Elaborer un pacte financier et fiscal Entre EPCI et Communes membres. Pacte financier et fiscal 1

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1 Elaborer un pacte financier et fiscal Entre EPCI et Communes membres Pacte financier et fiscal 1

2 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Pacte financier et fiscal 2

3 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Depuis 2010, les collectivités ont fait face à de nombreuses réformes. La Loi de finances pour 2010 a introduit une refonte fiscale de grande ampleur, qui se traduit par : La transformation de la taxe professionnelle en cotisation économique territoriale (CET), elle-même composée de 2 parts : la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) à compter du 1 er janvier 2010, pour les entreprises (les collectivités bénéficiant d une compensation-relais sur 2010) ; La réallocation des certaines ressources fiscales entre les niveaux de collectivités à compter du 1 er janvier 2011 (transfert de la taxe d habitation départementale au bloc communal, de la taxe foncière régionale aux conseils généraux ). Pacte financier et fiscal 3

4 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Ainsi, les EPCI perçoivent à compter de 2011 : L intégralité de la CFE et les frais de gestion : en sus de son taux de TP de 2010, la communauté reçoit le taux d imposition du département et de la région, ainsi qu une partie des frais de gestion (frais de dégrèvement et frais d assiette) abandonnée par l Etat, La nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), 26,5% de la CVAE territorialisée, La taxe d habitation (TH) départementale ainsi qu une partie des frais de gestion de l Etat, La taxe foncière sur le non bâti (TFNB) départementale et régionale, sans pouvoir de taux (taxe dite «additionnelle»), ainsi qu une partie des frais de gestion de l Etat sur toute la TFNB (avec pouvoir de taux), La taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), dont le montant peut être modulé, mais qui donne lieu à la reprise de son produit en valeur 2010 sur la Dotation globale de fonctionnement (DGF). Pacte financier et fiscal 4

5 Un nouveau contexte financier pour les collectivités La recomposition des nouvelles ressources est certes neutre pour le budget communautaire en valeur 2010 mais il a un impact fort sur la dynamique future des ressources du territoire. Ainsi on peut observer un changement de proportion entre catégories de contribuables et structure des ressources communautaires : Avant réforme, 100% de la fiscalité assise sur les entreprises via la taxe professionnelle (hors fiscalité mixte avant réforme) Après réforme, 60% de fiscalité entreprises (CFE, CVAE, TASCOM), 20% de fiscalité ménage (TH, TFNB) et 20% de dotation figée dans le temps. Les situations en termes de marges de manœuvre sont disparates. Elles dépendent notamment de la part de fiscalité supprimée, compensée aux collectivités «perdantes» par un transfert des collectivités «gagnantes» (via le fonds national de garantie individuelle des ressources, FNGIR) et par la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), versée par l Etat. Pacte financier et fiscal 5

6 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Exemple d un EPCI dont le panier des ressources, après réforme, est supérieur au panier avant réforme (et donne donc lieu à prélèvement au profit du FNGIR) Produit intercommunal 2008/ Prélèvement GIR Reversement GIR CVAE/IFER/TASCOM/FNB AD CFE TAXE FONCIERE NON BATI TAXE FONCIERE BATI - - TAXE D'HABITATION 2008 CC BILLOM ST-DIER Pacte financier et fiscal 6

7 Un nouveau contexte financier pour les collectivités La loi n du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales encourage pour sa part le développement et la simplification de l intercommunalité avec : L achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale Le renforcement de la mutualisation des EPCI L initiation d une logique de péréquation des ressources au sein du bloc communal La possibilité d intégration fiscale sur un niveau supérieur De fait, l exercice 2012 voit la mise en place d un fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) : Doté de 150M en 2012, il doit atteindre en Mds, soit 2% des ressources fiscales du bloc communal. Il repose sur une vision agrégée de la ressource du bloc communal, et les critères d évaluation de la contribution ou de l attribution sont différenciés (avec un prélèvement plafonné à 13% des ressources fiscales du bloc concerné). Pacte financier et fiscal 7

8 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Critères de prélèvement/d attribution du FPIC en 2014 Prélèvement sur les ressources des collectivités dont le potentiel financier agrégé/hab (communes+epci)>90% de la moyenne avec population majorée et prise en compte de l écart au revenu moyen/habitant (25% de l indice) Attribution en fonction des 3 critères : Ecart au potentiel financier agrégé par habitant moyen (20%) Ecart au revenu moyen par habitant (60%) Effort fiscal de l ensemble interco (20%, avec un coef minimum de 0,9) EPCI/Communes : répartition du prélèvement en fonction du CIF Entre communes : en fonction du potentiel financier/hab Dérogation possible (majorité qualifiée) : CIF (EPCI:Communes) puis fonction du revenu-pf ou PFi/hab + autre critère éventuel (écart limité à 20% du montant du droit commun) ; ou libre à l unanimité EPCI/Communes : répartition du prélèvement en fonction du CIF Entre communes : en fonction de l insuffisance de potentiel financier/hab Dérogation possible (majorité qualifiée): CIF (EPCI/Communes) puis fonction du revenu-pf ou PFi /hab + autre critère éventuel (écart limité à 20% du montant du droit commun) ; ou libre à l unanimité Pacte financier et fiscal 8

9 Un nouveau contexte financier pour les collectivités L application de la Loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a conduit au gel des concours financiers aux collectivités sur 4 ans à partir de 2011, avec un effort supplémentaire de 200M demandé en Les efforts consentis en 2014 par l Etat sur la péréquation verticale sont financés par la baisse des compensations d exonérations fiscales dans la cadre de l enveloppe normée : abondement de 119M des dotations de solidarité urbaine et rurale pour les communes, et de péréquation urbaine et de fonctionnement minimal pour les départements. La participation des collectivités au pacte de confiance et de solidarité (1,5Mds en 2013, 3Mds en 2015) s opère par prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes et dotation d intercommunalité des EPCI, à hauteur des recettes réelles de fonctionnement Pacte financier et fiscal 9

10 Un nouveau contexte financier pour les collectivités La DGF 2014 des collectivités DGF 2013 (en M ) Observations Reprise au titre du pacte dont communes 588 dont EPCI 252 dont départements 476 dont régions 184 Abonement péréquation verticale 119 Recentralisation sanitaire 3 CG - 1 DGF Total abondement péréquation 119 DSU 60 DSR 39 DPU CG 10 DFM CG 10 - Reprise sur dotation forfaitaire, compensations exonérations fiscalité ou à défaut sur les centimes, au prora des RRF - Reprise sur dotation d'intercommunalité et solde sur compensations exonérations fiscales, au prorata des RRF - Reprise sur dotation forfaitaire fonction d'un indice synthétique charges(70%)/marges de manœuvre fiscales - Reprise sur dotation forfaitaire et compensations exonérations fiscales, au prorata (hors emprunt et FNGIR) Pacte financier et fiscal 10

11 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Face à cette recomposition du panier de ressources et dans un contexte de crises successives pour les collectivités (début des années 90, ), les collectivités ont déjà actionné des leviers de réduction des dépenses : Effort sur le gestion courante : rationalisation des achats, réduction de l évolution des charges de personnel (examen du maintien des postes, délai de recrutement allongés ), Mais les transferts de compétences aux collectivités et les demandes de services limitent cette rationalisation. Travail engagé sur les frais financiers : réduction du stock de dette, renégociation d emprunts, utilisation de prêts revolving, réduction des taux, Mais ce travail a été rendu difficile, voire impossible, par la crise de liquidité de 2008 et l explosion de certains prêts dit toxiques. Recours à la fiscalité (pour les départements et régions), Réduction des investissements. Pacte financier et fiscal 11

12 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Au vu du contexte financier évolutif, Les EPCI ont donc plus particulièrement dû faire face : A la suppression de la taxe professionnelle qui a pu accentuer la pression sur les ressources (atomisation du panier fiscal, dépendance au FNGRI/DCRTP) et renforcer le lien fiscal entre EPCI et communes par la partage de la TH, Et dans le même temps, A la montée en puissance de l intercommunalité (transferts de compétences), concomitante aux réductions des marges de manœuvre (réductions de DGF), Aux tensions sur certains budgets communaux du fait de réduction des concours de l Etat et du besoin de services. La question se pose donc d un partage optimal de la ressource pour financer au mieux le projet de territoire. Pacte financier et fiscal 12

13 Un nouveau contexte financier pour les collectivités Synthèse CONTRAINTES SUR LES RESSOURCES PUBLIQUES Mouvement d intégration des EPCI (volonté de l Etat : incitations par les dotations, péréquation, mutualisation) Diminution des marges de manœuvre financière des EPCI comme des communes, avec un rôle renforcé de l EPCI dans le financement du projet de territoire et l allocation des ressources (FPIC, AC, partage fiscalité ) Recherche de solutions d optimisation par un outil : le pacte financier et fiscal Pacte financier et fiscal 13

14 La mise en place du pacte financier et fiscal Pacte financier et fiscal 14

15 Un outil existant Le pacte financier peut se définir comme un compromis local portant sur le partage des ressources en vue de la réalisation du projet de territoire. Le pacte est un outil qui existe depuis l essor des EPCI, lié : Au transfert de la taxe professionnelle à l intercommunalité, A la volonté de partage des suppléments de produits au communes, A la dépendance des EPCI aux choix de fiscalité des communes membres. Il s est souvent traduit par la seule mise en place d une dotation de solidarité communautaire (DSC) et par le renoncement par l EPCI de l augmentation de ses taux (laissant ce levier aux communes). Pacte financier et fiscal 15

16 Un outil existant Le pacte financier et fiscal doit aujourd hui découler des priorités en matière de développement du territoire et d une volonté d allocation des ressources. Il ne s agit pas de revenir sur la libre administration des collectivités mais de donner une approche cohérente du projet de territoire et optimisée des ressources. La définition d un pacte sans projet de territoire = faire des choix de répartition de moyens sans réflexion sur leur utilisation, Un projet de territoire sans pacte = projeter une réflexion sans l adéquation des moyens nécessaires à sa réalisation. Pacte financier et fiscal 16

17 La démarche du pacte Le pacte financier doit dès lors s appuyer sur : Un diagnostic financier et fiscal partagé du territoire communautaire, Un projet de territoire qui définit les axes à privilégier et le champ de compétences communautaire à moyen terme (avec l intérêt communautaire lié à ces compétences), Une définition des moyens d action à l échelle du territoire (identification de la ressource), Un pacte à valeur de charte qui précise l engagement de chacun. Pacte financier et fiscal 17

18 La démarche du pacte Pacte financier et fiscal 18

19 La démarche du pacte L intérêt du pacte financier et fiscal est donc multiple : Il permet la connaissance financière et fiscale du territoire ; Il accompagne et alimente la cohérence du projet de territoire jusque dans sa mise en œuvre ; Il permet d avoir une vision prospective des finances de l intercommunalité à moyen terme ; Il optimise l allocation des ressources et charges, en maitrisant la pression fiscale sur le contribuable. Pacte financier et fiscal 19

20 Les étapes de l élaboration du pacte I. Une analyse financière agrégée du territoire : L analyse agrégée permet de mettre en évidence l évolution comparée des ressources et des charges du territoire, en s appuyant sur la situation de la communauté et de l ensemble des communes. L analyse agrégée se fait donc sur l intercommunalité, sur les communes en consolidé, et en consolidé intercommunalité/communes. L interdépendance (à travers les flux croisés) est ainsi soulignée. S y ajoute une analyse comparée des communes. Pacte financier et fiscal 20

21 Les étapes de l élaboration du pacte I. Une analyse financière agrégée du territoire : L analyse financière se réalise à partir des comptes administratifs (et éventuellement comptes de gestion), Elle se réalise sur 5 ans, L approche est analogue à celle d une analyse financière classique, Elle regroupe des indicateurs de ressources, de charges, des soldes intermédiaires de gestion et de ratios relatifs à la santé financière du territoire, Le niveau des indicateurs compte autant que leur évolution sur la période. Pacte financier et fiscal 21

22 Les étapes de l élaboration du pacte I. Une analyse financière agrégée du territoire L audit financier se compose de plusieurs niveaux d agrégats : L évolution globale de la section de fonctionnement L évolution des charges de fonctionnement L évolution des charges à caractère général L évolution des charges de personnel L évolution des autres charges courantes L évolution des produits de fonctionnement L évolution du produit fiscal L évolution des concours de l Etat L évolution des tarifs et produits du domaine L évolution de l investissement hors dette L évolution des dépenses d investissement Les principales opérations Le financement des investissements Pacte financier et fiscal 22

23 Les étapes de l élaboration du pacte I. Une analyse financière agrégée du territoire L évolution de la dette L évolution de l annuité de dette L évolution de l encours de dette La structure de la dette L évolution des soldes et ratios financiers L évolution des ratios/hab L évolution de la chaîne de l épargne L évolution de la capacité de désendettement L évolution de la fiscalité L évolution des bases fiscales L évolution des taux Analyse des valeurs locatives NB : le périmètre des budgets contient le budget principal et les budgets annexes (qui font l objet d une subvention de la part du premier), afin de consolider également l état de la dette. Pacte financier et fiscal 23

24 Les étapes de l élaboration du pacte I. Une analyse financière agrégée du territoire Des soldes intermédiaires / ratios financiers pertinents à retenir : Epargne brute : recettes réelles de fonctionnement (RRF)- dépenses réelles de fonctionnement (DRF), à retraiter des mouvements exceptionnels. Epargne nette : épargne brute remboursement du capital de dette. Epargne brute/rrf : Cet indicateur mesure les marges de manœuvre dégagées par la collectivité pour financer son investissement. Annuité dette/rrf : Cet indicateur mesure le poids du service de la dette de la collectivité relativement à sa richesse (hors remboursement anticipé). Encours de dette/epargne brute : Cet indicateur mesure le nombre d années nécessaire pour le remboursement de la dette de la collectivité (seuil critique : 15 ans). Pacte financier et fiscal 24

25 Les étapes de l élaboration du pacte I. Une analyse financière agrégée du territoire Des soldes intermédiaires / ratios financiers pertinents à retenir : Le potentiel fiscal : bases brutes*taux moyens nationaux Le potentiel financier : le potentiel fiscal + la DGF (part forfaitaire) L effort (ou pression) fiscal(e) : produit fiscal/potentiel fiscal Le coefficient d intégration fiscale (CIF) : (produit fiscal de l EPCI-Attribution de compensation)/produit fiscal EPCI +communes Pacte financier et fiscal 25

26 Les étapes de l élaboration du pacte II. Une analyse comparée des communes du territoire L analyse de la situation des communes est indispensable. La mise en œuvre du projet de territoire peut nécessiter de rectifier les iniquités sur le territoire : Certaines communes se caractérisent par des ressources importantes avec des charges contenues, D autres au contraire ont des ressources insuffisantes pour des charges importantes, amenées à se développer dans le cadre du projet de territoire. Certaines peuvent être villes centres, pôles secondaires, périurbaines, rurales L analyse comparée doit donc permettre d évaluer les différences : De richesses De charges Et de pondérer ces différences en fonction (par exemple) de : L effort fiscal L endettement Pacte financier et fiscal 26

27 Les étapes de l élaboration du pacte III. Une analyse prospective de l intercommunalité Dans la cadre de la prospective intercommunale, le niveau d investissement souhaités doit être comparé au niveau d investissement supportable (deux scenarii donc). L écart mis en évidence doit être traduit en niveau de ressources annuelles de fonctionnement supplémentaires ou d économies annuelles à réaliser pour atteindre le niveau souhaité. La mise en évidence de cet écart entre le souhaité et le soutenable, associée à une prospective rigoureuse des ressources, constitue le fondement des arbitrages entre communauté et communes membres s agissant du niveau d investissement souhaité et des reversements de fiscalité (entre communes également, dans une logique de solidarité territoriale). Pacte financier et fiscal 27

28 Les étapes de l élaboration du pacte Ressources fiscales Financement du projet communautaire Marges de manœuvre financières Ressources financières (exemple : FPIC) Péréquation intercommunale : solidarité Pacte financier et fiscal 28

29 Les étapes de l élaboration du pacte IV. Les leviers possibles La révision des attributions de compensation (AC) Liée à de nouveaux transferts de compétences envisagés ou pour fixer à la hausse/à la baisse ces AC pour financer la prospective de l EPCI sans modifier l intérêt communautaire, Avec des modalités de majorité requise différentes selon le cas de figure. La mise en place/modulation/diminution de la dotation de solidarité communautaire Avec une diminution de l enveloppe pour financer le projet communautaire et favoriser le coefficient d intégration fiscale (CIF), Avec révision des critères pour favoriser la solidarité entre communes. Pacte financier et fiscal 29

30 Les étapes de l élaboration du pacte IV. Les leviers possibles La définition de nouveaux modes de répartition du prélèvement/de l attribution du fonds de péréquation (FPIC) Pour dégager un financement du projet de territoire, Pour favoriser la solidarité entre communes. La mise en place de critères de fonds de concours Pour une redistribution plus solidaire des financements de l intercommunalité vers les communes, Pour cibler des projets en lien avec le projet de territoire et éviter un saupoudrage. Pacte financier et fiscal 30

31 Les étapes de l élaboration du pacte IV. Les leviers possibles Les décisions fiscales Avec un accord de principe sur l utilisation du levier taux en cours de mandat par l EPCI et/ou les communes Avec un partage de la fiscalité communale (TFB) sur les zones d activité communautaires Avec la mise en place d une politique d abattement communautaire (pour financer le projet communautaire et harmoniser les abattements sur la TH communautaire au niveau du territoire). Le niveau le plus intégré : La mise en place d une DGF territorialisée L unification de la fiscalité ménage au niveau communautaire (sur le même principe que l ancienne TPU). Pacte financier et fiscal 31

32 Les étapes de l élaboration du pacte V. La mise en place d une gouvernance Il est important de prévoir un suivi par une instance politique, composée d élus porteurs de la logique de territoire et de la stratégie. S y ajoute utilement une instance technique (DGS, secrétaires de mairie, directeurs financiers). Ces deux instances doivent être représentatives de l intercommunalité comme des communes. La délibération du pacte n est pas opposables (une série de décisions doit logiquement la suivre) mais elle engage moralement chaque acteur : un vote au Conseil communautaire est un minimum, le vote par chaque conseil municipal lui donne une force supplémentaire. Pacte financier et fiscal 32

33 Exemple 1 de pacte financier et fiscal finalisé Projet communautaire TRANSFERTS DE COMPETENCES ORIENTATION VERS LE DEVELOPPEMENT DES SERVICES 0 LA POPULATION DEVELOPPEMENT DE LA FISCALITE MENAGE COMMUNAUTAIRE OU PARTAGE DE FISCALITE Pacte financier et fiscal REDUCTION DE LA DSC OU AJUSTEMENT FPIC FONDS DE CONCOURS CIBLES Financement du projet communautaire STABILISATION DE LA FISCALITE MENAGE COMMUNALE Financement de la solidarité communautaire Pacte financier et fiscal 33

34 Exemple 2 de pacte financier et fiscal finalisé FPIC, attribution : 1M en 2013 Partage fiscalité TFB communale sur nouvelles ZAE communautaires et sur toutes nouvelles bases ZAE communautaires (Loi 1980) => produit envisagé à 1M au total Fiscalité de l urbanisme Axe retenu 70% CA 30% Communes Répartition proposée : 70% CA 30% Commune de rattachement (libre utilisation) Instauration PFAC pour pérennité du financement de l assainissement collectif Poursuite de la réflexion sur la fiscalité de l urbanisme (taxe d aménagement) dans le cadre du futur acte III de la décentralisation Partage ressource Autofinancement CA Priorité aux investissements de proximité à destination des communes Retour via mêmes critères que DSC Fonds de concours à destination des communes Inscription dans le projet communautaire (définition possible d une enveloppe annuelle) Eligibilité sur critères à déterminer («bonification» possible pour les petites communes) Travail d une commission dédiée, en intégrant les fonds de concours communes vers CA Critères partage et affectation ressources Mis en œuvre dans une logique de coopération (travail collaboratif, avec par exemple mise en place d un comité de suivi pour l évaluation et pour assurer le lien communes/ca/ activation d un observatoire territorial) Axe mutualisation Pacte financier et fiscal 34

35 Exemple 2 de pacte financier et fiscal finalisé (suite) FPIC, attribution (article 112 LFI 2013) : 1M en 2013 Unanimité du Conseil Communautaire avant le 30/06/2013 Partage fiscalité TFB communale Sur ZAE (loi de 1980) : 880 k en régime plein sur projets recensés (et sur toutes nouvelles bases ZAE) => produit envisagé à 1M au total Délibérations concordantes EPCI/Commune concernée (majorité simple) pour l année n+1 Architecture du pacte synthèse des décisions à prendre Taxe d aménagement (1,5M en 2012) : Fonds de concours Critères : Délibération majorité simple CA pour année n+1 Attribution : Délibérations concordantes EPCI/Commune concernée (majorité simple) en cours d année n/budget Gouvernance du pacte : comité de pilotage chargé du suivi et de l évaluation Pacte financier et fiscal 35

36 Conclusion Le pacte financier et fiscal, outil concerté du financement de projet de territoire et de solidarité sur celui-ci, est amené à se développer par les récents textes législatifs qui l ont promu : Loi de Modernisation de l action publique et de l affirmation des Métropoles (MAPAM), votée le 19 décembre 2013, Loi de Programmation pour la ville et la cohésion urbaine, du 21 février 2014 (qui rend obligatoire les pactes pour les intercommunalités signataires de contrats de ville) Son article 12 mentionne nominativement les leviers du pacte à conclure pour bénéficier des financements liés à la signature d un contrat de ville : efforts de mutualisation à l occasion de transferts de compétence, règles d évolution des AC, politiques communautaires poursuivies au moyen des fonds de concours ou de la DSC, critères de répartition du FPIC. Pacte financier et fiscal 36