Le pilotage du système de retraite en Belgique

Transcription

1 CONSEIL D ORIENTATION DES RETRAITES Séance plénière du 18 mars h 30 «Le piltage des régimes de retraite seln les différents mdes d acquisitin des drits à retraite et les exemples à l étranger» Dcument N 4.2 Dcument de travail, n engage pas le Cnseil Le piltage du système de retraite en Belgique Répnses des missins écnmiques sur la base d un questinnaire initié par la Directin Générale du Trésr et de la Plitique Ecnmique

2 DGTPE Service Ecnmique de Bruxelles Février 2009 BELGIQUE 1. Présentatin brève du système de retraite du pays l rganisatin du système de retraite : principaux régimes publics et privés, parts respectives dans le PIB des pensins versées par les régimes publics et privés ; Les systèmes bligatires de pensin (par répartitin) belges cuvrent les pensins de vieillesse, d invalidité et de survie et se cmpsent de tris régimes : un pur les travailleurs salariés du secteur privé, un pur les travailleurs nn salariés (indépendants seln la terminlgie belge) et un pur les fnctinnaires. Les retraités qui nt ctisé à plusieurs de ces régimes reçivent une retraite du type «carrière mixte». Un nuveau régime de «retraites sectrielles» (en répartitin) a été instauré en 2003 afin d élargir l ffre de retraite du secnd pilier et d étffer le régime de retraite cmplémentaire existant (régimes d entreprises). L affiliatin à ce régime peut être bligatire au niveau sectriel si les cnventins cllectives le prévient, et elle est pssible quelle que sit la taille des entreprises. Une allcatin minimale garantie est prévue sur la base des ctisatins versées par les emplyeurs et les travailleurs à des régimes de retraite prfessinnels. De plus, la suscriptin vlntaire à des plans de retraite individuels (par capitalisatin) est encuragée par des déductins fiscales sur les ctisatins, dans les limites d un plafnd maximal (qui s élevait à 830 EUR par an en 2008). les mdalités d acquisitin des drits et de liquidatin des pensins (pur les principaux régimes); Il n existe pas en Belgique de durée minimale d affiliatin pur uverture de drits. La durée de la carrière cmplète est de 45 ans avec un âge légal de retraite à 65 ans (l égalité hmme/femme dans ces dmaines est d applicatin depuis le 1 er janvier 2009 en vertu de la réfrme de 1997). Mntant des rémunératins, durée d assurance et situatin de famille snt pris en cmpte pur le calcul du mntant de la pensin des salariés du secteur privé. Pur chaque année prise en cnsidératin, il est accrdé une part de pensin égale à : - Salaire de référence x 60% x 1/45 pur les persnnes islées u mariés sans cnjint à charge ; - u Salaire de référence x 75% x 1/45 pur les persnnes mariées avec cnjint à charge. Le salaire de référence est calculé cmme suit : - pur les années antérieures au 1 er janvier 1955 : frfait annuel de ,17 ; - années : salaire brut nn plafnné ; - Années pstérieures à 1980 : salaire brut plafnné (valeur du plafnd annuel en 2008 : ,18 ). De nmbreuses pérides nn cntributives snt assimilées u prises en cmpte (chacune seln des cnditins légales spécifiques) : chômage invlntaire, prépensin cnventinnelle, certaines pérides d interruptin de carrière, incapacité de travail, reps d accuchement, vacances annuelles, service militaire, grève recnnue, détentin préventive, pérides d études régularisées. Il a également été fixé un mntant minimum de la pensin de retraite pur une carrière cmplète, seln la situatin familiale (14 629,39 /an pur le mntant ménage et ,19 /an pur le mntant islé). Il existe un mntant maximum qui résulte du plafnd salarial annuel entrant dans la base de calcul. Par exemple, pur un salarié exerçant sn drit à pensin en 2008 et dnt les salaires de référence étaient supérieurs aux plafnds, la pensin sera plafnnée à ,36 /an (persnne islée) 2

3 quelques éléments statistiques descriptifs (niveaux myens de ctisatin et de pensin, nmbre de pensinnés, niveau de vie relatif pensinnés / actifs, situatin financière des régimes (déficits en pint de PIB), actuelle et prjetée). Cmpte tenu de la gestin financière glbale en vigueur depuis le 1 er janvier 1995, par l'onss qui perçit tutes les ctisatins et finance les branches de la sécurité sciale en fnctin de leurs besins de trésrerie, il n est pas pssible de calculer des déficits par régime. Budget 2007 de l Office Natinal des Pensins : - Dépenses ttales : 15,9 milliards d eurs dnt : Pensins du régime général : 11,0 milliards d eurs Frais d administratin : 130 millins d eurs - Recettes ttales : 15,9 milliards d eurs dnt : Ctisatins : 15,9 milliards d eurs dnt 15,8 milliards de ctisatins transférées via la gestin glbale de la Sécurité Sciale. Les dépenses de pensin représentaient 5,8% du PIB en 2007 et devraient augmenter prgressivement pur atteindre 8,6% du PIB en Pensin Myenne (mensuelle, eurs) et nmbre d ayants drit par régime, au 1er janvier 2007 Régime* S I P S + I S + P I + P S + I + P Ttal Pensin myenne en eurs Nmbre d ayants drit * S, I et P représentent respectivement les pensins dans les régimes de travailleurs salariés, des travailleurs indépendants 1 et du secteur public. En cas de cumul, il s agit des carrières mixtes et le mntant indiqué est celui de la pensin ttale versée. Cmité d étude sur le vieillissement, Rapprt annuel 2007, juin 2008 Taux de remplacement par rapprt au dernier salaire thérique pur un travailleur salarié islé avec une durée de carrière de 40 ans, en Evlutin salariale Salaire myen Bas salaire cnstant Salaire crissant Salaire crissant lrs de la carrière cnstant (100% du (66% du salaire (de 80% à 122% du (de 100% à 200% salaire myen) myen) salaire myen du salaire myen) Brut, 1 er pilier Brut, 2 ème pilier* Brut, ttal Net, ttal * plans de retraite sectrielle Cmité d étude sur le vieillissement, Rapprt annuel 2007, juin 2008 Risque de pauvreté seln l âge et le statut sci écnmique Ppulatin ttale : 14,7% ans : 12,5% 65 ans et plus : 23,2% Travailleurs (tut statuts) : 4,2% Chômeurs : 31,2% Pensinnés : 20,3% Service Public Fédéral Ecnmie, étude EU-SILC Les pensins des indépendants snt inférieures pur deux raisns : un cefficient d adaptatin spécifique minre leurs pensins, et les revenus avant 1984 ne snt pris en cmpte que partiellement. La cnvergence a lieu prgressivement, au fur et à mesure que le pids des années travaillées avant 1984 dans la carrière diminue. 3

4 Evlutin du risque de pauvreté Ttal Travailleurs Chômeurs Pensinnés Service Public Fédéral Ecnmie, étude EU-SILC Etat des lieux du débat sur la questin des retraites et de l avancement des réfrmes le système de retraite et sn évlutin fnt-il l bjet d un débat public régulier u pnctuel? ce débat est-il rganisé institutinnellement? Le système de retraite fait l bjet de débats publics pnctuels et relativement peu rganisés (c.à.d. en dehrs de la cmmunicatin institutinnelle de l Office Natinal des Pensins), principalement dans le cadre de revendicatins liées au niveau de vie. Les ntins d âge légal de pensin et de durée de ctisatin n apparaissent que très peu dans les débats. Les Guvernements belges successifs n nt pas mis en place de véritable débat sur cette questin. Il existe un cmité d étude sur le vieillissement, au Cnseil Supérieur des Finances (CSF). Ce cmité établit chaque année depuis 2002 un rapprt qui présente ntamment une estimatin des cnséquences financières de l évlutin démgraphique sur les différents régimes légaux de pensin. Le Cmité d étude peut, sur sa prpre initiative u à la demande du guvernement, effectuer des études spécifiques en relatin avec le vieillissement (pauvreté, pensins du deuxième pilier, etc.). l rganisatin et le fnctinnement actuel du système de retraite snt ils jugés satisfaisants? si nn, de qui émanent les principales critiques (partis plitiques, partenaires sciaux, universitaires, )? Les principales critiques des syndicats et des assciatins spécialisées (de type assciatins de persnnes âgées telle que l Unin Chrétienne des Pensinnés, muvement scial des aînés) prtent sur les préccupatins de puvir d achat et nt particulièrement agité l pinin publique à la fin du premier semestre Il faut nter qu en raisn des particularités plitiques de la Belgique, n peut assister à des critiques du système de retraite au sein même du guvernement, lrs de la cnceptin du budget. La cmpsitin du guvernement alliant scialistes, chrétiens démcrates et libéraux, les débats se fnt seln la dichtmie classique gauche/drite. quels snt les principaux pints de débat u de critiques (situatin u viabilité financière, niveau des pensins, niveau de vie des retraités, pids des ctisatins, durée de ctisatin u âge de retraite, équité, )? Il existe un cnsensus très frt entre les principaux rganismes écnmiques belges (Banque Natinale de Belgique, bureau fédéral du Plan, universitaires) et internatinaux (FMI, OCDE) sur la nn sutenabilité du système de retraite belge ainsi que sur le besin que des réfrmes sient entreprises afin de favriser une plus frte activité des sénirs par une éliminatin prgressive du régime de retraite anticipée et des prestatins de sécurité sciale pur les prépensinnés. La stratégie recmmandée par le Cnseil supérieur des Finances repse sur une réductin accélérée de la dette publique via la cnstitutin de surplus budgétaires, pur ensuite permettre une diminutin de l excédent budgétaire au mment ù les effets du vieillissement se fnt ressentir. Le CSF tient cmpte du cût budgétaire du vieillissement estimé par le Cmité d étude sur le vieillissement. 4

5 En utre, la li du 5 septembre 2001 relative au Fnds de vieillissement vise à alimenter ce Fnds par les surplus budgétaires réalisés. Le Fnds de vieillissement purrait ainsi financer l augmentatin des dépenses des différents régimes de pensin légale (tant le régime général des travailleurs salariés et indépendants que celui à charge du budget des dépenses générales du puvir fédéral, y cmpris la garantie de revenus aux persnnes âgées) pendant la péride La sécurité sciale serait de cette manière en mesure de financer la crissance des dépenses de pensin du régime général grâce aux transferts du Fnds de vieillissement. En 2007, un crédit de 900 millins d eurs a été inscrit sur le budget fédéral, sans qu aucun excédent budgétaire ne vienne s ajuter à cette smme. Le guvernement a annncé en ctbre que le Fnds ne sera pas apprvisinné pur 2008 en raisn de la crise financière. Depuis sa créatin, un mntant ttal de 13,1 milliards a été mis à la dispsitin du Fnds de vieillissement. Le reste des débats sur le système de pensin belge cncerne le niveau de vie des retraités et le niveau des pensins, ce qui résulte de récurrentes publicatins statistiques alarmantes cncernant le risque de pauvreté de la ppulatin âgée. Les inégalités de niveau de pensin entre régime des salariés et régime des indépendants fnt aussi l bjet de nmbreuses critiques. (sauf pur Suède et Italie) Existe-t-il un débat sur l intérêt que purrait présenter le passage à un système de cmptes ntinnels? Les mécanismes de cmptes ntinnels ne snt évqués que dans des travaux universitaires et rarement cmme système unique Organisatin institutinnelle du piltage du système de retraite quelle est la répartitin des rôles en matière de retraite entre les différents acteurs (Etat / partenaires sciaux ; guvernement / Parlement ; autres)? (pur le u les principaux régimes) La sécurité sciale prprement dite est une matière fédérale relevant de la cmpétence du Ministre ayant les Affaires sciales dans ses attributins, du Ministre de l'empli, du Ministre des Pensins, du Ministre de la Fnctin publique, de l'intégratin sciale, de la plitique des grandes villes, et de l'égalité des chances, de la Ministre ayant les Classes myennes dans ses attributins, de la Secrétaire d'etat aux Familles et aux persnnes handicapées. L'Office natinal de Sécurité sciale est une institutin publique de sécurité sciale qui a pur principale missin la perceptin des ctisatins (sauf en cas d'accidents du travail) et la répartitin des myens financiers entre les institutins centrales chargées de la gestin des divers secteurs de la sécurité sciale. Les institutins publiques de sécurité sciale snt gérées paritairement par un Cmité de gestin cmpsé d'un nmbre égal de représentants des emplyeurs et des travailleurs nmmés par le Ri. Dans quelques cas, ils cmprennent également des représentants d'rganisatins qui s'intéressent u participent à l'exécutin de telle branche d'assurance, ntamment en matière de prestatins familiales u de sins de santé. La présidence du Cmité de gestin est cnfiée à une persnnalité indépendante qui est suvent un parlementaire u un magistrat. Le Cmité a une autnmie de gestin en ce sens qu'il a un puvir prpre de décisin en matière d'administratin mais la plitique, la législatin et la réglementatin générale restent en principe l'apanage du Parlement, du Ri u du Ministre cmpétent. Un élément imprtant est que le Cmité dit nrmalement être cnsulté par le ministre cmpétent pur tut avant-prjet de li u d'arrêté relevant de la missin de l'rganisme. Le ministre cmpétent exerce la tutelle au sein du Cmité par un Cmmissaire du Guvernement chargé de veiller à ce que la décisin dudit Cmité ne sit pas cntraire à la réglementatin u à l'intérêt général. Dans l'affirmative, la décisin cntestée peut être annulée par le ministre

6 quel est le degré d indépendance des systèmes de retraites cnventinnels u privés par rapprt à l Etat? quelles snt leurs bligatins juridiques et de transparence? Les mécanismes d épargne pensin privés snt régis par la li du 28 avril 2003 relative aux pensins cmplémentaires et au régime fiscal de celles-ci et de certains avantages cmplémentaires en matière de sécurité sciale. Un mécanisme d agrément des rganismes privés puvant ffrir des prduits d épargne/assurance uvrant drit aux avantages fiscaux a été mis en place par l arrêté ryal du 14 nvembre La Cmmissin Bancaire, Financière et des Assurance exerce dnc une supervisin de l ffre de prduits et rend des avis au ministre et à la Cmmissin des pensins cmplémentaires de l ONP via les travaux d une Cmmissin des pensins cmplémentaires (CBFA) existe-t-il une institutin spécifique dédiée à la questin des retraites? quel est sn rôle : rganisatin du débat public et expertise? (si nn, ce suivi est-il assuré par d autres instances à vcatin plus large (suivi des plitiques écnmiques et sciales u des finances publiques) ; cntrôle des engagements? (si nn, ce cntrôle est-il assuré par d autres crps de cntrôle (équivalent de la Cur des cmptes par exemple). Cette missin est entièrement dévlue à l Office Natinal des Pensins (ONP). La missin d rganisatin du débat public au titre de l bjectif 1er de l article 3 du cntrat d administratin et la missin d expertise au titre de l bjectif stratégique 5ème (vir pint 4.1). La missin de cntrôle des engagements est aussi à la charge de l ONP en vertu du Titre V de ce même cntrat d administratin. Cmme évqué plus haut, la li du 5 septembre 2001 prtant garantie d une réductin cntinue de la dette publique et créatin d un fnds de vieillissement a également créé un Cmité d étude sur le vieillissement qui a pur missin d étudier, nn seulement les retmbées financières du vieillissement, mais également ses cnséquences sciales. Si ces bjectifs snt plus larges que l appréhensin du seul dmaine des retraites, l expertise du cmité sert régulièrement de base de piltage du système de retraite. existe-t-il une prcédure de suivi régulier des cmptes et prjectins? quelle est l inscriptin du piltage des retraites dans le piltage glbal des finances publiques? Le principe de gestin glbale des éléments cnstitutifs de la sécurité sciale induit un suivi régulier des cmptes et des prjectins par le Cmité de gestin évqué au pint 3.1 puisque les branches de sécurité sciale se vient répartir les ctisatins seln «le strict respect des besins». 4. Objectifs retenus pur le piltage : quels snt les bjectifs pursuivis (explicitement u implicitement) par le système? L article 3 du cntrat d administratin entre l Etat Belge et l Office Natinal des Pensin expse explicitement les bjectifs de ce dernier en dispsant : «Tut en assurant la cntinuité des services, l Office s engage à mbiliser ses ressurces humaines et financières afin de répndre aux cinq bjectifs stratégiques priritaires suivants : - Prmuvir une plitique d infrmatin et de cmmunicatin externe de qualité envers le public cible - Cllabrer, avec les autres institutins publiques de sécurité sciale, à l E-guvernement, - Dévelpper une gestin practive du dssier de pensin, - Assurer, dans les délais, un paiement crrect des pensins - Veiller à et assurer, de manière active, une infrmatin stratégique et une gestin valable et structurée à l intentin de l autrité plitique, des partenaires sciaux et de l rganisatin.» 6

7 quelle articulatin entre le piltage financier (bjectifs d équilibre à curt myen lng terme? fnds de régulatin? pids dans les finances publiques u le PIB) et le piltage en terme de «rendement» individuel (taux de remplacement, taux de ctisatin, taux d empli, taux de dépendance démgraphique u écnmique, taux de pauvreté, taux de rendement, parité de niveau de vie, âge,...)? On assiste en Belgique à une absence d articulatin spécifique au sein de la branche retraite du fait du principe de gestin glbale de la sécurité sciale belge. L absence d bjectif de piltage financier glbal u individuel dans le cntrat d administratin pur favriser des bjectifs de qualité d accueil, de suivi et de lgistique mntre bien l absence de piltage au niveau des branches de la sécurité sciale belge. Cela abutit à un équilibre précaire entre les réfrmes augmentant les recettes (limitatin des cas de prépensin qui, bien que dépendant de l assurance chômage, entre dans le champ général de la sécurité sciale, alignement à la hausse des régimes, ntamment hmmes/femmes) et celles qui snt surces de dépenses (principalement le rehaussement des pensins) dans un but général d améliratin des cmptes. Si l n cnsidère le lng terme et que l n élargit la questin de la viabilité systémique à l ensemble de la sécurité sciale belge, n bserve une tendance identique de cnfiance dans le mde de gestin glbal lié à des mdes de financement «atypiques» (puisque nn liés aux recettes prpres du système de sécurité sciale). Ainsi le rapprt pays du MISSOC (Mutual Infrmatin System n Scial Prtectin) relevait cncernant la Belgique «Ramener la dette publique à envirn 60% du PIB d ici 2015 est un bjectif primrdial. Une telle démarche, qui réduirait les charges d intérêts, vise à créer une marge de manœuvre suffisante pur faire face à une augmentatin future des dépenses dues au vieillissement de la ppulatin, tandis que la gestin glbale de la sécurité sciale permet la redistributin des ctisatins sciales seln l évlutin des besins». 5. Méthdes / leviers d actin / indicateurs utilisés : le piltage de l équilibre du système de retraite repse-t-il principalement sur des mécanismes d ajustement u de régulatin autmatique de certains paramètres? si ui, quels snt les principes de ces mécanismes? snt-ils purement autmatiques u admettent-ils certaines marges de manœuvre?dans le cas cntraire, cmment a lieu le piltage? les mdificatins de paramètres (u des réfrmes de plus grande ampleur) snt il effectués sans calendrier prédéfinis, u repsent ils sur un examen à intervalles réguliers de l équilibre du système? Du fait du principe de gestin glbale de la sécurité sciale et de l adaptatin aux besins de ses branches, le piltage se fait en dehrs de tut mécanisme autmatique. La Belgique a intrduit un financement alternatif de la sécurité sciale par l affectatin d une partie des recettes de la TVA en sus des fnds issus de la répartitin des myens financiers par l Office natinal de sécurité sciale. quels paramètres snt des cibles, quels paramètres snt ajustés? y-a-t il un certain nmbre de règles définies à l avance? sur quel levier agit-n en pririté : âge, durée de ctisatin, niveau des pensins, ressurces du système (prestatins définies u ctisatins définies)? Il n existe pas en Belgique de règles spécifiques cncernant les leviers de réfrme du système de retraite. Dans la pratique, il faut tutefis nter que le levier régulièrement utilisé est celui d une augmentatin des ressurces du système, prfitant à plein des mécanismes de gestin glbale 3. Puisqu il ne s agit que d un reprt de la prblématique vers le Service Public Fédéral de Sécurité Sciale, il faut nter que des paramètres secndaires nt d res et déjà été ajustés : le plafnnement de fait des pensins (du fait du plafnnement des salaires de référence) et de façn plus marginale le cuple âge/durée de ctisatin. 3 La branche retraite n a pas à être en équilibre, il s agit d un but glbal de l ensemble du système de sécurité scial belge. La «simple» justificatin d un besin (cf l imprtance du critère de risque de pauvreté dans les analyses) permettant l attributin de crédit. 7

8 Les dispsitins de la li du 21 mai 1955 relative à la pensin de retraite et de survie des uvriers prévient que la pensin de retraite peut prendre curs dans la péride de cinq années qui précède l âge légal de retraite. Dans ce cas, elle est réduite de 5% par année d anticipatin. Depuis l arrêté ryal du 16 juillet 1986, l anticipatin avant l âge de 60 n est pas pssible dans le régime général. La pénalité de 5% n est pas appliquée aux bénéficiaires de plus de 64 ans puvant pruver une carrière d au mins 45 ans (li du 27 février 1976). La li du 23 Décembre 2005 dite «Pacte de slidarité des génératin» est la dernière réglementatin en date à rechercher le recul de l âge de départ effectif à la retraite. Celle-ci prtait de nmbreuses mesures visant à limiter l attrait que peuvent avir les régimes de prépensin et de pensin anticipée, principalement par la prmtin du travail des persnnes âgées. Cela cmprenait ntamment des révisins des mdes de calcul des pensins pur les lngues carrières, une acceptatin plus large (ntamment par un relèvement des plafnds pécuniaires) du travail des pensinnés, des avantages fiscaux additinnels pur les plans de retraite individuels des actifs âgés Les mesures catégrielles présentent dans cette li cncernent uniquement l alignement des régimes hmmes/femmes. quels snt les indicateurs suivis (cf. bjectifs pursuivis)? à titre d exemple, si les indicateurs suivis cncernent le niveau des pensins : privilégie-t-n un indicateur de type taux de remplacement (et si ui, cmment est-il défini : par rapprt au dernier salaire, à l ensemble des salaires?)? u de type pensin myenne? u d'indexatin des pensins? u encre de rendement par rapprt aux ctisatins versées? Si l n suit l analyse faite par le Cmité d étude sur le vieillissement dans leur rapprt annuel 2007 (daté de juin 2008), le principal indicateur suivi pur évaluer l efficacité des prestatins de pensin est le risque de pauvreté des ppulatins pensinnées avec cmme instrument de mesure accessire le taux de remplacement net (défini sur l ensemble de la carrière avec des hypthèses variables d évlutins). Le chix du net par rapprt au brut est issu des cnditins fiscales et parafiscales avantageuses pur les pensinnés. Les indicateurs du type pensin myenne snt également utilisés mais uniquement dans le but d analyser les écarts existant entre les régimes salariés/indépendant/carrières publiques. L indexatin est quant à elle absente des études puisqu il s agit en Belgique d un mécanisme cmmun utilisé pur la quasi intégralité des types de rémunératin. 8