le 1 er janvier 2009, la commune fait partie de la communauté d agglomération de Val-et-Forêt, qui a également pour membres les communes d Ermont, Eaubonne, Le Plessis Bouchard, Montlignon et Saint-Prix. Créée en janvier 2000, cette communauté est compétente en matière d aménagement, de développement économique, d habitat, de sécurité et de prévention, d environnement et de voirie. S /BB 7/31

9 3. FIABILITE DES COMPTES L examen de la fiabilité des comptes fonde les quelques observations ci-dessous Suivi patrimonial Le suivi du patrimoine porte sur l ensemble des immobilisations détenues par la collectivité, quels que soient leur nature - incorporelle, corporelle ou financière - ou le type de contrôle exercé en tant que propriétaire, affectataire ou bénéficiaire. Ce suivi relève de la responsabilité conjointe du maire et du comptable public. Le maire est chargé de tenir l inventaire des biens, lui-même indispensable à la mise à jour de l état de l actif, qui est produit tous les deux ans (2) par le comptable public. L exacte correspondance entre l inventaire et l état de l actif repose donc sur la qualité des échanges d informations entre l ordonnateur et le comptable, sur la base de l attribution par l ordonnateur d un numéro d inventaire aux actifs immobilisés. L inventaire et l état de l actif, documents visés par l ordonnateur, ont des finalités différentes, mais doivent, en toute logique, correspondre. Tel n est pas le cas, en l espèce, dans la mesure où les inventaires transmis par la commune, établis au 31 décembre 2010 et au 31 décembre 2011, ne sont pas exhaustifs. Recommandation n 1 : La chambre recommande à la commune de Saint-Leu-la-Forêt de compléter son inventaire et de s assurer de sa cohérence avec l état de l actif établi par le comptable public Frais d étude Au 31 décembre 2011, le compte 2031 était débiteur de ,01. Selon les dispositions de l instruction budgétaire et comptable M14, les frais d études inscrits à ce compte doivent être transférés au compte 23 - Immobilisations en cours, dès le démarrage des travaux concernés, ou au compte 21 - Immobilisations corporelles, lorsqu ils sont suivis de la réalisation d un actif. L intégration des frais d études à l un de ces deux comptes est une opération d ordre budgétaire. Dans le cas contraire, ils sont amortis dans le délai maximum de cinq ans. Or, les frais d études enregistrés au compte 2031 n ont fait l objet ni de transfert, ni d amortissement, au cours de la période , et la commune se trouve désormais confrontée à l ancienneté d une partie du solde ( ,56 ayant été imputés antérieurement à 1997), dont elle ne peut reconstituer l historique. S agissant des immobilisations plus récentes, la collectivité se trouve également dans l incapacité d attribuer un numéro d inventaire par opération et, par conséquent, de procéder aux transferts nécessaires. (2) Cf. instruction M14 - Tome 2 titre 4 chap État de l'actif et état des flux d immobilisations. S /BB 8/31

10 3.3. Immobilisations en cours Les dépenses portées aux comptes Immobilisations corporelles en cours doivent faire l objet d un virement régulier au compte 21 - Immobilisations corporelles, par opérations d ordre non budgétaires. Ce virement n a pas été réalisé de manière suivie, puisque les immobilisations en cours présentaient, à la fin de l exercice 2011, un solde de ,05, représentatif d opérations antérieures à 1999 et dont la commune ne peut retrouver le détail. Les comptes 237 et 238 sont des comptes d imputation provisoire qui enregistrent les paiements d avances aux fournisseurs d immobilisations (entreprises ou mandataires) et qui doivent être soldés par transfert de leur montant aux comptes d immobilisations, après réalisation de l opération. Le solde débiteur des comptes 237 et 238 du compte de gestion doit être justifié, dans l état de l actif du comptable, par le détail des paiements d avances. Ce n est pas le cas pour la commune, dans la mesure où le compte 237 est débiteur de ,29 depuis 1996 et n a pas été mouvementé depuis lors. Nonobstant les difficultés qui tiennent à l ancienneté des opérations, la régularisation des écritures comptables relatives aux frais d études et aux immobilisations doit être recherchée, en concertation avec le comptable public. 4. SITUATION FINANCIERE L examen de la situation financière, au cours de la période , a été réalisé à partir des comptes administratifs de la commune et des fiches financières des communes, mises en ligne sur le site de la direction générale des collectivités locales (DGCL), qui permettent de comparer les données relatives à la commune avec celles des communes appartenant à la même strate démographique (communes dont la population est comprise entre et habitants). Tableau n 1 : Analyse financière de 2007 à 2012 (en milliers d euros) Évolution 2007/2012 OPÉRATIONS DE FONCTIONNEMENT A Total des produits de fonctionnement, dont : ,1 % impôts locaux (dont attribution de compensation à (3) compter de 2011) ,8 % autres impôts et taxes ,8 % dotation globale de fonctionnement (dont attribution de compensation en 2009 et 2010) ,1 % produits services et domaines ,2 % B Total des charges de fonctionnement, dont : ,7 % charges de personnel ,1 % achats et charges externes ,8 % charges financières ,8 % contingents ,2 % subventions versées ,6 % R Résultat comptable A - B ,5 % Source : fiches établies par la DGCL. (3) En 2009 et 2010, la commune a imputé à tort l attribution de compensation à l article Dotation de compensation des groupements de communes, alors que cette recette doit être normalement imputée à l article Fiscalité reversée - attribution de compensation. En revanche, la dotation de solidarité communautaire perçue en 2009 et 2010 a bien été imputée à l article Fiscalité reversée - dotation de solidarité communautaire. S /BB 9/31

11 4.1. Produits de fonctionnement Les produits de fonctionnement ont baissé de 2 %, au cours de la période Cette évolution a, toutefois, été contrastée entre 2010 et 2012, puisqu après avoir sensiblement augmenté, en 2011, les produits ont fortement baissé, au cours de l exercice En 2011, la hausse de 2 M des produits a eu pour origine la constatation de recettes à caractère exceptionnel. Il s agissait d une recette de 1,2 M, imputée à l article Produits de cession d immobilisation, prix de la vente de terrains et de logements à l organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) du Val-d Oise, en vue de la construction de 50 logements sociaux et d un restaurant scolaire, et d une recette de 0,81 M, imputée à l article Produits exceptionnels divers, montant du remboursement de dommages par les compagnies d assurances (incendie de l école maternelle Marie Curie). Compte tenu du caractère exceptionnel de ces recettes, les produits ont baissé de 1,5 M en Dotation globale de fonctionnement La dotation globale de fonctionnement (DGF) a baissé de 25 % au cours de la période examinée. Les dotations de l État ont subi les aléas du contexte économique et financier national et leurs règles d évolution ont été, ces dernières années, modifiées. Ainsi, en 2010, le gel en valeur des dotations de l État a été décidé, puis, en 2011, l indexation de la DGF sur l inflation a été supprimée. La diminution précitée de la population de la commune a également pesé sur le montant de la DGF. En 2013, le gel des dotations en valeur a été reconduit pour la troisième année, avant les baisses annoncées pour 2014 et Désormais, pour augmenter leurs ressources, les collectivités ne pourront compter que sur l accroissement des dispositifs de péréquation horizontale, dont le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), mis en œuvre en Tableau n 2 : Évolution de la DGF (en euros) Évolution 2007/2012 DGF (741) % Source : comptes administratifs Attribution de compensation L attribution de compensation, qui constitue pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique une dépense obligatoire, a pour objectif d assurer la neutralité budgétaire du passage à la taxe professionnelle unique, perçue par l EPCI, et des transferts de compétences réalisés, à la fois pour l EPCI et pour les communes membres. Le montant versé par la communauté d agglomération Val-et-Forêt (CAVF) a fortement diminué entre l exercice 2009, date d adhésion de la commune, et les exercices suivants. En outre, depuis l exercice 2011, la commune n est plus bénéficiaire de la dotation de solidarité communautaire. S /BB 10/31

12 Tableau n 3 : Reversement de la CAVF à la commune (en euros) Évolution 2009/2012 (en %) Attribution de compensation % Art Art Dotation de solidarité communautaire Art TOTAL % Source : comptes administratifs Fiscalité directe Entre 2009 et 2012 le produit de la fiscalité directe, qui comprend la taxe d habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties, a progressé de 9 %, entre 2009 et Tableau n 4 : Évolution du produit de la fiscalité directe (en euros) Évolution 2009/2012 Contributions directes % Source : comptes administratifs. Cette augmentation du produit de la fiscalité directe est à mettre en relation avec l évolution relativement dynamique des bases d imposition à la taxe d habitation et à la taxe foncière sur les propriétés bâties au cours de la période examinée. Bases (en euros) Tableau n 5 : Évolution des bases d imposition Évolution 2007/2012 (en %) Taxe d habitation % Foncier bâti % Foncier non bâti Source : comptes administratifs. En effet, le taux des trois taxes est demeuré inchangé sur la période. Il était assez proche du taux moyen des communes appartenant à la même strate démographique, légèrement supérieur pour la taxe d habitation et un peu inférieur en ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties. Taux Tableau n 6 : Évolution des taux d imposition 2007 à 2012 (en %) Taux moyen de la strate 2012 (en %) Taxe d habitation 16,86 15,74 Foncier bâti 19,83 22,96 Foncier non bâti 98,12 59,60 Taxe professionnelle jusqu en ,30 Source : comptes administratifs. S /BB 11/31

13 À la fin de la période sous revue, la fiscalité directe locale n offrait donc que des marges de manœuvre limitées pour la commune, eu égard au niveau des taux d imposition et au potentiel fiscal par habitant des trois taxes, qui s élevait, en 2010, à 659, la moyenne de la strate étant de Charges de fonctionnement L évolution des charges de fonctionnement a été relativement maîtrisée, puisque leur augmentation s est levée à 5,7 % entre 2007 et Charges de personnel Premier poste de dépenses, les charges de personnel ont représenté 51 % des charges de fonctionnement en 2011 et 2012, après avoir atteint 54,55 % en Le montant par habitant, soit 533, en 2012, était inférieur à la moyenne de la strate (625 ). Tableau n 7 : Évolution annuelle des frais de personnel (en euros) Évolution 2007/2012 Total charges de personnel % Évolution annuelle 4 % - 2 % - 6 % - 1 % 3 % Source : fiches DGCP. La baisse des charges de personnel observée à partir de l exercice 2010, suivie d une période de stabilisation, a trouvé son origine dans la diminution progressive des effectifs entre 2007 et La réduction des effectifs, qui a porté sur 31 agents, a résulté de la volonté de maîtriser les dépenses de fonctionnement, notamment en ne remplaçant pas tous les agents partant en retraite, et surtout des transferts de personnel à la communauté d agglomération. Ces transferts ont accompagné le transfert des compétences à la CAVF et ont concerné, par exemple, les agents de la police municipale et les agents de la filière culturelle (médiathèque) Charges financières Les charges financières, qui avaient diminué de près de 23 %, entre 2007 et 2011, ont très fortement augmenté en Cet accroissement de près de 0,7 M a présenté, toutefois, un caractère exceptionnel, puisqu il était lié, à hauteur de 0,53 M, au paiement d indemnités dues dans le cadre de la renégociation de l emprunt n 189 (cf. infra) et, à hauteur de 0,2 M, à la hausse des intérêts de l emprunt n 190 (cf. infra), dont les formules structurées de calcul du taux applicable à l échéance ont joué en Subventions versées Le montant des subventions versée apparaît stable sur la période et est réparti entre 83 associations, dont 7 bénéficient d un montant supérieur à (4), seuil à partir duquel la passation d une convention devient obligatoire. Avec un montant de 70 par habitant de subventions versées en 2012, la commune se situait en dessous de la moyenne de la strate (96 ). (4) Les associations bénéficiaires des subventions les plus élevées, en 2012, étaient l École de musique ( ), la Maison de la Plaine ( ), le Rosaire/Bury ( ) et MLC ( ). S /BB 12/31

14 4.3. L investissement et son financement Tableau n 8 : Opérations d investissement (en milliers d euros) Évolution 2007/2012 C Total des ressources d investissement, dont : ,4 % emprunts bancaires et dettes assimilées ,6 % subventions reçues ,0 % fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ,6 % D Total des emplois d investissement, dont : ,6 % dépenses d équipement ,3 % remboursements d'emprunts et dettes ,4 % Source : fiches établies par la DGCL Dépenses d investissement Au cours de la période sous revue, la commune a conduit un effort soutenu en matière d investissement, celui-ci ayant représenté, selon les exercices, entre 2,5 M, en 2010, et 6 M, en Les investissements ont notamment consisté en la réalisation d équipements importants, tels que le gymnase Jean Moulin, en 2007, la rénovation des espaces publics et la mise aux normes des bâtiments (consommation énergétique et accueil des personnes à mobilité réduite), l aménagement de la place de la mairie et de l aire d accueil des gens du voyage, ainsi que des travaux de voirie et d éclairage public Capacité d autofinancement et ressources propres d investissement La capacité d autofinancement (Caf) brute, ou épargne brute, est la part des ressources courantes qui ne sont pas mobilisées par la couverture des charges courantes et qui sont ainsi disponibles pour rembourser la dette et pour investir. La Caf disponible (Caf nette) est le solde d autofinancement disponible après le remboursement des emprunts. Elle permet de mesurer la contribution de la section de fonctionnement à l investissement au sens strict. Tableau n 9 : Évolution de l autofinancement (en milliers d'euros) Évolution 2007/2012 Excédent brut de fonctionnement % Caf brute % Caf nette du remboursement du capital des emprunts % Source : fiches DGCL. Comme le montre le tableau ci-dessus, à l exception de l exercice 2009, où la commune a bénéficié du produit de cessions immobilières, la Caf nette n a permis de financer qu une part réduite des dépenses d équipement. Elle a atteint son niveau le plus bas en 2012, sous l effet conjugué de la hausse des charges (+ 2,7 %) et de la baisse des produits de fonctionnement (- 9 %). Excepté en 2011 (136, la moyenne étant de 114 ), la Caf nette par habitant s est située à un niveau sensiblement inférieur à la moyenne de la strate : 44 en 2010 (moyenne : 99 ) et 17 en 2012 (moyenne : 109 ). S /BB 13/31

15 Grâce aux autres recettes d investissement dont elle a bénéficié, en l occurrence l attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et les subventions d investissement, la commune est parvenue à modérer son recours à l emprunt, au cours de la période , et à stabiliser l encours de sa dette, à compter de l exercice Endettement Après plusieurs exercices ayant permis à la commune d enclencher un processus de désendettement, le remboursement en capital de la dette étant plus élevé que le montant des nouveaux emprunts souscrits, l année 2012 a été marquée par une nouvelle augmentation de l encours de la dette, du fait de la souscription d un emprunt de 1,5 M. Le niveau de l encours était relativement élevé, puisque l endettement par habitant est demeuré supérieur, sur toute la période examinée, à la moyenne de la strate et qu il s élevait, en 2012, à 1 056, pour une moyenne de 955. Une dette trop importante au regard de la Caf témoigne d un déséquilibre des finances de la collectivité. Cette situation s apprécie en rapportant le montant de la dette à la Caf brute. Ce ratio de désendettement est le nombre d années théoriques nécessaires au remboursement de la totalité de la dette, en prenant pour hypothèse que la Caf de l exercice considéré conserve ce même montant au cours des années à venir et qu elle soit consacrée au remboursement des emprunts en cours, au 31 décembre de l année. Au cours de la période examinée, le ratio de désendettement, qui se situait à un niveau relativement élevé en 2009 et 2010, soit 12 et 10 ans, a diminué, en 2011, en raison de recettes exceptionnelles (cf. supra, point 4.1), avant d atteindre 13 ans en 2012, se rapprochant ainsi du seuil de 15 ans, à partir duquel il est communément admis que la situation financière d une collectivité devient préoccupante. Tableau n 10 : Endettement : évolution des ratios (en euros) Évolution 2007/2012 (en %) Encours total de la dette au 31/ Caf brute Ratio caf brute/encours de la dette (en années) Source : fiches DGCL Perspectives À la fin de la période sous revue, la commune faisait face à une situation financière contrainte, caractérisée notamment par la faiblesse de sa Caf et le niveau de son endettement. Elle devait, par ailleurs, anticiper, outre la diminution des dotations de l État, l augmentation possible des charges financières consécutive à l évolution défavorable des formules de taux d emprunts structurés (cf. infra), ainsi que l impact, à partir de 2013, du contrat de partenariat public-privé conclu en matière de voirie et d assainissement (cf. infra), qui impactera l endettement communal à hauteur de 5,9 M. S /BB 14/31

16 Dans ce contexte, la commune a engagé une réflexion à moyen terme, basée sur un certain nombre d hypothèses : stabilisation de la population, poursuite de la baisse des dotations de l État et maîtrise des dépenses de fonctionnement, notamment. Ce travail prospectif devait lui permettre d étudier la faisabilité d opérations d investissement importantes, comme la construction d un centre technique municipal (bâtiment administratif et ateliers) ou la rénovation du rez-de-chaussée de l hôtel de ville et la reconstruction d un centre de loisirs. Toutefois, l état de cette réflexion n avait pas encore fait l objet d une présentation lors du débat d orientation budgétaire de En tout état de cause, cette démarche stratégique devra s accompagner de la reconstitution des marges de manœuvre financières de la commune, ce qui implique de poursuivre une politique active de maîtrise des dépenses de fonctionnement, de prioriser les futures opérations d investissement, au regard de l évolution prévisible de la Caf, et les actions à mener au niveau de la communauté d agglomération, pour tirer pleinement profit de la mutualisation des compétences et des services des communes membres. 5. GESTION DE LA DETTE 5.1. Structure de la dette Au 31 décembre 2011, le stock de la dette du compte principal et du compte du service de l assainissement s élevait à 17,77 M, correspondant à une quarantaine d emprunts, répartis par prêteur comme il est indiqué dans le tableau ci-après. Au 31 décembre 2012, le stock avait augmenté d environ 0,5 M, pour atteindre 18,28 M. Tableau n 11 : Répartition du stock par prêteur au 31 décembre 2011 Au 31/12/2011 (en ) Compte principal % Compte assainissement % Total % Dexia CLF Caisse d Épargne Société Générale Crédit Agricole Caisse des dépôts et Consignations Agence de l Eau -Seine Normandie Total Source : compte administratif Le stock de la dette était constitué d emprunts à taux fixes, d emprunts à taux variables et d emprunts dits structurés. Les emprunts structurés, qui ne bénéficient pas d une définition réglementaire, sont la combinaison, au sein d un seul et même contrat, d un emprunt bancaire classique et d une clause sous-jacente construite à partir d un ou plusieurs instruments de couverture (swaps ou options). Ces emprunts peuvent être à barrière, de pente, de courbe et à effet de structure cumulatif (5). (5) Instruction n MO du 3 août 2010 sur les produits financiers offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics. S /BB 15/31

17 Tableau n 12 : Répartition du stock par type d emprunts au 31 décembre 2011 Au 31/12/2011 (en ) Montant (compte principal) % Montant (compte assainissement) % Total % Dette à taux fixe Dette dite structurée Dette à taux variables Total Source : compte administratif Au 31 décembre 2011, les emprunts structurés contractés auprès de la banque Dexia étaient au nombre de trois : deux emprunts contractés, en 2007, pour le compte principal et un emprunt souscrit, en 2010, pour le compte du service de l assainissement Conditions de remboursement des emprunts structurés Les caractéristiques des trois emprunts structurés sont mentionnées dans le tableau ci-après. N du contrat Année Montant initial BP Montant initial BA Source : contrats communiqués par la commune. Tableau n 13 : Emprunts structurés Total Durée taux d intérêt 16 ans et 11 mois 27 ans et 9 mois ans 1 ère période, jusqu au 01/05/2009 : taux fixe de 3,85 % 2 ème période, après le 01/05/2009 : taux variable en fonction de l écart entre les taux à court et long terme de l euro - différence entre CMS EUR 30 ans et CMS EUR 2 ans inférieur ou supérieur à 0,15 %. 1 ère période, jusqu au 01/03/2012, et 3 ème période, du 01/03/2026 au 01/03/2035 : taux fixe de 3,95 %. 2 ème période, du 01/03/2012 au 01/03/2026 : taux variable en fonction du cours de change euro-franc suisse. Une seule période, jusqu en 2035 : taux variable en fonction d un taux de référence (CMS EUR 30 ans inférieur ou supérieur à 7 %) Contrat d emprunt n 189 Cet emprunt, contracté le 11 mai 2007 pour un montant de , d une durée de 16 ans et 11 mois, était un emprunt de refinancement de deux précédents contrats et se décomposait en deux périodes, dont la première prévoyait l application d un taux fixe de 3,85 %. La seconde période, s étendant entre le 1 er mai 2009 et le 1 er mai 2024, prévoyait l application du taux fixe de 3,85 %, si l écart entre le CMS (6) EUR 30 ans et le CMS EUR 2 ans était supérieur ou égal à 0,15 %, et un taux de 6,45 %, moins 5 fois la différence entre le CMS EUR 30 ans et le CMS EUR 2 ans, si l écart entre le CMS EUR 30 ans et le CMS EUR 2 ans était inférieur à 0,15 %. (6) Constant Maturity swap. S /BB 16/31

18 Ce contrat a été renégocié auprès de Dexia, le 23 mai 2012, bien que les taux appliqués, après l entrée dans la deuxième période, aient continué à correspondre au taux fixe de 3,85 %. Le nouveau contrat, conclu pour une durée de 11 ans et 11 mois, est un emprunt de refinancement du capital restant dû (CRD) du contrat de 2007, d un montant de (7) au 1 er juin 2012, augmenté d une indemnité compensatrice de , soit, au total, un montant de De plus, la commune a dû acquitter le montant de l indemnité compensatrice dérogatoire, dont le montant a été fixé à Le nouveau contrat fait également état d une indemnité compensatrice de «prise en compte dans les conditions financières du prêt de refinancement». La collectivité a précisé que ce montant, qui n est pas inclus dans le capital réemprunté, a été pris en compte pour la détermination du taux d intérêt. Au total, si l on prend en compte ce montant de , le refinancement du contrat a été obtenu par la collectivité moyennant une indemnité de , dont le montant a été, soit directement versé à l établissement bancaire, soit intégré dans le capital du nouvel emprunt. Au titre de ce nouvel emprunt, la commune a obtenu la fixation d un taux fixe de 2,93 %, au lieu de 3,85 %, et le remboursement anticipé du CRD a été rendu possible sans indemnité de remboursement anticipé, à compter du 1 er novembre Pour se prémunir contre le risque théorique présenté par le contrat conclu en 2007, la commune a ainsi accepté de payer un prix élevé, ce qui a notablement affecté sa situation financière au cours de l exercice Contrat d emprunt n 190 Le contrat n 190, contracté le 14 mai 2007 auprès de la banque Dexia, pour un montant de et une durée de 27 ans et 9 mois, avait prévu un amortissement s étendant sur trois périodes : - du 1 er juin 2007 au 1 er mars 2010, le taux applicable était de 3,95 % ; - du 1 er mars 2010 au 1 er mars 2026, ce même taux fixe était de 3,95 %, si l Euro était supérieur ou égal au cours pivot de 1,45 Francs suisses ; par contre, si le cours de l Euro devenait inférieur à ce cours pivot, le taux applicable était égal à la somme du taux fixe de 5,95 % et de 50 % du taux de variation du cours de change Euro-Franc suisse ; - du 1 er mars 2026 au 1 er mars 2035, le taux applicable était à nouveau de 3,95 %. Ce contrat a été renégocié par la collectivité, le 17 février 2010, alors que le CRD, au 31 décembre 2009, était de , au compte principal, et de , au compte du service de l assainissement, soit un total de L objectif visé par le réaménagement était de prolonger la période ne présentant pas de risque de taux et d isoler la part relative au compte du service de l assainissement. La collectivité a effectivement obtenu le retrait de la part assainissement du CRD de cet emprunt, ainsi qu une très légère baisse de taux, pour les deux périodes sécurisées, la première et la troisième, puisque le taux applicable a été ramené de 3,95 % à 3,93 %. En revanche, bien que la durée globale de l emprunt soit restée la même (la dernière échéance étant fixée au 1 er mars 2035), la durée de la deuxième période a été allongée, passant de 16 à 20 ans, et les modalités de calcul du taux applicable à chaque échéance sont demeurées inchangées. (7) Le CRD au 1 er mai 2012 était, en fait, de ,29, mais il en a été soustrait les d indemnités non recapitalisées. S /BB 17/31

19 Ce nouveau contrat est donc entré dans la deuxième période, exposée aux risques que comporte l application d un taux d intérêt dépendant du cours de change Euro-Franc suisse. Ainsi, le taux applicable à l échéance de mars 2013 a été de 12,95 %, ce qui a généré un surcoût important pour la commune. Faute d avoir pu obtenir des conditions de réaménagement satisfaisantes, la commune, à l instar d autres collectivités, a assigné l établissement bancaire en justice, au cours de l exercice Dans le même temps, elle a constitué des provisions au titre de ce litige, à hauteur de ,75. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a joint le jugement rendu le 6 juin 2014 par le Tribunal de grande instance de Nanterre. Ce jugement a fait droit à la demande de la commune, notamment en disant que Dexia Crédit Local devra substituer au taux conventionnel le taux légal (8), depuis la conclusion du prêt Contrat d emprunt n 197 Le contrat n 197, passé le 17 février 2010 avec la banque Dexia, d un montant de et d une durée de 25 ans, a correspondu à la souscription d un emprunt de refinancement regroupant la part assainissement des contrats n 189 et 190, dont le CRD, au 31 décembre 2009, s élevait à (9). Il ne comporte qu une seule période, au cours de laquelle le taux applicable à l échéance est déterminé selon les modalités suivantes : - si le CMS EUR 30 ans est inférieur ou égal à 7 %, le taux est un taux fixe de 3,93 % ; - si le CMS EUR 30 ans est supérieur à 7 %, le taux est la somme de 3,93 % + 4 fois la différence entre CMS EUR 30 ans et 7 %. Au 31 décembre 2012, ce contrat était classé 1E sur la grille Gissler (10) et ne donnait pas lieu à constitution de provision. 6. CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LA VOIRIE ET L ASSAINISSEMENT Des études effectuées à la fin des années 90 avaient déjà diagnostiqué le mauvais état de la voirie et de l assainissement et conduit la commune à présenter au syndicat intercommunal d assainissement de la région d Enghien (Siare), en 2002, un schéma directeur d assainissement prévoyant la programmation des travaux, ainsi que la réfection de la voirie. La réduction des crédits de l Agence de l eau Seine-Normandie ayant fortement compromis ces projets, qui devaient être réalisés en régie, la collectivité, après avoir fait établir un nouveau diagnostic des voiries, en 2010, a décidé de recourir en 2012 à un contrat de partenariat public-privé (PPP). (8) Depuis le jugement du Tribunal de grande instance de Nanterre, la loi n du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, publiée au Journal officiel du 30 juillet, est venue valider, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public en tant que leur validité serait contestée, soit par le moyen tiré du défaut de mention du taux effectif global (TEG), du taux de période ou de la durée de période, soit par le moyen tiré de la mention d un TEG, d un taux de période ou d une durée de période qui ne seraient pas déterminés conformément à l article L du code de la consommation. (9) au titre du contrat n 189 et au titre du contrat n 190. (10) La charte Gissler, entrée en vigueur le 1 er janvier 2010, établit une classification des produits structurés en fonction des risques auxquels ils sont exposés. La cotation associe, d'une part, l'indice utilisé (de 1 à 5) et, d'autre part, une lettre en fonction de la structure du prêt (de A à E). Plus le chiffre et la lettre sont élevés, plus le risque est important. Une dernière catégorie dite hors charte et identifiée 6F correspond aux produits les plus risqués dont la charte interdit en principe à la commercialisation. S /BB 18/31

20 6.1. Évaluation préalable En juin 2010, la commune a passé un marché pour définir le programme de réhabilitation de la voirie et de l assainissement et procéder à l évaluation préalable du recours à la formule du PPP. Le diagnostic général des voies, élaboré dans le cadre du lot n 1, a mis en évidence que seulement 39 % des voies étaient dans un état satisfaisant. Le chiffrage estimatif des travaux portait sur la réhabilitation des réseaux d assainissement, la réfection des voies et trottoirs, la signalisation horizontale, la mise en place de mobilier urbain, la mise à niveau de l accessibilité et l enfouissement des réseaux électriques. La commune a opté pour un programme de réhabilitation comprenant au maximum huit rues (11). L étude financière sur l impact budgétaire d un PPP, élaborée dans le cadre du lot n 2, faisait état de la situation financière contrainte de la commune et formulait un certain nombre d hypothèses. En prenant l hypothèse d un montant de dépenses d investissement de 10 M HT, le scénario le moins pessimiste comparait leur financement en maîtrise d ouvrage public ou en PPP et concluait à un encours de dette nettement moins important en cas de recours au contrat de PPP : de l ordre de 21,8 M en maîtrise d ouvrage public contre 11,3 M pour un PPP. In fine, pour fonder le recours à un contrat de PPP, le critère de l urgence a été écarté au profit des deux autres critères que sont, d une part, la complexité technique, juridique et financière et, d autre part, l efficience économique. Les raisons mises en avant pour écarter le recours à la maîtrise d ouvrage publique ont été la multiplicité des procédures de marchés à conclure, l impossibilité de différer leur paiement, la nécessité d un engagement financier lourd sur une courte période, le risque de surcoût à la charge de la commune, en cas de sujétions imprévues, et la difficulté de coordination des différents intervenants. La chambre observe que l analyse comparative n a pas pris en compte les préoccupations de développement durable, comme l y invite pourtant la loi n du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat public-privé. Par ailleurs, il eût été sans doute pertinent, sur le plan financier, que l évaluation comparative intègre le montant des loyers que la personne publique doit acquitter en cas de recours au PPP. Sur la forme, en ce qui concerne ce marché, aucun procès-verbal d ouverture des plis ni rapport d analyse des offres n a été transmis, la commune justifiant cette absence par le fait que ces documents ne sont pas exigés par le code des marchés publics (CMP), dès lors qu il s agit d un marché passé en procédure adaptée. La collectivité a indiqué, par ailleurs, que, le montant du marché étant inférieur à HT, la commission compétente n avait pas à être réunie, ce qui expliquerait l absence de procès-verbal d ouverture des plis et d attribution. Par la suite, deux notes d information internes, datées du 31 mars 2011 et du 28 mars 2012, valant guide de la commande publique, sont venues préciser que pour les marchés dont le montant est compris entre HT et HT, «l analyse des offres est réalisée par une commission ad hoc composée du directeur du service compétent, d un membre du personnel qualifié et, le cas échéant, de l élu responsable du secteur.» Ainsi, même s il est incontestable que les candidats retenus ont bien obtenu le plus grand nombre de points, au regard des critères définis par le règlement de consultation, la rédaction d un rapport justifiant les choix effectués aurait amélioré sensiblement la transparence en matière d attribution. La demande d avis de la mission d appui au PPP, saisie par la commune, est restée sans réponse. (11) Rues de la Forge et de Chauvry, chemin des Claies, rue du général de Gaulle et quatre rues en option, de la Paix, Jean- Jacques Rousseau, Victor Hugo et Voltaire. S /BB 19/31

21 6.2. Passation du contrat de partenariat public-privé Par une délibération du 6 juillet 2011, le conseil municipal a procédé à l élection des membres de la commission de PPP. L avis de publication a été mis en ligne, le 16 juillet 2011, au Bulletin officiel des annonces de marchés publics et, le 14 juillet 2011, au Journal officiel de l Union européenne, pour une date limite de réception des offres de participation fixée au 31 août La commission de PPP a procédé à l ouverture des plis, le 1 er septembre 2011, et à l agrément des candidatures, le 14 septembre Trois candidats ont été admis à présenter une offre : Screg Île-de-France Normandie, le groupement Eurovia Infra et Eurovia Gestion 25 et le groupement Charier TP et EGA TP. Pour l aider à examiner les candidatures, la commune a décidé de s adjoindre les services d une société-conseil. Le groupement Charier TP et EGA TP ayant adressé une lettre de renonciation, deux candidats seulement, Eurovia et Screg, ont remis une offre avant la date limite fixée au 1 er décembre Ces deux offres ayant été déclarées recevables, elles ont été comparées au regard des cinq critères de sélection retenus : valeur technique de l offre, pour 30 %, objectif de performance, pour 15 %, coût global, pour 30 %, garanties financières et contractuelles apportées et modalités de partage des risques proposées, pour 20 %, et part d exécution du contrat que le candidat s engageait à confier à des petites et moyennes entreprises et à des artisans, pour 5 %. De janvier à juin 2012, de nombreux échanges de courriers et des auditions ont permis aux deux soumissionnaires de préciser les offres. Finalement, le 25 juin 2012, le maire a informé par courrier le groupement Eurovia Infra Eurovia Gestion 25 que son offre avait été retenue et deux nouvelles réunions ont été organisées, les 28 juin et 2 juillet 2012, avec le groupement attributaire. La délibération du 11 juillet 2012, portant acceptation du choix de la société Spheria, société qui s est substituée au groupement Eurovia Infra, a approuvé les termes du contrat et autorisé le maire à signer ledit contrat et à verser à l attributaire une avance de HT Analyse du contrat Clauses du contrat initial Objet du contrat L objet du contrat consiste en la réalisation des prestations suivantes : - financement, conception, entretien-maintenance et renouvellement des ouvrages de voirie ; - financement, conception, construction d ouvrages nouveaux ; - coordination des interventions des concessionnaires de réseaux concernés par les travaux ; - prestations de gestion patrimoniale ; - surveillance des ouvrages de voirie et service d astreinte. Les voies concernées sont la rue de la Forge, la rue du général de Gaulle, le chemin des Claies et la rue de Chauvry, soit mètres de linéaires. Le groupement attributaire, constitué de filiales d Eurovia, appartenant au groupe Vinci, a proposé la création d une société dédiée à l opération. Cette société, titulaire du contrat de partenariat, a confié la conception, la réalisation et la maintenance des ouvrages à un groupement solidaire composé d autres filiales du groupe Vinci : L Essor et Eurovia Saint Gratien. Elle a, par ailleurs, choisi trois bureaux d études pour l assister : Audic, pour la conception et l aménagement, Intégral Environnement, pour l assainissement, et Zeta Consult, pour l hydrologie et le captage des sources. S /BB 20/31

22 Aux termes de l avis d attribution, le contrat est attribué à la société Spheria, pour un montant de HT, intégrant les loyers d investissement, d entretien-maintenance et de renouvellement, et de gestion. L assiette de financement s élève à HT ( ,94 TTC). Le loyer annuel imputé au budget principal est fixé à HT et celui du budget de l assainissement est fixé à HT. Le coût prévisionnel annuel global pour le budget de la commune s élèverait ainsi à TTC ( TTC pour le budget général et TTC pour le budget d assainissement). La présence, dans le contrat de partenariat, des clauses obligatoires prévues à l article L du code général des collectivités territoriales (CGCT) a été vérifiée, ainsi que leur caractère effectif. La durée du contrat est fixée à 254 mois (21 ans et 2 mois), à compter de sa prise d effet, le 1 er août Quatorze mois sont consacrés à la conception-construction des ouvrages et la livraison est prévue au plus tard le 30 septembre Le partage des risques entre les co-contractants est précisé à l article 11 - Rôle de chaque partie. Le titulaire du contrat est responsable à ses frais et risques de la conception, de la réhabilitation, du financement des ouvrages, ainsi que du renouvellement et de la maintenance, s agissant des ouvrages de voirie, et il est également responsable de la coordination des concessionnaires de réseaux. En cas de non-respect de ces clauses, il peut lui être appliqué des pénalités. La commune, quant à elle, est responsable de l utilisation des ouvrages mis à sa disposition et du fonctionnement des activités de service public. Les objectifs de performance (qualité des prestations de service, qualité des ouvrages et des équipements, conditions dans lesquelles ces derniers sont mis à la disposition de la personne publique) auxquels est assujetti le titulaire font l objet de l article 2 du contrat et sont détaillés dans les annexes. Une quarantaine d indicateurs de performance ont été prévus, notamment pour mesurer l amélioration du cadre de vie et de l environnement urbain, l esthétique, la conception générale, l optimisation et le phasage des travaux, le niveau des prestations et leur durabilité, la sécurité des installations. Ces indicateurs apparaissent relativement précis et opérationnels Modalités de contrôle Le contrôle du respect des engagements s effectue à la date de prise de possession de l intégralité des ouvrages de voirie et tous les cinq ans, pour ce qui est de l exploitation et de la maintenance. Dans les faits, une équipe technique composée du directeur des services techniques, de l ingénieur responsable du service d assainissement et du technicien responsable de l éclairage public est responsable du contrôle de la bonne réalisation des travaux. L organisation de réunions de présentation des projets est prévue, afin d informer les concessionnaires et gestionnaires de voirie susceptibles d être impactés par les travaux, ainsi que les riverains. Les modalités de contrôle sont décrites à l article 16 du contrat, qui traite du contrôle par la commune des performances relatives au respect des prestations de maintenance. Le titulaire doit remettre à la commune un rapport mensuel et un calendrier de réunions de suivi des opérations est mis en place, avec application de pénalités en cas d absence du titulaire. S /BB 21/31